ECLI:NL:PHR:2026:673

• Datum uitspraak: 3 juli 2026
• Publicatiedatum: 2 juli 2026
• Zaaknummer: 25/03653
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Uitkomst: Toewijzend
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Wettelijke verhogingen van verkeersboetes bij niet-tijdige betaling in strijd met EVRM en gevolgen voor rechtsbescherming

In deze prejudiciële procedure staat de vraag centraal of de wettelijke verhogingen van verkeersboetes bij niet-tijdige betaling, geregeld in art. 23 lid 3 en 25 lid 1 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv), in strijd zijn met art. 6 EVRM (recht op een eerlijk proces), art. 7 EVRM (legaliteitsbeginsel) en art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (recht op eigendom).

De verhogingen bestaan uit een eerste verhoging van 50% en een tweede van 100% van het boetebedrag, waardoor de boete kan verdrievoudigen. De rechtbank heeft vastgesteld dat deze verhogingen feitelijk een strafkarakter hebben en dat er geen rechtsmiddel openstaat tegen deze verhogingen, wat strijdig kan zijn met art. 6 EVRM. De Staat betoogt dat de burgerlijke rechter als restrechter rechtsbescherming biedt, maar de rechtbank en de conclusie van de A-G wijzen op de hoge drempels en ongerechtvaardigde ongelijke behandeling in vergelijking met andere boetes.

De conclusie stelt dat de verhogingen als 'criminal charge' moeten worden aangemerkt en dat de rechtsgang bij de burgerlijke rechter onvoldoende passend is, waardoor de ongerechtvaardigde ongelijke behandeling kan worden opgeheven door de Wahv zo uit te leggen dat de mededeling van de verhogingen als een beschikking geldt waartegen beroep openstaat. Tevens oordeelt de conclusie dat de verhogingen niet in strijd zijn met art. 7 EVRM, omdat zij voldoende wettelijk zijn geregeld.

Ten aanzien van art. 1 EP EVRM wordt geoordeeld dat de verhogingen een inbreuk op eigendom vormen die in beginsel toelaatbaar is, mits er een redelijke verhouding bestaat tussen de verhogingen en het doel van inning. In individuele gevallen, met name bij gebrek aan draagkracht of verwijtbaarheid, kunnen de verhogingen een buitensporige last vormen en daarmee in strijd zijn met art. 1 EP EVRM. Rechtsherstel kan worden geboden door het CJIB te verplichten af te zien van inning in die gevallen.

De conclusie benadrukt de noodzaak van passende rechtsbescherming en rechtsherstel, wijst op de politieke en maatschappelijke discussie over de hoogte van de verhogingen en de impact op kwetsbare groepen, en stelt dat de Hoge Raad de prejudiciële vraag bevestigend moet beantwoorden met de geschetste gevolgen.

Uitkomst: De wettelijke verhogingen van verkeersboetes bij niet-tijdige betaling zijn een strafrechtelijke sanctie in de zin van art. 6 EVRM en kunnen in individuele gevallen in strijd zijn met art. 1 EP EVRM, waardoor passende rechtsbescherming en rechtsherstel noodzakelijk zijn.

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 25/03653

Zitting 3 juli 2026

CONCLUSIE OVER PREJUDICIËLE VRAAG

G. Snijders

In de zaak

[eiser] ,

eiser in de procedure bij de rechtbank,

advocaat: A.C. van Schaick,

tegen

de Staat der Nederlanden (het ministerie van Justitie en Veiligheid),

gedaagde in de procedure bij de rechtbank,

advocaat: J.W. de Jong.

Inhoudsopgave

1. Inleiding en samenvatting

De prejudiciële vraag (1.1)

Inhoud van deze conclusie; leeswijzer (1.2)

Het in deze conclusie gegeven antwoord (1.3-1.6)

2. Feiten en procesverloop

Feiten (2.1)

Procesverloop bij rechtbank (2.2-2.5)

Oordeel rechtbank (2.6-2.7)

Procesverloop bij Hoge Raad; opmerkingen door CRM (2.8)

Kan CRM opmerkingen indienen? (2.9)

3. Leent de gestelde vraag zich voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing?

De Staat betoogt van niet (3.1)

Eerste door de Staat aangevoerde grond (3.2)

Tweede door de Staat aangevoerde grond (3.3)

Derde door de Staat aangevoerde grond (3.4)

Slotsom (3.5)

4. De Wahv; de Wahv-verhogingen; juridische en feitelijke aspecten

Wahv, algemeen (4.1-4.3)

Verhogingen bij niet-tijdige betaling van de boete (4.4)

Andere voorzieningen om tot inning te komen (4.5)

Ratio van de verhogingen (4.6-4.8)

Vergelijking met verhogingen van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke boetes (4.9-4.10)

Rechtsbescherming tegen de verhogingen op grond van de Wahv (4.11-4.14)

Mogelijkheden CJIB (4.15-4.17)

Politieke aandacht voor de verhogingen (4.18-4.28)

Recente evaluatie van de Wahv; rapport over proportionaliteit en doelmatigheid van ophogingen (4.29)

Impact van verhogingen op schuldenproblematiek (4.30-4.32)

Doeltreffendheid van de verhogingen (4.33-4.34)

Standpunt CJIB n.a.v. WODC-evaluatie (4.35)

5. Zijn de verhogingen in strijd met de art. 6 en 7 EVRM?

Toepassingsbereik art. 6 en 7 EVRM; onderling verband tussen deze bepalingen (5.1-5.2)

Engel-criteria (5.3)

Relevante omstandigheden (5.4-5.5)

Afschrikwekkend en bestraffend karakter (5.6-5.7)

Prikkel tot nakoming als doel (5.8)

Is gevolg van niet-betaling boete zelfstandig een ‘criminal charge’? (5.9-5.10)

Nederlandse rechtspraak over de dwangsom en art. 6 EVRM (5.11-5.12)

Nederlandse rechtspraak over aan de Wahv-verhogingen verwante figuren en art. 6 EVRM (5.13-5.16)

Vormen de Wahv-verhogingen een ‘criminal charge’?; prealabele kwestie (5.17)

Vormen de Wahv-verhogingen een ‘criminal charge’?; toepassing Engel-criteria (5.18-5.19)

Verhogingen zijn dus ‘criminal charge’ (5.20)

Heeft de Hoge Raad de onderhavige vraag al beantwoord? (5.21)

Zijn de verhogingen slechts een executiemaatregel? (5.22)

Consequenties toepasselijkheid van art. 6 EVRM; inleiding (5.23)

Eisen art. 6 EVRM minder zwaar bij lichte overtredingen (5.24)

Uitwerking in Awb (5.25)

Uitwerking in Wahv (5.26-5.27)

Toegang tot de burgerlijke rechter (5.28)

Toetsingsmogelijkheden burgerlijke rechter (5.29)

In de wet gefixeerde straf; rechtspraak van het EHRM (5.30)

In de wet gefixeerde straf; regeling van art. 5:46 lid 3 Awb (5.31-5.32)

In de wet gefixeerde straf en Wahv (5.33)

Opnieuw: toetsing van de verhogingen door de burgerlijke rechter (5.34)

Verhogingen als zodanig onevenredig? (5.35)

Verhogingen in concreet geval onevenredig? (5.36)

Is de uitkomst van het voorgaande bevredigend? (5.37)

Strijd met het recht op een gelijke behandeling (5.38-5.39)

Rechtsherstel door de rechter (5.40-5.41)

Beroep tegen de verhogingen als rechtsherstel (5.42)

Slotsom art. 6 EVRM (5.43)

Strijd met art. 7 EVRM? (5.44)

Slotsom art. 7 EVRM (5.45)

6. Zijn de verhogingen in strijd met art. 1 EP EVRM?

Art. 1 EP EVRM, toepasselijkheid (6.1)

Drie regels, beoordelingsmaatstaven (6.2-6.3)

Ad (i) ‘lawfulness’ (6.4)

Ad (ii) ‘legitimate aim’ (6.5)

Ad (iii) ‘fair balance’ (6.6)

‘Fair balance’ bij een sanctie (6.7-6.8)

Procedurele waarborgen (6.9-6.10)

Betekenis van het gelijkheidsbeginsel in de context van art. 1 EP EVRM (6.11-6.12)

Nederlandse rechtspraak over het gelijkheidsbeginsel in de context van art. 1 EP EVRM (6.13)

Nederlandse rechtspraak over aan Wahv-verhogingen verwante figuren en art. 1 EP EVRM (6.14-6.16)

‘Fair balance’-test bij de Wahv-verhogingen (6.17-6.21)

Opheffing van de strijd met art. 1 EP EVRM door beslissing van de burgerlijke rechter als restrechter (6.22-6.24)

Slotsom art. 1 EP EVRM (6.25)

7. Afsluitende opmerkingen

8. Conclusie

*****

Partijen worden hierna aangeduid als eiser en de Staat.

1. Inleiding en samenvatting

De prejudiciële vraag

1.1

De prejudiciële vraag in deze zaak heeft betrekking op de wettelijke verhogingen van verkeersboetes die verschuldigd worden als die boetes niet op tijd worden betaald. Die verhogingen vinden op grond van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) van rechtswege plaats. De verhogingen belopen 50% achtereenvolgens 100% van het verschuldigde bedrag, waarbij de tweede verhoging mede wordt berekenend over de eerste verhoging, waardoor in totaal sprake is van een verhoging met 200% van het bedrag van de boete (een boete van € 100,- wordt na de tweede verhoging dus € 300,-).

De prejudiciële vraag luidt of de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv in strijd zijn met de art. 6 EVRM, 7 EVRM of 1 Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP EVRM). Daarmee stelt de vraag aan de orde, kort gezegd, (a) of de verhogingen een ‘criminal charge’ opleveren in de zin van art. 6 EVRM en dus moeten voldoen aan de eisen die deze bepaling aan een ‘criminal charge’ stelt – in welk geval ook art. 7 EVRM van toepassing is dat het beginsel ‘nulla poena sine lege’ bevat –, en (b) of de verhogingen een inbreuk vormen op het recht op eigendom zoals dat wordt beschermd door art. 1 EP EVRM.

Inhoud van deze conclusie; leeswijzer

1.2

Hierna worden in hoofdstuk 2 de feiten en het procesverloop van deze procedure weergegeven. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het bij schriftelijke opmerkingen door de Staat opgeworpen verweer dat de gestelde vraag zich om meerdere redenen niet voor beantwoording als prejudiciële vraag leent. In hoofdstuk 4 wordt met het oog op de beantwoording van de prejudiciële vraag zeer uitvoerig ingegaan op de Wahv, de Wahv-verhogingen en de diverse juridische en feitelijke aspecten van de verhogingen. In de hoofdstukken 5 en 6 worden achtereenvolgens de hiervoor in 1.1 genoemde onderdelen (a) en (b) van de prejudiciële vraag besproken en beantwoord. Bij onderdeel (a) wordt mede ingegaan op de vraag of sprake is van strijd met art. 7 EVRM. De conclusie wordt afgesloten met enige afsluitende opmerkingen in hoofdstuk 7.

Het in deze conclusie gegeven antwoord

1.3

Op grond van de rechtspraak van het EHRM wordt in deze conclusie tot het antwoord gekomen dat de verhogingen in strijd zijn met art. 6 EVRM, omdat deze neerkomen op een bestraffing in de zin van art. 6 EVRM en daarom een toetsing op evenredigheid van de verhogingen mogelijk moet zijn. Aan die toetsing bestaat behoefte in de gevallen dat sprake is van een betrokkene die door een gebrek aan draagkracht de boete redelijkerwijs niet kan betalen of waarvan vaststaat dat hem (anderszins) geen enkel verwijt valt te maken van het feit dat hij de boete niet op tijd heeft betaald.

Het Nederlandse recht voorziet op zichzelf in een oplossing van deze strijd doordat die toetsing kan plaatsvinden door de burgerlijke rechter, door welke mogelijkheid de strijd van de wet met art. 6 EVRM wordt opgeheven. De rechtsgang bij de burgerlijke rechter is echter weinig passend, door de aard van die procedure – die niet is ingericht op een beslissing over een bestraffing – en door de relatief hoge drempels die daarbij bestaan. In vergelijking met de rechtsgang die bij de bestuursrechters en bij de strafrechter bestaat met betrekking tot een bestraffing, is de rechtsgang bij de burgerlijke rechter bovendien zeer ongunstig voor de betrokkene. Voor dat verschil in behandeling van de betrokkene die reden heeft om op te komen tegen de verhogingen, bestaat geen rechtvaardiging.

De met dat laatste geconstateerde ongerechtvaardigde ongelijke behandeling kan snel en eenvoudig worden opgeheven door de Wahv aldus uit te leggen dat de mededeling van de verhogingen heeft te gelden als een beschikking in de zin van de Wahv, waartegen, net als tegen de verkeersboetes als bedoeld in de Wahv, beroep kan worden ingesteld op de wijze zoals voorzien in de Wahv. Met deze uitleg zou ook sprake zijn van de laagdrempelige rechtsbescherming die voor genoemde gevallen passend is.

De vraag is of de rechter tot deze uitleg kan overgaan. De conclusie beantwoordt deze vraag bevestigend op grond van de maatstaven van het bekende Arbeidskostenforfait-arrest.

1.4

Op grond van de rechtspraak van het EHRM wordt in deze conclusie voorts tot het antwoord gekomen dat de verhogingen ook in strijd zijn met art. 1 EP EVRM. Die strijd bestaat eveneens in de gevallen dat sprake is van een betrokkene die door een gebrek aan draagkracht de boete redelijkerwijs niet kan betalen of waarvan vaststaat dat hem (anderszins) geen enkel verwijt valt te maken van het feit dat hij de boete niet op tijd heeft betaald. In die gevallen kan niet worden gesproken van een ‘fair balance’ tussen de belangen van de betrokkene en het algemene belang dat is gemoeid met de inning van de boetes waarop de Wahv ziet en is sprake van een ‘excessive burden’. Deze strijd valt het beste op te heffen door te beslissen dat de Staat, meer in het bijzonder het CJIB, verplicht is om af te zien van de inning van de verhogingen in de gevallen dat sprake is van die strijd.

1.5

Het ligt voor de hand dat als de Hoge Raad, overeenkomstig het hiervoor in 1.3 vermelde, beslist dat de betrokkene tegen de verhogingen beroep kan instellen overeenkomstig de regeling die op grond van de Wahv geldt voor verkeersboetes, de betrokkene voor bezwaren tegen die verhogingen niet meer terecht kan bij de burgerlijke rechter. Dat is immers naar Nederlands recht steeds de consequentie van het openstaan van een bijzondere rechtsgang bij een andere rechter. Het is echter goed als daarnaast wordt uitgesproken dat de Staat op grond van art. 1 EP EVRM geen verhaal voor de verhogingen kan nemen in de hiervoor in 1.3 en 1.4 genoemde gevallen. Daarmee kan worden voorkomen dat de Staat überhaupt in die gevallen verhaal neemt.

1.6

Van strijd met art. 7 EVRM is tot slot geen sprake, omdat de Wahv op zichzelf naar behoren voorziet in de regeling van de verhogingen. Die regeling voldoet aan de eisen die art. 7 EVRM volgens de rechtspraak van het EHRM stelt.

2. Feiten en procesverloop

Feiten

2.1

In deze zaak kan van de volgende feiten worden uitgegaan: ^[1]

(i) Aan eiser zijn in de periode van 22 augustus 2022 tot en met 17 oktober 2023 zeven verkeerboetes opgelegd. In onderstaand overzicht staan de opgelegde boetes en de verhogingen daarvan wegens het onbetaald blijven van de boetes:

(ii) Daarnaast is over de boetebedragen in totaal € 63 aan administratiekosten aan eiser in rekening gebracht (7 x € 9).

(iii) Voor de incasso van de eerste twee boetes heeft het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB) een gerechtsdeurwaarder ingeschakeld. De deurwaarder heeft hiervoor kosten aan eiser in rekening gebracht. Op 30 mei 2023 heeft de deurwaarder een dwangbevel aan eiser uitgereikt. Hierbij is aangezegd dat het betekenen van het exploot en het nemen van verhaalsmaatregelen kon worden voorkomen door (i) vóór 6 juni 2023 het boetebedrag te voldoen, (ii) vóór 6 juni 2023 de eerste termijn van een zesmaandelijkse aflossingstermijn te voldoen en (iii) vóór 6 juni 2023 stukken over te leggen waaruit betalingsonmacht blijkt en een afwijkende regeling aan te vragen. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheden. Daarom is de auto van eiser op 6 juni 2023 executoriaal in beslag genomen. Op 19 juni 2023 is aan eiser een dwangbevel betekend. De kosten voor de invordering van deze twee boetes bedroegen € 659,39.

(iv) Op 19 juli 2023 heeft eiser zijn auto naar een demontagebedrijf gebracht.

(v) Op 3 augustus 2023 heeft eiser het CJIB verzocht om een betalingsregeling te treffen voor de boetes die op dat moment open stonden. Het CJIB heeft per brief van 7 augustus 2023 ingestemd met het treffen van een betalingsregeling voor de hiervoor onder (i) genoemde boetes 3-5. Het was op dat moment niet langer mogelijk een betalingsregeling te treffen voor de eerste en tweede boete omdat de incasso ervan al was overgedragen aan de deurwaarder. Eiser werd toegestaan om de boetes te betalen in twaalf maandelijkse termijnen van € 40,50. Eiser is deze betalingsregeling niet nagekomen. Op 16 september 2023 heeft het CJIB hem nog een betalingsherinnering gestuurd om hem de kans te bieden de regeling alsnog na te komen. Omdat eiser hierop niet inging, is de betalingsregeling op 16 oktober 2023 stopgezet.

(vi) Op 19 januari 2024 heeft eiser een betalingsregeling van € 100,- per maand getroffen met het deurwaarderskantoor. Deze regeling wordt door hem nagekomen.

(vii) Op 5 april 2024 is aan eiser een boete opgelegd wegens het parkeren van een auto op het trottoir van € 129, inclusief € 9 aan administratiekosten.

(viii) Bij brief van 6 maart 2024 heeft de stichting Res Publica (hierna: Res Publica) de zaak van eiser voorgelegd aan de Staat. ^[2] Res Publica heeft de Staat gesommeerd om de aan eiser opgelegde verhogingen kwijt te schelden en de als gevolg van deze verhogingen geleden schade te vergoeden. In de brief is onder meer te lezen:

“Het meest sprekende voorbeeld van buitensporige en onrechtmatige kosten die aan debiteuren worden doorbelast zijn de verhogingen bij het te laat betalen van de verkeersboetes. (...). Res Publica stelt zich op het standpunt dat deze verhogingen in strijd zijn met hogere wetgeving en daarom onrechtmatig zijn (zie bijlage I).

Concrete casus van [eiser]

Toegespitst op een concrete casus leidt dit tot de volgende schrijnende situatie. [Eiser], wonende te (...) heeft verkeersboetes onbetaald gelaten en is door de als gevolg daarvan in rekening gebrachte verhogingen in een neerwaartse schuldenspiraal gekomen (zie Bijlage II). De casus van [eiser] is illustratief voor hoe de verhogingen van artikel 23 en 25 WAHV een burger die een lichte overtreding begaat, en onmachtig is om de daarvoor opgelegde boete te voldoen, in korte tijd in de afgrond kan storten. [Eiser] heeft Res Publica gemachtigd om zijn belangen te behartigen.”

(ix) Bij brief van 23 april 2024 heeft de Staat afwijzend gereageerd op de sommatie.

Procesverloop bij rechtbank

2.2

Bij de deze procedure inleidende dagvaarding van 30 april 2024 heeft eiser de Staat gedagvaard voor de kantonrechter van de rechtbank Den Haag en een verklaring voor recht gevorderd dat de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv jegens eiser onverbindend zijn en dat daarom de op grond van deze bepalingen opgelegde verhogingen niet verschuldigd zijn, alsmede een veroordeling van de Staat tot vergoeding van de schade van eiser ten gevolge van de verhogingen van de verkeersboetes. Aan de vorderingen heeft eiser, voor zover voor het onderwerp van de prejudiciële vraag van belang, ten grondslag gelegd dat als de verhogingen moeten worden gekwalificeerd als een boete op te laat betalen, zij in strijd komen met de art. 6 en 7 EVRM. Tegen de verhogingen zelf staat geen rechtsmiddel open, wat in strijd is met het recht op een eerlijk proces (art. 6 EVRM). Omdat het ontbreekt aan strafbaarstelling, zijn de verhogingen ook in strijd met het legaliteitsbeginsel (art. 7 EVRM). Als de verhogingen moeten worden gekwalificeerd als incassokosten, zijn de verhogingen in strijd met art. 1 EP EVRM, omdat zij een vorm van regulering van eigendom inhouden die niet voldoet aan de door het EHRM gestelde criteria. In alle gevallen zijn de verhogingen dus onverbindend wegens strijd met hoger recht. De Staat heeft de verhogingen ingevoerd om de rijksbegroting sluitend te krijgen ten koste van de allerzwaksten in de maatschappij. Dat is cynisch wanbeleid. Eiser heeft verzocht dat prejudiciële vragen worden gesteld aan de Hoge Raad over de rechtmatigheid van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv. ^[3]

2.3

Bij vonnis van 4 september 2024 heeft de kantonrechter partijen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over haar voornemen om de zaak te verwijzen naar de kamer voor handelszaken van de rechtbank Den Haag om de reden dat het uiteindelijke belang van de vordering de competentiegrens van de kantonrechter te boven gaat (nu de onverbindendheid van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv de inzet van dit geding vormt). Bij vonnis van 13 november 2024 heeft de kantonrechter zich onbevoegd verklaard en de zaak verwezen naar de kamer voor handelszaken van de rechtbank Den Haag. ^[4]

2.4

Op 3 juni 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden ten overstaan van de meervoudige kamer van de rechtbank. Bij de mondelinge behandeling heeft de rechtbank haar voornemen kenbaar gemaakt om een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad te stellen en partijen in de gelegenheid gesteld om zich daarover uit te laten. ^[5]

2.5

Bij vonnis van 24 september 2025 heeft de rechtbank de prejudiciële vraag aan de Hoge Raad gesteld of de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv in strijd zijn met de art. 6 EVRM, 7 EVRM of 1 EP EVRM. ^[6]

Oordeel rechtbank

2.6

De rechtbank heeft de voorlopige conclusie getrokken dat er serieuze aanwijzingen zijn dat de verhogingen zijn aan te merken als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM en dus, nu tegen de verhogingen geen procedure openstaat, in strijd zijn met art. 6 EVRM, en dat die conclusie kan worden doorgetrokken naar art. 7 EVRM, omdat vaststaat dat de verhogingen niet als strafbaarstelling in de wet zijn opgenomen (rov. 5.22 en 5.23). De rechtbank heeft in dit verband overwogen (voetnoten weggelaten):

“
Artikelen 6 en 7 EVRM

(…)

5.10.

De rechtbank moet eerst beoordelen of de verhogingen moeten worden aangemerkt als een
criminal charge als bedoeld in artikel 6 lid 1 EVRM. Als dat het geval is, dan bepaalt artikel 6 EVRM dat er een rechtsmiddel moet open staan tegen die verhogingen. Niet ter discussie staat dat geen rechtsmiddel open staat tegen oplegging van de verhogingen.

5.11.

De Staat stelt zich primair op het standpunt dat de verhogingen niet kunnen worden aangemerkt als een criminal charge omdat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het hof) als hoogste rechter in Wahv-procedures bij arrest van 9 oktober 2015 heeft geoordeeld dat de artikelen 6 en 7 EVRM niet van toepassing zijn op de verhogingen en deze lijn heeft bevestigd in het arrest van 10 februari 2017. Volgens de Staat moet de rechtbank zich richten naar dit oordeel van de hoogste rechter voor de toepassing van de bepalingen van het Wahv.

(…)

5.14.

De rechtbank is als burgerlijke rechter niet gebonden aan deze oordelen van het hof en hoeft zich er ook niet naar te richten. Ook om inhoudelijke redenen ziet de rechtbank geen aanleiding om deze oordelen zonder meer te volgen. In het door het hof bedoelde arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2006 is geoordeeld dat de verzetprocedure van artikel 26 Wahv geen betrekking heeft op het vaststellen van een criminal charge. De door de Hoge Raad in genoemd arrest beantwoorde rechtsvraag is naar het oordeel van de rechtbank een andere dan de vraag die nu voorligt, namelijk of de verhogingen zelf een criminal charge zijn, hetgeen zou moeten leiden tot onverbindendheid van artikelen 23 en 25 Wahv. Bovendien heeft het hof de hierna te bespreken Engel-criteria niet kenbaar in de beoordeling betrokken.

De Engel-criteria

5.15.

Uit vaste rechtspraak van het EHRM volgt dat aan de hand van de volgende drie criteria (de Engel-criteria) moet worden beoordeeld of een maatregel moet worden aangemerkt als een criminal charge:

(i) de juridische kwalificatie van de maatregel binnen de context van de nationale regelgeving:

(ii) de aard van de overtreding;

(iii) de aard en de zwaarte van de maatregel.

5.16.

De Staat heeft over deze Engel-criteria, samengevat, het volgende aangevoerd. De verhogingen zijn bedoeld als een inningsinstrument, dus niet als vaststelling van schuld aan een strafbaar feit. Procedures die verband houden met de tenuitvoerlegging van een straf (de boete) vallen niet onder de reikwijdte van artikel 6 EVRM. Omdat de verhogingen niet worden opgelegd in reactie op een overtreding hebben de verhogingen geen punitief karakter en zij hebben ook niet het doel om vergeldend te werken. Ook de zwaarte van de sanctie maakt niet dat de verhogingen een criminal charge zijn: de gemiddelde maximale verhoging van verkeersboetes is € 168. Het hoogste verhogingsbedrag dat aan eiser is opgelegd bedraagt € 900. De enkele zwaarte van de maatregel kan deze ook niet in een strafrechtelijke sfeer brengen.

5.16.1.

Uit de vaste jurisprudentie van het EHRM maakt de rechtbank het volgende op. Het EHRM legt het begrip 'criminal charge' autonoom uit. Criterium (i) heeft slechts een formele en relatieve waarde en is het startpunt voor het onderzoek; criteria (ii) en (iii) hebben een groter gewicht. Criterium (i) is vooral van belang indien het nationale recht het delict al onder het strafrecht schaart. In dat geval ligt toetsing aan de tweede en derde criteria niet in de rede. Is dat niet het geval, dan toetst het EHRM aan criteria (ii) en (iii). Met betrekking tot de criteria (ii) en (iii) is van belang dat deze criteria alternatief en niet cumulatief zijn. Dit sluit niet uit dat een cumulatieve benadering gehanteerd wordt, wanneer een afzonderlijke beoordeling van elk criterium niet tot een duidelijke uitkomst leidt.

5.16.2.

Het EHRM heeft verschillende gezichtspunten ontwikkeld, aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of een maatregel een criminal charge is. Uit die jurisprudentie kunnen de volgende omstandigheden worden afgeleid:

a) de normadressaat van de regel is het algemene publiek en niet beperkt tot een kleinere groep;

b) het algemene karakter van de maatregel is afschrikkend ('deterrent');

c) de maatregel beoogt recidive te voorkomen;

d) het algemene karakter van de maatregel is leedtoevoegend (‘punitive’);

e) het gaat niet om een maatregel die strekt tot geldelijke compensatie voor schade;

f) de maatregel is zwaar ("very substantial");

g) bij een geldelijke maatregel: het niet-betalen kan leiden tot (vervangende) vrijheidsbeneming;

h) de maatregel wordt opgelegd door een publiek lichaam met wettelijke handhavingsmacht;

i) de gedraging valt in andere verdragsstaten onder het strafrecht;

j) de gedraging viel eerder naar nationaal recht onder het strafrecht;

k) de maatregel beoogt de algemene belangen van de maatschappij te beschermen die normaliter door het strafrecht worden beschermd;

l) het opleggen van de maatregel is afhankelijk van schuld van degene die de gedraging heeft begaan;

m) indien de gedraging gedecriminaliseerd is: de gestelde norm heeft geen wijzigingen ondergaan (i.e. er is niets veranderd aan de gedraging waartegen de maatregel zich richt).

Er hoeft niet aan alle omstandigheden te worden voldaan om een maatregel als criminal

charge aan te merken.

5.16.3.

Daarnaast heelt het EHRM de volgende omstandigheden genoemd die niet in de weg staan aan het vaststellen van een criminal charge:

1) het gaat om een kleine overtreding die de reputatie van de overtreder niet schaadt;

2) de gedraging wordt niet op een strafblad opgenomen;

3) de gedraging kan niet tot vrijheidsbeneming leiden;

4) er ontbreekt een subjectief element (opzet, nalatigheid) aan de gesanctioneerde gedraging;

5) de maatregel die kan worden opgelegd, is niet zwaar;

6) de maatregel die kan worden opgelegd, is wel zwaar, maar er is een lichte maatregel opgelegd (het "what was at stake"-criterium).

Criterium (i)

5.17.

Met betrekking tot criterium (i) stelt de rechtbank vast dat de verhogingen binnen de context van de Wahv geen strafrechtelijke sancties zijn. De verhogingen vallen formeel niet onder het strafrecht en er is ook geen sprake van een onttrekking van de verhogingen uit het strafrecht, omdat de verhogingen pas met de Wahv zijn ingevoerd.

5.18.

Nu de verhogingen niet onder het strafrecht vallen zal de rechtbank verder toetsen aan de criteria (ii) en (iii). Daarbij dient dus gekeken te worden of alle omstandigheden van deze zaak alsnog maken dat er sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM.

Criteria (ii) en (iii)

5.19.

Getoetst aan de hiervoor weergegeven omstandighedencatalogus, zijn er serieuze aanwijzingen dat de verhogingen alsnog als een criminal charge moeten worden aangemerkt. De rechtbank wijst daarbij onder andere op de volgende omstandigheden:

- de normadressaat van de verhogingen is het algemene publiek, althans de verkeersdeelnemers (a);

- een 50 % en vervolgens 100% verhoging van verkeerboetes kan als afschrikwekkend worden aangemerkt (b);

- de verhogingen zijn volgens de Staat bedoeld om de betalingsdiscipline te verhogen, waarin besloten ligt dat wordt beoogd (algemene en speciale) recidive van het onbetaald laten van verkeerboetes te voorkomen (c);

- de verhogingen zijn geen vergoeding voor geleden schade/houden geen kostenverhaal in (e) en het algemene karakter ervan kan (voor bepaalde groepen) als leedtoevoegend worden aangemerkt (d);

- een verhoging van 50 tot 100% kan als zwaar worden aangemerkt (f). Daarbij is van belang dat de boetes telkens worden verhoogd, de WAM inmiddels ook is ondergebracht onder de Wahv waardoor hoge boetes van honderden euro's kunnen worden opgelegd en waarbij geldt dat, als het tot een tweede verhoging komt, dit feitelijk een verdrievoudiging van de oorspronkelijke boete inhoudt;

- hoewel het dwangmiddel gijzeling in de praktijk niet meer wordt toegepast, is gijzeling op grond van artikel 28 lid 1 Wahv nog steeds mogelijk (g);

- de verhogingen worden opgelegd door een orgaan met handhavingsmacht (h);

- het opleggen van de verhogingen is afhankelijk van het nalaten van de betrokkene om (tijdig) te betalen (I).’

5.2

De Staat heeft een aantal argumenten genoemd waarom de verhogingen niet als een criminal charge zouden moeten worden aangemerkt. Enkele van deze argumenten zijn eerder genoemd in de jurisprudentie van het EHRM, in die zin dat deze er niet aan in de weg staan om een bepaalde maatregel aan te merken als een criminal charge. Het gaat dan bijvoorbeeld om de omstandigheid dat de verhogingen ook kunnen zien op kleine overtredingen die de reputatie van de overtreder niet schaadt (zie 5.16.3. onder I) of de omstandigheid dat de verhogingen niet op een strafblad worden opgenomen (onder 2). De aanwezigheid van deze omstandigheden maakt dus niet dat, ondanks alle hiervoor genoemde aanwijzingen, de verhogingen alsnog niet als een criminal charge zouden moeten worden aangemerkt.

5.21.

Verder heeft de Staat op dit punt nog naar voren gebracht dat het CJIB inmiddels een persoonsgerichte inning van verkeerboetes hanteert (…) en dat het CJIB verhogingen mag kwijtschelden (…). Dat is voor de toetsing aan artikel 6 EVRM echter niet van beslissende betekenis. Beslissend is of de oplegging zelf, die plaatsvindt ongeacht de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, als een criminal charge moet worden aangemerkt. Het gaat dus niet om eventuele oplossingen achteraf, die ook nog eens afhangen van de welwillendheid van het CJIB en/of het OM om deze oplossingen in te zetten.

Voorlopige conclusie artikelen 6 en 7 EVRM

5.22.

De strekking van de jurisprudentie van het EHRM over de criminal charge is kort gezegd dat, als iets formeel niet onder het strafrecht valt, maar feitelijk wel neerkomt op een criminal charge, dit ook onder artikel 6 EVRM valt. Daarvoor zijn de eerder genoemde omstandigheden van belang, maar waarbij het vooral van belang is de kern van de zaak voor ogen te houden. Daarvoor hanteert het EHRM de ‘overall’-benadering. Alles bij elkaar genomen, hoe valt de weging in deze specifieke zaak dan uit? Als de rechtbank een dergelijke benadering op deze zaak toepast, zijn er serieuze aanwijzingen dat de verhogingen zijn aan te merken als een criminal charge en dus, nu daar geen procedure voor open staat, in strijd zijn met artikel 6 EVRM. Daarvoor acht zij van belang de meerdere, sterke aanwijzingen zoals hiervoor genoemd onder 5.19, afgezet tegen de lichtere aanwijzingen die de andere kant op wijzen.

De rechtbank geeft op dit punt echter nog geen definitief oordeel, omdat zij voornemens is hierover een prejudiciële vraag te stellen aan de Hoge Raad. Dit zal verderop in dit vonnis nader worden uitgelegd.

5.23.

Voorgaande voorlopige conclusie kan ook worden doorgetrokken naar artikel 7 EVRM. Als blijkt dat de verhogingen wel zijn aan het merken als een criminal charge, dan had dit als een strafbaarstelling in de wet moeten zijn opgenomen. Het staat vast dit niet het geval is. Mocht er dus sprake zijn van een schending van artikel 6 EVRM in deze zaak, dan impliceert dat eveneens een schending van artikel 7 EVRM.”

2.7

Verder heeft de rechtbank het voorlopige oordeel gegeven dat zij ook serieuze aanwijzingen ziet dat er geen sprake is van een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten, en dat de verhogingen daarmee strijdig zijn met art. 1 EP EVRM (rov. 5.34). De rechtbank heeft hierover overwogen:

“
Artikel 1 EP bij het EVRM

5.27 (…)

Artikel 1 EP bij het EVRM valt uiteen in drie te onderscheiden regels, die als volgt zijn omschreven in het arrest [Sporrong] en Lönnroth/Zweden:

“That Article (…) comprises three distinct rules. The first rule, which is of a general nature, enounces the principle of peaceful enjoyment of property; it is set out in the first sentence of the first paragraph. The second rule covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions; it appears in the second sentence of the same paragraph. The third rule recognises that the States are entitled, amongst other things, to control the use of property in accordance with the general interest, by enforcing such laws as they deem necessary for the purpose; it is contained in the second paragraph.”

5.28.

De derde regel, die ziet op het reguleren van eigendom, valt uiteen in twee categorieën te weten:

i) de regulering van eigendom in het algemeen belang (“control the use of property in accordance with the general interest”);

ii) de regulering van eigendom teneinde te verzekeren dat belastingen, overige bijdragen en boetes worden betaald (“controle the use of property (...) to secure the payment of taxes or other contributions or penalties”).

5.29.

Uit de onder de feiten weergegeven wetsgeschiedenis van de Wahv kan worden afgeleid dat de verhogingen zijn bedoeld als prikkel om de verkeersboete tijdig te betalen en daarmee een inningsinstrument zijn. Hiermee zien de verhogingen op een regulering van eigendom als hiervoor bedoeld onder ii). Wat betreft het standpunt van eiser dat de verhogingen geen inningsinstrument zijn maar een straf op wanbetaling, overweegt de rechtbank dat dit niet zozeer ziet op het verhogen van de boetes op zichzelf, maar hoe het in de praktijk uitpakt. Dat is een punt dat hierna nog aan de orde zal komen.

5.30.

Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM houdt artikel 1 EP bij het EVRM in dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. Deze rechtsgeldigheid betekent dat het toepasselijke nationale recht voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar moet zijn. In artikel 1 EP bij het EVRM ligt ook besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. Ten slotte brengt artikel 1 EP bij het EVRM mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist het bestaan van een redelijke verhouding (“fair balance”) tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keuze van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe. Dat brengt mee dat de door de wetgever gemaakte (uiteenlopende) keuzes bij de inning van (verkeers)boetes en strafbeschikkingen vallen binnen de ruime beoordelingsmarge van verdragsstaten.

5.31.

De rechtbank stelt vast dat de nationale wetgeving over de verhogingen voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar is. Daarnaast staat vast dat de verhogingen onder de Wahv een algemeen belang dienen, namelijk dat de verkeersboetes worden betaald.

5.32.

Daarmee resteert de vraag of de Staat met de verhogingen een fair balance heeft getroffen. De rechtbank neemt daarvoor allereerst in aanmerking dat de last van de verhogingen in de loop van de tijd fors is toegenomen. De Wahv is ingevoerd om lichte verkeersovertredingen af te doen, waarbij het - zo is in de memorie van toelichting vermeld – “om betrekkelijk lage bedragen gaat, waarvan nauwelijks valt voor te stellen dat de betaling daarvan te zwaar zou zijn.” Dit uitgangspunt lijkt in 2011 met het brengen van de WAM onder de reikwijdte van de Wahv te zijn verlaten, nu sindsdien ook zwaardere verkeersovertredingen met hogere boetes via de Wahv worden afgedaan. Bovendien zijn met deze wetswijziging de percentages van de verhogingen verdubbeld tot 50 en 100%. Daarbij komt nog dat in de loop van de tijd de boetebedragen steeds verder zijn verhoogd, waarmee ook de omvang van de verhogingen verder is toegenomen. Hierdoor is er bijvoorbeeld een disbalans ontstaan tussen de hoogte van boetes voor lichtere verkeersovertredingen uit de Wahv en boetes voor zwaardere verkeersovertredingen in strafbeschikkingen. De verhogingen treffen in het bijzonder de personen die niet in staat zijn de verkeersboetes en verhogingen te betalen. Voor deze groep kan betwijfeld worden of de verhogingen enig effect hebben als inningsinstrument. Ook al zou het hier gaan om, zoals de Staat betoogt, ‘slechts’ 2,7% van de betrokkenen, dan is dat een forse groep personen, omdat jaarlijks honderdduizenden verkeersboetes worden uitgeschreven. Met name voor deze groep, waartoe eiser ook zegt te behoren, kunnen de verhogingen mogelijk als een individuele en buitensporige last worden aangemerkt. Daarbij komt dat het volgens het EHRM ook van belang kan zijn of deze groep kwetsbare personen zijn. In dat geval kan het namelijk zo zijn dat een bepaalde maatregel hen harder raakt dan anderen, omdat de mensen in deze groep vaak al in de schuldenproblematiek zitten en niet in staat zijn deze zelf te boven te komen. In de zaak van eiser is dat mogelijk ook aan de hand.

5.33

Dat het CJIB is overgegaan tot een meer persoonsgerichte inning van verkeersboetes en dat zij (vanaf 1 juni 2025) de mogelijkheid heeft om verhogingen kwijt te schelden, neemt niet weg dat tegen de verhogingen geen (afzonderlijk) rechtsmiddel openstaat. Het opleggen van een boete zonder “possibility of effectively challenging the measure” of zonder dat de rechter een afweging kan maken tussen de “the interests at stake and individual circumstances” kan er volgens het EHRM toe leiden dat sprake is van een excessieve last. In dit verband merkt de rechtbank op dat de rechterlijke matigingsbevoegdheid van artikel 9 lid 2 sub b Wahv zich beperkt tot de initiële boete.

Voorlopige conclusie artikel 1 EP bij het EVRM

5.34.

Het voorgaande maakt dat de rechtbank serieuze aanwijzingen ziet dat er geen sprake is van een fair balance tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten, en de verhogingen daarmee strijdig zijn met artikel 1 EP bij het EVRM. Ook op dit punt zal de rechtbank geen definitief oordeel geven, nu zij ook hierover een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad zal stellen.”

Procesverloop bij Hoge Raad; opmerkingen door CRM

2.8

De Hoge Raad heeft besloten de prejudiciële vraag in behandeling te nemen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk opmerkingen in te dienen, overeenkomstig art. 393 lid 1 Rv, en hebben daarvan gebruik gemaakt. Eiser heeft gereageerd op de opmerkingen van de Staat. De Staat heeft niet gereageerd op de opmerkingen van eiser.

Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het CRM) heeft verzocht om op grond van art. 393 lid 2 Rv als ander dan een partij in de gelegenheid te worden gesteld om schriftelijk opmerkingen in te dienen. Daarbij heeft het CRM erop gewezen dat op grond van art. 3 van de Wet College voor de rechten van de mens zijn taak onder meer is het doen van aanbevelingen over de bescherming van de rechten van de mens, het geven van voorlichting over de rechten van de mens en het aansporen tot naleving van mensenrechtenverdragen. Op grond van deze taak dient het CRM met enige regelmaat amicus curiae-brieven in over lopende zaken bij het EHRM en andere internationale gerechten, aldus het CRM.

Het verzoek van het CRM heeft de Hoge Raad toegewezen. Het CRM heeft schriftelijke opmerkingen ingediend.

Eiser en de Staat hebben ieder gereageerd op de opmerkingen van het CRM.

Kan CRM opmerkingen indienen?

2.9

De Staat heeft zich in zijn reactie (onder 1) gerefereerd aan het oordeel van de Hoge Raad over de vraag of het CRM ten opzichte van de Staat kan worden aangemerkt als een ‘ander’ als bedoeld in art. 393 lid 2 Rv, die schriftelijke opmerkingen in een prejudiciële procedure kan maken. De Staat wijst er daarbij op dat aan het CRM in de Wet College voor de rechten van de mens geen rechtspersoonlijkheid is toegekend, zodat het CRM geen rechtspersoonlijkheid bezit, gelet op het bepaalde in art. 2:1 lid 2 BW, maar een onderdeel is van de Staat.

Dat het CRM geen rechtspersoonlijkheid heeft – maar blijkens de wet waarbij het in het leven is geroepen, is ingesteld als (uitsluitend) een zogeheten zelfstandig bestuursorgaan –, lijkt me geen probleem. Doel van het kunnen maken van schriftelijke opmerkingen is dat de Hoge Raad beter geïnformeerd is bij de beantwoording van de gestelde prejudiciële vragen en om degenen die daarbij een rechtstreeks belang hebben – waaronder mede is te verstaan het belang dat de wet hen opdraagt om te behartigen ^[7] –, de mogelijkheid te geven om te worden gehoord over die beantwoording. ^[8] Daarmee stemt overeen dat ook een zelfstandig bestuursorgaan (of een ander orgaan) – die daarbij optreedt in de uitoefening van zijn (wettelijke) taak –, ook als dat orgaan behoort tot een van partijen, zoals in dit geval de Staat, kan optreden als een ‘ander’ die opmerkingen kan maken overeenkomstig art. 393 lid 2 Rv. Daarbij zij opgemerkt dat rechtspersoonlijkheid in het burgerlijk procesrecht in beginsel een vereiste is met het oog op de gewenste duidelijkheid over het antwoord op de vragen wie gebonden is aan de uitspraak en jegens wie de uitspraak ten uitvoer kan worden gelegd. ^[9] Bij het kunnen maken van schriftelijke opmerkingen in een prejudiciële procedure speelt dit belang niet en behoeft dat vereiste dus niet te worden gesteld.

Overigens heeft de Hoge Raad, als gezegd, in dit geval al toegestaan dat het CRM opmerkingen maakt. Gelet op het voorgaande, zie ik geen grond om van die beslissing terug te komen.

3. Leent de gestelde vraag zich voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing?

De Staat betoogt van niet

3.1

Op grond van art. 393 lid 8 Rv ziet de Hoge Raad af van beantwoording van een gestelde vraag indien hij oordeelt dat de vraag zich niet voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing leent. Kort nadat een vraag bij de Hoge Raad binnenkomt, pleegt hij daarover al te beslissen, na een uitlating daarover van het Parket bij de Hoge Raad. Beslist hij dat de gestelde vraag zich voor beantwoording leent, dan wordt partijen en eventueel derden de gelegenheid gegeven om zich over de vraag uit te laten, zoals in deze procedure is gebeurd, en volgt daarna de conclusie van het Parket.

Nadat de prejudiciële procedure geheel is doorlopen, kan de Hoge Raad echter alsnog beslissen dat de vraag zich (bij nader inzien) (toch) niet voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing leent, zo volgt uit art. 393 lid 8 Rv. ^[10] De Staat heeft zich in zijn schriftelijke opmerkingen (onder 2.1-3.4) in een uitvoerig gemotiveerd betoog op het standpunt gesteld dat de gestelde vraag zich niet leent voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing, dat er ook geen noodzaak bestaat om de gestelde vraag te beantwoorden en dat de Hoge Raad (alsnog) aldus zou moeten beslissen. De Staat heeft daarvoor drie gronden aangevoerd, die ik hierna eerst bespreek.

Eerste door de Staat aangevoerde grond

3.2

Ten eerste betoogt de Staat dat niet is voldaan aan de in art. 392 lid 1 Rv gestelde voorwaarde dat de vraag rechtstreeks van belang is (a) voor een veelheid aan vorderingsrechten die gegrond zijn op dezelfde of soortgelijke feiten en uit dezelfde of soortgelijke samenhangende oorzaken voortkomen, of (b) voor de beslechting of beëindiging van talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende geschillen, waarin dezelfde vraag zich voordoet. De Staat meent dat het bij de onder (a) genoemde vorderingen uitsluitend zou gaan om civielrechtelijke vorderingsrechten en bij de onder (b) genoemde geschillen uitsluitend om civielrechtelijke geschillen. Daarvan is in dit geval volgens de Staat geen sprake, gelet op het publiekrechtelijke karakter van de uit de art. 23 en 25 Wahv voortvloeiende betalingsverplichtingen. Het onder (b) genoemde geval doet zich volgens de Staat voorts niet voor, omdat daaronder uitsluitend bij de rechter aanhangige geschillen zijn te verstaan, en er geen andere aanhangig gemaakte geschillen zijn over de in deze zaak aan de orde zijnde kwestie dan de onderhavige. ^[11]

Dit standpunt gaat in geen van zijn onderdelen op. Het toepassingsgebied van de Tiende titel A van het eerste Boek Rv (art. 392-392 Rv), waarin de prejudiciële procedure is geregeld, strekt zich uit tot alle zaken waarin de burgerlijke rechter de rechter is die over het geschil moet beslissen. ^[12] Art. 392 lid 1 Rv stelt voor het stellen van een prejudiciële vraag immers geen andere eis dan dat de beantwoording van de vraag nodig is voor de beslissing op een
aan de burgerlijke rechter voorgelegde vordering of voorgelegd verzoek. De wet bepaalt niet dat de vordering of het verzoek moet zijn gegrond op een civielrechtelijke regeling. Dat zou ook nogal merkwaardig zijn. Als zogenoemde restrechter beslist de burgerlijke rechter immers mede over vorderingen en verzoeken met een publiekrechtelijke grondslag als de wet geen andere rechter aanwijst (art. 112 Grondwet). ^[13] Er is geen grond om zaken waarin een dergelijke vordering of een dergelijk verzoek aan de orde is, van de toepasselijkheid van Tiende titel A uit te zonderen. Integendeel, ook in die zaken bestaat behoefte aan de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen.

Een grond voor de door de Staat bepleite uitzondering valt, anders dan de Staat betoogt, niet te vinden in de parlementaire toelichting. De Staat wijst op de opmerking in de toelichting dat met de term ‘vorderingsrechten’ in onderdeel a van art. 392 lid 1 Rv wordt gedoeld op vorderingsrechten als bedoeld in art. 3:83 BW. ^[14] Volgens de Staat zou het begrip ‘vorderingsrechten’ in die bepaling uitsluitend zien op vorderingen met een privaatrechtelijk grondslag. Dat is niet juist. Met ‘vorderingsrechten’ zijn in art. 3:83 BW mede bedoeld vorderingsrechten met een publiekrechtelijke grondslag. ^[15] De Hoge Raad heeft dan ook al in vele zaken waarin dergelijke vorderingen aan de orde waren, prejudiciële vragen beantwoord. ^[16]

Overigens is het relevante vorderingsrecht in dit geval, anders dan de Staat meent (onder 2.3 van zijn opmerkingen), niet het vorderingsrecht van de Staat op eiser tot betaling van de verhogingen op grond van de Wahv, maar het vorderingsrecht van eiser op de Staat dat is gegrond op de strijd van de verhogingen van de Wahv met de art. 6 en 7 EVRM en 1 EP EVRM (zie hiervoor in 2.2).

De rechtbank heeft dus terecht in rov. 5.36 overwogen dat het feit dat de verhogingen jaarlijks aan vele duizenden personen worden opgelegd, maakt dat is voldaan aan de voorwaarden van art. 392 lid 1 Rv. Daarmee is immers sprake van een veelheid aan vorderingsrechten als bedoeld onder a in die bepaling. ^[17]

Hiernaast is onjuist het standpunt van de Staat dat onder de onder (b) in art. 392 lid 1 Rv genoemde geschillen uitsluitend
bij de rechter aanhangige geschillen zijn te verstaan. Blijkens de wettekst en de daarop gegeven toelichting volstaat immers al dat sprake is van vele
bestaande geschillen. Zo is in de memorie van toelichting opgemerkt dat in onderdeel b “met de beëindiging van geschillen gedoeld [wordt] op geschillen die nog niet tot een procedure hebben geleid”. Het voordeel van beantwoording kan dan namelijk zijn “dat zulks het instellen van vele individuele procedures juist overbodig maakt”. ^[18] Klaarblijkelijk heeft de rechtbank in rov. 5.36 aangenomen dat van dergelijke geschillen sprake is. De Staat voert niets aan wat die vaststelling in twijfel trekt.

Tweede door de Staat aangevoerde grond

3.3

Ten tweede betoogt de Staat dat de gestelde vraag niet in algemene zin kan worden beantwoord, omdat (elementen van) de beoordeling daarvan moet(en) worden toegespitst op de concrete omstandigheden van het geval. ^[19]

Dit gegeven staat niet aan beantwoording van een prejudiciële vraag in de weg. In de toelichting op de Tiende titel A van het eerste Boek Rv is meermalen uitdrukkelijk opgemerkt dat in het geval dat bij de beantwoording van de vraag de omstandigheden van ieder individueel geval een belangrijke rol spelen, de Hoge Raad in zijn antwoord algemene richtinggevende uitgangspunten kan formuleren die de feitelijke rechter per individueel geval of groep van gevallen behulpzaam kunnen zijn. Volgens de wetgever leent de prejudiciële procedure zich hiervoor bij uitstek. ^[20]

Hiernaast staat in deze zaak niet bij voorbaat vast dat de gestelde vraag niet in algemene zin kan worden beantwoord. De vraag luidt of de daarin genoemde twee wettelijke bepalingen in strijd zijn met de daarin genoemde bepalingen van het EVRM en het EP EVRM. Die strijdigheid zal allereerst op het niveau van de wetgeving zelf en dus in algemene zin moeten worden onderzocht. Op zichzelf voert de Staat terecht aan dat de maatstaven van genoemde bepalingen van het EVRM en het EP EVRM zijn toegespitst op de concrete omstandigheden van het geval, maar dat sluit niet uit dat een regeling als geheel of voor een bepaald deel niet aan die maatstaven kan voldoen. De Staat loopt op de uitkomst van genoemd onderzoek vooruit door bij voorbaat al aan te nemen dat de gestelde vraag (geheel) niet in algemene zin kan worden beantwoord. Zoals hiervoor in de inleiding van deze conclusie al bleek, is een algemeen antwoord bovendien wel degelijk mogelijk op de in dit geval gestelde vraag.

Derde door de Staat aangevoerde grond

3.4

Ten derde voert de Staat aan dat geen aanleiding bestaat om de gestelde vraag te beantwoorden, omdat vanaf 2015 aan het CJIB bevoegdheden zijn toegekend die leiden tot een meer persoonsgerichte inning van verkeersboetes, zoals het kwijtschelden van verhogingen en het versturen van een betalingsherinnering. Daarnaast voert de Staat aan dat de afscheid nemend directeur van het CJIB heeft verklaard dat verlaging van de verhogingen voor de hand ligt, ^[21] en dat de verhogingen “ongetwijfeld de aandacht van de politiek” hebben. ^[22]

Ook deze omstandigheden brengen niet mee dat de Hoge Raad (alsnog) zou moeten afzien van beantwoording van de gestelde vraag. Zoals hierna meer uitvoerig aan de orde zal komen, nemen de verruimde bevoegdheden van het CJIB de eventuele strijd met de art. 6 en 7 EVRM en 1 EP EVRM niet weg. Zoals eveneens hierna meer uitvoerig aan de orde zal komen, hebben de verhogingen inderdaad al enige tijd de aandacht van de politiek, maar heeft dat niet geleid tot een verlaging van de verhogingen en valt een verlaging evenmin op korte termijn te verwachten. Dat laatste is met name het geval omdat daarvoor niet de financiële middelen beschikbaar zijn: de lagere opbrengst van de verhogingen van de verkeersboetes zal elders moeten worden gecompenseerd met andere inkomsten of bezuinigingen. Het regeerakkoord van het huidige kabinet bevat dan ook geen voornemen tot verlaging. Evenmin is sprake van (een voornemen tot) andere mogelijke maatregelen die (het effect van) de verhogingen beperken.

Slotsom

3.5

Naar ik meen, bestaat er dus geen aanleiding om terug te komen van de beslissing om de gestelde vraag te behandelen.

4. De Wahv; de Wahv-verhogingen; juridische en feitelijke aspecten

Wahv, algemeen

4.1

Alvorens in te gaan op de prejudiciële vraag wordt hierna eerst stilgestaan bij de Wahv, de Wahv-verhogingen en de diverse juridische en feitelijke aspecten daarvan. Dat gebeurt nogal uitvoerig, omdat er veel relevants valt te vermelden met het oog op de beantwoording van die vraag.

De Wahv ^[23] – die ook bekend staat onder de naam ‘de Wet Mulder’, naar de voorzitter van de commissie die het wetsontwerp en de toelichting daarop heeft voorbereid – regelt, zoals in de naam van de Wahv tot uitdrukking komt (‘administratieve handhaving verkeersvoorschriften’), dat verkeersovertredingen langs bestuursrechtelijke weg worden afgedaan. ^[24] In beginsel is de Awb van toepassing, zij het dat een aantal belangrijke titels en bepalingen zijn uitgesloten van die toepassing (in de art. 2a, 7, 9 lid 1 en 30 lid 3 Wahv).

De reden voor de keuze voor de bestuursrechtelijke weg was dat de voorheen bestaande strafrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen een onevenredig groot beslag op de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht legde, vanwege de massaliteit van verkeersovertredingen. Uit een oogpunt van een effectieve rechtshandhaving had die afdoening bovendien “de grens bereikt van wat nog geloofwaardig mag heten”, aldus de regering. ^[25] Met de invoering van de Wahv is beoogd de werklast van de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht in belangrijke mate terug te dringen, de bestaande ineffectiviteit van de tenuitvoerlegging van opgelegde boetes weg te nemen en daarbij de deugdelijke rechtsbescherming van de betrokkene te waarborgen. ^[26] Het belangrijkste verschil met de voorheen bestaande strafrechtelijke afdoening is dat onder de Wahv de boete niet langer door de rechter wordt opgelegd, maar bij beschikking door een politieambtenaar, en dat de boete onherroepelijk wordt, tenzij de betrokkene tijdig (administratief) beroep instelt bij de officier van justitie. Anders dan onder het oude stelsel het geval was, leidt ‘stilzitten’ door de betrokkene niet meer tot een procedure bij de rechter. ^[27]

4.2

Het toepassingsbereik van de Wahv strekt zich uit tot de in de bijlage bij de wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebben voorschriften bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorijtuigen (WAM), ^[28] de Provinciewet of de Gemeentewet, tenzij daarbij letsel aan personen is ontstaan of schade aan goederen is toegebracht. Ter zake kan een administratieve sanctie worden opgelegd, zoals de Wahv de verkeersboete in art. 1 lid 1 omschrijft. Als de Wahv van toepassing is, zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten (zie voor het voorgaande art. 2 leden 1-2 Wahv).

De hoogte van de boetes is per overtreding vastgelegd in de bijlage bij de wet. De boete kan per gedraging niet meer zijn dan het bedrag van de geldboete van de eerste categorie in het strafrecht (art. 2 lid 3 Wahv). ^[29] Iedere boete wordt verhoogd met administratiekosten ten bedrage van € 9. ^[30]

Van de beschikking waarbij de boete wordt opgelegd, stelt de Wahv administratief beroep als bedoeld in art. 1:5 lid 2 Awb open bij de officier van justitie (art. 6 lid 1 Wahv). Van de beslissing van de officier van justitie staat beroep open bij de kantonrechter (art. 9 lid 1 Wahv). Van de beslissing van de kantonrechter kan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, tenzij de opgelegde administratieve sanctie bij die beslissing niet meer bedraagt dan € 110 (art. 14 lid 1 Wahv). Van de uitspraak van het hof staat geen cassatieberoep open, maar alleen cassatie in het belang der wet (art. 78 lid 3 Wet RO). ^[31]

4.3

De gronden waarop het beroep tegen de beschikking en het beroep tegen de beslissing op het beroep kunnen worden ingesteld, staan vermeld in art. 9 lid 2 Wahv. Deze behelzen, kort gezegd, (i) dat de gedraging niet is verricht, (ii) dat de officier van justitie (had) moet(en) beslissen dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden, het opleggen van een administratieve sanctie niet billijken en (iii) dat de officier van justitie, gelet op de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, een lager bedrag van de administratieve sanctie (had) moet(en) vaststellen. ^[32] Zoals volgt uit deze gronden, dient in het beroep bij de officier van justitie en bij de rechter een
volledige toetsing plaats te vinden van de beschikking, dus ook van de opgelegde sanctie. Die volledige toetsing van de sanctie is gebruikelijk in het bestuursrecht bij punitieve sancties ^[33] en dat deze dient plaats te vinden, is in de wetsgeschiedenis ook uitdrukkelijk uitgesproken naar aanleiding van daarover geuite twijfel. ^[34] De in art. 2 lid 3 eerste zin Wahv en de bijlage bij de Wahv gefixeerde hoogte van de boete geldt dus uitdrukkelijk niet voor de beoordeling van en de beslissing op het beroep. ^[35]

Verhogingen bij niet-tijdige betaling van de boete

4.4

De bepalingen van de Wahv over de verhogingen van de verkeersboete bij niet-betaling maken deel uit van de regeling van hoofdstuk VIII Wahv, dat over de inning van de administratieve sanctie gaat. De verhogingen vinden volgens deze bepalingen van rechtswege plaats als de sanctie respectievelijk de sanctie en de eerste verhoging niet tijdig zijn voldaan. Zij vormen blijkens de regeling van hoofdstuk VIII Wahv de eerste stap in het inningsproces van de boete.

De eerste verhoging vindt plaats wanneer de boete en de administratiekosten niet zijn voldaan binnen twee weken nadat de beschikking waarbij de boete is opgelegd, onherroepelijk is geworden. De boete wordt dan van rechtswege verhoogd met 50% (art. 23 leden 1 en 3 Wahv). De termijn voor het instellen van beroep bij de officier van justitie bedraagt op grond van art. 6:7 Awb zes weken, zodat betrokkene in totaal acht weken de tijd heeft voor de betaling van boete en administratiekosten.

De verhoging wordt verschuldigd als niet het
gehele bedrag van boete en kosten op tijd is betaald (vgl. de tekst van art. 23 lid 3 Wahv, die spreekt over ‘niet tijdig geheel wordt voldaan’). De verhoging wordt dus ook in haar geheel verschuldigd als een deel van de boete en de administratiekosten binnen de termijn is voldaan. De verhoging wordt berekend over het bedrag van de administratieve sanctie, exclusief de administratiekosten. Een boete van € 100 die niet volledig wordt voldaan binnen de termijn, wordt dus verhoogd met (50% van € 100 is) € 50 tot € 150, plus (nog steeds) € 9 aan administratiekosten, ongeacht het bedrag dat is voldaan.

De tweede verhoging vindt plaats als het verhoogde bedrag niet binnen vier weken nadat daarvoor een aanmaning is verzonden, is voldaan (art. 25 lid 1 jo art. 24 lid 1 Wahv). Het na de eerste verhoging verschuldigde bedrag van administratieve sanctie én eerste verhoging wordt dan van rechtswege verhoogd met 100% (art. 25 lid 1 eerste zin Wahv). Ook voor de tweede verhoging geldt dat deze in haar geheel wordt verschuldigd als niet het gehele verschuldigde bedrag binnen de daarvoor geldende termijn is voldaan. ^[36] In het hiervoor genoemde geval van een boete van € 100 die na de eerste verhoging heeft geleid tot een verschuldigd bedrag van in totaal € 150, leidt de tweede verhoging tot een nieuwe verhoging met (100% van € 150 is) € 150 tot € 300, plus opnieuw (nog steeds) € 9 aan administratiekosten. Na de tweede verhoging is het bedrag van de verkeersboete dus verdrievoudigd (€ 100 wordt € 300). Deze verdrievoudiging is een gevolg van het feit dat de tweede verhoging mede over de eerste verhoging plaatsvindt. Deze verdrievoudiging van het bedrag van de verkeersboete vindt van rechtswege – dus steeds – plaats met de tweede verhoging bij niet-betaling.

Andere voorzieningen om tot inning te komen

4.5

Het verschuldigd worden van de tweede verhoging activeert als het ware de bevoegdheid om verhaal te nemen voor het verschuldigde bedrag. De minister kan dan verhaal nemen overeenkomstig het bepaalde in de art. 26 en 27 Wahv (art. 25 lid 1 tweede zin Wahv). Dat verhaal kan worden genomen door de uitvaardiging van een dwangbevel, dat een executoriale titel oplevert (art. 26 Wahv) In sommige gevallen is verhaal mogelijk zonder dwangbevel door middel van een schriftelijke kennisgeving (art. 27 Wahv). Als geen (volledig) verhaal heeft plaatsgevonden, kunnen andere dwangmiddelen worden ingezet: gijzeling (art. 28 Wahv), inneming van het rijbewijs (art. 28a Wahv) en buitengebruikstelling van het voertuig (art. 28b Wahv). ^[37] Het bestaan van (de dreiging van de aanwending van) al deze dwangmiddelen dient er mede toe om de bereidheid te vergroten om te betalen. ^[38]

Ratio van de verhogingen

4.6

De verhogingen van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv zijn bedoeld als een middel om te bevorderen dat de boete tijdig wordt voldaan. In het voorontwerp van de commissie Mulder bedroeg de eerste verhoging 25% en de tweede verhoging 50%. Volgens de commissie zou daarvan een “sterke prikkel” uitgaan om de boete tijdig te voldoen. In het rapport van de commissie is opgemerkt:

“Niet-tijdige betaling zal echter duur worden; de bedragen worden volgens het wetsontwerp bij eerste verzuim met 25 procent verhoogd (…). Deze verhoging is te vergelijken met die welke de officier van justitie ingevolge de geldende richtlijnen toepast indien niet gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot politietransactie. ^[39]

Is de normale termijn verstreken dan volgt een aanmaning tot het betalen van het inmiddels verhoogde bedrag. (…) Wordt ook aan de aanmaning niet voldaan dan wordt het verschuldigde bedrag verder verhoogd en wel met 50 procent.

De commissie acht het waarschijnlijk dat van de uit de wet voortvloeiende verhogingen een sterke prikkel zal uitgaan om, indien wordt afgezien van beroep, tijdig de boete te voldoen. Dat effect kan echter slechts bereikt worden, indien bekend is dat ook daadwerkelijk wordt verhaald.” ^[40]

De wetgever heeft de commissie op dit punt gevolgd, ook wat betreft de voorgestelde percentages. Volgens de wetgever zou van het percentage van 25% een “voldoende prikkel” uitgaan om de boete binnen de termijn te voldoen. De ratio van de tweede verhoging heeft de wetgever niet verder toegelicht. ^[41]

4.7

Met ingang van 1 juli 2011 zijn de percentages van de wettelijke verhogingen van de verkeersboete verhoogd naar het huidige niveau van respectievelijk 50% en 100%. ^[42] Deze verhoging is voorgesteld in een nota van wijziging bij het wetsvoorstel waarbij de WAM onder het toepassingsbereik van de Wahv is gebracht. ^[43] De verhoging is in die nota toegelicht met een uiteenzetting dat deze ertoe strekt om het initiële betalingspercentage – het percentage van de verkeersboetes dat wordt voldaan binnen de in art. 23 lid 1 Wahv gestelde betalingstermijn van twee weken na het onherroepelijk worden van de boete – (nog verder) te verhogen. Die toelichting luidt:

“Het is van belang om op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) opgelegde sancties zoveel mogelijk binnen de betalingstermijn te innen. Op die manier wordt voorkomen dat de overheid kostbare capaciteit moet inzetten om ervoor te zorgen dat een overtreder zijn verkeersboete alsnog betaalt. Met de thans voorgestelde verdubbeling van de aanmaningen wordt beoogd het initiële betalingspercentage te verhogen. Een forse verhoging van het verschuldigde bedrag bij niet-tijdige betaling vormt immers een prikkel voor de overtreder om zijn boete tijdig te voldoen. Daarmee draagt deze wijziging bij aan het zo min mogelijk belasten van de rechterlijke macht, het openbaar ministerie en de politie met zaken van niet-betalende overtreders.

Het initiële inningspercentage van Wahv-zaken in 2009 is 85,9%. Dit zijn meer dan 10 miljoen betalingen die zijn gedaan na ontvangst van de eerste acceptgiro die wordt verstuurd door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Na de eerste aanmaning betaalde nog eens 6,0% (ruim 700 000) en naar aanleiding van de tweede aanmaning nog 2,0%. In totaal betaalde derhalve 93,9% (ruim 11 miljoen) van de overtreders in het acceptgirotraject. Dit betekent dat in de overige 6,1% gevallen andere, naar verhouding dure middelen moeten worden ingezet om het verschuldigde bedrag te innen. Als het openstaande bedrag na het acceptgirotraject niet (volledig) is betaald, onderzoekt het CJIB of het kan worden verhaald op het banktegoed van betrokkene. Wanneer dat niet mogelijk blijkt, wordt een gerechtsdeurwaarder ingeschakeld. Als ook de inzet van een gerechtsdeurwaarder niet leidt tot betaling van het openstaande bedrag, kunnen vervolgens op grond van de Wahv verschillende dwangmiddelen worden toegepast. Zo zijn er in 2009 173 221 zaken aangeboden aan de officier van justitie voor inneming van het rijbewijs en 136 225 zaken voor buitengebruikstelling van het voertuig. Daarnaast zijn 68 428 zaken aangeboden aan de kantonrechter voor het toepassen van het dwangmiddel gijzeling.

De extra inkomsten die uit de maatregel voortvloeien worden geraamd op € 50 miljoen in het eerste jaar na invoering en € 60 miljoen in het tweede jaar. Daarna lopen de inkomsten terug doordat er naar verwachting een verbetering optreedt van het betalingsgedrag.” ^[44]

Waarom het van belang is dat het
initiële betalingspercentage omhoog gaat, wordt uit de toelichting niet duidelijk. Aan het versturen van aanmaningen – wat vol automatisch plaatsvindt door het CJIB, zoals ook veel boetes waarop de Wahv ziet, vol automatisch worden opgelegd (vgl. art. 3 lid 2 Wahv) ^[45] – zullen geen noemenswaardige kosten zijn verbonden. De regering verwachtte bovendien van het ophogen van de verhogingen een zeer aanzienlijk bedrag aan extra inkomsten per jaar voor het rijk, blijkens de laatste alinea van de gegeven toelichting. Men zou daarom denken dat het van belang is dat het (totale) betalingspercentage
na de tweede aanmaning omhoog gaat, omdat eerst pas daarna “de overheid kostbare capaciteit moet inzetten om ervoor te zorgen dat een overtreder zijn verkeersboete alsnog betaalt”. Ik merk op dat deze onduidelijkheid ook in de stukken van deze zaak niet wordt weggenomen.

4.8

Opmerking verdient dat bijna tien jaar later is gebleken dat met de wetswijziging ook in belangrijke mate een ander doel werd gediend door de regering. In 2020 hebben de minister van Justitie en Veiligheid en de minister voor Rechtsbescherming de Tweede Kamer naar aanleiding van een ingewilligd (uit 2018 daterend) Wob-verzoek bij brief geïnformeerd dat “uit onder andere interne nota’s, memo’s en e-mails” blijkt dat “naast het inbouwen van een betere prikkel om de Wahv-boete tijdig te betalen, financiële overwegingen ten grondslag lagen aan het besluit om de aanmaningen bij niet-tijdige betaling van Wahv-boetes te verhogen naar 50% en 100% van het boetebedrag”. Diezelfde overwegingen hebben volgens de brief ook een rol gespeeld bij het onder de Wahv brengen van de WAM. In de brief wordt hierover in zekere zin het boetekleed aangetrokken. Opgemerkt wordt onder meer:

“Om te voorkomen dat beleidsbesluiten enkel vanuit financieel oogpunt worden genomen, zijn de ontvangsten uit verkeersboetes vanaf 2017 een generaal dossier op de begroting van JenV geworden. Dit betekent dat de opbrengsten van verkeersboetes niet langer in de begroting van JenV vloeien, maar in de algemene middelen. Voor zover er sprake was van een budgettaire prikkel bij het verkeershandhavingsbeleid is die prikkel weggenomen.” ^[46]

Uit de bij de brief gevoegde stukken die met de beslissing op het Wob-verzoek openbaar zijn gemaakt, blijkt dat de aanleiding voor de verhoging naar 50% en 100% was dat sinds 2008 de inkomsten uit verkeersboetes terugliepen – met name doordat minder overtredingen werden geconstateerd – en dat in verband daarmee voor 2012 een tekort werd voorzien van € 200 miljoen. ^[47]

Vergelijking met verhogingen van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke boetes

4.9

Ook in het strafrecht worden verhogingen opgelegd als een boete niet tijdig wordt voldaan. Net als bij de Wahv dienen deze verhogingen ertoe om de betrokkene te bewegen tot tijdige betaling van de boete. ^[48] De verhogingen van strafrechtelijke boetes zijn echter (relatief gezien) aanzienlijk lager dan de verhogingen van de Wahv. De eerste verhoging bij niet tijdige betaling van een strafrechtelijke boete bedraagt € 20 (art. 6:4:2 lid 1 Sv). Als het aldus verhoogde bedrag evenmin tijdig wordt voldaan, dan wordt het verhoogde bedrag, dan wel het nog verschuldigde gedeelte daarvan, verhoogd met een vijfde (dus 20%), maar met ten minste € 40 (art. 6:4:2 lid 2 Sv). Verhogingen in deze orde van grootte golden vóór de inwerkingtreding van de Wahv óók voor verkeersboetes. ^[49]

4.1

Sinds de inwerkingtreding in 2009 van de vierde tranche Awb kent de Awb een gedetailleerde algemene regeling van de zogeheten bestuurlijke boete in de titels 5.1 en 5.4 Awb. Men zou denken dat die regeling ook zou gelden voor de verkeersboetes van de Wahv – die wet brengt de verkeersboetes immers als gezegd onder het bestuursrecht en de Awb is daarom in beginsel van toepassing –, maar, zoals hiervoor in 4.1 al opgemerkt, zijn onder meer de titels 5.1 en 5.4 Awb uitdrukkelijk niet van toepassing verklaard in de Wahv (art. 2a Wahv). ^[50]

In de regeling van de bestuurlijke boete van titel 5.4 Awb worden, anders dan in de Wahv, geen verhogingen toegepast met het doel om de betalingsdiscipline te verbeteren. Het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd, is op grond van de algemene regeling van bestuursrechtelijke geldschulden van titel 4.4 Awb (die dus voor alle bestuursrechtelijke geldschulden geldt en die op grond van art. 2a Wahv evenmin van toepassing is op de verkeersboetes van de Wahv) wel bevoegd, maar niet verplicht, om voor een aanmaning een forfaitaire vergoeding in rekening te brengen, die € 9 bedraagt voor een schuld van minder dan € 500 en € 20 voor een schuld van € 500 of meer (art. 4:113 lid 1 Awb). ^[51]

Rechtsbescherming tegen de verhogingen op grond van de Wahv

4.11

Tegen de verhogingen op grond van de Wahv stelt de wet geen rechtsgang open. De verhogingen vinden, als gezegd, van rechtswege plaats, zodat ook geen sprake is van een beschikking in de zin van de Awb waartegen op grond van die wet kan worden opgekomen. ^[52] Een betrokkene die wenst op te komen tegen een verhoging, is dus aangewezen op de burgerlijke rechter die als restrechter rechtsbescherming verleent in de gevallen dat geen beroep openstaat bij een andere rechter (zie daarvoor hiervoor in 3.2).

4.12

De rechtmatigheid van de verhogingen kan niet aan de orde worden gesteld in de hiervoor in 4.2 en 4.3 beschreven procedure die openstaat tegen de boete zelf. Het instellen van een rechtsmiddel tegen de boete heeft, anders dan onder de Awb uitgangspunt is (art. 6:16 Awb), schorsende werking, nu de eerste verhoging, als gezegd, pas verschuldigd wordt twee weken nadat de beschikking waarbij de boete is opgelegd, onherroepelijk is geworden (art. 23 lid 1 Wahv). De verhogingen spelen daardoor niet ten tijde van de procedure tegen de boete. Dat is alleen anders als het CJIB ten onrechte ervan is uitgegaan dat de beschikking of een beslissing op een beroep onherroepelijk is en wordt teruggefloten door de rechter. Dan pleegt de rechter te beslissen dat verhogingen ten onrechte in rekening zijn gebracht. ^[53]

4.13

Tegen de verhogingen zou mogelijk wel kunnen worden opgekomen door middel van verzet ex art. 26 lid 3 Wahv tegen een dwangbevel tot verhaal van de boete en de daarop gevallen verhogingen en door middel van verzet ex art. 27 lid 6 Wahv tegen verhaal ex art. 27 lid 1 Wahv. Dat verzet kan niet worden gericht tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie werd opgelegd (art. 26 lid 3 Wahv, dat van overeenkomstige toepassing is verklaard in art. 27 lid 6 Wahv). De verzetprocedure heeft dus uitsluitend betrekking op de rechtmatigheid van de inning door middel van verhaal. ^[54] Desalniettemin kan in die procedure worden beslist dat het in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur is om de inning van een boete door te zetten als vaststaat dat die ten onrechte is opgelegd. ^[55] Omdat de verhogingen in de wettelijke systematiek geen deel uitmaken van de administratieve sanctie en de verhogingen volgens die systematiek en de op de Wahv gegeven toelichting als een inningsinstrument zijn aan te merken, zou het verzet zich mede tegen de verhogingen kunnen richten. De verzetprocedure betreft echter geen volwaardig rechtsmiddel tegen de verhogingen: de toetsing strekt zich slechts uit tot de rechtmatigheid van de inning en de mogelijkheid van verzet ontstaat pas nadat verhaal wordt genomen door middel van een dwangbevel of een kennisgeving als bedoeld in art. 27 lid 2 Wahv . Het kan dus pas achteraf in de stelling worden gebracht. Volgens het hof Arnhem-Leeuwarden staat het de rechter in de verzetprocedure bovendien niet vrij om zich een oordeel te vormen over de billijkheid van de verhogingen, omdat de wetgever zowel de hoogte van het sanctiebedrag, als de wijze waarop de verhogingen plaatsvinden, heeft bepaald. ^[56] Volgens de hoogste rechter op dit vlak – behoudens cassatie in het belang der wet – kunnen de verhogingen dus niet aan de orde worden gesteld in het verzet.

4.14

Een betrokkene die wenst op te komen tegen een verhoging, is dus als gezegd aangewezen op de burgerlijke rechter.

Mogelijkheden CJIB

4.15

Het CJIB is verantwoordelijk voor de inning van de op grond van de Wahv opgelegde boetes. ^[57] Het CJIB heeft tegenwoordig een paar bevoegdheden waarmee het betrokkenen die de boete niet kunnen betalen, tegemoet kan komen, zodat de verhogingen niet verschuldigd worden of niet meer verschuldigd zullen zijn.

Ten eerste kan het CJIB sinds 2018 uitstel van betaling of betaling in termijnen toestaan, zowel binnen de voor de boete gestelde betalingstermijn (art. 23 lid 2 Wahv), als nadat de verhogingen al hebben plaatsgevonden (art. 25 lid 2 Wahv), mits het verschuldigde bedrag ten minste € 225 bedraagt. ^[58] Deze bevoegdheid is nader uitgewerkt in de Beleidsregels betalingsregelingen Rijk, die ieder jaar worden geactualiseerd (thans geldt de versie 2026, die nauwelijks verschilt van de versies van voorgaande jaren). ^[59] Het CJIB kan volgens deze regels een verzoek om een betalingsregeling op verschillende, te zijner beoordeling staande gronden afwijzen, onder meer als de betrokkene binnen zes maanden voorafgaand aan de indiening van het verzoek een eerder toegestane betalingsregeling verwijtbaar niet is nagekomen (art. 2:4 lid 2 onder a Beleidsregels) of als de betalingsproblemen van betrokkene structureel zijn en een betalingsregeling naar het oordeel van het CJIB geen uitkomst zal bieden (art. 2:4 lid 2 onder c Beleidsregels). Het CJIB stelt ambtshalve een betalingsregeling voor als op de betrokkene een schuldregeling van toepassing is en die wordt beëindigd zonder kwijtschelding van de resterende vorderingen, en tevens in andere bijzondere gevallen (art. 2:6 Beleidsregels). De betalingsregeling kan de vorm aannemen van een standaardregeling met de duur van maximaal 36 maanden (art. 3:3 Beleidsregels) of, als sprake is van bijzondere omstandigheden en de standaardregeling niet mogelijk is of geen uitkomst biedt, een maatwerkregeling van maximaal 72 maanden (art. 3:4 Beleidsregels). Beide regelingen kunnen slechts worden toegestaan met het oog op een volledige voldoening van de betalingsverplichtingen (art. 3:2 lid 3 Beleidsregels). Dat is alleen anders voor de zogeheten draagkrachtregeling (eveneens art. 3:2 lid 3 Beleidsregels), die echter alleen kan worden getroffen als sprake is van bijzondere omstandigheden en de reguliere maatwerkregeling niet mogelijk is of geen uitkomst biedt (art. 3:4 lid 4 Beleidsregels).

De inning van de vorderingen waarvoor de betalingsregeling is getroffen, wordt opgeschort voor de duur van de betalingsregeling (art. 3:1 Beleidsregels). Dit betekent dat een betrokkene die de boete niet kan betalen en wil voorkomen dat de verhogingen verschuldigd worden, binnen de voor de boete gestelde betalingstermijn een betalingsregeling zal moeten treffen met het CJIB. Alleen dan zullen de verhogingen niet van rechtswege intreden gelet op de schorsing van de inning van de boete. Wanneer de verhogingen verschuldigd zijn geworden, kan de betrokkene alsnog een betalingsregeling treffen, maar dan zullen de verhogingen in de betalingsregeling moeten worden betrokken. Bij niet-tijdige betaling van termijnen van de betalingsregeling worden de verhogingen overigens eveneens verschuldigd, blijkens de art. 23 lid 3, 24 lid 2 en 25 lid 1 Wahv, die spreken van ‘termijnen’. Het CJIB kan een betalingsregeling ook voortijdig beëindigen als de betrokkene na een betalingsherinnering de verschuldigde termijnbedragen niet voldoet (art. 6:1 lid 1 onder a Beleidsregels).

Voorts kan het CJIB uitstel van betaling verlenen als de betrokkene aannemelijk maakt dat volledige betaling of een significante deelbetaling binnen een redelijke termijn zal volgen (art. 3:5 Beleidsregels). Een bijzondere vorm van uitstel vormt de zogenoemde ‘noodstopprocedure’, die de betrokkene gedurende een periode van maximaal vier maanden in de gelegenheid stelt om bij de gemeente hulp te zoeken bij het oplossen van schulden (art. 3:5 lid 2 Beleidsregels). Als de gemeente besluit om schuldhulp te verlenen, kan het CJIB het uitstel met maximaal acht maanden verlengen (art. 3:5 lid 3 Beleidsregels). ^[60]

4.16

Sinds 1 juni 2025 kan het CJIB op verzoek of ambtshalve de verhogingen ook in twee gevallen kwijtschelden, namelijk als sprake is van overmacht of van onevenredig hardvochtige effecten van de verhogingen. Deze bevoegdheid vergt eigenlijk een wetswijziging. De kwijtschelding wordt daarom op dit moment gebaseerd op een beoordelingskader dat het CJIB in afstemming met het openbaar ministerie toepast bij de vraag of de inning van een boete moet eindigen om de reden dat met de voortzetting daarvan geen redelijk doel wordt gediend. Deze beëindigingsmogelijkheid is geregeld in art. 22 lid 4 Wahv, dat in 2018 is ingevoerd. ^[61] De minister heeft dit beoordelingskader in een brief aan de Tweede Kamer als volgt toegelicht. ^[62]

Van overmacht is sprake als de betrokkene aantoonbaar niet verwijtbaar in verzuim is geweest bij het niet tijdig betalen van de boete. In andere woorden, de onmogelijkheid van betaling (of het aanvragen van een betalingsregeling) was niet de eigen schuld van de betrokkene, maar werd veroorzaakt door een onvoorziene, van buiten komende omstandigheid. Gedacht kan worden aan iemand die langere tijd opgenomen is geweest en niemand had om de post waar te nemen.

Verhogingen pakken in het concrete geval onevenredig onredelijk uit voor de betrokkene door de uitzonderlijke omstandigheden waarin iemand verkeert. Het zal dan vaak gaan om een samenloop van verschillende problematische omstandigheden, zoals ernstige lichamelijke of psychische problematiek, het ontbreken van hulp of sociaal netwerk, dakloosheid of gezinsproblematiek. Hierbij noemt de minister het voorbeeld van iemand die na meerdere jaren geworsteld te hebben met psychische stoornissen zijn leven weer op de rit heeft met hulp en zijn boetes wil betalen. Het moet gaan om uitzonderlijke situaties waar het CJIB een bijzondere interventie mag toepassen, in uitzondering op de bestaande mogelijkheden. Problematische schulden kunnen een rol spelen bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor kwijtschelding, maar alleen het hebben van schulden is daarvoor niet voldoende, gelet op de mogelijkheden die het instrumentarium van het CJIB voor deze groep mensen al biedt, zoals het treffen van een draagkrachtregeling of een verwijzing naar schuldhulpverlening, aldus de minister.

4.17

Vanaf 1 juli 2026 zal het CJIB een pilot starten van anderhalf jaar waarin na afloop van de betalingstermijn voor de boete een betalingsherinnering wordt gestuurd voordat de eerste verhoging wordt toegepast. Bij de betalingsherinnering zal een aanvullende betaaltermijn van twee weken worden gegeven. De pilot strekt ertoe te onderzoeken of een betalingsherinnering ertoe leidt dat personen die zijn vergeten te betalen, alsnog hun boete(s) betalen of tijdig een betalingsregeling treffen en zo verhogingen voorkomen. ^[63]

Politieke aandacht voor de verhogingen

4.18

De verhogingen van de verkeersboetes van de Wahv zijn de afgelopen jaren meerdere keren onderwerp van debat geweest in de Tweede Kamer. Zoals de Staat vermeldt, ^[64] is er steeds meer oog gekomen voor betrokkenen die in de knel raken door de inning van Wahv-verkeersboetes. Dat heeft onder meer geresulteerd in een meer persoonsgerichte inning door het CJIB en in een uitbreiding van zijn (hiervoor al genoemde) mogelijkheden om betrokkenen tegemoet te komen. De toegenomen aandacht heeft er niet toe geleid dat de verhogingen zelf zijn gewijzigd. Aanvankelijk was het argument in het politiek debat om dat niet te doen dat daardoor (te zeer) afbreuk zou worden gedaan aan de betalingsdiscipline met betrekking tot de boetes. Sinds ongeveer 2024 lijkt echter in de Tweede Kamer en bij de verantwoordelijke bewindspersonen er consensus over te bestaan dat de verhogingen verlaagd zouden moeten worden. Tot nu toe is de regering daartoe echter niet overgegaan wegens het ontbreken van voldoende financiële middelen om het verlies aan inkomsten door het verlagen van de verlagingen op te vangen. Hierna volgt een betrekkelijk beknopte – geen volledigheid pretenderende – weergave van relevante uitlatingen in dit verband, waaruit het voorgaande blijkt.

4.19

Bij een overleg op 5 maart 2014 van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie heeft de minister, in reactie op een opmerking van het lid Segers dat de eerste verhoging van 50% “echt heel fors” is, en dat bij de eerste aanmaning geen sprake zou moeten zijn van een verhoging, gezegd:

“Ik ga nog even in op die aanmaning met een verhoging van 50%. Dat is een prikkel om op tijd te betalen. Het percentage is enkele jaren geleden met steun van de Kamer verhoogd. Ik begrijp dat de heer Segers dit anders wil, maar ik denk daar nu anders over. Ik wil het nu niet gaan terugdraaien. Dat is niet verstandig.” ^[65]

4.2

Op 8 december 2015, in het kader van de behandeling van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen, ^[66] heeft de minister een motie van het lid Kooiman ontraden om de verhogingen onder de Wahv gelijk te trekken met de hiervoor in 4.9 genoemde verhogingen van strafrechtelijke boetes:

“Mevrouw Kooiman vroeg wat de gedachte is geweest achter de verhogingen voor het niet-betalen van een verkeersboete. Het uitgangspunt is dat er een stevige prikkel uitgaat van een verhoging. Die verhoging is vastgezet op 50% en vervolgens 100%. Ik merk op dat ook de Kamer daarmee heeft ingestemd. Over het algemeen blijkt dit ook voor de meeste mensen een zeer serieuze prikkel op te leveren.

Mevrouw Kooiman vroeg ook nog waarom de verhogingensystematiek van niet-betaalde verkeersboetes in strafrechtelijk kader niet wordt gelijkgetrokken. De verkeersboetes worden niet voor niets verhoogd indien ze niet worden betaald. De huidige verhogingensystematiek bij verkeersboetes vormt een prikkel om ze op tijd te betalen. Een ander belangrijk punt is dat moet worden voorkomen dat wijzigingen leiden tot een gat in de begroting, zoals ik ook tijdens de begrotingsbehandeling heb aangegeven. Dat punt zal ik ook aanroeren bij het amendement dat mevrouw Kooiman heeft ingediend en dat niet van de daarbij behorende dekking is voorzien.” ^[67]

4.21

Bij brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 25 juni 2018 heeft de minister naar aanleiding van een vraag van een Kamerlid laten weten dat een onderzoek zou worden verricht naar de hoogte en effectiviteit van de verhogingen, in samenhang met de maatregelen die zijn getroffen om verhogingen en de inzet van dwangmiddelen te voorkomen. ^[68] In de hiervoor in 4.8 reeds genoemde brief uit 2020, die werd verzonden naar aanleiding van een Wob-verzoek, hebben de ministers over dat onderzoek gezegd:

“We vinden het belangrijk dat boetes betaald worden en daartoe effectieve middelen worden ingezet, zonder de burger daarmee onevenredig hard te treffen. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) onderzoekt daarom momenteel of beter inzichtelijk gemaakt kan worden wat de (gedrags)effecten van verhogingen zijn. Dit onderzoek zal naar verwachting in de eerste helft van 2020 worden afgerond waarna uw Kamer zal worden geïnformeerd over de uitkomsten hiervan. In zijn algemeenheid geldt dat het systeem van verhogingen van boetebedragen als prikkel werkt voor de mensen die de boete kunnen betalen. Voor mensen die de boete niet (in één keer) kunnen betalen zijn in afgelopen jaren verschillende maatregelen getroffen, zoals het mogelijk maken van een betalingsregeling.” ^[69]

4.22

Nadat dit WODC-onderzoek in 2020 was afgerond – op welk onderzoek hierna in 4.34 zal worden ingegaan –, heeft de minister de Tweede Kamer bericht dat hij geen aanleiding zag om de hoogte van de verhogingen aan te passen:

“Ik zie op basis van het onderzoek geen aanleiding wijzigingen aan te brengen in de verhogingenpercentages. Het onderzoek laat zien dat de betaaldiscipline is verbeterd nadat de verhogingenpercentages van de eerste en tweede aanmaning in 2011 zijn verhoogd. Het verlagen van deze verhogingenpercentages zou het risico met zich meebrengen dat de dreiging die ervan uitgaat afneemt en de betaaldiscipline verslapt.” ^[70]

4.23

Bij brief van 24 januari 2024 aan de Tweede Kamer heeft de minister gereageerd op het artikel ‘Forse aanmaningen van verkeersboetes brengen tienduizenden huishoudens in geldnood’ dat op 13 december 2023 in de Volkskrant was verschenen:

“Voor een optimaal effect van verkeersboetes is het van belang dat ze snel en zeker worden geïnd. Uit het onderzoek dat het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Datacentrum (WODC) heeft gedaan naar de effectiviteit van de inning van verkeersboetes blijkt dat de inning zeer effectief gebeurt. Het overgrote deel van de mensen (84%) betaalde hun verkeersboetes op tijd. Dit beeld is sinds het onderzoek niet gewijzigd. De oplegging van de wettelijke verhogingen heeft daarbij effect: na oplegging van de eerste verhoging wordt 42% van de onbetaalde boetes alsnog betaald en na de tweede verhoging wordt 19% alsnog betaald. Na oplegging van de twee verhogingen is in totaal 91% van de boetes geïnd.

Verhogingen hebben een belangrijke functie. Zij zijn mede bedoeld om de betaaldiscipline van burgers te verbeteren en daarmee de effectiviteit van de inning van verkeersboetes te vergroten. Dit laatste is van belang gelet op het grote aantal verkeersboetes dat jaarlijks wordt opgelegd. Het verbeteren van betaaldiscipline is ook een van de redenen geweest de verhogingenpercentages in 2011 te verhogen naar 50% en 100%. In het hiervoor genoemde onderzoek wordt geconcludeerd dat de betaaldiscipline sindsdien is verbeterd. Het aandeel mensen dat hun boete niet binnen de betaaltermijn voldoet of geen betalingsregeling treft, is gedaald van 16% naar 14%.

De verhogingenpercentages zijn fors. De daadwerkelijke hoogte van het bedrag hangt echter af van het initiële boetebedrag. Bij een lagere verkeersboete zal het bedrag van de verhoging bijvoorbeeld geringer zijn dan bij een hogere verkeersboete. Verhogingen kunnen worden voorkomen door de verkeersboete op tijd te betalen. Uit onderzoek blijkt dat burgers hun verkeersboetes en eventuele verhogingen in de regel kunnen betalen. Een van de verklaringen is dat het gaat om burgers die de beschikking hebben over een geregistreerd (motor)voertuig. Dit is een positieve indicatie voor het hebben van «bezit» en daarmee van betaalcapaciteit.” ^[71]

4.24

Bij een zogeheten tweeminutendebat Strafrechtelijke onderwerpen op 2 oktober 2024 is een motie voorgesteld om de verhogingen fors te verlagen en in lijn te brengen met de verhogingen in andere rechtsgebieden. De motie is toegelicht met onder meer de opmerkingen dat mensen door de verhogingen in de problemen kunnen komen en dat het CJIB zelf aangeeft dat de verhogingen evident onredelijke gevolgen hebben. ^[72] De staatssecretaris voor Rechtsbescherming heeft de motie ontraden:

“Ik moet deze motie ontraden, al begrijp ik goed waar de wens vandaan komt. De ophogingspercentages zijn fors. Die kunnen soms ook leiden tot hoge verschuldigde bedragen. Er zijn mensen die moeite hebben met het betalen van deze boetes. Voor deze mensen heeft het CJIB al diverse mogelijkheden voor persoonsgerichte inning. Er is nog geen geld beschikbaar gesteld voor het verlagen van de ophogingspercentages. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (…) en ik zullen ons de komende tijd inzetten voor het nog verder verbeteren van de mogelijkheden voor het leveren van maatwerk.” ^[73]

Verder is de regering bij motie van het lid Palmen verzocht om in kaart te brengen hoe een verlaging van de verhogingen vorm kan krijgen en welke kosten daarmee gepaard gaan. In de motie wordt daartoe overwogen dat verkeersboetes door een groep mensen niet in een keer betaald kunnen worden, dat met name kwetsbare mensen door de verhogingen in de knel komen, hetgeen niet past bij de bedoeling van de wet, en dat een verlagingen van de verhogingen gewenst en noodzakelijk is. ^[74] De staatssecretaris heeft de motie ‘oordeel Kamer’ gegeven:

“(…) Als ik de motie zo mag interpreteren dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en ik de manier waarop een eventuele verlaging van de ophogingspercentages vorm kan krijgen en ook de daarmee gemoeide kosten in kaart zullen brengen, dan kan ik deze motie oordeel Kamer geven. Zoals ik uiteen heb gezet in verband met de motie op stuk nr. 877 begrijp ik de wens om iets aan de hoogte van de ophogingspercentages te doen. Hoewel in het hoofdlijnenakkoord de ambitie is uitgesproken om de aanmanings- en incassokosten door de overheid te verlagen, zijn hiervoor nog geen middelen beschikbaar gesteld. (…)

(…)

(…) Ik kan de motie op stuk nr. 884 van mevrouw Palmen oordeel Kamer geven, want die behelst het in kaart brengen. Daar zit een latente ambitie in, maar ik kan nog niet zeggen in welke mate we daar uitvoering aan kunnen geven.

(…)” ^[75]

De ontraden motie is verworpen. De motie van het lid Palmen is aangenomen. ^[76]

4.25

Bij brief van 18 november 2024 hebben de staatssecretarissen van Justitie en Veiligheid, in reactie op genoemde motie van het lid Palmen, de Tweede Kamer geïnformeerd dat er in het regeerprogramma geen geld beschikbaar is gesteld voor een verlaging van de verhogingen. ^[77] Bij brief van 4 april 2025 hebben dezelfde staatssecretarissen, in reactie op diezelfde motie, uiteengezet welke kosten zouden zijn gemoeid met een verlaging van de verhogingen: ^[78]

In de brief is herhaald dat bij het regeerprogramma geen geld beschikbaar is gesteld voor een verlaging.

4.26

Bij een overleg op 4 september 2025 van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie heeft de minister van Justitie en Veiligheid zich als volgt uitgelaten, mede naar aanleiding van een uitspraak van de kantonrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 19 augustus 2025, waarin de kantonrechter zich uitdrukkelijk uitlaat over de problemen waartoe de verhogingen naar de ervaring van kantonrechters leiden voor mensen die moeilijk rondkomen en die iedere maand keuzes moeten maken over welke rekening zij wel en niet kunnen betalen. ^[79]

“Als iemand niet kán betalen, hebben we inmiddels – gelukkig, zeg ik daarbij – de mogelijkheid voor het CJIB om de verhoging kwijt te schelden. In algemene zin denk ik dat de kantonrechter een punt heeft. Dat is ook aanleiding geweest om te onderzoeken of je die verhoging ook kunt verlagen. Dat ligt er nu, maar zoals ik heb gezegd, is daarvoor in de ontwerpbegroting die bij de Raad van State ligt in ieder geval geen geld opgenomen. Want ook dat kost geld, en dat zal ergens gedekt moeten worden.

(…)

(…) In verschillende onderzoeken die zijn gedaan en ook door het OM en anderen die hun mening daarover hebben gegeven – daar hebben we uitgebreid over gesproken – is echter gezegd dat de hoogte van de verkeersboetes op dit moment door verhogingen in het verleden disproportioneel is vergeleken met die van andere boetes. Het voorbeeld daarvan dat werd genoemd dat je beter een flitspaal kunt vernielen dan er te snel langs kunt rijden, is heel treffend. Ik kan nog wrangere voorbeelden verzinnen. Dus nee, die verhogingen hebben niet per se evenredig bijgedragen aan de verkeersveiligheid. (…)

Voor mensen als de heer Koops die denken «ik heb geen zin om te betalen», heeft een significante verhoging bij het niet betalen wel degelijk effect, want dat heeft een afschrikwekkende werking om te zorgen dat je die acceptgiro dan maar wel betaalt. Ik zie de heer Koops instemmend knikken. Natuurlijk is er een verhouding met een afschrikwekkende verhoging en het op tijd betalen van boetes. Maar ook daar – daarom zijn die scenario’s naar uw Kamer gestuurd begin dit jaar – kun je erover twisten – dat doet de kantonrechter dus ook – of het percentage van die verhogingen wel adequaat is.” ^[80]

4.27

Bij een tweeminutendebat Strafrechtelijke onderwerpen op 2 oktober 2025 is een motie voorgesteld die ertoe strekt dat de regering de verhogingen aanzienlijk terugbrengt en doet aansluiten bij de verhogingen voor strafrechtelijke boetes, omdat geen sprake meer is van een proportioneel middel als stok achter de deur voor tijdige betaling, en omdat verhogingen veel hoger zijn dan op andere rechtsgebieden. ^[81] Verder is een motie voorgesteld die de regering oproept om te onderzoeken hoe de verhogingen uit de inningsystematiek van de Wahv kunnen worden verwijderd, omdat de verhogingen onder meer worden opgelegd om de begroting rond te krijgen. ^[82] Tot slot is de regering bij een andere motie verzocht om de verhogingen te verlagen naar een proportioneel niveau, omdat zij veel mensen met lage inkomens in onoverkomelijke schulden storten en in sommige gevallen in strijd lijken met het EVRM. ^[83] De staatssecretaris heeft alle drie de moties ontraden, omdat de scenario’s inmiddels zijn onderzocht, er geen financiële dekking bestaat en verlagingen aan een volgend kabinet zijn. ^[84] De moties zijn niettemin aangenomen. ^[85]

4.28

In het regeerakkoord van het huidige kabinet staat niets vermeld over de verhogingen van de Wahv-boetes. ^[86] Ook is op dit moment geen ander beleidsvoornemen hierover bekend. In het periodiek overleg dat plaatsvindt met de Tweede Kamer, heeft de staatssecretaris inmiddels herhaald dat op dit moment geen middelen beschikbaar zijn om de verhogingen te verlagen. ^[87]

Recente evaluatie van de Wahv; rapport over proportionaliteit en doelmatigheid van ophogingen

4.29

In 2025 is de Wahv integraal geëvalueerd in opdracht van het WODC. In het op 24 december 2025 verschenen evaluatierapport wordt onder meer de aanbeveling gedaan om de verhogingen te verlagen en deze te harmoniseren met de verhogingen in het strafrecht, omdat er brede consensus onder de respondenten – waaronder het CJIB en het Parket CVOM ^[88] – bestaat dat de huidige verhogingen disproportioneel zijn en meer in lijn moeten worden gebracht met het strafrechtelijke systeem. ^[89] In de brief van 29 januari 2026 waarmee hij het rapport heeft toegezonden aan de Tweede Kamer, heeft de minister van Justitie en Veiligheid de intentie uitgesproken dat hij (of zijn opvolger) in september 2026 met een inhoudelijke beleidsreactie op het rapport komt. ^[90]

Hiernaast is op 3 september 2025 een in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uitgebracht rapport verschenen van de Hogeschool Utrecht en Panteia over onder meer de proportionaliteit en doelmatigheid van de ‘ophogingen’ die worden toegepast bij de invordering van schulden door partijen die onderdeel uitmaken van het samenwerkingsverband Clustering Rijksincasso, waaronder het CJIB. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de verhogingen op grond van de Wahv niet proportioneel zijn, omdat zij in een onevenredige verhouding staan tot de oorspronkelijke boete. ^[91] In de brief van 16 maart 2026 waarmee hij het rapport aan de Tweede Kamer heeft gezonden, heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verwezen naar de reeds aangekondigde beleidsreactie op de WODC-evaluatie. Hij heeft daarbij opgemerkt dat de verhogingen van de Wahv-boetes van rechtswege zijn voorgeschreven en dat voor verlaging daarvan op dit moment geen financiële middelen beschikbaar zijn. ^[92]

In het navolgende worden enige bevindingen uit beide rapporten weergegeven, aangevuld met gegevens uit andere openbare bronnen, ten aanzien van twee onderwerpen die een belangrijke rol spelen in de discussie over de verhogingen van Wahv-boetes. Dat zijn de impact van die verhogingen op schuldenproblematiek en de doeltreffendheid van de verhogingen.

Impact van verhogingen op schuldenproblematiek

4.3

Ten tijde van de inwerkingtreding van de Wahv in 1990 werd aangenomen dat de impact van de verkeersboetes en de eventuele verhogingen daarvan relatief beperkt zou zijn. In de toelichting op het voorstel voor de Wahv werd opgemerkt dat het om “betrekkelijk lage bedragen gaat, waarvan nauwelijks valt voor te stellen dat de betaling daarvan te zwaar zou zijn”. ^[93] Een boete mocht volgens de toenmalige wet niet meer dan ƒ 500 bedragen. ^[94] De hoogste boete die ten tijde van de inwerkingtreding van de Wahv in de bijlage werd genoemd bedroeg ƒ 140. In een WODC-rapport uit 1987 werd over de verhogingen van respectievelijk 25% en 50% opgemerkt:

“Bovendien is het stelsel van verhogingen minder zwaar dan het op het eerste gezicht lijkt: alleen voor boetes boven 58 gulden is het resultaat van de verhogingen volgens de voorgestelde administratieve procedure zwaarder dan volgens de strafrechtelijke procedure. Wanneer de verhoging die de administratieve boete ondergaat niet vergeleken wordt met de verhoging van de strafrechtelijke boete, maar met de verhogingen die het bedrag van de politietransactie ondergaat, dan is het voorgestelde administratieve stelsel voor alle boetebedragen lichter voor de betrokkene dan de strafrechtelijke (…).” ^[95]

Van 1995 tot 2008 zijn de boetebedragen van de Wahv periodiek geïndexeerd en vanaf 2013 jaarlijks, op basis van de Consumentenprijsindex (CPI). Daarnaast zijn de boetebedragen van de Wahv in 2008, 2010, 2011 en 2024 extra verhoogd met veelal fikse percentages, steeds (mede) om budgettaire redenen. Het resultaat hiervan is dat tot en met 2024 de boetebedragen met 223% zijn gestegen ten opzichte van 1994, terwijl de CPI gedurende diezelfde periode met 71,1% is gestegen. ^[96]

Per 1 januari 2026 bedraagt de maximaal op te leggen strafrechtelijke boete € 550 (art. 23 lid 4 Sr), ^[97] en de hoogste boete uit de bijlage bij de Wahv € 524. ^[98]

De hoogte van de sanctie op grond van de Wahv is dus verhoudingsgewijs aanmerkelijk hoger geworden: de boetebedragen zijn niet alleen fiks gestegen ten opzichte van de inflatie, maar zijn ook steeds meer het in art. 2 lid 3 Wahv toegestane maximum genaderd, dat eveneens periodiek is verhoogd. ^[99] Gezegd kan dus worden dat de impact van de verhogingen sinds de invoering van de Wahv relatief is toegenomen en dat budgettaire redenen daarbij steeds een belangrijke rol hebben gespeeld.

4.31

Het CBS publiceert jaarlijks cijfers over huishoudens met geregistreerde problematische schulden in Nederland. ^[100] Deze gegevens berusten op de registratie van een dertiental (overheids)instanties, waaronder het CJIB. Van een problematische schuld bij het CJIB is volgens de definitie van het CBS sprake als ten minste één persoon in het huishouden een boete heeft waarvan de tweede aanmaning – dat is dus de tweede verhoging – ten minste twee maanden openstaat, of zich al in een ernstigere wanbetalersfase bevindt én het totale bedrag van de boetes die zich minimaal in deze fase bevinden, boven de € 50 is. Op 1 januari 2025 had 8,6% (724.110) van alle Nederlandse huishoudens problematische schulden bij ten minste één van genoemde dertien instanties (in de regel bij meerdere van hen). Van de huishoudens met aldus geregistreerde problematische schulden had 18,5% (134.290) (mede) een problematische schuld bij het CJIB. Voor 2,7% (19.790) van de huishoudens met aldus geregistreerde problematische schulden gold dat zij alleen een problematische schuld hadden bij het CJIB en dus niet bij andere instanties waar schulden worden geregistreerd.

4.32

Het is niet goed vast te stellen in welke mate precies causaal verband bestaat tussen de verhogingen van de Wahv-boetes en het bestaan van problematische schulden. In het evaluatierapport van het WODC wordt erop gewezen dat het verhaal van de boetes en van de verhogingen in het verleden heeft geleid tot schrijnende situaties. ^[101] De afgelopen jaren zijn volgens het rapport belangrijke wijzigingen doorgevoerd, zoals de invoering van een persoonsgerichte benadering, waarbij het CJIB veel inspanningen doet om betrokkenen te bereiken teneinde een betalingsregeling overeen te komen, en de hiervoor in 4.15-4.16 genoemde uitbreiding van de mogelijkheden van het CJIB. Het rapport vervolgt:

“Hiermee is niet gezegd dat schrijnende situaties niet meer voorkomen. Deze komen vermoedelijk echter vooral voor in gevallen waarbij het CJIB niet in contact kan komen met een gesanctioneerde, omdat deze niet reageert op post, geen telefoonnummer bekend is waarop deze kan worden gebeld en de deurwaarder geen informatie kan verstrekken over de situatie van de betrokkene. Wanneer wél contact met de betrokkene kan worden gelegd, is er ten aanzien van betalingsregelingen veel mogelijk.” ^[102]

Het rapport komt uiteindelijk tot de volgende slotsom:

“ Schuldenproblematiek: De toepassing van de Wahv leidt bij een groep gesanctioneerden (waarvan de omvang door ons niet is onderzocht) tot schuldenproblematiek of versterking van reeds bestaande schuldenproblematiek. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat de toch al hoge boetes disproportioneel worden verhoogd bij niet-tijdige betaling. Weliswaar wordt bij de incasso de menselijke maat als belangrijk richtsnoer gebruikt, maar vooral personen die hun post niet openen en waarvan geen andere contactgegevens dan adresgegevens bekend zijn, biedt dat weinig soelaas." ^[103]

In het hiervoor in 4.29 genoemde HU/Panteia-rapport is opgemerkt dat er geen onderzoeken bekend zijn waarin is onderzocht of en, zo ja, in welke mate ‘ophogingen’, zoals de verhogingen op grond van de Wahv, de oorzaak van schuldenproblematiek zijn. Strikt genomen draagt volgens de onderzoekers iedere ophoging in feite bij aan het vergroten van de schuldenproblematiek in Nederland, omdat een ophoging de schuld aan de overheid doet toenemen. De onderzoekers achten aannemelijk dat de verhogingen op grond van de Wahv problematische schulden kunnen veroorzaken, wanneer de betrokkene een zeer beperkte betaalcapaciteit heeft, gelet op de gemiddelde hoogte van de opgelegde boete en de percentages van de verhogingen. ^[104]

Beide rapporten achten een bijdrage aan de schuldenproblematiek aannemelijk, maar

kunnen de omvang ervan niet kwantificeren, bij gebrek aan onderzoeksgegevens.

Doeltreffendheid van de verhogingen

4.33

De vraag kan worden gesteld in hoeverre de verhogingen van de Wahv-boetes daadwerkelijk een prikkel vormen voor betrokkenen om de boete te voldoen. Uit beschikbare gegevens blijkt dat het effect van de verhogingen als zodanig groot is. ^[105] In 1992, dus vlak na inwerkingtreding van de Wahv, betaalde ruim 86% van de betrokkenen de boete op tijd – dus vóór de eerste aanmaning, die de eerste verhoging bevat – en nog eens 6% van de betrokkenen na beide aanmaningen. ^[106] In 2009 was het initiële inningspercentage vrijwel 86%. ^[107] Na de eerste verhoging betaalde nog eens 6% en na de tweede verhoging nog eens 2% van de betrokkenen (zie hiervoor in 4.7).

In de periode na 2009 is het initiële inningspercentage (dus het percentage tijdige betalingen) eerst gedaald, in de periode van 2010-2015 naar een niveau tussen de 82,6% en 84%, en vervolgens weer gestegen naar een iets lager niveau dan voorheen, tussen de 84% en 85% in de periode van 2016-2018. ^[108] In 2018 betaalde nog eens 7% van de betrokkenen op aanmaningen, tot een totaal van 91%. ^[109]

In de periode 2021-2024 was weer een dalende lijn zichtbaar in het initiële inningspercentage, van 85% in 2021 tot 83% in 2024. In 2021 betaalde nog eens 5,2% van de betrokkenen na de eerste verhoging, en 1,4% na de tweede verhoging, tot een totaal van 91,6%. In 2024 betaalde 6% van de betrokkenen na de eerste verhoging, en 1% na de tweede verhoging, tot een totaal van 90%. ^[110]

Uit deze cijfers rijst als geheel het beeld op dat, hoewel de inningspercentages enigszins fluctueren, zij op de wat langere termijn redelijk stabiel zijn binnen een bepaalde marge. Daarbij springt in het oog dat sinds de verhoging van de percentages naar hun huidige niveau van 50% en 100% in 2011, de inningspercentages in alle drie de fasen niet meer zo hoog zijn geweest als in 2009, het jaar dat de minister op het oog had toen hij door middel van de verhoging van de percentages naar hun huidige niveau een (nog) betere betalingsdiscipline wilde bevorderen. Verder valt aan de cijfers op dat telkens meer dan de helft van de betrokkenen die de boete niet binnen de gestelde termijn heeft betaald, dat ook niet doet na beide aanmaningen.

4.34

Bij de cijfers moet een belangrijke kanttekening worden gemaakt. Het is namelijk de vraag in hoeverre de daaruit blijkende ‘betalingsdiscipline’ een gevolg is van de prikkel die uitgaat van de verhogingen, en in hoeverre bij het inningspercentage waaruit die discipline zou moeten volgen, andere factoren een rol spelen, zoals bijvoorbeeld de economisch conjunctuur. Die vraag laat zich niet eenvoudig – en niet uitsluitend aan de hand van de hiervoor genoemde cijfers – beantwoorden, zo laten verschillende rapporten zien.

In een WODC-rapport uit 1987 werd naar aanleiding van het wetsontwerp van de commissie Mulder al opgemerkt dat het optimisme van de commissie dat van het door haar geformuleerde stelsel van verhogingen zoveel dreiging zou uitgaan dat van de zwaardere executiemiddelen slechts sporadisch gebruik zou hoeven worden gemaakt, enigszins getemperd moest worden. De onderzoeker wees op een categorie personen die pas betaald als anders onmiddellijke vrijheidsbeneming dreigt. ^[111]

In het WODC-rapport uit 2020, waarop de Staat zijn stellingen over de doeltreffendheid van de verhogingen baseert, ^[112] is het gedragseffect van de in 2011 gewijzigde percentages van de verhogingen naar respectievelijk 50% en 100% onderzocht. De onderzoeker heeft zijn oordeel hierover gebaseerd op cijfers waarin overtreding van art. 30 WAM (de verzekeringsplicht) is weggelaten. Dit is door hem verantwoord op de gronden dat de WAM tegelijk met de verhoging van de percentages onder het toepassingsbereik van de Wahv is gebracht en dat uit onderzoek is gebleken dat die boetes voor die overtreding lastiger te innen zijn dan andere verkeersboetes. ^[113] De aldus gecorrigeerde gegevens leiden tot de volgende figuur in het rapport:

De figuur laat een initieel inningspercentage van de boete (in het groen) zien die vanaf 2008 een dalende lijn vertoont en die vervolgens in 2011, het jaar waarin de hogere percentages zijn gaan gelden, omslaat in een stijgende lijn, die zich voortzet tot 2016. De onderzoeker meent dat deze ombuiging suggereert dat de dreiging van een meer aanzienlijke verhoging inderdaad resulteert in een betere betalingsdiscipline. De onderzoeker constateert echter ook dat het inningspercentage in de fase na de eerste verhoging (lila) nauwelijks veranderd is. Omdat ook het inningspercentage na de tweede aanmaning en ook het finale inningspercentage nauwelijks is veranderd, acht de onderzoeker het onaannemelijk dat het aantal betrokkenen dat, na niet onmiddellijk te hebben betaald, uiteindelijk helemaal niet kan betalen, toeneemt. Uiteindelijk worden immers niet minder boetes geïnd, aldus de onderzoeker. Na te hebben geconcludeerd dat het initiële inningspercentage dus met 2% is toegenomen, maakt de onderzoeker nog de kanttekening dat externe factoren, zoals conjunctuur, die mogelijk op de inningspercentages van invloed zijn, niet bij zijn analyse zijn betrokken. ^[114]

In het evaluatierapport van het WODC uit 2025 wordt, anders dan in het rapport uit 2020, geconcludeerd dat de hogere percentages niet hebben geleid tot een hoger incassopercentage. Die conclusie is kennelijk gebaseerd op een vergelijking van de cijfers van 2009 met die over de periode 2021-2024. Opgemerkt wordt:

“De verwachting was dat de verhoging van de verhogingspercentages zou leiden tot beter betaalgedrag. Er is niet aangegeven waarop deze verwachting was gebaseerd en ook uit de cijfers [2021-2024] blijkt dat de verhoging van percentages niet hebben geleid tot een hoger incassopercentage. Daarbij is een relevant punt dat de oorspronkelijke verhogingen ook al aan de hoge kant waren. Als flinke verhogingen niet als resultaat hebben dat bijna iedereen tijdig betaalt, is het de vraag waarom de verwachting gerechtvaardigd zou zijn dat nog hogere verhogingen dat zouden veranderen. De verhogingen zijn dus gepresenteerd als een prikkel om tijdig te betalen. Ze zouden echter ook kunnen worden gezien als een soort van sanctie op niet-tijdige betaling of als een manier om de Rijkskas te vullen, zoals sommige respondenten hebben aangegeven.” ^[115]

In het HU/Panteia-rapport wordt in algemene zin geconcludeerd dat niet kan worden vastgesteld in hoeverre ophogingen bijdragen aan het doeltreffend en effectief innen van schulden:

“Op basis van het beschikbare onderzoeksmateriaal kan niet worden vastgesteld in hoeverre ophogingen bijdragen aan het bereiken van doeltreffend en effectief innen van schulden. Deze conclusie vormt een kernbevinding van het onderzoek en is het resultaat van fundamentele methodische uitdagingen. Het centrale probleem ligt in de onmogelijkheid om het effect van ophogingen te isoleren van andere factoren die het betalingsgedrag beïnvloeden. Daar waar ophogingen spelen, maken ophogingen onderdeel uit van een breder arsenaal aan invorderingsinstrumenten en worden ingezet binnen een complex samenspel van omstandigheden zoals het type vordering, kenmerken van de doelgroep, de gehanteerde invorderingsstrategie en economische omstandigheden. Deze factoren zijn moeilijk van elkaar te scheiden, waardoor het vrijwel onmogelijk wordt om het specifieke effect van ophogingen vast te stellen.” ^[116]

Over het WODC-rapport uit 2020 wordt in dit rapport opgemerkt:

“Het enige onderzoek naar dit vraagstuk is de studie van Eshuis (2020) over verkeersboetes Wahv bij het CJIB. Dit onderzoek toonde aan dat ophogingen een beperkt positief effect lijken te hebben op betalingsbereidheid. Tegelijkertijd laat het onderzoek van Eshuis ook zien dat de meeste mensen die in de minnelijke fase niet in eerste instantie betalen, dat ook niet doen in tweede of derde instantie. Ook bij de bevindingen van Eshuis kunnen methodische kanttekeningen worden geplaatst. De studie richtte zich op één specifiek type vordering (verkeersovertredingen) bij één organisatie, waardoor de generaliseerbaarheid beperkt is. Bovendien kon ook Eshuis het isolatie-effect niet volledig oplossen, omdat ophogingen werden ingezet als onderdeel van een breder pakket aan invorderingsmaatregelen.” ^[117]

Standpunt CJIB n.a.v. WODC-evaluatie

4.35

Vermeldenswaard is het standpunt van het CJIB, dat als gezegd belast is met de inning van de Wahv-boetes. In een ‘position paper’ ten behoeve van een rondetafelgesprek in de Tweede Kamer op 15 april 2026 over het evaluatierapport van het WODC onderschrijft het CJIB de door het WODC omschreven knelpunten met betrekking tot de verhogingen. Het CJIB vindt dat de verhogingen verlaagd moeten worden. ^[118] De openingszin van de paper is veelzeggend: “Het CJIB roept de politiek op om door te pakken en niet langer af te wachten”. Volgens het CJIB zou bijvoorbeeld kunnen worden aangesloten bij de verhogingen uit het strafrecht. ^[119] Verder constateert het CJIB dat de combinatie van hoge boetes en verhogingen kan leiden tot oplopende betalingsproblemen bij mensen. Uit de cijfers en ervaringen van het CJIB blijkt volgens het paper dat:

- de meeste mensen hun boete willen betalen (en dat ook doen);

- hoe hoger de boete is, hoe minder snel deze wordt betaald;

- voor mensen die contact opnemen met het CJIB, er veel mogelijk is om de boete te betalen, maar dat voor mensen die niet reageren op brieven van het CJIB, bijvoorbeeld door verminderd doenvermogen, de openstaande schuld snel kan oplopen;

- hoe meer boetes iemand heeft, hoe minder vaak deze meteen worden betaald, terwijl ook dan iemand weer verhogingen krijgt bovenop de boete;

- de kans groot is dat iemand die de boete in eerste instantie niet betaalt, de aanmaningen vervolgens ook niet voldoet; en

- uit casuïstiek blijkt dat personen die financieel kwetsbaar zijn, door de wettelijke verhogingen een hoger risico lopen op verdere (schulden)problematiek. ^[120]

Bij het rondetafelgesprek heeft het CJIB toegelicht dat zijn bevoegdheden die strekken tot maatwerk, enige actie vanuit de betrokkene veronderstellen. Teneinde betrokkenen te bereiken die niet zelf in contact treden, verstuurt het CJIB ansichtkaarten en werkt het samen met schuldhulpverleningsinstanties. De mogelijkheden tot maatwerk hebben echter hun grens bereikt binnen het huidige stelsel, aldus het CJIB. ^[121]

5. Zijn de verhogingen in strijd met de art. 6 en 7 EVRM?

Toepassingsbereik art. 6 en 7 EVRM; onderling verband tussen deze bepalingen

5.1

Het eerste deel van de gestelde prejudiciële vraag houdt in of (de verhogingen in) de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv in strijd zijn met de art. 6 en 7 EVRM. Bij de beantwoording van deze vraag is allereerst de vraag of de art. 6 en 7 EVRM van toepassing zijn op de verhogingen van de Wahv-boetes. De Staat bestrijdt dat dit het geval is.

5.2

Het gaat in deze zaak om de zogeheten ‘criminal limb’ van art. 6 EVRM (rov. 5.10 e.v. van het vonnis van de rechtbank). Dat deel van art. 6 EVRM is van toepassing als sprake is van een ingestelde vervolging of, in de authentieke Engelse tekst, van een ‘criminal charge’.

In art. 7 EVRM is het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel vastgelegd. Het toepassingsbereik van art. 7 EVRM moet overeenkomstig dat van art. 6 EVRM worden uitgelegd. Als art. 6 EVRM van toepassing is omdat sprake is van een ‘criminal charge’, is art. 7 EVRM dus eveneens van toepassing. De hierna te bespreken criteria die gelden voor de beoordeling of sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM, gelden dus eveneens voor de beoordeling of sprake is van een strafbaar feit (in de authentieke Engelse tekst: ‘criminal offence’) en een straf (in de authentieke Engelse tekst: ‘penalty’) in de zin van art. 7 EVRM. ^[122]

Om deze reden wordt hierna vooral ingegaan op de vraag of de ‘criminal limb’ van art. 6 EVRM van toepassing is, dus of sprake is van een ‘criminal charge’, omdat daaruit volgt dat ook art. 7 EVRM van toepassing is. Naast de rechtspraak van het EHRM over beide bepalingen, wordt hierna ook rechtspraak van het EHRM over art. 4 lid 1 van het Zevende Protocol bij het EVRM aangehaald. Die bepaling bevat het ne bis in idem-beginsel voor strafrechtelijke procedures en heeft een toepassingsbereik dat eveneens overeenkomt met dat van art. 6 EVRM. ^[123] De omstandigheid dat Nederland geen partij is bij het Zevende Protocol bij het EVRM doet niet af aan de relevantie van die rechtspraak.

Engel-criteria

5.3

Het begrip ‘criminal charge’ in art. 6 EVRM moet autonoom worden uitgelegd, dus niet aan de hand van nationaal recht. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM moet aan de hand van de zogenoemde Engel-criteria worden beoordeeld of sprake is van een ‘criminal charge’. Ook de rechtbank is van die criteria uitgegaan (rov. 5.15 e.v.). Deze criteria betreffen (i) de juridische kwalificatie van de overtreding naar nationaal recht, (ii) de aard van de overtreding, en (iii) de ernst van de sanctie die kan worden opgelegd, waarbij ook de aard van de sanctie in aanmerking wordt genomen. ^[124] Hierna zal ik in plaats van ‘overtreding’ en ‘sanctie’ veelal de meer neutrale termen ‘gedraging’ en ‘maatregel’ gebruiken, om niet vooruit te lopen op de kwalificatie die de aan de orde zijnde gedragingen en maatregelen volgens de Engel-criteria toekomt.

Criterium (i) is van relatieve waarde en fungeert slechts als beginpunt van de beoordeling. Als naar nationaal recht de gedraging onder het strafrecht valt, dan is daarmee de toepasselijkheid van art. 6 EVRM in beginsel gegeven. Als de gedraging naar nationaal recht niet onder het strafrecht valt, dan moet worden getoetst aan de criteria (ii) en (iii), waaraan in de regel (dus) meer gewicht toekomt. ^[125] Nu vaststaat dat de verhogingen naar Nederlands recht niet in het strafrecht zijn geregeld, wordt hierna niet verder ingegaan op criterium (i).

De criteria (ii) en (iii) zijn alternatief bedoeld, in de zin dat als aan een van deze criteria is voldaan, sprake is van een ‘criminal charge’. Het EHRM sluit een cumulatieve benadering niet uit wanneer een afzonderlijke beoordeling aan de hand van deze criteria niet tot een duidelijke conclusie leidt over de vraag of sprake is van een ‘criminal charge’. De omstandigheid dat een overtreding niet met vrijheidsbeneming wordt bedreigd, is op zichzelf niet beslissend, omdat de relatief geringe ernst van de maatregel die kan worden opgelegd, niet kan afdoen aan de (eventueel gebleken) strafrechtelijke aard van een gedraging. ^[126]

Relevante omstandigheden

5.4

Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat bij de toetsing aan de criteria (ii) en (iii) een groot aantal omstandigheden van belang kan zijn. A-G Pauwels heeft in een betrekkelijk recente conclusie voor de belastingkamer van de Hoge Raad aan de hand van die rechtspraak een omstandighedencatalogus opgesteld, die in deze zaak door de rechtbank is overgenomen en toegepast (rov. 5.16.2-5.16.3). ^[127] De omstandigheden uit die catalogus zijn ontleend aan de uitspraak van het EHRM in de zaak Öztürk, ^[128] aangevuld met latere rechtspraak. In de zaak Öztürk heeft het EHRM aan de hand van de Engel-criteria geoordeeld dat de aan verzoeker in die zaak opgelegde bestuurlijke boete van DM 60 voor het veroorzaken van een niet ernstig verkeersongeluk (met een totale schade van ongeveer DM 5.000) – een gedraging die aanvankelijk onder het Duitse strafrecht viel, maar die ten tijde van het ongeluk was ‘gedecriminaliseerd’ – een ‘criminal charge’ is. De catalogus is door Pauwels opgesteld aan de hand van overwegingen van het EHRM waarin het omstandigheden wel en niet relevant heeft geoordeeld voor de vraag of al dan niet sprake is van een ‘criminal charge’. De catalogus wijst dus niet (onfeilbaar) uit wanneer al dan niet sprake is van een ‘criminal charge’, maar vormt slechts een hulpmiddel om tot een antwoord op die vraag te komen dat overeenkomt met hoe het EHRM zou oordelen.

Volgens de door Pauwels aan de rechtspraak ontleende catalogus vormen de volgende omstandigheden (minstens) een positieve aanwijzing dat sprake is van een ‘criminal charge’:

a. De normadressaat van de regel is het algemene publiek en niet beperkt tot een kleinere groep.

b. Het algemene karakter van de maatregel is afschrikkend (‘deterrent’).

c. De maatregel beoogt recidive te voorkomen.

d. Het algemene karakter van de maatregel is leedtoevoegend (‘punitive’).

e. Het gaat niet om een maatregel die strekt tot geldelijke compensatie voor schade.

f. De maatregel is zwaar (“very substantial”).

g. Bij een geldelijke maatregel: het niet-betalen kan leiden tot (vervangende) vrijheidsbeneming.

h. De maatregel wordt opgelegd door een publiek lichaam met wettelijke handhavingsmacht.

i. De gedraging valt in andere verdragsstaten onder het strafrecht.

j. De gedraging viel eerder naar nationaal recht onder het strafrecht.

k. De maatregel beoogt de algemene belangen van de maatschappij te beschermen die normaliter door het strafrecht worden beschermd.

l. Het opleggen van de maatregel is afhankelijk van schuld van degene die de gedraging heeft begaan.

m. Indien de gedraging gedecriminaliseerd is: de gestelde norm heeft geen wijzigingen ondergaan (dat wil zeggen: er is niets veranderd aan de gedraging waartegen de maatregel zich richt).

De volgende omstandigheden staan op zichzelf niet in de weg aan het vaststellen van een ‘criminal charge’, maar kunnen wel een negatieve aanwijzing inhouden dat sprake is van een ‘criminal charge’:

a. Het gaat om een kleine overtreding die de reputatie van de overtreder niet schaadt.

b. De gedraging wordt niet op een strafblad opgenomen.

c. De gedraging kan niet tot vrijheidsbeneming leiden.

d. Er ontbreekt een subjectief element (opzet, nalatigheid) aan de gesanctioneerde gedraging.

e. De maatregel die kan worden opgelegd, is niet zwaar.

f. De maatregel die kan worden opgelegd, is wel zwaar, maar er is een lichte maatregel opgelegd (het ‘what was at stake’-criterium). ^[129]

Aan de laatste opsomming kan nog worden toegevoegd de omstandigheid dat bij een geldelijke maatregel de geldsom in termijnen kan worden betaald. ^[130]

5.5

De catalogus van Pauwels maakt geen onderscheid tussen omstandigheden die verband houden met criterium (ii) en omstandigheden die verband houden met criterium (iii). Daarmee wijkt de catalogus iets af van de benadering van de hier telkens aangehaalde Guide over art. 6 EVRM die op de website van het EHRM staat, waarin een deel van de genoemde omstandigheden specifiek wordt ondergebracht bij criterium (ii). ^[131] De keuze voor de van de Guide afwijkende benadering wordt in de conclusie aldus toegelicht dat het EHRM een dergelijk onderscheid in de zaak Öztürk niet maakt en dat het niet maken van dit onderscheid aansluit bij observaties in de literatuur dat in de rechtspraak van het EHRM de toetsing aan de criteria (ii) en (iii) wat door elkaar heen loopt, in die zin dat de criteria nog wel op zichzelf staan maar in de redenering niet altijd een duidelijke scheidslijn wordt aangebracht. ^[132]

De benadering van Pauwels lijkt me juist en daarom sluit ik me graag daarbij aan. Het EHRM pleegt in zijn rechtspraak nogal algemene regels of gezichtspunten te geven voor de uitleg van de bepalingen van het EVRM en voor het overige een oordeel te geven over de concrete voorgelegde zaak, waarin die gezichtspunten tot een specifieke toepassing komen. Zijn rechtspraak is daardoor enerzijds nogal abstract – niet altijd is duidelijk wat de algemene regels of gezichtspunten die het noemt, in een concrete zaak betekenen – en anderzijds nogal casuïstisch – niet altijd is duidelijk wat een beslissing voor andere zaken betekent.

Het EHRM pleegt in iedere concrete zaak alle facetten van een bepaalde maatregel en zijn toepassing in het gegeven geval bij zijn oordeelsvorming te betrekken over zijn antwoord op de vraag of sprake is van een ‘criminal charge’. De volgens hem relevante omstandigheden overlappen elkaar ook deels en laten zich niet eenvoudig over beide criteria verdelen. ^[133] Niet uit het oog moet echter worden verloren dat volgens de rechtspraak van het EHRM, zoals hiervoor in 5.3 al is opgemerkt, reeds sprake is van een ‘criminal charge’, als de toetsing aan criterium (ii) dan wel aan criterium (iii) van de Engel-criteria tot die conclusie leidt. De door het EHRM genoemde cumulatieve benadering, waarmee kennelijk een holistische benadering is bedoeld, ^[134] is volgens het EHRM pas nodig als de toetsing aan de afzonderlijke criteria niet tot een duidelijke uitkomst leidt. Dit heeft in zoverre inhoudelijke implicaties dat als het EHRM op grond van criterium (ii) tot de conclusie komt dat sprake is van een ‘criminal charge’, het niet meer aan criterium (iii) toetst, ook als in het kader van dat criterium negatieve aanwijzingen voor een ‘criminal charge’ aanwezig zijn. ^[135] De holistische benadering van de conclusie van Pauwels past dus alleen als op grond van een van beide criteria niet al duidelijk is of sprake is van een ‘criminal charge’.

In het navolgende zal ik een aantal elementen uit de omstandighedencatalogus die voor deze zaak van bijzonder belang zijn, nader bespreken.

Afschrikwekkend en bestraffend karakter

5.6

Een belangrijk – zo niet het belangrijkste – gezichtspunt is of de maatregel tot doel heeft om af te schrikken (‘to deter’) en te straffen (‘to punish’), met andere woorden een afschrikwekkend en bestraffend karakter heeft. Als dat het geval is, zal al snel sprake zijn van een ‘criminal charge’. ^[136] In de catalogus van Pauwels worden deze gezichtspunten uit elkaar getrokken. ^[137] Uit de rechtspraak van het EHRM volgt echter dat zij sterk met elkaar samenhangen. Zo overwoog het EHRM in de hiervoor in 5.4 genoemde uitspraak in de zaak Öztürk:

“53. (…) The rule of law infringed by the applicant has, for its part, undergone no change of content. (…) it prescribes conduct of a certain kind and makes the resultant requirement subject to a sanction that is punitive. Indeed, the sanction - and this the Government did not contest - seeks to punish as well as to deter. It matters little whether the legal provision contravened by Mr. Öztürk is aimed at protecting the rights and interests of others or solely at meeting the demands of road traffic. These two ends are not mutually exclusive. Above all, the general character of the rule and the purpose of the penalty, being both deterrent and punitive, suffice to show that the offence in question was, in terms of Article 6 (art. 6) of the Convention, criminal in nature. (…)” ^[138]

In de zaak Ezeh en Connors omschreef het EHRM een afschrikwekkend en bestraffend karakter als de ‘twin objectives’ en de kenmerkende eigenschappen van strafrechtelijke sancties:

“102. Moreover, criminal penalties have been customarily recognised as comprising the twin objectives of punishment and deterrence (…).

105. (…) It does not find persuasive the Government's argument distinguishing between the punishment and deterrent aims of the offences in question, these objectives not being mutually exclusive (…) and being recognised as characteristic features of criminal penalties (…).” ^[139]

Een enkel afschrikwekkend karakter is niet voldoende; ook de verplichting tot betaling van schadevergoeding kan immers afschrikwekkend zijn. ^[140] Zo overwoog het EHRM in de zaak Janosevic:

68. (…) Furthermore, the present tax surcharges are not intended as pecuniary compensation for any costs that may have been incurred as a result of the taxpayer's conduct. Rather, the main purpose of the relevant provisions on surcharges is to exert pressure on taxpayers to comply with their legal obligations and to punish breaches of those obligations. The penalties are thus both deterrent and punitive. The latter character is the customary distinguishing feature of a criminal penalty (see Öztürk, cited above, pp. 20-21, § 53).

In the Court's opinion, the general character of the legal provisions on tax surcharges and the purpose of the penalties, which are both deterrent and punitive, suffice to show that for the purposes of Article 6 of the Convention the applicant was charged with a criminal offence.” ^[141]

Beide doeleinden worden door het EHRM ook wel samengetrokken tot ‘a punishment to deter reoffending’. ^[142]

5.7

De zwaarte van de maatregel kan bijdragen aan het oordeel dat de (maat)regel tot doel heeft om af te schrikken en te straffen. Zo overwoog het EHRM in de zaak Milošević, over accijnzen die met een factor 100 waren vermeerderd vanwege het gebruik van illegale brandstof:

“32. (…) Moreover, the amount of the excise duties due was increased one hundred times on account of illegal use of heating oil as fuel (…). This must, in the Court’s view, be seen as a punishment to deter reoffending, recognised as a characteristic feature of criminal penalties (…). Bearing in mind its previous case‑law on the matter (…), the Court concludes that the excise duties in the present case were imposed by a rule whose purpose was not merely compensatory but also deterrent and punitive, which is sufficient to establish the criminal nature of the proceedings at issue, within the autonomous meaning of Article 4 of Protocol No. 7.” ^[143]

In de zaak Steininger, waarin de verzoeker de aan zijn bedrijf opgelegde ‘agricultural marketing charges’ niet op tijd had betaald en aan hem een verhoging ten bedrage van 60% van de niet-betaalde bijdrage was opgelegd, overwoog het EHRM:

“37. Further, given the amount which can be imposed under the AMA Act section 21g, namely up to double the amount due, such an amount is substantial and cannot be intended merely as pecuniary compensation for additional work. Also the sum actually imposed on the applicant company, which was 60% of the original charge, shows that the amount was not unimportant. Having regard to this, the Court considers that the surcharges were imposed by a rule which purpose was deterrent and punitive. The Court considers that this establishes the criminal nature of the offence and hence that Article 6 applies under its criminal head.” ^[144]

De zwaarte van de maatregel kan eventueel ook een aanwijzing vormen dat hij niet alleen een compensatoire functie heeft, maar ook een punitieve functie. In de reeds aangehaalde zaak Ruotsalainen, over een ‘fuel fee’ die was verdriedubbeld vanwege het niet-gemelde gebruik van een brandstof anders dan diesel, oordeelde het EHRM:

“46. (…) As to the Government’s argument that the fuel fee debit was intended as pecuniary compensation for damage, the Court is however not so convinced in the circumstances of the present case. It may well be that the fuel fee imposed corresponded to the damage caused, namely loss of revenue. It is however to be noted that the fuel fee collected was trebled. This must in the Court’s view be seen as a punishment to deter re-offending, recognised as a characteristic feature of criminal penalties (see Ezeh, §§ 102 and 105). It may therefore be concluded that the fuel fee debit was imposed by a rule whose purpose was not only compensatory but also deterrent and punitive. The Court considers that this establishes the criminal nature of the offence.”

Prikkel tot nakoming als doel

5.8

De verhogingen van de Wahv zijn volgens de daarop gegeven parlementaire toelichting bedoeld als een prikkel om verkeersboetes tijdig te voldoen (zie hiervoor in 4.6), in andere woorden, als een prikkel om de betalingsverplichting jegens de Staat tijdig na te komen. Maatregelen met een dergelijk doel zijn ook aan de orde in de rechtspraak van het EHRM over zogenoemde ‘tax surcharges’, dat wil zeggen verhogingen van de verschuldigde belasting – vaak uitgedrukt in een percentage van die belasting –, die worden opgelegd als zich een onregelmatigheid heeft voorgedaan. Dergelijke verhogingen zijn door het EHRM integraal onder het toepassingsbereik van de ‘criminal limb’ van art. 6 EVRM gebracht, dus aangemerkt als ‘criminal charge’. ^[145]

In de hiervoor al aangehaalde zaak Janosevic waren aan de verzoeker ‘surcharges’ van 20% en 40% van de verschuldigde belasting opgelegd, omdat hij onjuiste informatie had verstrekt in zijn aangifte. De Zweedse regering stelde zich op het standpunt dat de ‘surcharges’ niet waren bedoeld om af te schrikken of te straffen, maar om de financiële belangen van de staat te beschermen en de gemeenschap als geheel door het belang van juiste informatieverschaffing te benadrukken. Het EHRM oordeelde met betrekking tot het doel van de ‘surcharges’:

“68. (…) Furthermore, the present tax surcharges are not intended as pecuniary compensation for any costs that may have been incurred as a result of the taxpayer's conduct. Rather, the main purpose of the relevant provisions on surcharges is to exert pressure on taxpayers to comply with their legal obligations and to punish breaches of those obligations. The penalties are thus both deterrent and punitive. The latter character is the customary distinguishing feature of a criminal penalty (…).

In the Court's opinion, the general character of the legal provisions on tax surcharges and the purpose of the penalties, which are both deterrent and punitive, suffice to show that for the purposes of Article 6 of the Convention the applicant was charged with a criminal offence.” ^[146]

In de zaak Jussila was aan verzoeker een 10% ‘surcharge’ van de verschuldigde belasting opgelegd, ten bedrage van € 308,80, naar aanleiding van gebreken in zijn boekhouding. De Finse regering stelde zich op het standpunt dat het doel van de ‘surcharges’ was om de fiscale belangen van de staat te beschermen, druk uit te oefenen op belastingplichtigen om aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen, tekortkomingen in de nakoming van die verplichtingen te straffen en recidive te voorkomen. Het EHRM oordeelde dat de regering daarmee had erkend dat de ‘surcharges’ waren bedoeld als een ‘punishment to deter re-offending’. ^[147]

In de zaak Paykar Yev Haghtanak Ltd waren aan de verzoeker ‘surcharges’ en boetes opgelegd, die gezamenlijk 5 tot 43% van de verschuldigde belasting beliepen, omdat een deel van de verschuldigde belasting niet tijdig was voldaan. Het EHRM overwoog dat het doel van die maatregelen was om druk uit te oefenen op belastingplichtigen om hun wettelijke verplichtingen na te komen en tekortkomingen daarin te straffen, zodat sprake was van een afschrikwekkend en bestraffend karakter. ^[148]

Uit deze rechtspraak volgt dat de omstandigheid dat een maatregel tot doel heeft om een schuldenaar te prikkelen tot nakoming, zeker niet uitsluit dat de maatregel ook een afschrikwekkend en bestraffend karakter heeft. Er lijkt juist een zekere overlap tussen beide te bestaan, nu het afschrikwekkende en bestraffende karakter van een maatregel juist meebrengt (althans beoogt mee te brengen) dat een schuldenaar tijdig aan zijn verplichting zal (willen) voldoen. Ook bestraffing is nu eenmaal op preventie gericht. In geval van die overlap is wat is bedoeld als een prikkel onmiskenbaar ook een ‘criminal charge’.

Is gevolg van niet-betaling boete zelfstandig een ‘criminal charge’?

5.9

In de hiervoor in 5.4 weergegeven catalogus is vermeld dat bij een maatregel bestaande uit de betaling van een geldsom, de omstandigheid dat het niet-tijdig voldoen van die som kan leiden tot (vervangende) vrijheidsbeneming, een aanwijzing is dat bij die maatregel sprake is van een ‘criminal charge’. ^[149] Voor zover echter voor het intreden van de gevolgen van het niet-voldoen aan een opgelegde maatregel eerst dat niet-voldoen als een aparte overtreding moet worden vastgesteld, zijn die gevolgen, ook als zij vrijheidsbeneming inhouden, op zichzelf onvoldoende om de opgelegde maatregel zelf als strafrechtelijk te kwalificeren. Het opleggen van een rijverbod is bijvoorbeeld geen ‘criminal charge’ om de reden dat overtreding van dat verbod kan leiden tot gevangenisstraf. ^[150]

5.1

In deze zaak is niet in geschil dat het opleggen van een verkeersboete als bedoeld in de Wahv als zodanig als een ‘criminal charge’ moet worden aangemerkt. ^[151] Het feit dat de boete bij niet-tijdige betaling tweemaal wordt verhoogd en dat daarna de toepassing van dwangmaatregelen mogelijk is, waaronder gijzeling, behoeft daarvoor niet bij de beoordeling te worden betrokken. De vraag in deze zaak is evenwel of de verhogingen als zodanig een ‘criminal charge’ opleveren, op dezelfde wijze als bijvoorbeeld het opleggen van een rijverbod en een bestraffing wegens het niet-naleven van dat verbod ieder afzonderlijk een ‘criminal charge’ kunnen opleveren. De omstandigheid dat een maatregel als zodanig een gevolg is van een andere maatregel, staat niet in de weg aan de kwalificatie van ‘criminal charge’ van eerstgenoemde maatregel. In een aantal zaken heeft het EHRM met zoveel woorden beslist dat gijzeling wegens het niet-betalen van een opgelegde boete als een zelfstandige straf in de zin van art. 7 EVRM (en dus van art. 6 EVRM) moet worden aangemerkt:

“32. The Court notes that the sanction imposed on Mr Jamil was ordered in a criminal-law context – the prevention of drug trafficking. It observes, however, that in France imprisonment in default is not confined to this single, ordinary-law field. As it is a means of enforcing the payment of debts to the Treasury other than those partaking of the nature of civil damages, it can also be attached to penalties for customs or tax offences, among others.

In order to determine how imprisonment in default should be classified for the purposes of Article 7 (art. 7), it is therefore necessary also to ascertain its purpose and the rules which govern it. The measure in question is intended to ensure payment of fines, inter alia, by enforcement directed at the person of a debtor who cannot prove his insolvency, and its object is to compel such payment by the threat of incarceration under a prison regime. This regime is harsher than for sentences of imprisonment under the ordinary criminal law, mainly because it is not attenuated as they are by such measures as parole or pardon. Imprisonment in default is a survival of the ancient system of imprisonment for debt; it now exists only in respect of debts to the State and does not absolve the debtor from the obligation to pay which led to his committal to prison. Although he can no longer thereafter be compelled to pay by means directed against his person, his goods are still subject to distraint. It is not a measure which can be likened to the seizure of movable or immovable property referred to by the Government.

The sanction imposed on Mr Jamil was ordered by a criminal court, was intended to be deterrent and could have led to a punitive deprivation of liberty (…). It was therefore a penalty within the meaning of Article 7 para. 1 (art. 7-1) of the Convention. (…)” ^[152]

Deze zaken verschillen van die waarin (een al bij de boete opgelegde) vervangende hechtenis plaatsvindt bij niet-betaling van de boete, ^[153] doordat de hechtenis niet in de plaats van de betaling van de boete komt, maar een nadere maatregel vormt, die neerkomt op een nieuwe straf, die wordt opgelegd voor een nieuw feit.

Nederlandse rechtspraak over de dwangsom en art. 6 EVRM

5.11

Nu de verhogingen van de Wahv zijn bedoeld als een prikkel om verkeersboetes tijdig te voldoen, kan een vergelijking worden gemaakt met de dwangsom, die eveneens is bedoeld als prikkel tot nakoming. Algemeen wordt aangenomen dat een dwangsom geen ‘criminal charge’ oplevert. De belangrijkste reden die daarvoor wordt genoemd, is dat het verbeuren van een dwangsom niet berust op het overtreden van een algemene norm (gezichtspunt (a) van de eerste hiervoor in 5.4 weergegeven catalogus), maar op het overtreden van een specifieke verplichting die door de rechter dan wel – in het geval van de bestuurlijke dwangsom – een bestuursorgaan vooraf is vastgesteld aan de hand van de feiten van het concrete geval en het toepasselijke recht en geldt voor een specifiek geval. Ook wordt vaak als reden genoemd dat het zwaartepunt van de dwangsom (daarmee) veeleer bij preventie, handhaving dan wel herstel ligt en niet bij bestraffing. ^[154] Ook de Hoge Raad oordeelt in deze zin (zie het citaat hierna). Dat neemt echter niet weg dat volgens de Hoge Raad een dwangsom onder bijzondere omstandigheden mogelijk wel als een punitieve sanctie in de zin van art. 6 EVRM is aan te merken. In een arrest van 24 februari 2017 overwoog hij:

“3.4.4 Het beroep van [eiser] op art. 6 EVRM gaat niet op. Oplegging van een dwangsom heeft tot doel de schuldenaar tot nakoming te prikkelen en vormt als zodanig geen punitieve sanctie. Het betoog van [eiser] dat de dwangsom in dit geval wel een dergelijke sanctie oplevert omdat hij niet aan het gegeven bevel kan voldoen, slaagt niet. [eiser] heeft in deze procedure aan de orde kunnen stellen – en ook daadwerkelijk aan de orde gesteld – dat hij in de onmogelijkheid verkeert om aan het bevel te voldoen, maar zijn betoog terzake is door het hof ongegrond geoordeeld. Dit oordeel betreft een vaststelling en waardering die in cassatie slechts op begrijpelijkheid kan worden onderzocht. Onbegrijpelijk is dat oordeel niet. In deze procedure moet derhalve ervan worden uitgegaan dat [eiser] aan het bevel kan voldoen, en dat reeds hierom geen sprake is van een punitieve sanctie. Voor de positie van [eiser] is voorts van belang dat hij de gestelde onmogelijkheid om aan het bevel te voldoen (opnieuw) aan de orde kan stellen door op de voet van art. 611d Rv opheffing van de dwangsom te vorderen, en dat hij in een eventueel executiegeschil kan aanvoeren dat hij aan het bevel heeft voldaan. Daarbij verdient opmerking dat in een executiegeschil op de Staat de stelplicht en bewijslast rusten dat dwangsommen zijn verbeurd; zie HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3640, NJ 2013/435, rov. 3.9 onder b. Ook voor het overige zijn er dus waarborgen dat de dwangsommen in dit concrete geval niet zullen neerkomen op een punitieve sanctie.” ^[155]

5.12

Ook de bestuursrechter oordeelt in de hiervoor in 5.11 genoemde zin. Op grond van art. 5:31d Awb kan een bestuursorgaan een dwangsom opleggen ter zake van een last tot herstel van een overtreding. De Afdeling heeft geoordeeld dat de last onder dwangsom niet kan worden aangemerkt als punitieve sanctie, omdat het gaat om een handhavingsmaatregel. ^[156] Volgens de Afdeling zou de dwangsomoplegging pas het karakter van een punitieve sanctie krijgen als de hoogte van de dwangsom niet enkel is afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet-naleven van de regels, maar ook op een reeds behaald financieel voordeel. ^[157]

Een last onder dwangsom kan ook worden opgelegd om herhaling te voorkomen van een overtreding die ook strafrechtelijk kan worden vervolgd. Ook in die context heeft de Afdeling geoordeeld dat het niet om een punitieve sanctie gaat, omdat de last onder dwangsom niet tot doel heeft om leed toe te voegen, maar om herhaling van de overtreding te voorkomen. ^[158]

Nederlandse rechtspraak over aan de Wahv-verhogingen verwante figuren en art. 6 EVRM

5.13

De belastingkamer van de Hoge Raad heeft zich meerdere malen uitgelaten over de vraag of andere, aan de verhogingen van de Wahv enigszins verwante maatregelen als een ‘criminal charge’ moeten worden aangemerkt. ^[159] Een aantal van die uitspraken loop ik hierna kort na.

Hiervoor kwam al aan de orde dat het EHRM heeft geoordeeld dat fiscale boetes integraal onder het toepassingsbereik van de ‘criminal limb’ van art. 6 EVRM vallen. De Hoge Raad was in zijn rechtspraak – naar aanleiding van de uitspraak van het EHRM in de zaak Öztürk – eerder al tot dat oordeel gekomen ten aanzien van fiscale boetes in het Nederlandse recht.

Op grond van de AWR moeten fiscale boetes worden onderscheiden in zogeheten verzuim- en vergrijpboetes. Een vergrijpboete kan slechts worden opgelegd als sprake is van grove schuld of opzet. Een verzuimboete kan worden opgelegd als in strijd is gehandeld met een wettelijke verplichting zonder dat sprake hoeft te zijn van opzet of grove schuld, bijvoorbeeld wanneer de belastingaangifte niet tijdig is gedaan (art. 67b AWR), of de belasting niet tijdig is betaald (art. 67c AWR). ^[160] De Hoge Raad heeft zowel vergrijp- als verzuimboetes als een ‘criminal charge’ aangemerkt. Ten aanzien van boetes ten bedrage van 100% van de nagevorderde of nageheven belasting overwoog hij:

“4.2 (…) Verhogingen die worden opgelegd op de voet van art. 18 lid 1 en art. 21 lid 1 eerste volzin Algemene Wet inzake rijksbelastingen of, zoals de onderwerpelijke verhoging, op de voet van art. 16 lid 1 onder a Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, zijn sancties gesteld op het overtreden van een norm met een algemeen verbindend karakter — nl. een verwijtbaar handelen of nalaten, waardoor de overheid wordt belemmerd in de heffing van een wettelijk verschuldigde belasting — en de bedoeling van deze verhogingen is dat zij zowel preventief als bestraffend werken. Dat het opleggen van deze verhogingen is onttrokken aan het Nederlandse strafrechtstelsel valt voorts niet terug te voeren op enig oordeel omtrent de strafwaardigheid van het vergrijp, maar berust op overwegingen van doelmatigheid — waarbij in het bijzonder betekenis toekomt aan de overweging dat de capaciteit van het strafrechtelijke apparaat niet toereikend is om het grote aantal verhogingen als strafzaken te behandelen — en doet ook niet af aan het preventieve en bestraffende karakter van de onderwerpelijke sanctie, welk karakter mede wordt bevestigd door het bepaalde in de art. 18 lid 3 en 21lid 2 Algemene Wet inzake rijksbelastingen. (…)” ^[161]

Nadien heeft de Hoge Raad ook ‘lagere’ boetes uitdrukkelijk aangemerkt als ‘criminal charge’, omdat er volgens hem geen goede grond bestaat om dergelijke boetes, die thans worden aangemerkt als verzuimboetes, anders te behandelen dan hogere boetes. ^[162] De wetgever heeft de AWR vervolgens aan deze rechtspraak aangepast. De verhogingen moeten sindsdien bij afzonderlijke beschikking als een boete worden opgelegd door de inspecteur en vloeien niet langer voort uit de wet als onderdeel van de belastingaanslag. In de regeling van de procedure voor het opleggen van de boete worden voorts de rechten van de verdediging verzekerd (een en ander is destijds geregeld in het nog altijd bestaande nieuwe hoofdstuk VIIIA AWR; sinds 2009 is titel 5.4 Awb van toepassing, waaraan hoofdstuk VIIIA AWR is aangepast en waarop het nu aanvullingen bevat). ^[163] De aanpassing is voor de verzuimboeten als volgt toegelicht:

“De omstandigheid dat verzuimboeten automatisch (kunnen) worden opgelegd, eenvoudig zijn vast te stellen en doorgaans een relatief gering bedrag belopen, doet niet af aan de omstandigheid dat hier eveneens sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM. Dit houdt in dat de waarborgen van deze bepaling in acht genomen moeten worden, zij het dat zij afgestemd mogen zijn op het karakter van deze boeten.” ^[164]

Voor de onderhavige zaak is de rechtspraak van de belastingrechter in zoverre van belang dat verzuimboetes, net als de verhogingen, tot doel hebben het onderhouden en versterken van de bereidheid van betrokkenen om hun wettelijke verplichtingen na te komen, ^[165] en relatief lage bedragen kan betreffen (in voorkomend geval uitgedrukt in een percentage van de niet(-tijdig) betaalde belasting). ^[166]

5.14

Wanneer het nodig is om over te gaan tot maatregelen tot invordering van de verschuldigde belasting, worden de kosten daarvan verhaald op degene die in gebreke is gebleven met het tijdig voldoen van het verschuldigde bedrag aan belastingen. De hoogte van die kosten worden forfaitair bepaald op grond van de Kostenwet invordering rijksbelastingen en kunnen dus eventueel de werkelijke kosten (soms aanzienlijk) te boven gaan. Zo is voor het enkel betekenen van een dwangbevel € 56 verschuldigd – dat is niet zoveel –, verhoogd echter met € 5 voor elke € 45 waarmee de gevorderde som het bedrag van € 45 te boven gaat, met een maximum van € 16.524 (art. 3 lid 1). ^[167] Het in rekening brengen van de forfaitair bepaalde invorderingskosten dient ertoe om de totale invorderingskosten te dekken en belastingplichtigen te stimuleren tot het tijdig voldoen van hun belastingschulden. ^[168] De Hoge Raad heeft geoordeeld dat art. 6 EVRM niet van toepassing is op fiscale invorderingskosten, omdat de preventieve en afschrikkende werking die mogelijk uitgaat van de kosten, niet zodanig overheersend is dat de invorderingskosten daardoor over het geheel genomen een bestraffend karakter krijgen:

“3.4.2. Toetsing van de proportionaliteit van in rekening gebrachte invorderingskosten kan evenmin worden gebaseerd op artikel 6 EVRM. Het in rekening brengen van deze kosten is mede bedoeld om de kosten te dekken die de overheid moet maken voor de invordering van belastingschulden. Tevens is die maatregel bedoeld als prikkel voor belastingschuldigen om tot betaling over te gaan. In absolute zin en in vergelijking met de werkelijke kosten van de verrichte werkzaamheden kan het in rekening gebrachte bedrag zo hoog zijn, dat daarvan een preventieve en afschrikwekkende werking uitgaat jegens (potentiële) wanbetalers. Dit laatste aspect is echter niet zodanig overheersend dat de kostenberekening daardoor over het geheel genomen een strafkarakter krijgt in de zin van artikel 6 EVRM.” ^[169]

Dit oordeel laat, overeenkomstig de hiervoor in 5.6 en 5.7 vermelde rechtspraak van het EHRM, zien dat een maatregel een preventieve en afschrikwekkende werking kan hebben – en daarmee een bestraffend karakter –, maar dat de omstandigheid dat die maatregel is bedoeld als compensatie voor gemaakte kosten, kan maken dat toch geen sprake is van een ‘criminal charge’.

5.15

De compenserende functie van de maatregel heeft in de rechtspraak van de belastingkamer van de Hoge Raad ook de doorslag gegeven bij het antwoord op de vraag of een naheffingsaanslag parkeerbelasting als een ‘criminal charge’ moet worden aangemerkt. Tot 1 januari 1991 werden parkeerovertredingen strafrechtelijk afgedaan. De fiscalisering van die overtredingen per die datum bracht mee dat de betaling van parkeergeld bij een parkeermeter als de voldoening van parkeerbelasting wordt aangemerkt, zodat een naheffing plaatsvindt als geen of te weinig parkeergeld is betaald. Aanvankelijk voorzag het wetsvoorstel voor deze fiscalisering in een zogenoemd ‘schriktarief’, een afzonderlijke belasting – dus bovenop de eigenlijke, reguliere parkeerbelasting – om gebruikers te stimuleren om de reguliere parkeerbelasting te betalen. Nadat bij de regering zorgen waren gerezen over onder meer de verenigbaarheid van een dergelijke regeling met de eisen van art. 6 EVRM met betrekking tot een ‘criminal charge’, is het schriktarief vervangen door een regeling om bij het opleggen van de naheffingsaanslag de daarmee samenhangende kosten aan de belastingplichtige in rekening te brengen. ^[170] In de nota van wijziging is hierover opgemerkt:

“De nota van wijziging maakt het mogelijk de niet betaalde parkeerbelasting in te vorderen via een naheffingsaanslag met doorberekening van de aan het opleggen van die aanslag verbonden kosten aan de belastingplichtige. Daarbij wordt afgezien van de mogelijkheid om een verhoging op te leggen, hetgeen voortvloeit uit het streven om met betrekking tot de parkeerbelastingen verre te blijven van een mogelijke strijd met artikel 6 EVRM.” ^[171]

In een arrest uit 1995 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de naheffingsaanslag parkeerbelasting geen ‘criminal charge’ is, omdat de wetgever daarmee heeft beoogd de kosten die aan het opleggen van de aanslag zijn verbonden door te berekenen aan de belastingplichtige:

“3.6. De hoogte van de door middel van de naheffingsaanslag en de beschikking aan belanghebbende in rekening gebrachte bedragen is niet van dien aard dat geoordeeld zou moeten worden dat het daarbij om iets anders of meer gaat dan om kosten als onder 3.5 bedoeld [bedoeld zijn: daadwerkelijk gemaakte kosten], zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat die bedragen niet (slechts) “pecuniary compensation for damage” vormen, maar (tevens) moeten worden aangemerkt als “a punishment to deter reoffending” (vgl. EHRM 24 februari 1994 (Bendenoun), Series A vol 284, BNB 1994/175, NJ 1994, 496). Mitsdien is in het onderhavige geval geen sprake van een “criminal charge” als bedoeld in artikel 6, lid 1, EVRM. Voor zover de klachten zijn gegrond op de toepasselijkheid van dat artikel, falen zij derhalve evenzeer.” ^[172]

In 2024 is de Hoge Raad in een prejudiciële procedure verzocht om dit oordeel te heroverwegen. De Hoge Raad overwoog:

“5.1.2 De Hoge Raad ziet geen aanleiding om van deze rechtspraak terug te komen. Doel en strekking van het in rekening brengen van kosten bij de naheffing van parkeerbelasting zijn immers niet gewijzigd. Hetzelfde geldt voor de wijze waarop het maximaal in rekening te brengen bedrag aan kosten wordt berekend. Ook zijn de hierbij op grond van de rechtspraak van het EHRM te hanteren maatstaven voor de aanwezigheid van een ‘criminal charge’ sinds het arrest van 18 oktober 1995 niet gewijzigd.” ^[173]

Deze rechtspraak laat zien dat de Hoge Raad niet alleen naar het beoogde doel van de naheffingsaanslag kijkt, maar ook naar de vraag of dat doel blijkt uit de hoogte van de in rekening gebrachte kosten. Dat is in overeenstemming met de rechtspraak van het EHRM, waarin steeds mede wordt gekeken naar de daadwerkelijke betekenis van de maatregel (zie hiervoor in 5.3 en 5.5).

5.16

De compensatoire functie van de maatregel lijkt nog het meest duidelijk te spelen bij de heffing van belastingrente, welke rente in de eerste plaats ziet op de geldontwaarding. Belastingrente wordt volgens de wettelijke regeling in rekening gebracht als het vaststellen van de aanslag of de betaling daarvan door toedoen van de belastingplichtige te lang op zich laat wachten (art. 30f e.v. AWR). ^[174] Belastingrente strekt er echter mede toe belastingplichtigen te prikkelen tot het tijdig en correct voldoen aan hun fiscale verplichtingen. Omdat de belastingrente is gekoppeld aan een zogenoemd aanslagverzuim is in de literatuur wel de vraag gesteld of belastingrente moet worden aangemerkt als ‘criminal charge’. ^[175] In een recent arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat de belastingrente voor de vennootschapsbelasting, die in de relevante periode minstens 8% bedroeg, een punitief karakter heeft:

“4.11.7 Van het in artikel 1, letter a, van het Besluit genoemde rentepercentage kan tot slot niet worden gezegd dat het een punitief karakter heeft en daarom getoetst zou moeten worden aan de in de artikelen 6 en 7 van het EVRM en de artikelen 48 tot en met 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie opgenomen regels over punitieve sancties. De toepassing van dit percentage vindt namelijk niet plaats met het oogmerk van bestraffing; het is ook geen reactie op de overtreding van een bepaalde norm. (…)”. ^[176]

De Hoge Raad verwijst daarbij naar een arrest uit 2003, waarin hij overwoog dat het in rekening brengen van – destijds – heffingsrente het oogmerk van bestraffing vreemd is, zodat geen sprake is van een ‘criminal charge’. ^[177]

Vormen de Wahv-verhogingen een ‘criminal charge’?; prealabele kwestie

5.17

Na het voorgaande kan worden toegekomen aan beantwoording van de vraag of de Wahv-verhogingen een ‘criminal charge’ opleveren. Een prealabele kwestie daarbij is waartoe de verhogingen nu precies dienen. Bij de bespreking van de vraag of de verhogingen een ‘criminal charge’ opleveren, benadrukt de Staat dat deze uitsluitend zijn bedoeld als een prikkel tot tijdige betaling en niet zijn bedoeld om recidive te voorkomen. ^[178] Dat strookt met hetgeen hiervoor in 4.6-4.8 en 4.19-4.23 over die bedoeling is gebleken. Elders – buiten het verband van art. 6 EVRM – vermeldt de Staat echter dat de bedoeling van de verhogingen ook is om de verkeersveiligheid te verhogen. ^[179] De gedachte hierbij is kennelijk dat, mede door de afschrikwekkende werking van de verhogingen, bij het begaan van een verkeersovertreding het vooruitzicht bestaat dat binnen de reguliere betalingstermijn van acht weken (zie voor die termijn hiervoor in 4.4 tweede alinea) de daarop staande boete zal moeten worden betaald en dat dit vooruitzicht van (een onvermijdelijk) ‘lik op stuk’ op de korte termijn, veel verkeersdeelnemers ervan weerhoudt om verkeersovertredingen te begaan. Het lijkt plausibel dat dit effect zich in zekere mate voordoet en dat dit effect mede met de verhogingen is beoogd, ook al blijkt dat niet. Bij de beantwoording van de vraag of de verhogingen een ‘criminal charge’ opleveren, valt daarom mede op deze strekking te letten. In het navolgende zal ik daarom mede daaraan aandacht besteden.

Vormen de Wahv-verhogingen een ‘criminal charge’?; toepassing Engel-criteria

5.18

Toepassing van de Engel-criteria leidt in dit geval niet onmiddellijk tot een duidelijk antwoord. De verhogingen maken geen deel uit van het Nederlandse strafrecht en aan criterium (i) is dus niet voldaan. Het antwoord op de vraag waartoe de criteria (ii) en (iii) leiden, moet worden gegeven aan de hand van de betrokken gedraging en maatregel. Daarvoor dient te worden gekeken naar de omstandigheden van de hiervoor in 5.4 weergegeven catalogi. Zoals hiervoor in 5.6 gezegd, is echter een belangrijk – zo niet het belangrijkste – gezichtspunt of de maatregel tot doel heeft om af te schrikken (‘to deter’) en te straffen (‘to punish’), met andere woorden of deze een afschrikwekkend en bestraffend karakter heeft. Als dat het geval is, zal immers al snel sprake zijn van een ‘criminal charge’, zoals hiervoor in 5.6 is opgemerkt.

Zoals al volgt uit de hiervoor in 5.6 genoemde rechtspraak, gaat het bij de vraag of een maatregel deze doeleinden heeft, er niet om wat de doeleinden van de maatregel volgens de nationale wetgever is, maar wat feitelijk het karakter van de maatregel is. Dat ligt ook voor de hand omdat het niet aan de nationale wetgever is om te bepalen of een maatregel moet voldoen aan de eisen van art. 6 EVRM, maar dit – inhoudelijk – uit die bepaling volgt.

Hiervoor in 5.8 bleek dan ook dat het EHRM met regelmaat maatregelen die volgens de nationale wetgever enkel of mede waren bedoeld als een prikkel tot nakoming, zonder meer heeft aangemerkt als mede bestraffend van aard en daarmee een ‘criminal charge’. Daarbij ging het juist mede om verhogingen die goed met de Wahv-verhogingen te vergelijken zijn, maar (in ieder geval procentueel) nog een stuk lager waren dan die verhogingen. Zoals hiervoor in 5.13 vermeld, heeft de Hoge Raad ook de verhogingen van belastingaanslagen wegens niet-tijdige aangifte of betaling – die eveneens volgens de wetgever uitsluitend bedoeld waren als een prikkel tot nakoming van wettelijke verplichtingen jegens de overheid – aangemerkt als ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM.

In het licht van het voorgaande lijkt me de slotsom dat Wahv-verhogingen een ‘criminal charge’ opleveren, al moeilijk meer te ontkomen. De verhogingen zijn naar hun aard afschrikwekkend – dat staat wel buiten kijf (de Staat erkent dat en dat wordt van de kant van de regering ook gezegd; zie onder meer hiervoor in 4.26) – en ook bestraffend. Voor dat laatste kan alleen al worden gewezen op de omvang van de verhogingen, die als gezegd na de tweede verhoging als zodanig maar liefst het dubbele beloopt van het oorspronkelijk verschuldigde bedrag en van het uiteindelijk verschuldigde totaalbedrag dus maar liefst twee derde (67%) uitmaakt, waarmee de sanctie op de niet-betaling van de boete dus aanmerkelijk hoger is (tweemaal dus) dan de boete op de begane verkeersovertreding zelf, om de inning waarvan het te doen was. Ook kan worden gewezen op het feit dat het uitdrukkelijk de bedoeling is van de verhogingen om de (initiële) betalingsdiscipline te verbeteren (zie bijvoorbeeld hiervoor in 4.7). Dat ziet naar haar aard mede op het voorkomen van recidive door de overtreder en door anderen. Ook kan erop worden gewezen dat de verhogingen vele malen hoger zijn dan een ‘gewone’ prikkel tot betaling, zoals de verhogingen in het strafrecht (zie hiervoor in 4.9) en de hiervoor genoemde belastingrente (die volgens sommigen dus al wel is aan te merken als een bestraffing). Tot slot kan erop worden gewezen dat de verhogingen geen compensatie van kosten beogen die de Staat voor de inning van de boetes maakt, wat het bestraffende karakter aan een maatregel kan ontnemen (zie hiervoor in 5.6-5.8 en 5.14-5.16). ^[180] Alternatieve duidingen van de verhogingen ontbreken dus.

Als de verhogingen worden gezien als onderdeel van de straf wegens de verkeersovertreding om de hiervoor in 5.17 genoemde reden, dan vallen zij allicht om die reden al onder het begrip ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM.

5.19

Wordt meer in detail gekeken naar de omstandigheden die worden genoemd in de hiervoor in 5.4 weergegeven catalogi, dan blijft de hiervoor in 5.18 genoemde slotsom m.i. overeind, waarbij ik er nogmaals op wijs dat die omstandigheden zich blijkens de rechtspraak van het EHRM niet allemaal behoeven voor te doen, wil sprake zijn van een ‘criminal charge’.

De eerste acht van die omstandigheden (genoemd onder (a)-(h) van de eerste catalogus) wijzen er allemaal op dat sprake is van een ‘criminal charge’. Het gaat immers om een algemene norm (gericht aan eenieder die een Wahv-boete krijgt opgelegd, wat eenieder kan zijn die aan het verkeer deelneemt), de maatregel is afschrikwekkend, de maatregel beoogt als gezegd mede om recidive te voorkomen, de maatregel is bestraffend, de maatregel betreft geen compensatie en de maatregel wordt opgelegd door een publiek lichaam met handhavingsmacht. De maatregel is ook zwaar te noemen (omstandigheid (f)). De Staat ontkent weliswaar dat laatste, ^[181] maar die ontkenning gaat m.i. eraan voorbij dat de zwaarte van de maatregel moet worden bezien in de context waarin hij wordt opgelegd. Als gezegd, bedragen de verhogingen tezamen het tweevoudige van het aanvankelijk verschuldigde bedrag. Voor overtreders met weinig draagkracht zijn zij ook in absolute zin zeer hoog, mede door de extra verhogingen van de Wahv-boetes zelf die hebben plaatsgevonden (zie hiervoor in 4.30) en die ook ‘doortikken’ in de verhogingen (die immers over de boete worden berekend). Hiernaast staat de omstandigheid dat de straf niet zwaar is – zoals bijvoorbeeld het geval was in de hiervoor al meermalen genoemde zaak Öztürk (slechts DM 60) –, er blijkens de tweede hiervoor in 5.4 weergegeven catalogus niet aan in de weg dat deze wordt aangemerkt als ‘criminal charge’.

De niet-betaling van de verhogingen kan tot slot ook leiden tot vrijheidsbeneming (omstandigheid (g)). Als geen volledige betaling van de administratieve sanctie en de verhogingen plaatsvindt, kan gijzeling plaatsvinden (art. 28 lid 1 Wahv). ^[182] In het verleden is de gijzeling veel toegepast in gevallen van betalingsonmacht, waarvoor de gijzeling niet is bedoeld. Sinds het rapport van de Nationale ombudsman met de titel ‘Gegijzeld door het systeem’ uit 2015 is aan die praktijk een einde gemaakt. ^[183] Nu wordt gijzeling alleen toegepast als sprake blijkt van betalingsonwil. Daarmee is in veel minder gevallen sprake van gijzeling. ^[184]

De omstandigheden (i)-(m) van de hiervoor in 5.4 als eerste weergegeven catalogus zien op de formele relatie van de gedraging en de maatregel tot het strafrecht. Die omstandigheden wijzen bij de Wahv-verhogingen als zodanig een andere kant uit, nu deze zich daarbij als zodanig niet voordoen. ^[185] Dat is echter weer anders als de verhogingen worden gezien als onderdeel van de straf wegens de verkeersovertreding om de hiervoor in 5.17 genoemde reden. Dan doen zich ook de omstandigheden (i)-(k) en (m) voor. Deze omstandigheden lijken echter niet zo belangrijk, nu zij vooral liggen in het verlengde van Engel-criterium (i), dat als gezegd het minst belangrijke van de Engel-criteria is.

Overigens doet zich bij de Wahv-verhogingen een aantal van de omstandigheden voor die staan vermeld in de tweede hiervoor in 5.4 weergegeven catalogus. Zoals in 5.4 gezegd, betekent de aanwezigheid van die omstandigheden echter niet dat de verhogingen geen ‘criminal charge’ zijn.

Verhogingen zijn dus ‘criminal charge’

5.2

Op grond van het voorgaande, in onderling verband en samenhang beschouwd, meen ik dat de Wahv-verhogingen als ‘criminal charge’ moeten worden aangemerkt. De omstandigheden die pleiten tegen die kwalificatie wegen m.i. niet op tegen, althans kunnen niet afdoen aan het onmiskenbaar afschrikwekkende en bestraffende karakter van de verhogingen, dat met name volgt uit de hoogte (en dus zwaarte) van de verhogingen. Dat de Wahv-verhogingen als ‘criminal charge’ moeten worden aangemerkt, geldt sowieso als de verhogingen moeten worden gezien als onderdeel van de straf wegens de verkeersovertreding om de hiervoor in 5.17 genoemde reden.

Heeft de Hoge Raad de onderhavige vraag al beantwoord?

5.21

De Staat betoogt dat de Hoge Raad de vraag of de Wahv-verhogingen zijn aan te merken als ‘criminal charge’, al ontkennend heeft beantwoord in een arrest van 23 mei 2006, dat is gewezen op een vordering tot cassatie in het belang der wet. ^[186] In dat arrest valt die beantwoording echter niet te lezen, anders dan het Hof Arnhem-Leeuwarden heeft geoordeeld in een tweetal arresten, die de Staat eveneens inroept. ^[187] De rechtbank heeft dus terecht in die zin beslist in rov. 5.14 van haar vonnis.

Het ging bij de vordering tot cassatie in het belang der wet om de vraag of art. 6 EVRM van toepassing is op de verzetprocedure van art. 26 lid 3 Wahv in verband met de heffing van griffierecht ex art. 26 lid 4 Wahv en de toegang tot de rechter. Die vraag is in het arrest ontkennend beantwoord, onder meer omdat op grond van art. 26 lid 3 Wahv het verzet niet gericht kan zijn tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie werd opgelegd (voor het ter discussie stellen van die sanctie moet de weg worden gevolgd van beroep bij de officier van justitie). Noch in de vordering tot cassatie in het belang der wet, noch in het daarop gewezen arrest is op enige wijze op de verhogingen ingegaan. Op de vraag of deze verhogingen zijn aan te merken als ‘criminal charge’ is dus onmiskenbaar niet beslist. In het arrest kan overigens mogelijk wel worden gelezen dat ook de verhogingen niet in de verzetprocedure aan de orde kunnen worden gesteld (zie daarover al hiervoor in 4.13, voetnoot 56). In het arrest wordt namelijk overwogen dat in de verzetprocedure “aan de betrokkene [geen] verdere lasten kunnen worden opgelegd” en dat in die procedure slechts tegen de
inning door middel van verhaal kan worden opgekomen. Die overweging luidt:

“5.4. Uit art. 26, derde lid eerste volzin, WAHV volgt dat de verzetprocedure die hier aan de orde is slechts het onderzoek naar de rechtmatigheid van de inning door middel van verhaal betreft, zonder dat de rechtmatigheid van de sanctie zelf nog voorwerp van onderzoek kan zijn en zonder dat aan de betrokkene verdere lasten kunnen worden opgelegd. In deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat de verzetprocedure het vaststellen van een "criminal charge" betreft. (…)”

Zijn de verhogingen slechts een executiemaatregel?

5.22

De Staat voert voorts het verweer dat de verhogingen moeten worden aangemerkt als een executiemaatregel waarop art. 6 EVRM niet van toepassing is. ^[188] Dit verweer berust op de stelling dat de verhogingen slechts een inningsinstrument zijn voor de Wahv-boetes, met andere woorden een prikkel tot nakoming in het kader van de inning van de boetes. Zoals hiervoor in 5.18 al opgemerkt, is die stelling m.i. niet houdbaar. De verhogingen komen mede neer op een zelfstandige bestraffing van het niet-tijdige betalen van de Wahv-boete (dan wel op een onderdeel van de bestraffing van de begane verkeersovertreding dan wel een combinatie van beide). Het gaat niet om een maatregel die niet iets wezenlijks toevoegt aan een al opgelegde maatregel, zoals bijvoorbeeld de tenuitvoerlegging van vervangende hechtenis bij een boete, maar vormt een nieuwe sanctie op een nieuwe gedraging (zie al hiervoor in 5.10).

Consequenties toepasselijkheid van art. 6 EVRM; inleiding

5.23

De rechtbank is in rov. 5.22 van haar vonnis ervan uitgegaan dat het gevolg van het toepasselijk zijn van art. 6 EVRM is dat een procedure tegen de verhogingen moet openstaan, dat dit niet het geval is en dat de verhogingen daarom in strijd zijn met art. 6 EVRM. De gestelde prejudiciële vraag – zijn de verhogingen in strijd met art. 6 EVRM? – noodzaakt ertoe om in te gaan op de vraag of dit uitgangspunt van de rechtbank juist is. De Staat betoogt dat dit niet het geval is. Als de verhogingen een ‘criminal charge’ zijn, kan de betrokkene deze desgewenst aan de orde stellen bij de burgerlijke rechter, aldus de Staat. Hij verwijst daarvoor naar de hiervoor in 3.2 genoemde taak van de burgerlijke rechter om als restrechter aanvullende rechtsbescherming te verlenen. Daarom is er volgens hem geen sprake van strijd met art. 6 EVRM. ^[189]

Eisen art. 6 EVRM minder zwaar bij lichte overtredingen

5.24

Art. 6 EVRM bevat verschillende rechten. Op grond van art. 6 lid 1 EVRM heeft een ieder bij een ‘criminal charge’ recht op een eerlijke en openbare behandeling van de vervolging binnen een redelijke termijn door een onafhankelijke en onpartijdige instantie. Art. 6 leden 2 en 3 EVRM bevat nadere waarborgen: de onschuldpresumptie en diverse verdedigingsrechten. De beoordeling of art. 6 EVRM is geschonden, is uiteindelijk afhankelijk van alle omstandigheden van het geval. Van een schending is eerst sprake als niet kan worden gezegd dat de procedure als geheel voldoet aan het overkoepelende beginsel van ‘fairness’. ^[190]

De waarborgen van art. 6 EVRM gelden niet in gelijke zin voor iedere ‘criminal charge’. In de al meermalen genoemde uitspraak in de zaak Öztürk, heeft het EHRM beslist dat het opleggen van lage boetes voor verkeersovertredingen door een bestuursorgaan mag plaatsvinden, mits beroep tegen de boete openstaat bij een rechter die voldoet aan de eisen van art. 6 EVRM. ^[191] Deze beslissing is later herhaald voor onder meer lichte fiscale vergrijpen en verzuimen, met de toevoeging dat de rechter bij wie beroep openstaat ‘full jurisdiction’ dient te hebben ‘including the power to quash in all respects, on questions of fact and law, the challenged decision’. ^[192] Die ‘full jurisdiction’ dient toetsing van de evenredigheid van de straf door de rechter te omvatten. ^[193]

In de zaak Jussila heeft het EHRM geoordeeld dat de waarborgen van de ‘criminal limb’ van art. 6 EVRM niet noodzakelijkerwijs volledig van toepassing zijn als geen sprake is van – in de woorden van het EHRM – ‘hard core’ strafrecht. Het EHRM overwoog, in het kader van de vraag of de omstandigheid dat geen mondelinge behandeling had plaatsgevonden over de aan de verzoeker opgelegde fiscale boete, een schending opleverde van art. 6 EVRM:

“43. While it may be noted that the above-mentioned cases in which an oral hearing was not considered necessary concerned proceedings falling under the civil head of Article 6 § 1 and that the requirements of a fair hearing are the most strict in the sphere of criminal law, the Court would not exclude that in the criminal sphere the nature of the issues to be dealt with before the tribunal or court may not require an oral hearing. Notwithstanding the consideration that a certain gravity attaches to criminal proceedings, which are concerned with the allocation of criminal responsibility and the imposition of a punitive and deterrent sanction, it is self-evident that there are criminal cases which do not carry any significant degree of stigma. There are clearly “criminal charges” of differing weight. What is more, the autonomous interpretation adopted by the Convention institutions of the notion of a “criminal charge” by applying the Engel criteria have underpinned a gradual broadening of the criminal head to cases not strictly belonging to the traditional categories of the criminal law, for example administrative penalties (
Öztürk , cited above), prison disciplinary proceedings (…), customs law (…), competition law (…) and penalties imposed by a court with jurisdiction in financial matters (…). Tax surcharges differ from the hard core of criminal law; consequently, the criminal-head guarantees will not necessarily apply with their full stringency (see
Bendenoun and
Janosevic , § 46 and § 81 respectively, where it was found compatible with Article 6 § 1 for criminal penalties to be imposed, in the first instance, by an administrative or non-judicial body, and, a contrario, Findlay, cited above).” ^[194]

Uit deze overweging volgt dat voor ‘criminal charges’ die niet in een betekenisvolle mate een stigmatiserende werking hebben en die dus duidelijk een ander gewicht hebben, zoals de door het EHRM genoemde categorieën van zaken die op grond van de Engel-criteria door het EHRM onder het toepassingsbereik van art. 6 EVRM zijn gebracht, de waarborgen van art. 6 EVRM niet noodzakelijkerwijs volledig gelden. ^[195] Welke waarborgen dat naast het recht op een mondelinge behandeling, ^[196] precies zijn, is op grond van de rechtspraak van het EHRM niet helemaal duidelijk. ^[197] Mogelijk valt mede hieronder de rechtspraak van het EHRM waarin is beslist dat bij lichte overtredingen in het nationale recht binnen zekere grenzen gewerkt mag worden met feitelijke en juridische vermoedens en dat bij die overtredingen geen onderzoek behoeft plaats te vinden naar de mate van schuld. ^[198]

Uitwerking in Awb

5.25

Bij de totstandkoming van de regeling van de bestuurlijke boete in titel 5.4 Awb in de vierde tranche van de Awb is geconstateerd dat de Nederlandse bestuursrechter volgens vaste rechtspraak boetes vol toetst, dus voor zoveel nodig zelf de boete bepaalt, met andere woorden ‘full jurisdiction’ heeft in de hiervoor in 5.24 genoemde zin. ^[199] In de vierde tranche Awb is die rechtspraak gecodificeerd in art. 8:72a Awb, dat bepaalt dat als de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, hij een beslissing neemt omtrent het opleggen van de boete en hij bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Dat de bestuursrechter daarbij toetst of de straf evenredig is, volgt uit het van titel 5.4 Awb deel uitmakende art. 5:46 lid 2 Awb, dat bepaalt dat het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en zo nodig rekening houdt met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De bestuursrechter toetst vol of het bestuursorgaan dat heeft gedaan. ^[200] Afdeling 5.4.2 Awb bevat procedurevoorschriften voor de bestuurlijke boete, waaronder voorschriften die uit art. 6 lid 3 EVRM volgen. Voor het geval dat de boete meer dan € 340 bedraagt, schrijft art. 5:53 Awb een zwaardere procedure voor, waarbij meer waarborgen gelden. ^[201] Met een en ander lijkt de regeling van titel 5.4 Awb zonder meer te voldoen aan het lichtere regime dat volgens het EHRM geldt voor feiten die niet behoren tot het ‘hard core’ strafrecht.

Uitwerking in Wahv

5.26

De veel eerder dan titel 5.4 Awb tot stand gekomen Wahv kent inhoudelijk dezelfde regels voor de toetsing van de daarin geregelde administratieve boete als de Awb voor de bestuurlijke boete. Uit de art. 9 lid 2, 13 lid 1 en 20d lid 1 Wahv volgt dat de rechter de boete vol op evenredigheid kan toetsen en zijn beslissing in de plaats kan stellen van die van de officier van justitie (zie voor een en ander hiervoor in 4.3). De Wahv bevat de nodige voorschriften waardoor buiten kijf staat dat de procedure bij de kantonrechter en het hof voldoet aan de eisen van art. 6 EVRM. Wat betreft de in de Wahv geregelde verkeersboetes geldt dus eveneens dat wordt voldaan aan het lichtere regime van art. 6 EVRM.

5.27

Zoals hiervoor in 4.11-4.14 al aan de orde kwam, kan tegen de Wahv-verhogingen echter niet worden opgekomen in een rechtsgang op grond van de Wahv (behoudens wellicht bij verzet tegen het verhaal, maar daaraan staat op dit moment, zoals hiervoor bleek, de rechtspraak van de hoogste Wahv-rechter, het hof Arnhem-Leeuwarden, in de weg), zodat alleen de weg naar de burgerlijke rechter resteert, als restrechter die ex art. 112 Grondwet aanvullende rechtsbescherming verleent (zie daarvoor hiervoor in 3.2). De vraag is of de rechtsgang bij de burgerlijke rechter aan de eisen van het lichtere regime van art. 6 EVRM voldoet.

Toegang tot de burgerlijke rechter

5.28

Art. 6 lid 1 EVRM omvat allereerst het recht op toegang tot de rechter. Dat recht is niet absoluut, maar mag onder bepaalde voorwaarden worden beperkt, mits het niet in de kern wordt aangetast. ^[202] De burgerlijke rechter wordt over het algemeen als minder toegankelijk beschouwd dan de bestuursrechter. Gewezen wordt dan met name op de hoogte van de griffierechten, het risico van een proceskostenveroordeling en de verplichte procesvertegenwoordiging. ^[203] Verplichte procesvertegenwoordiging is niet aan de orde in kantonzaken (art. 79 lid 1 Rv). Als het gaat om een procedure tegen Wahv-verhogingen speelt de verplichte procesvertegenwoordiging dus niet, nu gelet op de hoogte van die verhogingen de kantonrechter vrijwel steeds de bevoegde rechter zal zijn met betrekking tot vorderingen daarover.

Ook de hoogte van de griffierechten en het risico van een proceskostenveroordeling maken niet dat sprake is van onvoldoende toegang tot de rechter. De heffing van griffierechten is op zichzelf een beperking van het recht op toegang tot de rechter, maar als zodanig niet onverenigbaar met art. 6 EVRM. ^[204] Het griffierecht voor kantonzaken bedraagt nu € 93 voor een vordering met een waarde van niet meer dan € 500 en € 233 voor een vordering van niet meer dan € 1.500. Voor onvermogenden bedraagt het griffierecht in beide gevallen € 93. Dat is relatief gezien een aanzienlijk bedrag, mede in aanmerking genomen dat de gemiddeld opgelegde Wahv-boete in 2025 € 112,82 bedroeg, ^[205] waarop dus verhogingen tot maximaal € 225,64 kunnen vallen. ^[206] De rechter kan echter op grond van art. 127a lid 3 Rv, teneinde een schending van het recht op toegang tot de rechter van art. 6 EVRM te voorkomen, de sanctie op niet-betaling van het griffierecht achterwege laten, bijvoorbeeld wanneer vast is komen te staan dat de rechtzoekende het griffierecht niet kan betalen. ^[207] Ook het risico op een proceskostenveroordeling op grond van art. 237 Rv betreft een beperking van het recht op toegang tot de rechter die als zodanig niet in strijd is met art. 6 EVRM. Zij is dat alleen als de hoogte ervan daadwerkelijk een belemmering zou opleveren. ^[208]

Toetsingsmogelijkheden burgerlijke rechter

5.29

Zoals hiervoor in 5.24 opgemerkt, eist het EHRM dat de rechter als onderdeel van zijn ‘full jurisdiction’ beschikt over de bevoegdheid ‘to quash’ de beslissing van het bestuur. Dit duidt taalkundig op een bevoegdheid tot vernietiging van de maatregel. ^[209] In de Franse tekst van de relevante uitspraken ^[210] wordt die bevoegdheid echter omschreven als ‘pouvoir de réformer’, wat duidt op de bevoegdheid om zelf in de zaak te kunnen voorzien. In de literatuur is daarom discussie ontstaan over de vraag of uitsluitend de bevoegdheid tot vernietiging voldoende is. ^[211] In de rechtspraak van het EHRM valt daarover geen duidelijk uitsluitsel te vinden, maar waar uitgangspunt van art. 6 EVRM is dat bestraffing door de rechter plaatsvindt, ligt het nogal voor de hand om, kort gezegd, van de Franse tekst uit te gaan.

Heeft de burgerlijke rechter de mogelijkheid om een straf te herzien? Over het antwoord daarop is wel twijfel mogelijk. Als het gaat om bestuursbesluiten, is vaste rechtspraak dat de burgerlijke rechter daarover geen beslissing kan geven. Daartoe is alleen de bestuursrechter bevoegd. ^[212] Voorts heeft de Hoge Raad beslist dat ‘de onschuldpresumptie van art. 6 lid 2 EVRM zich ertegen verzet dat de burgerlijke rechter, in een procedure waarin de 'rights of defence' niet zijn gewaarborgd’ – waarmee de Hoge Raad doelde op de hem voorgelegde civiele bodemzaak waarin schadevergoeding werd gevorderd wegens een strafrechtelijk veroordeling die in strijd bleek met art. 6 EVRM –, ‘een bevestigend antwoord geeft op de vraag of (een gerede kans bestaat dat) de veroordeelde ook zonder verdragsschending zou zijn veroordeeld’. ^[213]

Geconstateerd moet echter worden dat het bij de verhogingen (juist) niet gaat om een bestuursbesluit (zie hiervoor in 4.11) en niet gaat om ‘hard core’ strafrecht – waarop de juist genoemde beslissing van de Hoge Raad over de onschuldpresumptie kennelijk ziet –, zodat deze vaste rechtspraak en beslissing niet van toepassing zijn. De burgerlijke rechter heeft op zichzelf de mogelijkheid om een straf zoals de Wahv-verhogingen zijn, te toetsen op evenredigheid, door te oordelen dat het onevenredige deel van de straf in strijd komt met art. 6 EVRM en dat de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv in zoverre ten aanzien van een betrokkene buiten toepassing worden gelaten (art. 94 Grondwet) en door te beslissen dat de straf daarom voor dat deel niet invorderbaar is. Dit zijn geen oordelen en beslissingen die de burgerlijke rechter geheel vreemd zijn. Ook kan de civiele procedure eventueel enigszins aangepast worden gevoerd, zodat deze buiten twijfel voldoet aan de op zichzelf niet zo hoge eisen van het hiervoor bedoelde ‘lichtere regime’ van art. 6 EVRM.

Een en ander neemt echter niet weg dat de toetsing van de evenredigheid van een straf en het herzien daarvan in een straf die wel als passend kan worden beschouwd, niet goed past bij de civiele procedure en bij de taak van de burgerlijke rechter. Het aanvaarden van deze door de Staat aangedragen oplossing – wel mogelijk, maar niet erg passend – valt dus te karakteriseren als een echte noodoplossing, die niet erg aantrekkelijk is. Zoals wel vaker als de burgerlijke rechter een rechtsingang geeft uit hoofde van zijn grondwettelijke taak ex art 112 Grondwet om rechtsbescherming te verlenen waar die elders in het nationale stelsel niet is te vinden, moet die oplossing mogelijk wel daadwerkelijk als noodzakelijk worden aangemerkt, wil Nederland niet zijn verplichtingen uit art. 6 EVRM schenden.

In de wet gefixeerde straf; rechtspraak van het EHRM

5.3

Met het voorgaande is opnieuw de kous niet af. Een in deze zaak belangrijk aspect dat hiervoor nog niet is besproken, is dat blijkens de rechtspraak van het EHRM niet kan worden gezegd dat ‘full jurisdiction’ reeds ontbreekt op de grond dat de straf op de overtreding bij wet op een vast bedrag is gefixeerd en dus niet ter vrije bepaling staat van de instantie dan wel de rechter die de straf oplegt. De Wahv-verhogingen, die als gezegd neerkomen op een bestraffing, zijn op een vaste hoogte gefixeerd en vallen dus onder deze regel.

In de zaak Malige was aan de verzoeker een boete en een rijontzegging opgelegd, omdat hij een snelheidsovertreding had begaan. Bij wet was voorts bepaald dat een overtreding van deze aard automatisch aanleiding geeft tot de aftrek van een bepaald aantal punten van het rijbewijs. Malige stelde zich op het standpunt dat een bij wet verplicht voorgeschreven straf in strijd is met art. 6 EVRM omdat deze niet kan worden getoetst op proportionaliteit. Het EHRM verwierp dat standpunt met de volgende overwegingen:

“49. As to the proportionality of the sanction, the Court notes, like the Commission, that the legislation itself makes provision to a certain extent for the number of points deducted to vary in accordance with the seriousness of the offence committed by the accused.

In the present case the offence committed entailed the deduction of four of the licence’s twelve points, so the measure cannot be described as disproportionate to the conduct it is intended to punish. Firstly, it does not lead immediately to disqualification. Secondly, the applicant can win back points, either by driving for three years without committing any further offence in respect of which a deduction of points is prescribed or by attending a special training course (…); he therefore preserves a certain latitude of action.

50. Like the Commission, the Court accordingly considers that a review sufficient to satisfy the requirements of Article 6 § 1 of the Convention was incorporated in the criminal decision convicting Mr Malige, and that it is not necessary to have a separate, additional review by a court having full jurisdiction concerning the deduction of points. Moreover, it is open to the applicant to seek judicial review in the administrative courts, in order to ascertain whether the administrative authority acted after following a lawful procedure.

51. The Court concludes, like the Commission, that domestic law afforded the applicant a review by the courts of the measure in issue which was sufficient for the purposes of Article 6 § 1.” ^[214]

Het EHRM achtte dus voldoende dat de wettelijk bepaalde sanctie “cannot be described as disproportionate” (rov. 49 tweede alinea).

In de zaak Göktan, over de toelaatbaarheid van lijfsdwang in combinatie met een andere vrijheidsbenemende straf, werd aangevoerd dat het gebrek aan beoordelingsvrijheid van de rechter ten aanzien van de duur van de lijfsdwang in strijd was met art. 6 EVRM. Het EHRM overwoog in meer algemene zin:

“58. The Court notes that the applicant has alleged that the rules governing a fair trial were infringed in that the sentence was automatic (…) The length of the imprisonment in default is, it is true, set by statute, by reference to the amount of the customs fine (…). However, the case-law of the Convention institutions on Articles 6 or 7 contains no authority in which a legislature has been censured for laying down a fixed sentence or the courts required to “adapt” such a sentence to the circumstances of the case, independently of the amount of the customs fine imposed. That is particularly true where the measure concerns both civil reparation and a criminal penalty.” ^[215]

Ook in deze zaak overweegt het EHRM dus dat art. 6 EVRM zich niet verzet tegen een bij wet gefixeerde straf. Kennelijk achtte het EHRM de evenredigheid in beginsel gegeven doordat de lengte van de lijfsdwang gerelateerd was aan de hoogte van de boete. Het oordeelt dat niet is vereist dat de rechter de straf daarnaast kan matigen op grond van de omstandigheden van het geval.

In de zaak Segame ging het om een bij wet gefixeerde boete van 25% van niet-betaalde belasting. Het EHRM overwoog:

“59. La Cour observe tout d’abord que la loi elle-même proportionne dans une certaine mesure l’amende à la gravité du comportement du contribuable, puisque celle-ci est fixée en pourcentage des droits éludés, dont en l’espèce la requérante a pu amplement discuter l’assiette (…). La Cour admet par ailleurs, comme le souligne le Gouvernement, le caractère particulier du contentieux fiscal impliquant une exigence d’efficacité nécessaire pour préserver les intérêts de l’Etat et observe, en outre, que ce contentieux ne fait pas partie du noyau dur du droit pénal au sens de la Convention (cf.
mutatis mutandis Jussila c. Finlande [GC], no 73053/01, § 43, CEDH 2006-XIII). Elle considère enfin que le taux de l’amende, fixé à 25% par l’ordonnance du 7 décembre 2005, n’apparaît pas disproportionné (
Malige précité, § 49 ;
a contrario et mutatis mutandis Mamidakis c. Grèce , no 35533/04, § 48, 11 janvier 2007 et
Grifhorst c. France , no 28336/02, § 105, 26 février 2009).” ^[216]

Het EHRM acht dus voldoende dat de bij wet gefixeerde straf is gerelateerd aan de hoogte van de niet-betaalde belasting en dat deze niet disproportioneel voorkomt (“n’apparaît pas disproportionné”). Overigens valt op dat het EHRM bij zijn oordeel dat geen sprake is van strijd met art. 6 EVRM in aanmerking neemt dat fiscale boetes geen onderdeel uitmaken van het ‘hard core’ strafrecht, onder verwijzing naar de hiervoor in 5.24 aangehaalde rechtsoverweging 43 van zijn uitspraak in Jussila/Finland.

Uit deze rechtspraak kan worden geconcludeerd dat een straf wettelijk kan worden gefixeerd, mits de gefixeerde straf niet onevenredig is. ^[217] Dat lijkt mede te betekenen dat in een concreet geval aan de orde moet kunnen worden gesteld dat de gefixeerde straf onevenredig uitpakt. ^[218]

In de wet gefixeerde straf; regeling van art. 5:46 lid 3 Awb

5.31

In het bestuursrecht komen gefixeerde boetes vaak voor in verband met het door het bestuur in acht te nemen gelijkheidsbeginsel, de rechtszekerheid die in het bestuursrecht wenselijk is en het door bestuursorganen in acht te nemen wetmatigheidsbeginsel (het bestuur dient te handelen op grond van en volgens de wet), zeker in gevallen die min of meer standaard zijn. In de regeling van titel 5.4 Awb is hiervoor dan ook een regeling getroffen in art. 5:46 Awb. Uit het in art. 5:46 lid 2 Awb bepaalde volgt dat het bestuursorgaan de wettelijk gefixeerde boete oplegt voor een overtreding. Art. 5:46 lid 3 Awb bepaalt evenwel dat het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In de toelichting op deze bepaling heeft de regering gewezen op de hiervoor besproken uitspraken in de zaken Malige en Göktan. ^[219] Volgens de regering volgt daaruit dat de rechter in beginsel kan uitgaan van de afweging door de wetgever van de evenredigheid van een bij wet gefixeerde bestuurlijke boete. Dat geldt ook voor het bestuur, tenzij het sterke aanwijzingen heeft dat de hoogte van de boete in een concreet geval onevenredig uitpakt. Om die reden is volgens de toelichting art. 5:46 lid 3 Awb ingevoerd (waaraan uiteraard ook door de rechter wordt getoetst bij de beoordeling van de boete). Daarnaast geldt volgens de toelichting bovendien art. 5:41 Awb, dat bepaalt dat geen boete wordt opgelegd voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. ^[220] De wet erkent met een en ander dus twee uitzonderingen op het opleggen van de wettelijk gefixeerde boete.

5.32

In de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters van de afgelopen jaren doet zich de ontwikkeling voor dat bij wet gefixeerde boetes meer indringend worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. ^[221] De Afdeling oordeelde in een drietal zaken over bij wettelijk voorschrift gefixeerde boetes voor illegale woningverhuur:

“5. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.

6 (…) Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (…), volgt uit de arresten van het [EHRM] dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in [art. 6 EVRM], een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, (…), 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, (…), en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, (…)). Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Zoals volgt uit de hiervoor bedoelde arresten, vereist het recht op een eerlijk proces dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe nopen. (…).” ^[222]

De bestuursrechter laat de mogelijkheid om de wettelijk gefixeerde boete op evenredigheid te toetsen dus mede afhangen van de mate waarin blijkt dat de wetgever de boete naar evenredigheid van de verschillende gevallen heeft bepaald, opdat in concrete gevallen recht aan de evenredigheid kan worden gedaan. Zijn rechtspraak laat zien dat hij deze ruimte daadwerkelijk gebruikt door in een concreet geval een boete onevenredig te oordelen. ^[223]

In de wet gefixeerde straf en Wahv

5.33

Zoals hiervoor in 4.3 en 5.26 al aan de orde kwam, kent de Wahv in art. 2 lid 3 Wahv en de bijlage bij de Wahv gefixeerde hoogtes van de verkeerboetes, maar geldt die fixatie naar de bedoeling van de wetgever niet voor de rechter, omdat de wetgever ervan is uitgegaan dat de rechter op grond van art. 6 EVRM de boetes volledig dient te kunnen toetsen. De rechterlijke toetsing van door de wet gefixeerde boetes speelt daarom niet onder de Wahv.

Opnieuw: toetsing van de verhogingen door de burgerlijke rechter

5.34

Wahv-verhogingen komen als gezegd neer op een gefixeerde boete. De vraag die de burgerlijke rechter blijkens het voorgaande heeft te beantwoorden, is allereerst of die verhogingen als zodanig al – dus als wettelijk stelsel – een onevenredig bestraffing inhouden. Die vraag kan de rechter alleen beantwoorden in het kader van art. 6 EVRM en dus aan de hand van hetgeen het EHRM daarbij kennelijk op het oog heeft in de hiervoor in 5.30 genoemde rechtspraak, nu de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv wetgeving in formele zin zijn en de rechter dergelijke wetgeving op grond van het verbod van art. 120 Grondwet niet aan de Grondwet en aan algemene rechtsbeginselen mag toetsen. ^[224]

Daarnaast is de vraag die de burgerlijke rechter blijkens het voorgaande heeft te beantwoorden, of de verhogingen in een concreet geval onevenredig uitpakken. Vanuit een oogpunt van alleen al rechtseenheid en rechtsgelijkheid ligt het voor de hand dat de burgerlijke rechter daarbij aansluit bij art. 5:46 lid 3 Awb en bij de rechtspraak daarover van de bestuursrechter die hiervoor in 5.32 is aangehaald. Daartoe is hij in de nationale rechtsorde ook gelegitimeerd, nu deze bepaling in elk geval berust op de uitleg van art. 6 EVRM van de wetgever, zo deze niet buiten twijfel als geheel in overeenstemming zou worden geacht met de rechtspraak van het EHRM. Naar ik zou menen, dient hierbij om dezelfde reden de bepaling van art. 5:41 Awb te worden toegepast in het geval dat de overtreder geen verwijt valt te maken van de overtreding. De wetgever heeft bestraffing in dat geval immers, klaarblijkelijk en begrijpelijk, eveneens onevenredig geoordeeld, gelet op de hiervoor in 5.31 weergegeven toelichting op art. 5:46 lid 3 Awb. Kennelijk ligt deze gedachte ook ten grondslag aan het hiervoor in 4.16 weergegeven ‘tegenwettelijke’ kwijtscheldingsbeleid van het CJIB, dat mede voorziet in kwijtschelding voor dit geval.

Verhogingen als zodanig onevenredig?

5.35

De vraag is dus eerst of de Wahv-verhogingen als zodanig een onevenredige bestraffing inhouden. Bij de vraag of een wettelijke regeling evenredig is in de zin van het EVRM komt de verdragstaten in de regel een beoordelingsmarge toe. Uit de hiervoor in 5.30 genoemde rechtspraak volgt dat die marge ook geldt bij de wettelijk gefixeerde bestraffing van overtredingen waarvoor het ‘lichtere regime’ van art. 6 EVRM geldt. Het EHRM gebruikt daarbij immers termen die een terughoudende toetsing impliceren (‘komt niet onevenredig voor’, enz.). Binnen de Nederlandse rechtsorde valt die beoordelingsmarge wat betreft wetgeving in beginsel toe aan de wetgever. ^[225] Deze marge in aanmerking nemend en het gewicht dat de wetgever aan de tijdige betaling van verkeersboetes kan toekennen, kan mijns inziens niet worden gezegd dat de Wahv-verhogingen als zodanig een onevenredige bestraffing inhouden. Dat de hoogte van de verhogingen mede is ingegeven door budgettaire overwegingen (zie hiervoor in 4.8 en 4.18-4.30), maakt dat niet anders (zie echter hierna in 6.17 derde alinea). Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat – minst genomen – twijfel kan bestaan over het antwoord op de vraag of de huidige hoogte van de verhogingen nodig is om effectief te zijn voor het doel ervan (zie hiervoor in 4.33-4.34). Die overwegingen en die omstandigheid maken de hoogte van de verhogingen immers niet als zodanig al onevenredig als bestraffing. Ook het feit dat zich steeds duidelijker de consensus lijkt af te tekenen dat de hoogte van de verhogingen onevenredig is (zie hiervoor in 4.23-4.29 en 4.35, onder meer bij een meerderheid in de Tweede Kamer), maakt niet dat in deze zin geoordeeld moet worden. De wetgever als geheel kan immers vasthouden aan een ander oordeel en dat oordeel moet binnen ons staatsbestel in beginsel door de rechter worden gerespecteerd. Wel bedenkelijk is dat de regering op dit moment nog alleen lijkt vast te houden aan de verhogingen uit budgettaire overwegingen (zie hiervoor in 4.25-4.28). Dat de verhogingen evenredig zijn, lijkt daarmee immers geen grond meer te zijn voor de hoogte ervan (en wie cynisch is, weet dat wel zeker). Er kan echter naar mijn mening niet door de rechter van worden uitgegaan dat de wetgever al afscheid heeft genomen van de door hem gehanteerde rechtvaardiging voor de verhogingen, als een gepaste reactie op niet-betaling van de boetes.

In aanmerking genomen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt, kan naar mijn mening niet worden gezegd dat de Wahv-verhogingen als zodanig een onevenredige bestraffing inhouden.

Verhogingen in concreet geval onevenredig?

5.36

Na hetgeen hiervoor in 4.24, 4.26, 4.29-4.32 en 4.35 is vermeld, behoeft geen betoog dat de Wahv-verhogingen in een concreet geval onevenredig kunnen uitpakken. De hoogte van de verhogingen is zodanig dat deze voor sommigen niet of alleen tegen redelijkerwijs niet aanvaardbare offers (bezuinigingen op essentiële uitgaven) is te dragen. In gevallen dat dit duidelijk het geval is, zijn de verhogingen als onevenredig aan te merken. De verhogingen zijn immers een bestraffing wegens de niet-tijdige betaling van de boete en in het geval van een gebrek aan draagkracht kan de betrokkene van die niet-betaling geen verwijt worden gemaakt.

Anders dan de Staat aanvoert, maakt het feit dat het CJIB in enkele gevallen daaraan iets kan doen met het hem toegestane ‘tegenwettelijke beleid’ om kwijtschelding te verlenen in gevallen waarin de wet daarin niet voorziet (zie hiervoor in 4.16), dat niet anders. De discussie verplaatst zich in die gevallen daarmee immers slechts naar de vraag of het CJIB gehouden is om kwijt te schelden, in de gevallen dat art. 6 EVRM daartoe noopt. Daarnaast staat dat beleid kwijtschelding beperkter toe dan hetgeen waartoe de art. 6 EVRM en 5:46 lid 3 Awb noodzaken.

Ook het feit dat het CJIB een betalingsregeling kan aangaan, biedt slechts beperkt soelaas. Dat is niet in alle gevallen mogelijk, kent beperkingen en brengt geen verandering in reeds verschuldigd geworden verhogingen (zie hiervoor in 4.15).

De burgerlijke rechter zal dus onder omstandigheden op dit vlak rechtsbescherming moeten bieden met betrekking tot de verhogingen.

Een en ander geldt, gelet op hetgeen hiervoor in 5.34 is vermeld, ook als een betrokkene meent dat (anderszins) hem geen (enkel) verwijt van de niet-tijdige betaling van de Wahv-verkeersboete kan worden gemaakt en dat de verhogingen daarom in zijn geval onevenredig zijn.

Is de uitkomst van het voorgaande bevredigend?

5.37

De burgerlijke rechter dient dus inderdaad, zoals de Staat aanvoert, rechtsbescherming in individuele gevallen te verlenen als de Wahv-verhogingen onevenredig uitpakken. Omdat deze mogelijkheid naar nationaal recht bestaat, kan gezegd worden dat de Wahv-verhogingen ‘dus’ niet in strijd zijn met art. 6 EVRM. De vraag is echter opnieuw of de kous daarmee af is (en het ‘dus’ in de vorige zin op zijn plaats is). Hiervoor in 5.29 werd al opgemerkt dat de procedure bij de burgerlijke rechter voor de toetsing van de verhogingen als bestraffende maatregelen minder geschikt is. Hiervoor in 5.28 kwam aan de orde dat de drempels voor die procedure ook verhoudingsgewijs hoog zijn. Er bestaat bij de kantonrechter weliswaar geen verplichte procesvertegenwoordiging, maar er dient een in verhouding tot de verhogingen hoog griffierecht te worden betaald en er bestaat bovendien het risico van een proceskostenveroordeling. Nu de rechtsbescherming door de burgerlijke rechter vooral nodig is voor het geval dat een gebrek aan draagkracht bestaat, is de vraag of de rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter door die drempels niet in feite een wassen neus is. ^[226] In dit verband valt bovendien te wijzen op het grote verschil dat bestaat met de rechtsbescherming met betrekking tot de Wahv-verkeersboete zelf, de strafrechtelijke boete en de bestuurlijke boete van titel 5.4 Awb.

Zo is het beroep tegen de Wahv-boete als zodanig geheel kosteloos (art. 36 Wahv), bestaat er bij dat beroep geen verplichte procesvertegenwoordiging en kan een natuurlijk persoon niet in de kosten van dat beroep worden veroordeeld (de art. 13a lid 1 en 20d lid 4 Wahv). Als de betrokkene rechtsbijstand inroept voor de procedure kan hij wel een vergoeding daarvoor krijgen (art. 13a lid 1 en 20d lid 4 Wahv). De enige financiële verplichting die op de betrokkene rust, is dat hij voor het beroep op de kantonrechter en het hof zekerheid moet stellen ter hoogte van de boete (vgl. de art. 11 lid 2, 21 en 36 Wahv). ^[227] De wetgever heeft de heffing van griffierecht bij een beroep tegen een op grond van de Wahv opgelegde boete destijds niet gepast geacht, omdat de boete kwalificeert als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM. In plaats daarvan is gekozen voor het systeem van zekerheidstelling. ^[228]

Ook voor strafrechtelijke boetes voor verkeersovertredingen die te zwaar zijn voor de Wahv en daarom niet onder het regime van die wet vallen, geldt dat het beroep daartegen geheel kosteloos is, geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat en een natuurlijk persoon niet in de kosten van de procedure kan worden veroordeeld. Ook hier is de overweging dat voor strafrechtelijke rechtsmiddelen geen kosten in rekening dienen te worden gebracht. Ook bij deze boetes geldt dat de betrokkene een vergoeding kan krijgen voor de kosten van rechtsbijstand waarvan hij gebruik heeft gemaakt om zich te weer te stellen tegen de beschuldiging.

Ook voor de regeling van de bestuurlijke boete van titel 5.4 Awb – die ook geldt voor fiscale boetes – geldt dat geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat. Het griffierecht beloopt bij bestuurlijke boetes tot € 340,- en bij de meeste fiscale boetes als zodanig slechts € 54,- (art. 8:41 lid 1, aanhef en onder a, Awb en de art. 1, aanhef en onder c, en 2, bijlage 3 Awb, waar besluiten op grond van de AWR worden genoemd) en wordt in elk geval bij een gegrond beroep door het bestuursorgaan vergoed (art. 8:74 Awb). Bij betalingsonmacht wordt het griffierecht bovendien niet geheven (art. 8:41 lid 6 tweede zin Awb, dat de rechtspraak op dit punt codificeert), om de toegang tot de rechter te verzekeren. ^[229] Een natuurlijk persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, wat vrijwel niet wordt aangenomen. Als de betrokkene rechtsbijstand inroept voor de procedure, kan hij wel een vergoeding daarvoor krijgen.

Strijd met het recht op een gelijke behandeling

5.38

Het voorgaande laat zien dat wie reden heeft om op te komen tegen de Wahv-verhogingen, qua rechtsbescherming aanmerkelijk slechter af is dan degene die wil opkomen tegen andere boetes. De vraag rijst of dit verschil in behandeling in strijd is met het recht op een gelijke behandeling. Nu het recht op een gelijke behandeling mede is neergelegd in internationale bepalingen met directe werking – met name de art. 26 IVBPR, 14 ERVM en 1 Twaalfde Protocol EVRM ^[230] –, waaraan de rechter op grond van art. 94 Grondwet wetgeving in formele zin moet toetsen, zal deze vraag ook door de rechter beantwoord moeten worden.

Normaal gesproken zal voor verschillen in rechtsbescherming al snel een behoorlijke reden bestaan in verband met de aard van de betrokken rechten en de materie waarop die betrekking heeft. De wetgever komt bij de regeling van dit soort kwesties een ruime beslissingsruimte en dus keuzevrijheid toe. ^[231] Voor het op het onderhavige punt bestaande verschil in rechtsbescherming valt echter geen behoorlijke grond te noemen. Niet valt immers in te zien dat er reden bestaat voor het feit dat degene die grond heeft om op te komen tegen de Wahv-verhogingen, qua rechtsbescherming zoveel slechter af is. De wetgever heeft die reden niet genoemd, laat staan op enige wijze onderbouwd. Dat is allicht begrijpelijk, want het is duidelijk dat de wetgever niet heeft onderkend dat de verhogingen neerkomen op een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM en dus voldoende toegang tot de rechter en rechterlijke toetsing van de hoogte van de verhogingen mogelijk moet zijn in gevallen dat dit geboden is.

In dit verband kan ter vergelijking worden gewezen op recente rechtspraak van de belastingkamer van de Hoge Raad. In het hiervoor in 5.16 al aangehaalde arrest van 16 januari 2026 werd geoordeeld dat het belastingrentepercentage van 8% voor de vennootschapsbelasting een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling betekent van degenen die deze belasting betalen ten opzichte van andere belastingplichtigen die de wettelijke rente moeten betalen met een minimum van 4%. ^[232] In de zogeheten kerstarresten over de box 3-heffing werd een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling aangenomen tussen belastingplichtigen van wie het vermogen (ruim) boven en van wie het vermogen (ruim) onder het door de wetgever vastgestelde percentage rendeert. ^[233] In beide arresten is de Hoge Raad betrekkelijk kort en duidelijk over het ontbreken van een behoorlijke grond voor het verschil in behandeling: die is er niet en dus kan het gehanteerde onderscheid niet door de beugel.

5.39

De vraag of de regeling van de rechtsbescherming met betrekking tot de verhogingen van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv op genoemd punt in strijd is met het recht op een gelijke behandeling, is niet door de rechtbank gesteld. Die vraag – en ook de vraag wat de consequenties zijn van strijd met het recht op een gelijke behandeling (kan de rechter op dit punt rechtsherstel bieden?) – volgt echter, gelet op het voorgaande, onvermijdelijk uit de wel door haar gestelde vraag, zo het daarvan niet impliciet onderdeel uitmaakt. Het ligt daarom voor de hand dat de Hoge Raad op die vraag ingaat. Partijen kunnen zich in hun reactie op deze conclusie desgewenst alsnog over die vraag uitlaten. Ook zou de Hoge Raad eventueel alsnog de weg van art. 393 lid 7 Rv kunnen volgen.

Rechtsherstel door de rechter

5.4

De vraag is of de rechter rechtsherstel kan en moet bieden voor de hiervoor in 5.38 genoemde ongerechtvaardigde ongelijke behandeling. Vaste rechtspraak van de Hoge Raad is dat dit moet worden bepaald aan de hand van de criteria van het Arbeidskostenforfait-arrest. ^[234] Deze komen erop neer dat een afweging dient plaats te vinden tussen enerzijds het belang van een effectieve rechtsbescherming en anderzijds de terughoudendheid die de rechter in de gegeven staatsrechtelijke verhoudingen past (in verband met, kort gezegd, het primaat van de wetgever). Daarbij geldt dat als zich uit het stelsel van de wet, de daarin geregelde gevallen en de daaraan ten grondslag liggende beginselen, of de wetsgeschiedenis, voldoende duidelijk laat afleiden hoe in het tekort dient te worden voorzien, de rechter dat zelf doet. ^[235] Als echter verschillende oplossingen denkbaar zijn en de keuze, kort gezegd, politiek van aard is, is aangewezen dat de rechter die keuze vooralsnog aan de wetgever laat. Mocht deze tekortschieten in die plicht, dan biedt de rechter alsnog rechtsherstel. ^[236] Dat volgt uit de mensenrechtelijke en grondwettelijke verplichting van art. 13 EVRM en art. 17 Grondwet dat de rechter behoorlijke rechtsbescherming moet (kunnen) bieden.

Bij het beschouwen van de hiervoor genoemde overwegingen is belangrijk om niet uit het oog te verliezen dat het om rechtsvindingscriteria gaat en dus niet om rechtsregels. Een redenering in de trant dat ‘als a dan b’ is dus niet op haar plaats. ^[237]

5.41

Op het eerste gezicht lijken de criteria van het Arbeidskostenforfait-arrest in dit geval tot de slotsom te moeten leiden dat de opheffing van de ongelijke behandeling de rechtsvormende taak van de rechter te buiten gaat, omdat meerdere keuzes mogelijk zijn. Het rechtstekort is echter zeer ernstig blijkens het voorgaande. Het betekent immers dat betrokkenen praktisch in de meeste gevallen verstoken zijn van rechtsbescherming doordat de drempels die zich vooraf aandienen, feitelijk te hoog zijn. Dat is bovendien het geval, terwijl het deels gaat om een kwetsbare groep die bescherming juist het meest nodig heeft. Het gaat immers mede om betrokkenen die geen of weinig draagkracht hebben, terwijl blijkens de hiervoor genoemde gegevens vaak mede een gebrek aan doenvermogen een rol speelt (zie hiervoor in 4.35). ^[238] Bovendien gaat het om een situatie die reeds lang bestaat. Naar mijn mening kan niet goed worden volgehouden dat deze groep dient te wachten op herstelwetgeving. Zoals hiervoor bleek, lijkt voor herstelwetgeving politiek wel een meerderheid te bestaan, maar komt deze om financiële redenen niet tot stand en bestaat voorlopig evenmin enig uitzicht daarop (zie ook hierna in 7.4). In de juist hiervoor in 5.38 laatste alinea genoemde arresten heeft de Hoge Raad, in gevallen waarin onmiskenbaar meerdere keuzes denkbaar waren en waarin in ieder geval in één zaak – over box 3 – de keuze politiek duidelijk zeer controversieel was, zelf rechtsherstel geboden, om te voorkomen dat de praktijk zou vastlopen. ^[239] Naar ik meen, bestaat om genoemde redenen een dergelijke urgentie ook in dit geval.

Beroep tegen de verhogingen als rechtsherstel

5.42

Naar het mij voorkomt, zou eenvoudig en snel in het onderhavige rechtstekort kunnen worden voorzien door, overeenkomstig de hiervoor genoemde Quint/Te Poel-maatstaf, de aanmaning van art. 24 lid 1 Wahv (de eerste aanmaning), die inhoudt dat de eerste verhoging verschuldigd is geworden, en de – niet in de wet geregelde – mededeling dat ook de tweede verhoging verschuldigd is geworden, ^[240] aan te merken als een administratieve sanctie in de zin van de wet, waartegen beroep openstaat bij de officier van justitie, met vervolgens beroep bij de kantonrechter en het hof Arnhem-Leeuwarden. Aangezien de eerste verhoging de helft bedraagt van de Wahv-boete en de tweede verhoging anderhalf keer meer bedraagt dan die boete, kan niet worden gezegd dat de geringe bedragen van de verhogingen geen beroep overeenkomstig de regeling van de Wahv voor de Wahv-boete zouden rechtvaardigen. Deze oplossing van het rechtstekort vergt – naast genoemde wetsuitleg en een mogelijke beleidswijziging van het CJIB wat betreft het mededelen van het verschuldigd zijn geworden van de tweede verhoging – geen nadere ingrepen of maatregelen, omdat zij erop neerkomt dat de regeling voor het beroep tegen de Wahv-boete ook van toepassing wordt verklaard op de verhogingen, die in feite ook gewoon Wahv-boetes zijn. Met deze oplossing zou ook sprake zijn van de laagdrempelige rechtsbescherming die passend is in de gevallen dat betrokkene geen of weinig draagkracht heeft. Mocht de wetgever deze oplossing minder gelukkig achten, dan kan hij op korte termijn reparatiewetgeving tot stand brengen. Deze oplossing lijkt als gezegd verkieslijker dan de onderhavige groep van betrokkenen te laten wachten totdat de wetgever alsnog door reparatiewetgeving adequate rechtsbescherming voor deze groep tot stand heeft gebracht, die er blijkens het voorgaande al lange tijd had moeten zijn.

Slotsom art. 6 EVRM

5.43

De regeling van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv is in strijd met art. 6 EVRM nu de daarin geregelde, dwingendrechtelijk voorgeschreven verhogingen neerkomen op een bestraffing in de zin van art. 6 EVRM en daarom een toetsing op evenredigheid van die bestraffing mogelijk moet zijn. Het Nederlandse recht voorziet op zichzelf in een oplossing van deze strijd doordat die toetsing kan plaatsvinden door de burgerlijke rechter, door welke mogelijkheid de strijd van de wet met art. 6 EVRM wordt opgeheven. De rechtsgang bij de burgerlijke rechter is echter in vergelijking met die bij de bestuursrechter (waaronder de Wahv-rechter, die als gezegd ook bestuursrechter is) en de strafrechter dermate ongunstig voor betrokkenen dat sprake is van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling. Deze ongerechtvaardigde ongelijke behandeling kan eenvoudig door de rechter worden opgeheven door de Wahv aldus uit te leggen dat de mededeling van de verhogingen eveneens heeft te gelden als een beschikking in de zin van de Wahv. Dat is een passende vorm van rechtsherstel die zal moeten worden geboden. De rechter kan daartoe overgaan. Daarvoor bestaat ook aanleiding omdat het rechtstekort op dit punt groot is en allang bestaat.

Strijd met art. 7 EVRM?

5.44

Met de toepasselijkheid van art. 6 EVRM op de Wahv-verhogingen, is ook de toepasselijkheid van art. 7 EVRM op die verhogingen gegeven (zie hiervoor in 5.2). Art. 7 EVRM bevat, zoals in 5.2 opgemerkt, het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. De rechtbank heeft (voorlopig) geoordeeld dat de verhogingen in strijd zijn met art. 7 EVRM, omdat zij niet als strafbaarstelling in de wet zijn opgenomen (rov. 5.23). Deze gevolgtrekking is niet juist. Art. 7 EVRM eist een wettelijke basis voor de oplegging van een straf. Die wettelijke basis moet de overtreding en de straf voldoende duidelijk omschrijven. Die basis behoeft niet in een wet te staan omdat het begrip ‘law’ waarvan art. 7 EVRM spreekt, zoals overal in het EVRM, mede het ongeschreven recht omvat. ^[241] Een formele wettelijke strafbaarstelling is dus niet vereist. Het is voldoende dat de ‘law’ die de strafbaarstelling bevat, toegankelijk en voorzienbaar is (‘accessible and foreseeable’; dus voldoende kenbaar). ^[242] Aan deze eisen wordt met het in de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv bepaalde voldaan. Daarin is immers in een behoorlijk afgekondigde en dus bekendgemaakte wet in duidelijke bewoordingen omschreven dat als de betrokkene niet binnen de daar genoemde termijnen volledig de verkeersboete betaalt, dit leidt tot de verhogingen van 50 en 100%.

Slotsom art. 7 EVRM

5.45

De verhogingen zijn dus niet in strijd met art. 7 EVRM.

6. Zijn de verhogingen in strijd met art. 1 EP EVRM?

Art. 1 EP EVRM, toepasselijkheid

6.1

Het tweede deel van de gestelde prejudiciële vraag houdt in of de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv in strijd zijn met art. 1 EP EVRM, dat het recht op eigendom beschermt. Art. 1 EP EVRM luidt in de authentieke Engelse tekst:

“1. Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one

shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

2. The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”

Art. 1 EP EVRM is van toepassing als sprake is van een inbreuk op eigendom. ^[243] Het op grond van de Wahv van rechtswege verschuldigd worden van de verhogingen moet als zodanige inbreuk worden aangemerkt, nu de verhogingen een hogere vordering van de Staat op de betrokkene doen ontstaan en daardoor het vermogen van de betrokkene aantasten. ^[244] Art. 1 EP EVRM is dus van toepassing op de Wahv-verhogingen. Door de Staat wordt dit dan ook niet bestreden. ^[245]

Drie regels, beoordelingsmaatstaven

6.2

Vaste rechtspraak van het EHRM is dat art. 1 EP EVRM bestaat uit drie te onderscheiden, maar samenhangende regels:

“Article 1 of Protocol No. 1 comprises three distinct rules. The first rule, which is set out in the first sentence of the first paragraph, is of a general nature and enunciates the principle of peaceful enjoyment of property. The second rule, contained in the second sentence of the first paragraph, covers the deprivation of possessions and subjects it to certain conditions. The third rule, stated in the second paragraph, recognises that Contracting States are entitled, amongst other things, to control the use of property in accordance with the general interest, by enforcing such laws as they deem necessary for the purpose. However, the rules are not “distinct” in the sense of being unconnected. The second and third rules are concerned with particular instances of interference with the right to peaceful enjoyment of property and should therefore be construed in the light of the general principle enunciated in the first rule (…).” ^[246]

De verhogingen vallen onder de derde regel, zoals de rechtbank heeft geoordeeld in rov. 5.29. Zij houden immers geen (de iure of de facto) onteigening (‘deprivation’) in, maar een regulering (‘control’) van eigendom ten behoeve van een algemeen belang. ^[247] Eiser heeft in cassatie betoogd dat de verhogingen moeten worden aangemerkt als een onteigening. ^[248] Bij dit betoog bestaat echter geen belang, nu het EHRM dezelfde maatstaven aanlegt bij de beoordeling of de inbreuk geoorloofd is, ongeacht onder welke regel de inbreuk valt te brengen. ^[249]

6.3

Voor de beoordeling van iedere inbreuk op eigendom in de zin van art. 1 EP EVRM gelden volgens het EHRM de volgende maatstaven: (i) dat de inbreuk volgens de geldende regels van het nationale recht moet plaatsvinden (‘lawfulness’), (ii) dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang moet dienen (‘a legitimate aim’) en (iii) dat er een redelijke verhouding moet bestaan tussen de inbreuk en dat doel (‘proportionality’, die onder meer moet worden nagegaan met de zogeheten ‘fair balance’-test). ^[250]

Ad (i) ‘lawfulness’

6.4

Bij de beantwoording van de vraag of een inbreuk ‘lawful’ is, moet sprake zijn van ‘compliance with the relevant provisions of domestic law’. Bovendien moet sprake zijn van een bepaalde kwaliteit van wetgeving of ongeschreven recht, in die zin dat deze voldoende toegankelijk (‘accessible’), nauwkeurig (‘precise’) en voorzienbaar (‘foreseeable’) is. ^[251] Zoals de rechtbank heeft vastgesteld in rov. 5.31, voldoet de wettelijke regeling van de Wahv-verhogingen op zichzelf aan deze vereisten. Het vereiste van voorzienbaarheid dient er echter mede toe om willekeurige inbreuken op eigendom te voorkomen. Iedere inbreuk moet daarom gepaard gaan met procedurele waarborgen die de betrokkene een redelijke mogelijkheid bieden om de rechtmatigheid van de inbreuk aan de orde te stellen. ^[252] Het EHRM pleegt de beschikbaarheid van procedurele waarborgen ook wel mee te wegen bij de ‘fair balance’-test. Daarom zal ik bij de bespreking en toepassing van die test stilstaan bij de eis van procedurele waarborgen.

Ad (ii) ‘legitimate aim’

6.5

Naar vaste rechtspraak van het EHRM komt aan de verdragsstaten een ruime beoordelingsvrijheid (‘wide margin of appreciation’) toe bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een ‘legitimate aim’ voor de inbreuk, omdat de verdragsstaten bij uitstek in staat zijn om te beoordelen wat het algemeen belang vergt. Het komt dan ook zelden voor dat het EHRM tot het oordeel komt dat een ‘legitimate aim’ voor de inbreuk ontbreekt. ^[253] Voor zover er in een concreet geval twijfel kan bestaan over de gerechtvaardigdheid van het doel van een inbreuk, pleegt het EHRM dat veelal mee te wegen bij de ‘fair balance’-test. ^[254]

Het stimuleren van burgers om hun verplichtingen jegens de overheid na te komen is op zichzelf te beschouwen als een ‘legitimate aim’. ^[255] De Wahv-verhogingen – die als gezegd dit tot doel hebben (zie hiervoor in 4.6 e.v.) – dienen in beginsel dan ook een ‘legitimate aim’, zoals de rechtbank tot uitgangspunt heeft genomen in rov. 5.31.

Ad (iii) ‘fair balance’

6.6

Bij de eis van een ‘fair balance’ gaat het EHRM na of het algemeen belang dat met de inbreuk is gemoeid en de bescherming van de individuele rechten van de betrokkene niet in een onredelijke verhouding tot elkaar staan. Een ‘fair balance’ ontbreekt als de betrokkene een buitensporige last (‘excessive burden’) moet dragen (soms spreekt het EHRM van een ‘individual and excessive burden’). ^[256] Daarvan is bij belastingheffing en boetes sprake als de inbreuk ‘fundamentally interferes with his financial position’. ^[257] Aan de verdragsstaten komt ook in dit verband in beginsel een ruime beoordelingsvrijheid toe, zowel ten aanzien van het gebruikte middel, als ten aanzien van de geschiktheid en de keuze van het middel om het gestelde doel te bereiken. ^[258]

Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een ‘fair balance’ zijn alle omstandigheden van het geval van belang. ^[259] Het is vaste rechtspraak van het EHRM dat:

“114. (…) [I]n order to assess the conformity of the State’s conduct with the requirements of Article 1 of Protocol No. 1, the Court must conduct an overall examination of the various interests in issue, having regard to the fact that the Convention is intended to guarantee rights that are “practical and effective”, not theoretical or illusory. It must go beneath appearances and look into the reality of the situation at issue, taking account of all the relevant circumstances, including the conduct of the parties to the proceedings, the means employed by the State and the implementation of those means. Where an issue in the general interest is at stake, it is incumbent on the public authorities to act in good time, and in an appropriate and consistent manner (…).” ^[260]

‘Fair balance’ bij een sanctie

6.7

Hiervoor onder 5.20 werd tot de slotsom gekomen dat de Wahv-verhogingen voor de toepassing van art. 6 EVRM als sanctie moeten worden aangemerkt. Wanneer de inbreuk op de eigendom een sanctie betreft, is voor de ‘fair balance’-test onder meer van belang wat de verhouding is tussen de zwaarte van de sanctie en de ernst van de gedraging die wordt gesanctioneerd. Illustratief in dit verband is de zaak Imeri. In die zaak had betrokkene nagelaten om contanten ten bedrage van € 43.500 en 730.000 Noorse kronen (thans ongeveer € 68.000) aan te geven bij de douane bij het passeren van de Kroatische grens. Daarom was de gehele som aan contanten inbeslaggenomen en een bestuurlijke boete van ongeveer € 660 aan hem opgelegd. Naderhand werd ongeveer de helft van de contanten verbeurdverklaard wegens het niet-aangeven daarvan. Het EHRM overwoog over het belang van proportionaliteit:

“71. Turning to the present case the Court notes that paragraph 1 of section 69 of the Foreign Currency Act provides for compulsory confiscation of the entire sum which the perpetrator failed to declare when crossing the border (…). That sanction – for a mere failure to declare – is at odds with the requirement existing in many Contracting States that penalties in order to be lawful must not be disproportionate to the offence (…). The Court reiterates that, in order to be proportionate, the severity of sanction should correspond to the gravity of the offence it is designed to punish – in the instant case, the failure to comply with the declaration requirement – rather than to the gravity of any presumed infringement which has not actually been established, such as an offence of drug trafficking, money laundering or tax evasion (…).

(…)

84. As already stated above (…), in order to be proportionate, the severity of sanctions must be commensurate to the seriousness of the breaches for which they are imposed (…). The principle of proportionality has to be observed not only as regards the determination of the rules concerning the severity of sanctions but also the assessment of the factors which may be taken into account in the fixing of the sanction (…).” ^[261]

In casu voldeed de verbeurdverklaring niet aan de eis van proportionaliteit. Het EHRM oordeelde aan de hand van alle omstandigheden van het geval dat de inbeslagneming van de gehele som aan contant geld ‘substantially disproportionate’ was ten opzichte van de ernst van de gedraging, waaraan niet kon afdoen dat uiteindelijk 50% van de contanten aan de verzoeker was geretourneerd (rov. 93). ^[262]

6.8

Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat de verdragsstaten eveneens een ruime beoordelingsvrijheid hebben ten aanzien van de hoogte van sancties. In de zaak over de bestuurlijke boetes ten bedrage van in totaal € 312.000 die aan Het Financieele Dagblad waren opgelegd omdat 39 krantenbezorgers zonder tewerkstellingsvergunning bleken te hebben gewerkt, overwoog het EHRM:

“79. An issue under Article 1 of Protocol No. 1 may arise if an administrative fine is plainly out of all reasonable proportion in light of the competing interests (…).

80. As it is, the Court cannot find that such is the case. In arriving at this conclusion the Court takes into account the Government's stated object of countering unfair business practices and infringement of the rights of workers (…), for which purposes, among others, it is legitimate to control access of foreign nationals to the domestic labour market (…). Furthermore, although in this instance the fines are high, it has not been stated that they pose an insuperable problem to the applicant company.” ^[263]

In de al meermalen aangehaalde zaak Konstantin Stefanov, over een boete ten bedrage van € 260 die aan een advocaat was opgelegd omdat hij een aan hem toegewezen verdachte niet ter zitting wenste bij te staan, oordeelde het EHRM op overeenkomstige wijze:

“65. It remains to be determined whether a ‘fair balance’ was struck between the demands of the general interest and the requirements of the protection of the applicant's fundamental rights. In the present case, causing the postponement of the hearing without a valid reason, as established by the national courts, represented an obstacle to the smooth functioning of the justice system; courts are called upon to ensure the latter. The issue of whether the conduct leading to that obstacle should be punished by a financial sanction with a deterrent effect, such as the fine in the present case, comes within the margin of appreciation of the State. That margin is a wide one (…).

(…)

67. Lastly, although the fine imposed on the applicant was in the maximum possible amount under the relevant legal provision, it is neither prohibitive, nor oppressive or otherwise disproportionate (…).” ^[264]

Barkhuysen en Van Emmerik leiden uit beide arresten af dat een ‘fair balance’ in dit verband slechts ontbreekt als sprake is van een ‘evidente onevenredigheid’ tussen de hoogte van de sanctie en de ernst van de gedraging. ^[265]

Procedurele waarborgen

6.9

Zoals hiervoor in 6.4 al opgemerkt, is onderdeel van de ‘fair balance’-test of er voldoende procedurele waarborgen voor de inbreuk zijn. De betrokkene moet een redelijke mogelijkheid hebben (gehad) om de rechtmatigheid van de inbreuk te betwisten. Of daarvan sprake is, moet worden beoordeeld aan de hand van alle toepasselijke (rechterlijke en bestuurlijke) procedures. In gevallen waarin een dergelijke mogelijkheid ontbrak, heeft het EHRM wel geoordeeld dat de betrokkene een buitensporige last draagt. ^[266] Hierbij moet worden bedacht dat art. 1 EP EVRM, anders dan art. 6 EVRM, niet vereist dat toegang tot een onafhankelijke rechter bestaat. ^[267]

In de door de rechtbank in voetnoot 27 van haar vonnis aangehaalde zaak Krayeva had verzoekster de waarde van goederen voor een bedrag van € 2.000 te laag opgegeven bij de douane. Naar aanleiding daarvan had de Oekraïense rechter in hoger beroep een bij wet verplicht voorgeschreven boete ten bedrage van de volledige waarde van de goederen, te weten € 48.661,56, opgelegd. Daarover overwoog het EHRM:

“31. Moreover, by virtue of Article 483 § 1 of the Customs Code, under which the applicant was found guilty, the fine in an amount equal to the value of the goods – a very high amount in itself – and the confiscation of the goods were mandatory measures with no exceptions allowed. The lack of any discretion in this regard left no room to the Ukrainian courts for the assessment of individual situation, making any such assessment futile. The Court has already noted that such a rigid system is in itself incapable of ensuring the requisite fair balance between the requirements of the general interest and the protection of an individual’s right to property (see, mutatis mutandis, Gyrlyan v. Russia, no. 35943/15, § 31, 9 October 2018, in which the domestic legislation prevented the courts from considering a more lenient sanction than a fine equivalent to at least the undeclared amount or confiscation of the undeclared cash). It has no reason to find otherwise in the present case.

32. The mandatory nature of the sanction, in the circumstances of the present case – the amount of the fine –, deprived the applicant of any possibility of arguing her case with any prospect of success in the proceedings against her.

33. The foregoing considerations are sufficient to enable the Court to conclude that, in the circumstances of the present case, the sanction imposed on the applicant, in particular the amount of the fine which she was ordered to pay as a result of the decision of the Court of Appeal applying Article 483 § 1 of the Customs Code, constituted a disproportionate interference with her property rights contrary to the requirements of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention.” ^[268]

Het EHRM neemt in rov. 32 en 33 van deze uitspraak klaarblijkelijk mede de hoogte van de boete in aanmerking. Ook uit andere rechtspraak van het EHRM lijkt te volgen dat naarmate de inbreuk op het eigendomsrecht ernstiger is, er hogere eisen mogen worden gesteld aan de beschikbare rechtsbescherming. ^[269]

6.1

De belastingkamer van de Hoge Raad heeft tweemaal geoordeeld dat een regeling in strijd was met art. 1 EP EVRM vanwege het ontbreken van procedurele waarborgen. In beide gevallen trad de Hoge Raad niet voor het overige in de ‘fair balance’ van de inbreuk, maar stelde hij de strijdigheid met art. 1 EP EVRM uitsluitend al vast op de grond dat niet aan het vereiste van ‘lawfulness’ was voldaan (vgl. hiervoor in 6.4, waar is opgemerkt dat het EHRM de eis van procedurele waarborgen in de eerste plaats in die sleutel zet). In een arrest van 10 juli 2009 ging het om een bepaling van de Kostenwet invordering rijksbelastingen die uitsloot dat de stelling van de belastingplichtige dat hij niet overeenkomstig de wet is aangemaand, wordt betrokken bij de behandeling van zijn bezwaar of beroep tegen in rekening gebrachte invorderingskosten. De Hoge Raad liet deze bepaling buiten toepassing wegens strijd met art. 1 EP EVRM:

“3.3.5. Het bepaalde in artikel 1 van het Protocol brengt mee dat iedere maatregel die het ongestoorde genot van eigendom aantast, vergezeld moet gaan van procedurele garanties die de betrokkene een redelijke mogelijkheid bieden tot effectieve betwisting van de rechtmatigheid van die maatregel (vgl. EHRM 24 november 2005, no. 49429/99, Capital Bank AD tegen Bulgarije, paragraaf 134).

3.3.6.

Artikel 7, lid 2, van de Kostenwet verhindert een dergelijke betwisting, hoewel de daarin genoemde situatie dat de belastingschuldige de aanmaning niet heeft ontvangen juist een geval betreft waarin het betekenen van een dwangbevel en het daarvoor in rekening brengen van kosten, leidende tot een eigendomsontneming, niet past in het stelsel van de Invorderingswet 1990 en de daarbij aansluitende Kostenwet. De belastingschuldige behoort dan immers (nog) niet tot de categorie van wanbetalers waarvoor dit stelsel meebrengt dat zij via berekening van kosten van betekening in belangrijke mate dienen bij te dragen aan de invorderingkosten die de Belastingdienst in totaliteit maakt. De categorische uitsluiting van het genoemde verweer, zoals opgenomen in artikel 7, lid 2, van de Kostenwet, wordt niet gerechtvaardigd door de doelstelling daarvan, het uitsluiten van weinig serieuze verweren (zie Kamerstukken II 1988-1989, 21 135, nr. 3, blz. 18). Door die uitsluiting wordt immers ook het geval getroffen waarin het bedoelde verweer gegrond en daarmee per definitie serieus is. Daarbij dient verder te worden opgemerkt dat deze categorische uitsluiting evenmin kan worden gerechtvaardigd met het argument dat het geringe bedragen betreft. Bij kosten voor de betekening van een dwangbevel kan het immers om aanzienlijke bedragen gaan.” ^[270]

In een arrest van 22 oktober 2010 oordeelde de Hoge Raad dat de zogenoemde Fierensmarge, een wettelijke drempelwaarde om een bij beschikking vastgestelde WOZ-waarde te kunnen betwisten, in strijd was met art. 1 EP EVRM, omdat er geen administratieve of andere procedure openstond waarin een onjuiste vaststelling van de waarde effectief kon worden betwist:

“3.4.4. Een effectieve betwisting van de rechtmatigheid van de beschikking waarbij de WOZ-waarde is vastgesteld, wordt in een geval als het onderhavige verhinderd door het bepaalde in artikel 26a Wet WOZ. Immers, hoewel de vastgestelde waarde hoger is dan de WOZ-waarde die op grond van artikel 22, lid 1, Wet WOZ bij de beschikking had moeten worden vastgesteld, en de beschikking dus niet rechtmatig is, brengt artikel 26a mee dat de heffingsambtenaar niet gehouden is zijn beschikking op dit punt aan te passen indien daartegen bezwaar wordt gemaakt, en dat de rechter, indien de heffingsambtenaar niet tot een dergelijke aanpassing bereid is, de onjuiste vaststelling van de waarde moet handhaven.

Ook buiten de bestuursrechtelijke procedures van bezwaar en beroep biedt noch de Wet WOZ, noch enige andere wettelijke regeling de belanghebbende in een geval als het onderhavige, waarin fouten binnen de marge van artikel 26a Wet WOZ vallen, de mogelijkheid een administratieve of andere procedure te voeren waarin de onjuiste vaststelling van de waarde effectief kan worden betwist.

(…)

3.4.8.

De categorische uitsluiting van een effectief rechtsmiddel door artikel 26a Wet WOZ kan evenmin worden aanvaard op grond van het argument dat het geringe bedragen betreft. De bij beschikking op basis van de Wet WOZ vastgestelde waarde heeft gevolgen voor de hoogte van diverse belastingen. Het effect van toepassing van artikel 26a Wet WOZ op de belasting die een belanghebbende in een jaar in totaal verschuldigd is, kan oplopen tot bedragen die van een meer dan geringe omvang zijn. Als gevolg daarvan kan niet worden gezegd dat het bij toepassing van deze bepaling om zodanig geringe bedragen gaat, dat op die grond in de vaststelling en handhaving van rechtens onjuiste beschikkingen zou kunnen worden berust. Daarbij komt nog dat de waarde die op grond van de Wet WOZ is vastgesteld, in het onderhavige tijdvak in de regel gold voor een periode van twee jaar, en daardoor invloed had op de hoogte van belastingaanslagen voor een tweetal jaren.

Hoewel dat niet van belang is in het onderhavige geval, waarin het gaat om de jaren 2005 en 2006, kan in dit verband nog worden opgemerkt dat de waardevaststelling op grond van de Wet WOZ sindsdien voor een groter aantal belastingen van belang is geworden. Zo is zij met ingang van het jaar 2010 ook bepalend geworden voor de heffingsgrondslag van de schenk- en erfbelasting bij verkrijging van een onroerende zaak die in gebruik is als woning. Als gevolg daarvan kan het met toepassing van artikel 26a Wet WOZ gemoeide financiële belang thans oplopen tot een bedrag van duizenden Euro's aan verschuldigde belasting.” ^[271]

Wat opvalt aan deze rechtspraak is dat de Hoge Raad in beide gevallen ervan lijkt te zijn uitgegaan dat de omstandigheid dat met een inbreuk geringe bedragen zijn gemoeid, niet alleen van invloed is op de mate van rechtsbescherming, maar ook eventueel zelfs het volledig ontbreken van procedurele waarborgen zou kunnen rechtvaardigen. In de literatuur wordt die laatste aanname bekritiseerd, nu de rechtspraak van het EHRM meebrengt dat ‘iedere’ inbreuk gepaard moet gaan met een redelijke mogelijkheid voor de betrokkene om de rechtmatigheid daarvan te betwisten. ^[272] Die kritiek lijkt terecht. ^[273]

Betekenis van het gelijkheidsbeginsel in de context van art. 1 EP EVRM

6.11

In de procedure bij de rechtbank heeft eiser in het kader van zijn beroep op art. 1 EP EVRM mede verwezen naar de hiervoor in 5.38 al genoemde box 3-arresten van de belastingkamer van de Hoge Raad. Hij heeft onder verwijzing naar die arresten betoogd dat er een ongerechtvaardigd verschil in behandeling bestaat tussen betrokkenen die de boete voldoen en betrokkenen die dat niet (kunnen) doen, en als gevolg daarvan een zware financiële last moeten dragen. ^[274] De rechtbank is op dit beroep op het gelijkheidsbeginsel niet ingegaan in haar vonnis. De door haar gestelde prejudiciële vraag stelt dat beroep echter impliciet mede aan de orde, nu dat beroep in het kader van art. 1 EP EVRM wordt gedaan en dus onderdeel uitmaakt van de vraag of sprake is van strijd met die bepaling. Daarom sta ik hierna kort stil bij de betekenis van het gelijkheidsbeginsel in de context van art. 1 EP EVRM.

6.12

Blijkens de rechtspraak van het EHRM kan een ongelijke behandeling een rol spelen bij de vraag of sprake is van een ‘fair balance’. Dit volgt uit het hanteren van het hiervoor in 6.6 genoemde criterium of sprake is van een ‘individual and excessive burden’. Die maatstaf impliceert immers een vergelijking met anderen (een last die veel zwaarder is dan hetgeen anderen hebben te dragen). Er is daarmee sprake van een sterke verwantschap van art. 1 EP EVRM en het égalitébeginsel, dat inmiddels is gecodificeerd in titel 4.5 Awb en dat een toepassing van het gelijkheidsbeginsel vormt. In de rechtspraak komt dit onderdeel van de toetsing aan art. 1 EP EVRM onder meer pregnant aan de orde in het arrest van de Hoge Raad over de reductie van varkensrechten met 25%, dat zich op het punt van de toetsing aan art. 1 EP EVRM ook laat lezen als een toepassing van het égalitébeginsel. ^[275]

In de sfeer van belastingheffing valt te wijzen op de zaak N.K.M. v. Hongarije, waarin de ontslagvergoeding van een ambtenaar fiscaal werd belast met een heffing van 52%, waar normaal 16% werd geheven. Dit leidde, mede gelet op onder meer het doel van de vergoeding – het opvangen van de gevolgen van het ontslag voor betrokkene – tot het oordeel dat er geen sprake was een ‘fair balance’. ^[276]

Zoals hiervoor in 5.38 al aan de orde kwam, komt de verdragstaten ook bij de beoordeling of sprake is van een ongelijke behandeling en of deze gerechtvaardigd is, de nodige beslissingsruimte toe.

Nederlandse rechtspraak over het gelijkheidsbeginsel in de context van art. 1 EP EVRM

6.13

In de al genoemde kerstarresten over de box 3-heffing heeft de Hoge Raad een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling aangenomen tussen belastingplichtigen van wie het vermogen (ruim) boven en van wie het vermogen (ruim) onder het door de wetgever vastgestelde percentage rendeert. De Hoge Raad heeft in de arresten geoordeeld dat daarop gelet, ook met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt, in redelijkheid niet kan worden gezegd dat de box 3-heffing de uit art. 1 EP EVRM voortvloeiende proportionaliteitstoets kan doorstaan. Er bestaat volgens de Hoge Raad geen redelijke verhouding tussen de door de wetgever nagestreefde belangen op het terrein van uitvoerbaarheid, realiteit en opbrengst en de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door de vormgeving die de wetgever voor de verwezenlijking van dat doel heeft gekozen. In het bijzonder kan de wens van de wetgever om de uitvoerbaarheid te bevorderen en de belastingopbrengsten op peil te houden, geen rechtvaardiging bieden voor het aanzienlijke verschil in behandeling tussen degenen die positieve vruchten plukken van hun risicovolle beleggingen, en die ook fiscaal een bevoorrechte behandeling ten deel valt, en degenen aan wie dat fortuin is voorbijgegaan, en aan wie door het stelsel een relatief zware belastingschuld wordt toebedeeld, aldus de Hoge Raad. ^[277] In een later arrest heeft de Hoge Raad ten aanzien van reparatiewetgeving geoordeeld dat het hiervoor omschreven verschil in behandeling tussen succesvolle en minder succesvolle beleggers is blijven bestaan ten aanzien van alle bezittingen behalve banktegoeden, zodat die wetgeving in strijd is met art. 14 EVRM, in samenhang met art. 1 EP EVRM. ^[278] Deze laatste uitspraak gaat dus in de eerste plaats over art. 14 EVRM, anders dan de kerstarresten, waarin de beslissing in de eerste plaats op art. 1 EP EVRM is gegrond.

Volledigheidshalve merk ik op dat deze rechtspraak betrekking heeft op de vraag of het forfaitaire stelsel van heffing in box 3 als zodanig – de belastingkamer van de Hoge Raad hanteert de terminologie ‘op stelselniveau’ – in strijd is met art. 1 EP EVRM of art. 14 EVRM. Voor de vraag of de heffing in box 3 (ook) leidt tot een individuele en buitensporige last indien de heffing over het inkomen uit sparen en beleggen hoger is dan het werkelijke rendement, moet volgens de Hoge Raad ook in aanmerking worden genomen of en in hoeverre een belastingplichtige een zodanig laag inkomen heeft dat hij op zijn vermogen moet interen om de belasting te voldoen. ^[279]

Nederlandse rechtspraak over aan Wahv-verhogingen verwante figuren en art. 1 EP EVRM

6.14

Ten aanzien van sommige van de hiervoor in 5.13-5.16 genoemde, aan de Wahv-verhogingen enigszins verwante figuren van bedragen die bij de belastingheffing in rekening kunnen worden gebracht, heeft de belastingkamer van de Hoge Raad zich ook uitgesproken over de vraag of deze in strijd zijn met art. 1 EP EVRM. Over de fiscale invorderingskosten, waarvan de wettelijke hoogte niet bepaald wordt door de werkelijke kosten in het concrete geval, maar die beogen om de totale invorderingskosten te dekken en die daarom forfaitair, aan de hand van de hoogte van het gevorderde bedrag, worden berekend en die mede dienen als een prikkel voor belastingplichtigen tot het tijdig voldoen van hun belastingschulden (zie hiervoor onder 5.14), oordeelde de Hoge Raad in het kader van de toetsing aan art. 1 EP EVRM dat de wetgever zijn ruime beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden:

“3.3.2. Middel 2 faalt. Het Protocol laat de verdragsluitende partijen bij de heffing en invordering van belastingen een ruime beoordelingsmarge. Die marge heeft de Nederlandse wetgever niet overschreden met het vaststellen van het tarief in artikel 3, lid 1, van de Kostenwet invordering rijksbelastingen (hierna: de Kostenwet), aangezien van deze tariefstelling niet kan worden gezegd dat zij elke redelijke grond ontbeert. Ter stimulering van tijdige betaling van belastingschulden stond het de wetgever vrij om van degenen die in verzuim zijn een bedrag te heffen dat onder omstandigheden hoger is dan de werkelijke kosten van invordering. Daarbij verdient nog opmerking dat het bedrag wegens kosten van betekening in de Kostenwet wordt berekend volgens een nauwkeurig in de wet omschreven tarief, is gekoppeld aan de hoogte van het in te vorderen bedrag en is gebonden aan een absoluut maximum.

Het enkele feit dat belanghebbende - naar zij stelt - destijds niet over de benodigde middelen beschikte om haar belastingschuld te voldoen brengt nog niet mee dat de vervolgingskosten in haar geval leiden tot een met het Protocol strijdige buitensporige last.” ^[280]

Deze overwegingen komen erop neer dat het in rekening brengen van de kosten als maatregel binnen een ‘fair balance’ blijven en dat het enkele feit dat een belastingplichtige de belastingschuld niet kan voldoen, nog niet betekent dat de kosten een ‘individual and excessive burden’ zijn.

6.15

In het hiervoor in onder meer 5.38 al genoemde arrest over het hogere belastingrentepercentage van 8% voor de vennootschapsbelasting heeft de Hoge Raad zich ook uitgelaten over de vraag of de belastingrente van 4% voor andere belastingen in strijd is met art. 1 EP EVRM. In de literatuur is die vraag wel bevestigend beantwoord, vanwege de koppeling aan een verzuim en het budgettaire belang dat, blijkens de wetsgeschiedenis van de regeling van die rente, mede ten grondslag ligt aan het heffen van de belastingrente. ^[281] De Hoge Raad oordeelt in het arrest dat het percentage van 4% de ‘fair balance’-test kan doorstaan:

“4.11.4 (…) Het in die bepaling geregelde rentepercentage is in beginsel gelijk aan de in artikel 6:119 BW bedoelde wettelijke rente voor verbintenissen tot betaling van een geldsom in gevallen waarin geen sprake is van een handelsovereenkomst. Deze wettelijke rente wordt berekend door de basisherfinancieringsrente van de Europese Centrale Bank te verhogen met een opslag van (in de onderhavige jaren) 2,25 procentpunt, met een rekenkundige afronding van halve procenten. Van een aldus berekende rente kan niet worden gezegd dat die disproportioneel hoog is. Hetzelfde geldt voor het met ingang van 1 januari 2024 in artikel 1 van het Besluit daarvoor in de plaats getreden percentage van de herfinancieringsrente die door de Europese Centrale Bank is vastgesteld voor een recente basisherfinancieringstransactie, vermeerderd met 3 procentpunt.

4.11.5

In het geval de in artikel 6:119 BW bedoelde wettelijke rente lager is dan (in de onderhavige jaren) 4 procent, wordt de in artikel 1, letter a, van het Besluit bedoelde rente gesteld op 4 procent. Met ingang van 2024 bedraagt het minimum rentepercentage volgens artikel 1, lid 1, letter a, van het Besluit 4,5. Die minimumpercentages zijn in een zodanig geval weliswaar relatief hoog, in vergelijking met de wettelijke rente, maar komen niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel, in aanmerking genomen dat

(i) de absolute hoogte ervan niet als excessief kan worden aangemerkt,

(ii) dit percentage geldt voor de belastingrente bij alle belastingen waarvoor zulke rente in rekening wordt gebracht,

(iii) de invoering ervan – oorspronkelijk in artikel 30hb AWR – berustte op budgettaire overwegingen, die bij de vaststelling van het rentepercentage voor de belastingrente als legitiem doel kunnen worden aangemerkt (…), en

(iv) een relatief hoge belastingrente voor alle daarvoor in aanmerking komende belastingen eveneens bijdraagt aan een legitiem doel, omdat deze maatregel, overeenkomstig de bedoeling van de wetgever, een prikkel voor belastingplichtigen vormt om op tijd en juist aangifte te doen of (tijdig) om een voorlopige aanslag of een aanpassing daarvan te verzoeken. Ook indien veel belastingplichtigen daartoe, zoals belanghebbende heeft aangevoerd, in redelijkheid niet of niet tijdig in staat zijn, kan dat doel niettemin in de beschouwing worden betrokken, met het oog op de gevallen waarin kan worden verwacht dat de berekening van belastingrente naar een relatief hoog percentage wel dit beoogde effect heeft.

Onder de hiervoor vermelde vier omstandigheden kan niet – met inachtneming van de hiervoor in 4.5.2 bedoelde terughoudendheid – worden aangenomen dat de nadelige gevolgen van de genoemde minimum rentepercentages voor de betrokken belastingplichtigen onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.

4.11.6

Gelet op hetgeen hiervoor in 4.11.4 en 4.11.5 is overwogen, kan evenmin worden gezegd dat de daar bedoelde rentepercentages een ‘fair balance’ tussen de belangen van het betrokken individu en het algemene belang niet respecteren en daarom inbreuk maken op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (…).” ^[282]

Ook deze overwegingen komen erop neer dat de maatregel waar het om gaat – in het arrest de rente van 4% – binnen de vereiste ‘fair balance’ blijft, waaraan volgens de Hoge Raad niet afdoet dat veel belastingplichtigen mogelijk in redelijkheid niet of niet tijdig in staat zijn om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen en dus rente schuldig worden. Op de vraag of de rente onder omstandigheden een ‘individual and excessive burden’ kan opleveren, gaat de Hoge Raad niet in. Zijn gedachtegang is kennelijk en begrijpelijk dat hij daar in de zaak waarin hij moest beslissen – waarin iets dergelijks niet speelde – niet op in behoefde te gaan.

6.16

In de zaak die leidde tot een arrest van de Hoge Raad van 6 april 2018, had het hof geoordeeld dat sprake was van een individuele en buitensporige last en daarmee van strijd met art. 1 EP EVRM, omdat de heffing van box 3 (in het jaar 2013) was gebaseerd op de waarde van aandelen in SNS van de belastingplichtige die na de peildatum door de Staat waren onteigend zonder vergoeding en daarmee achteraf gezien waardeloos waren. In cassatie voerde de staatssecretaris onder meer aan dat de oplossing voor gevallen waarin de belasting financieel te zwaar voor iemand is, daarin bestaat dat deze kwijtschelding kan vragen. De Hoge Raad liet het oordeel van het hof in stand. Hij overwoog dat aan de mogelijkheid van gehele of gedeeltelijke kwijtschelding slechts dan belang kan worden toegekend, indien kan worden vastgesteld dat kwijtschelding is gewaarborgd. ^[283] In zijn noot onder het arrest in de BNB merkt Pauwels terecht op dat een ander oordeel bezwaarlijk zou zijn vanuit het oogpunt van een effectieve rechtsbescherming, omdat ten tijde van de procedure ten overstaan van de belastingrechter nog maar de vraag is of en, zo ja, in hoeverre kwijtschelding zal worden verleend. ^[284]

‘Fair balance’-test bij de Wahv-verhogingen

6.17

Naar het mij voorkomt, kan niet worden gezegd dat de Wahv-verhogingen als zodanig de ‘fair balance’-test niet kunnen doorstaan. Doel van de verhogingen is om de betaling van verkeersboetes te bevorderen. Zoals hiervoor in 6.5 al opgemerkt, is dat een ‘legitimate aim’. Het is aan de wetgever om het gewicht van dit doel te bepalen en dat af te wegen tegen het belang van degenen die de verhogingen moeten betalen. Gelet op de grote beoordelingsvrijheid die het EHRM de verdragsstaten laat, die als gezegd in de Nederlandse rechtsorde aan de wetgever toekomt (zie voor een en ander hiervoor in 5.35, 5.38 en 6.8), kan mijns inziens niet worden gezegd dat de afweging van de wetgever niet door de beugel kan, ook al zijn de Wahv-verhogingen tezamen twee keer zo hoog als de verkeersboetes waaruit ze voortkomen en ook al hebben zij betrekking op een gedraging van betrekkelijk geringe ernst (de niet-betaling van een verkeersboete). De hieraan ten grondslag liggende waardering en afweging zijn immers aan de wetgever en niet gezegd lijkt te kunnen worden dat deze niet tot die waardering en afweging heeft kunnen komen. Zoals hiervoor in 6.6 al aangestipt, brengt het feit dat hetzelfde resultaat met een minder ingrijpend middel kan worden bereikt, niet mee dat geen sprake is van een ‘fair balance’, volgens het EHRM. ^[285]

De uitkomst van de toetsing van de Wahv-verhogingen onder art. 6 EVRM en onder art. 1 EP EVRM komt met een en ander overeen (in beide gevallen luidt de slotsom: niet onevenredig). Dat is in overeenstemming met de benadering van het EHRM, waarin voor de beoordeling van de evenredigheid van een sanctie in het kader van art. 6 EVRM mede wordt verwezen naar de rechtspraak over de evenredigheid van een sanctie in het kader van art. 1 EP EVRM. ^[286]

Het voorgaande wordt anders als wordt aangenomen dat de grond voor de verhogingen voor een deel
uitsluitend nog van budgettaire aard is, zoals kan worden afgeleid uit hetgeen naderhand bekend is geworden over de motieven van de verhoging van de verhogingen naar 50 en 100% in 2011 en uit het motief om (sinds eind 2024) de Wahv-verhogingen niet te verlagen (zie hiervoor in 4.8, 4.18 en 4.24-4.30). Dan gaat het om een last die neerkomt op belastingheffing. Van de belasting die de verhogingen in dat geval zijn, valt niet in te zien waarom deze in een dergelijke omvang op de betrokkenen worden gelegd die om welke reden ook hun verkeersboete niet op tijd hebben betaald. Een dergelijke last doorstaat de ‘fair balance’-test niet, wegens de vergaande wanverhouding die met andere gevallen van niet-betaling van een schuld bestaat (vgl. het hiervoor in 6.12 en 6.13 opgemerkte). Het ligt echter voor de hand om bij de toetsing aan art. 1 EP EVRM uit te gaan van de door de wetgever opgegeven reden voor de maatregel en dat is als gezegd bij de Wahv-verhogingen om de betaling van verkeersboetes te bevorderen. ^[287] De aanname dat (nog) uitsluitend budgettaire motieven aan de orde zijn, valt dus niet te hanteren.

6.18

Naar het mij voorkomt, kan evenmin gezegd worden dat de Wahv-verhogingen de ‘fair balance’-test niet kunnen doorstaan omdat de wettelijke verhogingen bij de niet-betaling van andere boetes veel lager zijn (zie voor dit verschil de vergelijkingen hiervoor in 4.9-4.10; zie ook hiervoor in 4.24 en 4.29). Het opleggen en innen van Wahv-boetes kent een eigen stelsel en vindt geautomatiseerd plaats. Hoewel de boetebedragen van de Wahv tot ver boven de inflatie zijn verhoogd (zie hiervoor in 4.30), gaat het nog steeds om relatief beperkte bedragen, waardoor incassomaatregelen bij niet-betaling relatief kostbaar zijn. De verhogingen zijn vermoedelijk op zichzelf inderdaad een zeer effectief incassomiddel, even los van de vraag of het voor de effectiviteit van dat middel wel nodig is om verhogingen te hanteren die zo hoog zijn (zie hiervoor in 4.33-4.34). Wil de grote stroom van Wahv-boetes worden geïnd, dan zijn de verhogingen eveneens op zichzelf een geschikt middel. Deze bijzondere kenmerken van de Wahv-boete kunnen denk ik op zichzelf wel rechtvaardigen dat bij de Wahv-boetes veel hogere verhogingen gelden dan bij de niet-betaling van andere boetes en bestuursrechtelijke schulden (afgezien van de precieze hoogte ervan), ook al is een andere keuze zeer goed mogelijk. Weliswaar kan bij die boetes hetzelfde spelen als bij Wahv-boetes, maar de andere boetes maken geen deel uit van het cluster van de boetes dat onder de Wahv valt en waarvoor als cluster genoemde bijzondere kenmerken gelden, die de Wahv-verhogingen als gezegd mede kunnen rechtvaardigen. Dat het zware middel dat de Wahv-verhogingen zijn, nodig is en dat de bijzondere kenmerken van de Wahv-boete de hoogte van de gehanteerde verhogingen voldoende rechtvaardigen ten opzichte van de hoogte van de verhogingen die gelden voor andere boetes – welke verhogingen als gezegd vele malen lager zijn –, betreft een waardering en een afweging van de wetgever, die naar ik meen nog binnen de hiervoor genoemde beslissingsruimte valt die het EHRM en het Nederlandse recht de wetgever laat. Het is dus in ons staatsbestel aan de wetgever zélf om iets te doen aan de volgens zeer velen op dit punt bestaande (algehele) disproportionaliteit.

6.19

Ook het feit dat, kort gezegd, niet duidelijk blijkt dat de huidige zeer hoge percentages van de Wahv-verhogingen van 50 en 100% enige praktische meerwaarde hebben boven de lagere percentages van 25 en 50%, die eerder golden (zie hiervoor in 4.33-4.35) – en zelfs de vraag kan worden gesteld of percentages lager dan 25 en 50% ook al niet voldoende effectief zouden zijn ^[288] –, brengt m.i. geen strijd met art. 1 EP EVRM mee. Als gezegd staat het ter beoordeling van de wetgever welk middel nodig is om het op zichzelf ‘legitimate aim’ te bereiken van de door hem gewenste betalingsdiscipline (zie hiervoor in 6.6). Zoals even hiervoor in 6.17 eerste alinea al gezegd, brengt het feit dat een minder ingrijpend middel mogelijk is om hetzelfde effect te bereiken, niet reeds mee dat een ‘fair balance’ ontbreekt. Vereist is dat het middel als zodanig tot een ‘excessive burden’ (buitensporige last) leidt. ^[289] Om de hiervoor in 6.17 genoemde redenen kan dat in zijn algemeenheid niet worden gezegd van de Wahv-verhogingen.

6.2

Anders ligt het naar mijn mening als de betrokkene de boete niet kan betalen of vaststaat dat hem geen enkel verwijt valt te maken van het feit dat hij de Wahv-boete niet op tijd heeft betaald. Zoals hiervoor in 5.36 opgemerkt, zijn de verhogingen in dat geval onmiskenbaar onevenredig. Zoals aan de orde was in de hiervoor in 6.14 en 6.15 genoemde rechtspraak, brengt het enkele feit dat betrokkenen niet (aanstonds) in staat zijn tot betaling van het verschuldigde bedrag op zichzelf nog niet mee dat geen sprake meer is van een ‘fair balance’ in het kader van art. 1 EP EVRM. Dat gezichtspunt is in die rechtspraak echter geformuleerd voor het geval dat de aan de orde zijnde verhogingen uitsluitend slechts ‘een zekere prikkel’ tot nakoming inhouden, zoals gold voor de relatief geringe verhogingen die in die rechtspraak aan de orde waren. Dat gezichtspunt sluit bovendien, zoals hiervoor in 6.14 en 6.15 al gezegd, niet uit dat in individuele gevallen wél sprake is van een buitensporige last. De Wahv-verhogingen liggen vele malen hoger dan de verhogingen waarover het in genoemde rechtspraak ging en hebben voor de groep die de Wahv-boetes niet kan betalen, onmiskenbaar onevenredige gevolgen (vgl. hiervoor in 4.30-4.32 en 4.35). In het kader van art. 1 EP EVRM zijn de verhogingen voor deze groep daarom m.i. duidelijk aan te merken als een buitensporige last.

Dat geldt helemaal voor zover aan het opleggen ervan uitsluitend een budgettair motief ten grondslag ligt (en voor zover het dus niet meer gaat om uitsluitend een prikkel tot nakoming of een bestraffing). De overheid legt dan immers een extra last op een groep waarvan vaststaat dat deze die niet kan opbrengen of slechts kan opbrengen ten koste van redelijkerwijs niet aanvaardbare offers (zoals het niet meer kunnen doen van andere daadwerkelijk noodzakelijke uitgaven). ^[290]

Ook hier geldt dat, anders dan de Staat aanvoert, het feit dat het CJIB hieraan iets kan doen met het hem toegestane ‘tegenwettelijke beleid’ om kwijtschelding te verlenen in gevallen waarin de wet daarin niet voorziet (zie hiervoor in 4.16), niet tot een ander oordeel leidt. Zoals hiervoor in 6.16 aan de orde kwam, kan een kwijtscheldingsmogelijkheid als zodanig niet afdoen aan het bestaan van een buitensporige last.

Dat de wet niet de mogelijkheid (en de plicht) bevat om verhogingen niet op te leggen of te verminderen in het geval dat de betrokkene de boete niet kan betalen of hem (anderszins) geen enkel verwijt valt te maken van de niet-betaling, is dus in strijd met art. 1 EP EVRM.

6.21

Geen strijd met art. 1 EP EVRM doet zich m.i. voor wat betreft de eis dat er procedurele waarborgen moeten bestaan met betrekking tot de aan de orde zijnde inbreuk op de eigendom (zie hiervoor in 6.9-6.10). De verhogingen zijn zonder meer verschuldigd bij niet-tijdige betaling en bestaan uit vaste, aan de hoogte van de boetes gerelateerde bedragen. De verschuldigdheid kan mogelijk aan de orde worden gesteld in de verzetprocedure van de art. 26 lid 3 en 27 lid 6 Wahv (zie hiervoor in 4.13, 5.21 en 5.27) en in elk geval bij de burgerlijke rechter (zie hiervoor in 3.2, 4.11, 4.14 en 5.27-5.28). Zoals hiervoor in 6.9 en 6.10 bleek, moet de ‘fair balance’ van de maatregel in het gegeven geval in een procedure aan de orde kunnen worden gesteld. De art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv sluiten dat uit met het dwingende voorschrift dat zij bevatten. Zoals volgt uit het hiervoor in 5.29 derde alinea vermelde, kan de burgerlijke rechter echter, door deze bepalingen op grond van art. 94 Grondwet te toetsen aan art. 1 EP EVRM, toch nagaan of in een individueel geval aan de eis van een ‘fair balance’ is voldaan en vervolgens een beslissing te geven die daarmee in overeenstemming is. Het Nederlandse recht voldoet daarmee op dit punt (alsnog) aan de te stellen eisen.

Opheffing van de strijd met art. 1 EP EVRM door beslissing van de burgerlijke rechter als restrechter

6.22

Allicht zou ook de hiervoor in 6.20 genoemde strijd met art. 1 EP EVRM in individuele gevallen langs de juist genoemde gang naar de burgerlijke rechter kunnen worden opgeheven, doordat deze op grond van art. 94 Grondwet kan toetsen aan art. 1 EP EVRM en een beslissing kan geven waardoor wel wordt voldaan aan de eisen die deze bepaling stelt. Het is echter opnieuw de vraag of de weg naar de burgerlijke rechter gelukkig is. Als gezegd is de drempel naar deze rechter relatief hoog. In vergelijkbare gevallen van bestraffing geldt een veel lichtere weg. Dat laatste leidt weer tot de vraag of dat niet opnieuw betekent – dus ook in het kader van de toetsing aan art. 1 EP EVRM – dat sprake is van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van degenen die een Wahv-verhoging krijgen opgelegd (zie voor een en ander hiervoor in 5.37-5.38). Die ongerechtvaardigde ongelijke behandeling kan op haar beurt er weer toe leiden dat geen sprake is van een ‘fair balance’ (zie hiervoor in 6.11-6.12). De ongerechtvaardigde ongelijke behandeling is in dit verband echter minder duidelijk aanwezig, omdat de vergelijking bij de toetsing aan art. 1 EP EVRM niet plaatsvindt met andere gevallen van bestraffing, maar met andere gevallen van verhogingen. Rechtsherstel in de hiervoor in 5.42 genoemde vorm ligt daarom als uitkomst van de toetsing aan art. 1 EP EVRM minder voor de hand.

6.23

De hiervoor in 6.20 genoemde strijd met art. 1 EP EVRM kan ook grond zijn voor een generieke beslissing van de Hoge Raad dat de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv op grond van de art. 1 EP EVRM en 94 Grondwet geen toepassing kunnen vinden in de gevallen dat sprake is van een betrokkene die de boete redelijkerwijs niet kan betalen of waarvan vaststaat dat deze (anderszins) geen enkel verwijt valt te maken van het feit dat hij de boete niet op tijd betaalt. Een dergelijke beslissing betekent dat vaststaat dat het CJIB verplicht is om het hiervoor in 4.16 genoemde kwijtscheldingsbeleid te voeren en dat bovendien uit te breiden tot alle gevallen dat aan genoemd criterium is voldaan dat sprake is van een betrokkene die de boete redelijkerwijs niet kan betalen of waarvan vaststaat dat hem (anderszins) geen enkel verwijt valt te maken van het feit dat hij de boete niet op tijd heeft betaald. ^[291] Als het CJIB deze verplichting niet nakomt, kan de betrokkene naar de burgerlijke rechter stappen onder verwijzing naar de beslissing van de Hoge Raad en de feiten in zijn zaak. Als het CJIB beleidsmatig tekortschiet in deze verplichting, ligt een collectieve actie als bedoeld in art. 3:305a BW voor de hand, welke actie met betrekking tot de Wahv-verhogingen al is aangekondigd voor het geval dat de Hoge Raad de door de rechtbank gestelde vraag bevestigend beantwoordt (zie hiervoor in 3.2, voetnoot 17).

6.24

De hiervoor in 6.20 genoemde strijd met art. 1 EP EVRM lijkt dus het meest effectief te kunnen worden opgeheven door te beslissen dat de Staat, meer in het bijzonder het CJIB, verplicht is om in de gevallen dat sprake is van die strijd, af te zien van de inning van de verhogingen. Deze oplossing heeft ook het voordeel dat de kans kleiner wordt dat betrokkenen waarvan redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat zij gebruikmaken van de mogelijkheden die bij het CJIB bestaan om kwijtschelding of een betalingsregeling te krijgen (zie hiervoor in 4.35), nog langer buiten de boot zullen vallen. Het CJIB moet dan immers bij voorbaat rekening houden met de mogelijkheid dat zich bij de betrokkene betalingsonmacht voordoet en de verhogingen niet zijn verschuldigd. Als in het gegeven geval voor die betalingsonmacht voldoende aanwijzingen bestaan, zou het (in elk geval vooralsnog) moeten afzien van verhaal.

Slotsom art. 1 EP EVRM

6.25

De art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv zijn in strijd met art. 1 EP EVRM in de gevallen dat sprake is van een betrokkene die door een gebrek aan draagkracht de boete redelijkerwijs niet kan betalen of waarvan vaststaat dat hem (anderszins) geen enkel verwijt valt te maken van het feit dat hij de boete niet op tijd heeft betaald. In die gevallen kan niet worden gesproken van een ‘fair balance’ tussen de belangen van betrokkenen en het algemene belang dat is gemoeid met de inning van de boetes waarop de Wahv ziet en is sprake van een ‘excessive burden’. Deze strijd valt op te heffen door te beslissen dat de Staat, meer in het bijzonder het CJIB, verplicht is om af te zien van de inning van de verhogingen in de gevallen dat sprake is van die strijd. In het geval dat het CJIB deze verplichting niet naar behoren nakomt, kan betrokkene zich wenden tot de burgerlijke rechter.

7. Afsluitende opmerkingen

7.1

De toetsing aan de art. 6 EVRM en 1 EP EVRM leidt dus tot een vergelijkbare uitkomst. Als een betrokkene door een gebrek aan draagkracht de boete niet kan betalen of hem (anderszins) geen enkel verwijt kan worden gemaakt van het feit dat hij de boete niet op tijd heeft betaald, zijn de verhogingen disproportioneel. De toetsing aan art. 6 EVRM brengt mee dat een mogelijkheid moet bestaan om deze disproportionaliteit bij een rechter aan de orde te stellen, overeenkomstig hetgeen art. 5:46 lid 3 Awb inhoudt voor de bestuurlijke boete. Zoals hiervoor betoogd, kan de rechter bij wie dit aan de orde kan worden gesteld, het beste de Wahv-rechter zijn, zolang de wetgever geen andere voorziening heeft getroffen om de strijd met art. 6 EVRM weg te nemen. De toetsing aan art. 1 EP EVRM brengt mee dat de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv wegens strijd met art. 1 EP EVRM op grond van art. 94 Grondwet buiten toepassing moeten blijven in de gevallen dat sprake is van genoemde disproportionaliteit en dus van een buitensporige last. De beslissing hierover kan het beste worden gegeven in de hiervoor in 6.23-6.25 genoemde vorm, nu dat het meest effectief is. De precieze omschrijving van de groep van betrokkenen waar om het daarbij gaat, behoeft uiteraard nog de nodige aandacht, maar is met de hiervoor gegeven omschrijvingen globaal voldoende duidelijk aangewezen.

7.2

De uitkomst van de toetsing aan de art. 6 EVRM en 1 EP EVRM leidt met het voorgaande tot een samenloop. In dezelfde gevallen kan de betrokkene in het kader van art. 6 EVRM het beste toegang hebben tot de Wahv-rechter en in het kader van art. 1 EP EVRM kan hij terecht bij de burgerlijke rechter. Het ligt echter voor de hand dat als de Hoge Raad beslist dat de betrokkene met zijn bezwaren tegen Wahv-verhogingen inderdaad terecht kan bij de Wahv-rechter, de betrokkene daarmee niet meer terecht kan bij de burgerlijke rechter. Dat is immers naar Nederlands recht steeds de consequentie van het openstaan van een bijzondere rechtsgang bij een andere rechter. Daarnaast kan het echter nog steeds nuttig zijn om op grond van art. 1 EP EVRM uit te spreken dat de Staat geen verhaal voor verhogingen kan nemen in de hiervoor in 7.1 tweede zin genoemde gevallen en dat de Staat daarop kan worden aangesproken bij de burgerlijke rechter. Dat geldt met name met het oog op het geval dat het CJIB een beleid zou voeren dat daarmee in strijd is (zie hiervoor in 6.24). ^[292]

7.3

De Staat wijst er aan het slot van zijn schriftelijke opmerkingen met nadruk op dat een bevestigende beantwoording van de prejudiciële vraag kan leiden tot een sterke toename van het aantal zaken bij de rechter. ^[293] Het is moeilijk te zeggen of dit effect ook zal optreden bij de beantwoording van de prejudiciële vraag waartoe hiervoor is gekomen. Dat hangt ook af van het beleid dat het CJIB zal (mogen) voeren (van de minister). Het CJIB kan veel zaken weghouden bij de rechter. Zo van een sterke toename van het aantal zaken sprake zal zijn, is dat echter een onvermijdelijk gevolg van de hiervoor geconstateerde strijd met de art. 6 EVRM en 1 EP EVRM en het vasthouden door de wetgever en de Staat aan een stelsel en beleid waarbij die strijd bestaat. Een (echt) argument voor een andere beslissing is dit dus niet, wel voor een andere koers van de Staat.

7.4

Keerzijde is ook dat de praktijk van de Wahv-boetes en de verhogingen nog steeds zorgen baart, ondanks de verzachtende maatregelen die het CJIB inmiddels kan nemen (zie voor die maatregelen hiervoor in 4.15-4.17) en waarop de Staat uitvoerig en eveneens met de nodige nadruk in zijn schriftelijke opmerkingen wijst. ^[294] Die zorgen worden blijkens hetgeen hiervoor in 4.18-4.35 is vermeld, breed gedeeld en er lijkt eigenlijk consensus over te bestaan dat er iets aan de verhogingen zou moeten gebeuren. In hun preadvies voor de NJV van dit jaar hebben Tjepkema en Kuipers een afschrikwekkend toekomstbeeld geschetst van hoe het boetestelsel van de Wahv zich nog zou kunnen ontwikkelen, welk beeld ten dele is gebaseerd op hoe het stelsel in het verleden heeft gewerkt (met onder meer gijzeling op grote schaal in gevallen van betalingsonmacht; zie daarover hiervoor in 5.19 derde alinea). ^[295] Dat beeld – dat zwaar is aangezet – wordt uiteraard zo afschrikwekkend geschetst ‘for argument’s sake’, maar vindt allicht wel mede zijn kern in de bestaande werkelijkheid.

7.5

Tot slot nog enige opmerkingen over de onderhavige zaak. Enigszins onduidelijk is wat de relevantie van het hiervoor gegeven antwoord op de prejudiciële vraag is voor deze zaak. Aan de hand van de in het procesdossier aanwezige informatie kan niet behoorlijk worden vastgesteld of eiser behoort tot de groep van de hiervoor in 7.1 bedoelde betrokkenen. De vaststelling van dat feit lijkt (vooralsnog) echter ook niet de insteek van deze procedure te zijn. De procedure wordt voor eiser gevoerd door de stichting Res Publica en de inzet is een algemeen oordeel te krijgen over de verbindendheid van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv. Het procesdossier bevat echter wel enige aanwijzingen dat eiser niet in staat was en is om de aan hem opgelegde boetes te voldoen. ^[296] Verder heeft een jurist van het CJIB tijdens de mondelinge behandeling in eerste aanleg verklaard dat eiser niet in aanmerking komt voor kwijtschelding en dat het CJIB geen contact meer met hem kan krijgen. ^[297] Er is echter een nadere feitenvaststelling nodig om te kunnen concluderen dat eiser tot genoemde groep behoort. Mogelijk zal eiser zijn vordering en de grondslag daarvan in het vervolg van de procedure hieraan moeten aanpassen.

8. Conclusie

De conclusie strekt tot beantwoording van de vraag in de hiervoor in 5.43, 5.45 en 6.25 genoemde zin.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Voetnoten

1. Vgl. voor de vaststaande feiten de vaststellingen van de rechtbank in rov. 3.12-3.20 van haar vonnis.

2. Res Publica is een stichting die zich volgens de inleidende dagvaarding van deze zaak bezighoudt met de behartiging van de collectieve belangen van debiteuren. Volgens de dagvaarding richt zij zich op dit moment primair op de schuldenproblematiek.

3. Zie voor e.e.a. de vaststellingen van de rechtbank in rov. 4.1-4.2 van haar vonnis.

4. Beide uitspraken zijn niet gepubliceerd op rechtspraak.nl.

5. Vgl. rov. 5.38 van het vonnis van de rechtbank. Zie ook p. 6-7 van het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 3 juni 2025.

6. Rb. Den Haag 24 september 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:17246.

7. Vgl. bijv. m.b.t. het Zorginstituut en het vereiste belang bij voeging HR 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:306, NJ 2017/125, en HR 15 november 2019, ECLI:NL:HR:2019:1788, NJ 2019/450, m.nt. J. Legemaate.

8. Zie aldus de toelichting op de regeling van de prejudiciële vragen, Kamerstukken II 2010/11, 32612, nr. 3 (MvT), p. 17.

9. Vgl. m.n. HR 25 november 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4696, NJ 1984/297, m.nt. W.H. Heemskerk. Soms maakt de wet op genoemd vereiste een uitzondering, zoals in het geval van de ontvanger van de belastingen (art. 3 lid 2 Invorderingswet 1990).

10. Vgl. aldus ook GS Burgerlijke Rechtsvordering, art. 393 Rv, aant. 5 (K. Teuben, actueel t/m 01-03-2026).

11. Zie onder 2.1-2.7 van de schriftelijke opmerkingen van de Staat.

12. Vgl. in die zin ook GS Burgerlijke Rechtsvordering, art. 392 Rv, aant. 3, eerste zin (K. Teuben, actueel t/m 05-03-2026) .

13. Vgl. o.m. HR 28 september 2018, ECLI:NL:HR:2018:1806, NJ 2019/413, m.nt. H.B. Krans en T. Kooijmans, rov. 3.5.2, HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006, NJ 2020/41, m.nt. J. Spier (Urgenda), rov. 8.2.1, en HR 25 oktober 2024, ECLI:NL:HR:2024:1560, NJ 2025/27, m.nt. P.A.M. Mevis, rov. 3.2.2.

14. Kamerstukken II 2010/11, 32612, nr. 3 (MvT), p. 13.

15. Zie in deze zin onder meer HR 12 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC2326, NJ 1990/766, m.nt. W.M. Kleijn (Staat/Appels), en HR 12 december 2025, ECLI:NL:HR:2025:1897, met betrekking tot vorderingen uit een subsidieverhouding.

16. Zie bijv. HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, NJ 2020/391, m.nt. J. Spier (aansprakelijkheid Staat voor aardbevingsschade door mijnbouw in Groningen), HR 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1526, NJ 2021/36, m.nt. S.D. Lindenbergh (onschuldpresumptie en schadevergoeding wegens gebleken onschuld) en HR 4 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:833, NJ 2021/233, m.nt. F.M.J. Verstijlen (zijn schulden die voortvloeien uit bestuursrechtelijke lasten die aan de curator zijn opgelegd wegens de niet-naleving van milieuwetgeving, aan te merken als boedelschulden?). Er zijn er ongetwijfeld nog veel meer.

17. Inmiddels is dan ook een collectieve actie aangekondigd voor het geval dat de Hoge Raad de gestelde vraag bevestigend beantwoord. Zie https://cjib-claim.nl/.

18. Zie Kamerstukken II 2010/11, 32612, nr. 3 (MvT), p. 13 tweede alinea.

19. Zie onder 2.8-2.12 van de schriftelijke opmerkingen.

20. Zie Kamerstukken II 2010/11, 32612, nr. 3 (MvT), p. 5-6 en 9, en Kamerstukken 2010/11, 32612, nr. 6 (Nota n.a.v. het verslag), p. 12.

21. De Staat verwijst hiervoor naar https://www.cjib.nl/nieuws/het-verkeersboetestelsel-kan-meer-balans.

22. Zie onder 3.1-3.4 van de schriftelijke opmerkingen van de Staat.

23. Stb. 1989, 300, en kort daarna nog gewijzigd in Stb. 1990, 434. Zie voor de uiteindelijke tekst Stb. 1990, 435.

24. De Wahv is gefaseerd in werking getreden over een periode van twee jaar. Vanaf 1 september 1990 was de Wahv uitsluitend van toepassing in het arrondissement Utrecht (Stb. 1990, 436). Sinds 1 september 1992 is de Wahv van toepassing in geheel Nederland (Stb. 1992, 432).

25. Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 2

26. Zie Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 8 e.v.

27. Zie daarover ook onder 3.31 van mijn conclusie in zaak 20/01653, ECLI:NL:PHR:2021:783.

28. De WAM is pas per 1 juli 2011 onder het toepassingsbereik van de Wahv gebracht (Stb. 2011, 170).

29. De boete wordt voor personen die ten tijde van de gedraging nog geen zestien jaar oud waren, gehalveerd (art. 2 lid 4 Wahv).

30. Zie art. 11a Besluit administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Stb. 1994, 614), en art. 1 Regeling vaststelling administratiekosten 2012 (Stcrt. 2012, 20096).

31. Voor 1 februari 2000 stond geen hoger beroep, maar cassatieberoep open, maar dat zorgde door de vele beroepen in cassatie voor een onevenredig grote belasting van de Hoge Raad.

32. N. Verheij – destijds wetgevingsambtenaar bij het ministerie van Justitie – wijst in zijn artikel ‘De Wahv en de Awb’, VRA 2000, p. 281 e.v., onder 6 terecht erop dat ook op andere gronden beroep kan worden ingesteld, zoals het niet-inachtnemen van procedurele normen of strijd met de wet of algemene normen. Vgl. ook Rissema, De Wet Mulder in theorie en praktijk (PWS nr. 22) 2024/7.2, die verschillende voorbeelden noemt.

33. Vgl. bijv. Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 458, Schlössels & Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat Band 1 (HSB) 2024/671, N. Verheij, ‘De Wahv en de Awb’, VRA 2000, onder 4.3, en Overheidsprivaatrecht, algemeen deel (Mon. BW A26a) 2011, p. 76/77, allen met verdere verwijzingen.

34. Zie Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 16-17, waarin op dit punt mede naar de wettekst wordt verwezen. Zie ook p. 28 van de memorie van toelichting (“De rechtsmacht van de kantonrechter is op geen enkele wijze ingeperkt, zodat aan de eis van artikel 6 van volledige rechterlijke toetsing is voldaan”).

35. Vgl. ook T&C Strafrecht, commentaar op art. 9 WAHV (A.C. Diesfeldt/K. Tienstra, actueel t/m 03-06-2026).

36. De strafkamer van de Hoge Raad heeft niet lang na de invoering van de Wahv – toen nog gewoon cassatieberoep openstond in Wahv-zaken – geoordeeld dat een redelijke wetstoepassing meebrengt dat bij de berekening van de tweede verhoging rekening moet worden gehouden met een na de eerste verhoging betaald bedrag, in de zin dat de tweede verhoging niet over het betaalde bedrag wordt berekend, maar over het nog niet betaalde bedrag. Zie HR 18 mei 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC9357, NJ 1993/698, rov. 5.1.2. De wetgever heeft naar aanleiding hiervan ingegrepen. Volgens hem berustte deze beslissing namelijk op een “misverstand”. Zie Kamerstukken II 1995/96, 23689, nr. 5 (Nota n.a.v. verslag), p. 8 (onder ‘Onderdeel H’). In 1997 is daarom in art. 25 lid 1 Wahv verduidelijkt dat de tweede verhoging over het totaalbedrag van de administratieve sanctie en de eerste verhoging verschuldigd wordt als dat bedrag niet ‘tijdig geheel’ is voldaan (Stb. 1997, 212).

37. Verder kan op grond van art. 49 Wegenverkeerswet 1994 de tenaamstelling van een voertuig onder meer worden geweigerd wanneer de aanvrager ten minste vijf onherroepelijke boetes niet heeft voldaan. Zie over deze zogenoemde ‘kentekenblokkade’ nader: Rissema, De Wet Mulder in theorie en praktijk (PWS nr. 22) 2024/9.5, tweede alinea.

38. Zie aldus Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 20 (“Het gaat er niet en zeker niet in de eerste plaats om dat deze dwangmiddelen daadwerkelijk worden toegepast, maar dat de dreiging van toepassing de betrokkene zal doen inzien dat hij zich maar beter kan schikken in betaling van de hem opgelegde administratieve sanctie”).

39. Op grond van art. 74c (oud) Sr kon een opsporingsambtenaar van de politie voor bepaalde op heterdaad ontdekte feiten aan de verdachte een transactie aanbieden. In de toelichting op de Wahv is opgemerkt dat op grond van de destijds geldende richtlijn het bedrag van de politietransactie met een zeker bedrag werd verhoogd als het transactieaanbod van de politie niet was aanvaard en het openbaar ministerie vervolgens een transactieaanbod deed. Hetzelfde gold in het geval dat de verdachte niet was ingegaan op het transactieaanbod van het openbaar ministerie en het had laten aankomen op een terechtzitting. Uitgangspunt was dat de transactievoorwaarden duidelijk minder zwaar dienden te wegen dan de redelijkerwijs te verwachten sanctie, als het feit aan de rechter zou zijn voorgelegd. Zie Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 15. De ratio van de verhoging(en) was om de verdachte te prikkelen tot het accepteren van de transactie. Zie P. Osinga, Transactie in strafzaken, Arnhem: Gouda Quint 1992, p. 218-219, en de daar aangehaalde bronnen. Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening is de politietransactie per 1 april 2013 komen te vervallen (Stb. 2013, 107).

40. Rapport van de Commissie vereenvoudigde afdoening lichte overtredingen van verkeersvoorschriften, mei 1985, p. 45-46.

41. Zie Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 48. Zie ook p. 19 voor een samenvatting van de hiervoor weergegeven zienswijze van de commissie over de verhogingen.

42. Stb 2011, 219.

43. Stb. 2011, 170, hiervoor in een voetnoot bij 4.2 al genoemd. Doordat de verhoging is voorgesteld bij nota van wijziging ontbreekt een advies van de Raad van State daarover.

44. Kamerstukken 2010/11, 32438, nr. 7 (Nota van wijziging), p. 2-3.

45. Vgl. daarover mijn conclusie in de zaak 20/01653, ECLI:NL:PHR:2021:783, onder 3.32, met verdere verwijzingen.

46. Kamerstukken II 2019/20, 29398, nr. 797, p. 2.

47. Kamerstukken II 2019/20, 29398, nr. 797, bijlage, stuk 13 van inventarislijst B (Nota beleidsoverleg 31/1: Verkeershandhaving/boetes en transacties), die te vinden is op p. 226-232 van de bijlage (die bestaat uit de beslissing op het Wob-verzoek, de daarbij behorende inventarislijsten en de openbaar gemaakte stukken).

48. Zie Kamerstukken II 1974/75, 13386, nr. 3 (MvT), p. 10-11, in het kader van de voorloper van het huidige art. 6:4:2 Sv, art. 24b (oud) Sr (Stb. 2017, 82).

49. De strafrechtelijke regeling van verhogingen is sinds de invoering van art. 24b (oud) Sr nauwelijks veranderd. Het bedrag van de eerste verhoging en het minimumbedrag van de tweede verhoging zijn periodiek geïndexeerd. Zie meest recent Kamerstukken II 2014/15, 34086, nr. 3 (MvT), p. 90. Het percentage van de tweede verhoging is niet gewijzigd, met dien verstande dat het maximumbedrag op 1 oktober 1986 (Stb. 1986, 206 en Stb. 1986, 473) is komen te vervallen om de “prikkel tot betaling van de boete na de eerste aanschrijving zo groot mogelijk te doen zijn”. Zie Kamerstukken II 1984/85, 18802, nrs. 1-3, p. 7.

50. Van die toepasselijkheid is om redenen van doelmatigheid afgezien, omdat die toepasselijkheid volgens de wetgever relatief ingrijpende gevolgen zou hebben voor de uitvoeringspraktijk. Op middellange termijn zou worden bezien of het mogelijk en wenselijk is om de Wahv te doen terugkeren in het strafrecht. Zie aldus Kamerstukken II 2006/07, 31124, nr. 3 (MvT), p. 77.

51. Zie kritisch over de verschillen tussen de Awb en de Wahv op dit punt H.J.B. Sackers, ‘De Wet Mulder mag geen kathedraal van de twintigste eeuw worden’, VR 2016/29, onder het kopje ‘Verder verhaal Mulder-boete’.

52. Een aanmaning als bedoeld in art. 4:112 Awb is een beschikking voor zover daarbij een vergoeding in rekening wordt gebracht ex art. 4:113 lid 2 Awb, omdat de aanmaning dan een publiekrechtelijke rechtshandeling is in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Omdat de vergoeding voor de aanmaning op een (laag) forfaitair bedrag wordt gesteld in art. 4:113 lid 1 Awb, heeft de wetgever echter bezwaar en beroep uitgesloten (art. 8:4 lid 1 onder b jo art. 7:1 Awb). Zie aldus Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3 (MvT), p. 59.

53. Vgl. bijv. hof Arnhem-Leeuwarden 18 november 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:9573, rov. 8 (vernietiging niet-ontvankelijkverklaring), en hof Arnhem-Leeuwarden 19 december 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:10222, rov. 16 (verschoonbare termijnoverschrijding).

54. HR 23 mei 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU7141, NJ 2007/145, m.nt. P.A.M. Mevis, rov. 5.4.

55. Zie HR 17 juli 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZD0107, NJ 1995/697, m.nt. M. Scheltema, rov. 3.2.

56. Hof Arnhem-Leeuwarden 9 maart 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:2289, rov. 9. Mogelijk valt in genoemd HR 23 mei 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU7141, NJ 2007/145, m.nt. P.A.M. Mevis, dezelfde opvatting te lezen.

57. Formeel is de minister met de inning van de boete en de administratiekosten belast (art. 22 lid 1 Wahv), maar deze taak wordt voor hem uitgevoerd door het CJIB (art. 63d lid 1 onder a Organisatiebesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid).

58. Het CJIB voert het (‘tegenwettelijke’) beleid om al bij een bedrag van € 75 een betalingsregeling toe te staan. Zie bijv. het rapport Betalingsregelingenbeleid CJIB: Frequentie en aard toepassing bevoegdheden betalingsregelingenbeleid door het CJIB (rapport WODC 2 maart 2023), p. 5, 12, 15 en 19.

59. Stcrt. 2025, 42773. De Beleidsregels komen op relevante onderdelen ook overeen met de Beleidsregels tenuitvoerlegging strafrechtelijke en administratiefrechtelijke beslissingen (Stcrt. 2021, 33851).

60. Getallen omtrent de toepassingspraktijk van de regelingen van de Beleidsregels zijn te vinden in het rapport Betalingsregelingenbeleid CJIB: Frequentie en aard toepassing bevoegdheden betalingsregelingenbeleid door het CJIB (rapport WODC 2 maart 2023), waarnaar de Staat in zijn schriftelijke opmerkingen meermalen verwijst.

61. Stb. 2017, 82, en Stb. 2017, 496.

62. Kamerstukken II 2024/25, 29279, nr. 931. Zie ook het beoordelingskader op de website van het CJIB, te raadplegen via: https://www.cjib.nl/persoonsgerichte-inning-en-uitzonderlijke-situaties-bij-verhogingen-verkeersboetes-wahv.

63. Zie Kamerstukken II 2024/25, 29279, nr. 931, en Kamerstukken II 2024/25, 29279, nr. 985.

64. Zie onder meer onder 4.17 van de schriftelijke opmerkingen van de Staat.

65. Kamerstukken II 2013/2014, 33750 VI, nr. 119, p. 36. Zie p. 16 voor de uitlating van het lid Segers.

66. Stb. 2017, 82.

67. Handelingen II 2015/16, nr. 34, item 23, p. 22-23.

68. Kamerstukken II 2017/18, 29279, nr. 445.

69. Kamerstukken II 2019/20, 29398, nr. 797, p. 2.

70. Kamerstukken II 2020/21, 29279, nr. 593.

71. Kamerstukken II 2023/24, 29279, nr. 835.

72. Kamerstukken II 2024/25, 29279, nr. 877.

73. Handelingen II 2024/25, nr. 8, item 8, p. 9.

74. Kamerstukken II 2024/25, 29279, nr. 884. Zie ook Kamerstukken II 2024/25, 36 600 VI, 86.

75. Handelingen II 2024/25, nr. 8, item 8, p. 9-10.

76. Handelingen II 2024/25, nr. 10, item 10.

77. Kamerstukken 2024/25, 29279, nr. 915.

78. Kamerstukken 2024/25, 29279, nr. 931.

79. Ktr. Rb. Midden-Nederland 19 augustus 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4626, rov. 14-16. De rechtbank verwijst in de onderhavige zaak in rov. 5.36 van haar vonnis naar deze uitspraak.

80. Kamerstukken II 2025/26, 29279, nr. 988, p. 14-16.

81. Kamerstukken II 2025/26, 29279, nr. 991.

82. Kamerstukken II 2025/26, 29279, nr. 994.

83. Kamerstukken II 2025/26, 29279, nr. 999.

84. Handelingen II 2025/26, nr. 9, item 6, p. 4-5.

85. Handelingen II 2025/26, nr. 9, item 45.

86. Aan de slag. Bouwen aan een beter Nederland, regeerakkoord 2026‑2030, te raadplegen via: https://open.overheid.nl/documenten/ae784c79-5e0a-4866-85f5-1b80c5dc614e/file.

87. Zie het conceptverslag van het overleg van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van 10 juni 2026, p. 26-27, te raadplegen via: https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2025A05425.

88. Het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) is het landelijke expertiseparket van het openbaar ministerie dat zich bezighoudt met verkeerszaken. In het rapport Boetestelsels in balans van 24 mei 2023 heeft het Parket CVOM geconstateerd dat de boetestelsels van het Wahv en het strafrecht niet behoorlijk met elkaar in balans zijn.

89. B. de Wilde & O. Nauta m.m.v. H. Bröring, Evaluatie Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Eindrapport (WODC rapport 3511), par. 8.5, aanbeveling 35 (p. 178) en belangrijkste verbeterpunt, eerste bullet (p. 242). Het rapport is op 12 december 2025 aan de minister van Justitie en Veiligheid aangeboden en op 24 december 2025 gepubliceerd.

90. Kamerstukken II 2025/26, 29398, nr. 1200.

91. R. Oomkens e.a., Validiteit, proportionaliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid van ophogingen. Een onderzoek naar de invordering van schulden door CRI-partijen, 3 september 2025, p. 10, 28-29 en 39.

92. Kamerstukken II 2025/26, 24515, nr. 819, p. 3.

93. Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 17.

94. Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 21. De commissie Mulder had voorgesteld om een maximumbedrag van ƒ 300 te hanteren. Zie p. 7 van de memorie van toelichting.

95. C. Cozijn, De executie van de geldboete. Een onderzoek onder wanbetalers, WODC 1987, p. 44.

96. Zie voor een en ander het al genoemde rapport Boetestelsels in balans van het Parket CVOM van 24 mei 2023, onder 3.1.2-3.1.3, p. 19-25, alsmede het evaluatierapport van het WODC uit 2025, onder 5.3.1, p. 56-58.

97. Zie voor de meest recente indexering Stb. 2025, 401.

98. Zie voor de meest recente indexering Stb 2025, 413.

99. Zie voor deze waarneming ook het evaluatierapport van het WODC uit 2025, p. 34-35.

100. Zie voor die cijfers het dashboard ‘Schuldenproblematiek in beeld’ van het CBS, dat is te raadplegen op de website https://dashboards.cbs.nl/SchuldenproblematiekInBeeld/. Deze website bevat op een reeks van bladzijden veel gegevens.

101. Het rapport verwijst in dit verband op p. 18 en 206 naar M. van Rooy, De Boetefabriek. Hoe verkeersboetes steeds meer gingen opleveren (en wie ze moesten betalen), Van Gennep 2024, en M. van Rooy, 'De wet Mulder is ontspoord en verdient een sociale herziening', NJB 2024/1481.

102. Evaluatierapport par. 8.14, p. 206-207.

103. Evaluatierapport, p. 242.

104. R. Oomkens e.a., Validiteit, proportionaliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid van ophogingen. Een onderzoek naar de invordering van schulden door CRI-partijen, 3 september 2025, par. 3.5.1 (p. 31-32).

105. Het hiervoor in 4.29 genoemde HU/Panteia-rapport bevat in tabel 7 op p. 45 een overzicht van betalingspercentages over het jaar 2023 van diverse vorderingen van verschillende instanties, waaruit volgt dat de percentages bij Wahv-boetes hoog zijn.

106. M.G.J. Kockelkoren & M.M. Kommer, Nog eenmaal Mulder. Samenvattende rapportage van recent evaluatie-onderzoek, december 1993, p. 23. De onderzoekers hebben geen onderscheid gemaakt tussen de eerste en de tweede aanmaning (verhoging).

107. Gegevens m.b.t. de periode 1993-2008 heb ik niet gevonden.

108. Zie het hiervoor in 4.22 genoemde WODC-rapport uit 2020, R.J.J. Eshuis, Het innen van verkeersboetes op basis van de Wahv: Instrumenten, kosten en resultaat, p. 42 en bijlage 3.

109. WODC-rapport 2020, p. 38, en verder bijlage 3.

110. Deze percentages staan c.q. volgen uit tabel 8.1 van het evaluatierapport van het WODC, p. 170-171.

111. C. Cozijn, De executie van de geldboete. Een onderzoek onder wanbetalers, WODC 1987, p. 42-45.

112. Zie onder 4.9-4.16 van de schriftelijke opmerkingen van de Staat.

113. Zie p. 57 van het rapport.

114. Zie voor dit alles par. 4.3 van het rapport.

115. Zie p. 177 van het rapport. Vergelijkbare twijfel over de werkzaamheid van de verhogingen van 2011 is uitgesproken door A. Dijkstra, ‘De WAHV: kritische noten’, in: A. Dijkstra, B.F. Keulen en G. Knigge (red.), Het Roer Recht. Liber amicorum aangeboden aan Wim Vellinga en Feikje Vellinga-Schootstra, Zutphen: Uitgeverij Paris 2013, voetnoot 27, en M. Barels, ‘De WAHV, efficiency en rechtsbescherming in evenwicht?’, in: E.J. Hofstee, O.J.D.M.L. Jansen & A.M.G. Smit (red.), Kringgedachten. Opstellen van de Kring Corstens, Deventer: Kluwer 2014, p. 10.

116. Zie p. 11-12 van het rapport. Zie ook de nadere toelichting op deze conclusie in hfst. 5.

117. Zie p. 47 van het rapport.

118. Position Paper CJIB - (Verkeers)boetes en oplopende betalingsproblemen - 15 april 2026, te raadplegen via: https://www.cjib.nl/sites/default/files/2026-04/position-paper-cjib-verkeers-boetes-en-oplopende-betalingsproblemen-15-april-2026_0.pdf.

119. Het CJIB verwijst in dat verband mede naar zijn jaarverslagen Stand van de Uitvoering in 2023 en 2024 waarin reeds was opgemerkt dat de verhogingen uit de pas lopen in vergelijking met de verhogingen voor straf- en bestuursrechtelijke sancties, en de conclusie in het HU/Panteia-rapport uit 2025 dat de verhogingen disproportioneel zijn.

120. Het CJIB zegt dit bevestigd te zien in de hiervoor genoemde cijfers van het CBS over problematische schulden.

121. Een livestream van het rondetafelgesprek kan worden teruggekeken op: https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2026A01293. Zie voor dit standpunt ook de nadien (in mei 2026) verschenen Stand van de Uitvoering in 2025, onder knelpunt 1.

122. Zie de op de website van het EHRM gepubliceerde Guide on Article 7 of the European Convention on Human Rights - No punishment without law: the principle that only the law can define a crime and prescribe a penalty, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 6 en 22, en de daar aangehaalde rechtspraak.

123. Zie de Guide on Article 4 of Protocol No. 7 to the European Convention on Human Rights - Right not to be tried or punished twice, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 10-12, en de daar aangehaalde rechtspraak.

124. Zie bijv. recent EHRM 1 juni 2023 (GK), 19750/13 (Grosam/Tsjechië), rov. 113, en EHRM 3 november 2022 (GK), 49812/09 (Vegotex/België), rov. 67.

125. Zie voor e.e.a. de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 25, en D.L.F. de Vocht en M. Rafik, Sdu Commentaar EVRM, art. 6 EVRM, Den Haag: Sdu 2020, par. C.3.4.2, beide met verwijzingen naar rechtspraak.

126. Zie de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 28, met verwijzingen naar rechtspraak.

127. Conclusie in zaak 23/04840, ECLI:NL:PHR:2024:710.

128. EHRM 21 februari 1984, 8544/79, NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema onder NJ 1988/938 (Öztürk/Duitsland).

129. Zie voor e.e.a. onder 8.14-8.15 van de conclusie, waar bij ieder gezichtspunt de vindplaats daarvan in de rechtspraak van het EHRM is vermeld.

130. EHRM 16 juni 2022, 1735/13 (Goulandris en Vardinogianni/Griekenland), rov. 61.

131. Zie de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 26-27.

132. Zie de conclusie onder 8.14.

133. Vgl. bijv. de conclusie van A-G’s Widdershoven en Wattel van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, onder 6.2, en de schriftelijke opmerkingen van de Staat in deze zaak onder 5.19 en 5.26, die tot een andere verdeling van de omstandigheden over de criteria komen dan de Guide over art. 6 EVRM.

134. Zie aldus ook de conclusie van A-G Pauwels onder 8.11 en 8.17-8.18.

135. Vgl. bijv. EHRM 21 februari 1984, 8544/79, NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema onder NJ 1988/938 (Öztürk/Duitsland), rov. 54, en EHRM 23 november 2006 (GK), 73053/01, BNB 2007/150, m.nt. M.W.C. Feteris, AB 2007/51, m.nt. T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik (Jussila/Finland), rov. 38.

136. Vgl. D.L.F. de Vocht en M. Rafik, Sdu Commentaar EVRM, art. 6 EVRM, Den Haag: Sdu 2020, par. C.3.4.3.1, en de daar besproken rechtspraak.

137. Vgl. ook de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 26 derde bullet, waarin als omstandigheid wordt genoemd “whether the legal rule has a punitive or deterrent purpose”.

138. Zie bijv. ook EHRM 24 februari 1994, 12547/86 (Bendenoun/Frankrijk), rov. 47, vierde alinea.

139. EHRM 9 oktober 2003 (GK), 39665/98 en 40086/98 (Ezeh en Connors/Verenigd Koninkrijk).

140. Vgl. in deze zin ook genoemde conclusie van A-G Pauwels onder 9.20.

141. EHRM 23 juli 2002, 34619/97 (Janosevic/Zweden).

142. Zie o.a. EHRM 23 november 2006 (GK), 73053/01, BNB 2007/150, m.nt. M.W.C. Feteris, AB 2007/51, m.nt. T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik (Jussila/Finland), rov. 38, EHRM 16 juni 2009, 13079/03 (Ruotsalainen/Finland), rov. 46, EHRM 30 november 2021, 12022/16 (Milošević/Kroatië), rov. 32, en EHRM 14 december 2021, 11200/19 (Melgarejo Martinez de Abellanosa/Spanje), rov. 25.

143. EHRM 30 november 2021, 12022/16 (Milošević/Kroatië).

144. EHRM 17 april 2012, 21539/07 (Steininger/Oostenrijk). Zie voor vergelijkbare gevallen EHRM 4 april 2013, 21565/07, 21572/07, 21575/07 en 21580/07 (Julius Kloiber Schlachthof GmbH e.a./Oostenrijk).

145. Zie hierover uitgebreid R. Attard & P. Pinto de Albuquerque, Taxation at the European Court of Human Rights, Alphen aan de Rijn: Kluwer Law International 2023, par. 5.3. Zie ook de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 40-41.

146. EHRM 23 juli 2002, 34619/97 (Janosevic/Zweden).

147. EHRM 23 november 2006 (GK), 73053/01, BNB 2007/150, m.nt. M.W.C. Feteris, AB 2007/51, m.nt. T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik (Jussila/Finland), rov. 38.

148. EHRM 20 december 2007, 21638/03 (Paykar Yev Haghtanak Ltd/Armenië), rov. 35-36.

149. Zie in deze zin ook EHRM 24 september 1997, 18996/91 (Garyfallou Aebe/Griekenland), rov. 34.

150. Zie EHRM 8 juni 2021, 38771/15 (Matijašić/Kroatië), rov. 37, met verwijzingen naar eerdere rechtspraak.

151. De commissie Mulder dacht daar destijds anders over, in verband met de geringe ernst van de gedragingen en de geringe hoogte van de op te leggen administratieve boete. De regering oordeelde dat standpunt echter onhoudbaar in het licht van HR 19 juni 1985, ECLI:NL:HR:1985:AC8934, NJ 1986/104, m.nt. E.A. Alkema (administratieve verhoging bij niet-naleving Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966) en de uitspraak van het EHRM in de zaak Öztürk. Zie Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 27-28. Zoals hiervoor in 4.3 al opgemerkt, is de toetsing van de opgelegde boete door de rechter daarom naar de bedoeling van de wetgever een volle onder de Wahv. De Hoge Raad heeft niet veel later de zijde van de regering op dit punt gekozen. Vgl. HR 10 november 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC9134, NJ 1993/181, m.nt. M. Scheltema.

152. EHRM 8 juni 1995, 15917/89, NJ 1996/1, m.nt. G. Knigge (Jamil/Frankrijk). Zie ook EHRM 2 juli 2002, 33402/96 (Göktan/Frankrijk), rov. 48.

153. Wat gezien kan worden als een tenuitvoerleggingsmaatregel van de straf, die zelf geen ‘criminal charge’ oplevert volgens de rechtspraak van het EHRM. Vgl. de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 56.

154. Vgl. de conclusie van plv. P-G Langemeijer voor HR 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:310, NJ 2018/224, m.nt. A.I.M. van Mierlo, onder 2.26, met verdere verwijzingen.

155. HR 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:310, NJ 2018/224, m.nt. A.I.M. van Mierlo.

156. ABRvS 19 september 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2322, AB 1997/91, m.nt. P.J.J. van Buuren.

157. ABRvS 13 maart 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AL2223, rov 2.3. Zie in vergelijkbare zin m.b.t. de woningsluiting ex art. 13b Opiumwet door de burgemeester ABRvS 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3251, rov. 7.1. e.v. (geen ‘criminal charge’ want gericht op voorkoming van herhaling en niet op bestraffing). Uit de uitspraak volgt dat de herstelmaatregel echter zo zwaar kan zijn dat deze neerkomt op een bestraffing. Zie daarover ook B. van der Vorm, ‘Het bestraffende karakter van art. 13b Opiumwet in het verband van het evenredigheidsbeginsel “nieuwe stijl"', DD 2024/1, p. 47-75. Vgl. in dit verband ook HvJ EU 4 mei 2023, nr. C-97/21 (MV - 98).

158. ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1117, rov. 4.4. Zie kritisch in dit verband A.P.W. Duijkersloot & W. Zorg, ‘De last onder dwangsom nieuwe stijl: een bestraffende sanctie?’, TBS&H 2021/2, die o.m. menen dat geen wezenlijk verschil bestaat met een voorwaardelijke veroordeling door de strafrechter die bij niet-naleving leidt tot een nieuwe strafvervolging in de zin van art. 6 EVRM. Het is echter de vraag of het EHRM er ook zo tegenaan kijkt. Zie over de hier genoemde rechtspraak van de bestuursrechter ook de conclusie van A-G’s Widdershoven en Wattel over het evenredigheidsbeginsel van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, onder 5.5.

159. Zie in aanvulling op de hierna te noemen voorbeelden de al aangehaalde conclusie van A-G Pauwels, ECLI:NL:PHR:2024:710, onder 8.27-8.30 en 8.32.

160. Zie hierover uitgebreid E.C.G. Okhuizen & L.J.A. Pieterse (red.), Hoofdzaken formeel belastingrecht, Den Haag: Boom 2024, par. 9.6.

161. HR 19 juni 1985, ECLI:NL:HR:1985:AC8934, NJ 1986/104, m.nt. E.A. Alkema.

162. Zie HR 24 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:ZC4216, rov. 4.1 (m.b.t. een boete vanwege niet-tijdige aangifte). Vgl. daarvoor ook HR 7 september 1988, ECLI:NL:HR:1988:ZC3895, rov. 1 (m.b.t. een boete vanwege niet-tijdige betaling), en onder 4 van de noot van P.J. Wattel onder het arrest in FED 1988/715.

163. Zie over een en ander nader Haas, Bestuurlijke boeten in het belastingrecht 2025/1.2-1.7.

164. Kamerstukken II 1993/94, 23470, nr. 3 (MvT), p. 12.

165. Kamerstukken II 2009/10, 32128, nr. 10, p. 66.

166. Zie § 23 van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst.

167. Zie hierover uitgebreid Vetter & Tekstra, Invordering van belastingen 2024/1005.

168. Zie aldus Kamerstukken II 1967/68, 8910, nr. 5 (MvA), p. 2 onder b, en Kamerstukken II 2007/08, 31124, nr. 7 (Nota n.a.v. verslag), p. 5.

169. HR 23 oktober 2009, ECLI:NL:HR:2009:BK0896, BNB 2009/317.

170. Zie hierover uitgebreid de reeds aangehaalde conclusie van Pauwels, ECLI:NL:PHR:2024:710, onder 5.1 e.v.

171. Kamerstukken II 1989/90, 19405, nr. 13 (Tweede nota van wijziging), p. 5.

172. HR 18 oktober 1995, ECLI:NL:HR:1995:AA3127, BNB 1996/34, m.nt. M.W.C. Feteris.

173. HR 25 oktober 2024, ECLI:NL:HR:2024:1535, BNB 2025/33, m.nt. G.J.M.E. De Bont.

174. Zie hierover uitgebreid E.C.G. Okhuizen & L.J.A. Pieterse (red.), Hoofdzaken formeel belastingrecht, Den Haag: Boom 2024, par. 12.2.

175. Zie bijv. Bos-Schepers e.a., Renteberekening in belastingzaken (FM nr. 159) 2023/6.4.3.2.

176. HR 16 januari 2026, ECLI:NL:HR:2026:59, BNB 2026/48, m.nt. A.J.H. van Suilen.

177. HR 26 september 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF4151, BNB 2004/62, m.nt. R.F.C. Spek, rov. 6.4. Dit oordeel is overeenstemming met EHRM 3 december 2002, 52938/99 (Mieg de Boofzheim/Frankrijk).

178. Zie bijv. zijn schriftelijke opmerkingen onder 5.29 en 5.33-5.34.

179. Zie zijn schriftelijke opmerkingen onder 4.32 (‘Daarmee leveren de verhogingen een belangrijke bijdrage aan de geloofwaardigheid van de handhaving van de verkeersregels en dus aan de verkeersveiligheid’) en 6.8 (‘Ten aanzien van de Wahv-verhogingen geldt dat de verhogingspercentages zijn vastgesteld om de kans zo groot mogelijk te maken dat een verkeersboete wordt geïnd. Dit vormt een stimulans voor mensen om zich aan de verkeersregels te houden, wat ten goede komt aan de verkeersveiligheid.’)

180. De Staat merkt onder 5.31 van zijn schriftelijke opmerkingen op dat het feit dat een betalingsregeling met het CJIB mogelijk is (zie hiervoor in 4.15) erop wijst dat geen sprake is van een bestraffing. Dat zie ik niet. Die regeling verschuift immers slechts het moment waarop betaald moet worden, niet de verschuldigdheid van de verhogingen als niet tijdig betaald wordt, wat de bestraffing vormt.

181. Schriftelijke opmerkingen onder 5.36-5.37.

182. Dit was ook aan de orde en werd door het EHRM als argument gebruikt in EHRM 24 februari 1994, 12547/86 (Bendenoun/Frankrijk), rov. 47.

183. Zie daarover mijn conclusie in zaak 20/01653, ECLI:NL:PHR:2021:783, onder 3.69-3.70.

184. Zie daarover het evaluatierapport van het WODC uit 2025, p. 200.

185. Daarbij wijs ik erop dat voor omstandigheid (l), anders dan de rechtbank veronderstelt in rov. 5.19 laatste gedachtestreepje, niet voldoende is dat de verhogingen afhankelijk zijn van een nalaten door de betrokkene. Het gaat erom of de bestraffing afhankelijk is van opzet of schuld in strafrechtelijk zin. Zie EHRM 10 juni 1996 (GK), 19380/92 (Benham/Verenigd Koninkrijk), rov. 56. Overigens leidt de afwezigheid van deze omstandigheid uitdrukkelijk niet tot de slotsom dat geen sprake is van een ‘criminal charge’. Zie EHRM 23 juli 2002, 34619/97 (Janosevic/Zweden), rov. 68, tweede alinea, dat in de tweede catalogus hiervoor in 5.4 is verwerkt onder (d).

186. Schriftelijke opmerkingen onder 5.6. Het gaat om HR 23 mei 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU7141, NJ 2007/145, m.nt. P.A.M. Mevis.

187. Schriftelijke opmerkingen onder 5.7. Het gaat om Hof Arnhem-Leeuwarden 9 oktober 2015, ECLI:NL:GHARL:2015:7627, en Hof Arnhem-Leeuwarden 10 februari 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:1003.

188. Zie onder 5.2-5.5 van de schriftelijke opmerkingen van de Staat.

189. Schriftelijke opmerkingen onder 5.41-5.42. Dit betoog komt ook voor onder 4.21 en 6.23, maar dan toegespitst op art. 1 EP EVRM.

190. Zie de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 1-2.

191. EHRM 21 februari 1984, 8544/79, NJ 1988/937, m.nt. E.A. Alkema onder NJ 1988/938 (Öztürk/Duitsland), rov. 56.

192. EHRM 24 februari 1994, 12547/86 (Bendenoun/Frankrijk), rov. 46, en EHRM 23 juli 2002, 34619/97 (Janosevic/Zweden), rov. 81. Zie ook de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 82.

193. Vgl. EHRM 27 september 2011, 43509/08, AB 2012/9, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Menarini/Italië), rov. 63-66. Zie ook (opnieuw) de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 82-83, met vermelding van meerdere uitspraken.

194. EHRM 23 november 2006 (GK), 73053/01, BNB 2007/150, m.nt. M.W.C. Feteris, AB 2007/51, m.nt. T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik (Jussila/Finland). Het is inmiddels vaste rechtspraak van het EHRM dat “as tax penalties differ from the hard core of criminal law, the guarantees of Article 6 do not necessarily apply with their full stringency”. Zie recent EHRM (GK) 3 november 2022, 49812/09 (Vegotex/België), rov. 76.

195. Zie bijv. m.b.t. verkeersovertredingen EHRM 10 juli 2014, 40820/12 (Marčan/Kroatië), rov. 35 en 37, met verwijzingen naar eerdere rechtspraak.

196. Vgl. ook EHRM 22 juli 2008, 40199/02 (Kallio/Finland), rov. 43-45. In HR 23 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BT2295, rov. 3.4.3, heeft de belastingkamer van de Hoge Raad geoordeeld dat deze rechtspraak van het EHRM doorwerkt naar de toepassing van de in art. 8:55 lid 3, tweede volzin, Awb neergelegde regeling van het horen in de verzetprocedure, op die wijze dat de rechter in een geschil over een bestuurlijke boete niet in alle gevallen gehouden is om de belanghebbende ambtshalve in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord naar aanleiding van diens verzet, maar slechts in die gevallen waarin het vereiste van een behoorlijk proces als bedoeld in art. 6 EVRM daartoe aanleiding geeft.

197. Vgl. in deze zin ook Barkhuysen & Van Emmerik, Europese grondrechten en het Nederlandse bestuursrecht (SBR Wetenschap) 2023/3.2.7.1, en Haas, Bestuurlijke boeten in het belastingrecht 2025/13.3.2.

198. Zie voor die rechtspraak de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder VI.A.7, onder 413-415.

199. Zie Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3 (MvT), p. 128. Zie ook hiervoor in 4.3.

200. Zie Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3 (MvT), p. 140-141.

201. De grens van € 340 is ontleend aan de toenmalige maximumboete die op grond van de Wahv kon worden opgelegd. Zie Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3 (MvT), p. 150-151. In art. 67pa lid 1 AWR is bepaald dat art. 5:53 Awb niet geldt voor fiscale verzuimboetes, omdat het verschil tussen de lichte en de zware procedure reeds overeenkwam met het verschil in de procedure die moet worden gevolgd ingeval sprake is van een verzuim- respectievelijk vergrijpboete. Zie Kamerstukken II 2006/07, 31124, nr. 3 (MvT), p. 66.

202. Zie uitgebreid daarover de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder III, m.n. onder 64-65.

203. Zie bijv. K.J. de Graaf & A.T. Marseille, ‘Versnippering van rechtsbescherming als probleem voor rechtzoekenden’, in: R.J.N. Schlössels et al. (red.), De burgerlijke rechter in het publiekrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2015, p. 588-589.

204. Zie wat betreft civiele zaken o.m. EHRM 26 oktober 2010, 46040/07 (Marina/Letland), rov. 50-51, met verwijzingen naar eerdere rechtspraak. Zie ook HR 27 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV2020, NJ 2012/201, rov. 3.3, en HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ3883, NJ 2012/169, m.nt. H.J. Snijders.

205. Zie voor dit gemiddelde het overzicht Wahv-overtredingen 2025 op de website van het CJIB, https://www.cjib.nl/overzicht-wahv-overtredingen-2025.

206. In 2025 bedroeg het gemiddelde bedrag van de eerste aanmaning € 219 en het gemiddelde bedrag van de tweede aanmaning € 480. Zie Kamerstukken II 2025/26, 29398, nr. 1227, onder 33. Verhogingen worden dus verschuldigd over een gemiddeld hoger bedrag dan de gemiddeld opgelegde boete.

207. Zie GS Burgerlijke Rechtsvordering, art. 127a Rv, aant. 4.1-4.2 (P.E. Ernste, actueel t/m 08-01-2023). Zie verder ook Asser Procesrecht/Giesen 1 2024/188 e.v.

208. Zie wat betreft civiele zaken o.m. EHRM 18 november 2021, 49083/18 (Čolić/Kroatië), rov. 43-44, met verwijzingen naar eerdere rechtspraak. Zie ook HR 2 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2756, NJ 2016/500, rov. 3.3.2.

209. Volgens het woordenboek Merriam-Webster is de betekenis van ‘to quash’ ‘to nullify especially by judicial action’.

210. Zie de Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights - Right to a fair trial (criminal limb), laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 82, en de daar genoemde zaken Schmautzer, Gradinger en Grande Stevens.

211. Zie M.L. van Emmerik & C.M. Saris, Evenredige bestuurlijke boetes, in: Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief? (VAR-reeks 152), Den Haag: Boom 2014, p. 133-134 en 142, met verdere verwijzingen in de voetnoten 85 en 110.

212. Vgl. HR 11 november 2005, ECLI:NL:HR:2005:AU1710, NJ 2006/256, m.nt. M.R. Mok, HR 20 december 2013, ECLI:NL:HR:2013:2049, NJ 2014/144, m.nt. J.W. Zwemmer, en HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:812, NJ 2015/476, m.nt. M.R. Mok.

213. HR 18 maart 2005, ECLI:NL:HR:2005:AR3144, NJ 2005/201, m.nt. E.A. Alkema, rov. 3.7.

214. EHRM 23 september 1998, 27812/95 (Malige/Frankrijk).

215. EHRM 2 juli 2002, 33402/96 (Göktan/Frankrijk).

216. EHRM 7 juni 2012, 4837/06, AB 2012/334, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Segame/Frankrijk).

217. Zie over deze rechtspraak ook uitgebreid het VAR-preadvies van M.L. van Emmerik en C.M. Saris, Evenredige bestuurlijke boetes, in: Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief? (VAR-reeks 152), Den Haag: Boom 2014, par. 2.4.2 (p. 131).

218. Vgl. hierover ook par. 2.4.2.6 van het in de vorige voetnoot genoemde preadvies (“Concluderend kan aan de ene kant worden vastgesteld dat het recht op een evenredige bestraffing niet als zelfstandige norm uit artikel 6 EVRM valt af te leiden. Aan de andere kant vloeit echter uit het recht op full jurisdiction van artikel 6 EVRM voort dat de rechter enige ruimte moet overhouden, zowel ten opzichte van het bestuur als de wetgever, om de evenredigheid van de sanctie in het concrete voorliggende geval te kunnen beoordelen. In een aantal uitspraken (met name Malige en Segame) geeft het Hof ook zelf vrij expliciet een oordeel over de proportionaliteit van de sanctie. In andere zaken concentreert het Hof zich op de eisen die voor de nationale rechter gelden op grond van full jurisdiction, zonder zichzelf – althans niet uitdrukkelijk – over de proportionaliteit van de sanctie uit te spreken, maar mogelijk speelt dit wel een rol in het ‘achterhoofd’ van het Hof (in die zin dat het Hof zal ingrijpen als het de sanctie zelf onevenredig acht). Het zou overigens vreemd zijn als het Hof zelf een sanctie disproportioneel vindt en de nationale rechter niet de bevoegdheid zou hebben de boete te vernietigen. Dat zou in strijd komen met het recht op een effectief rechtsmiddel voor een nationale instantie, zoals gegarandeerd door artikel 13 EVRM.”).

219. De zaken Menarini en Segame waren ten tijde van de parlementaire behandeling van de vierde tranche van de Awb nog niet gewezen.

220. Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 142-143. Zie over art. 5:46 lid 3 Awb ook T&C Awb, commentaar op art. 5:46 Awb, aant. 3 (J.C.A. de Poorter, actueel t/m 08-06-2026). Art. 5:41 Awb heeft het bekende ‘avas-verweer’ op het oog dat bij overtredingen geldt (afwezigheid van alle schuld). Zie Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 134-135, met verwijzing naar het bekende Melk en water-arrest uit 1916.

221. Zie over deze ontwikkeling bijv. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, ‘Rechterlijke toetsing op evenredigheid van in wetten of beleidsregels gefixeerde bestraffende bestuurlijke sancties: (alleen) het laatste woord is aan de bestuursrechter’, in: R. Schutgens e.a. (red.), Toetsingsintensiteit, Deventer: Kluwer 2022, p. 269-270, met voorbeelden.

222. ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850, en ECLI:NL:RVS:2020:2851, AB 2021/8-10, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik. Deze overwegingen zijn inmiddels vaste rechtspraak. Zie bijv. recent ABRvS 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4531, rov. 4.2. Ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven oordeelt in deze zin. Zie CBb 31 maart 2026, ECLI:NL:CBB:2026:134, rov. 5.2.

223. Zie bijv. alle in de vorige voetnoot genoemde uitspraken. Een interessante vraag is in hoeverre uit art. 49 lid 3 Handvest van de grondrechten van de EU (‘De zwaarte van de straf mag niet onevenredig zijn aan het strafbare feit’) een nog verdergaande verplichting tot toetsing voortvloeit als sprake is van de toepassing van het Unierecht en die bepaling dus van toepassing is. Omdat die bepaling hier niet speelt – in deze zaak is geen Unierecht aan de orde –, ga ik daarop niet in.

224. HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, NJ 1989/469, m.nt. M. Scheltema (Harmonisatiewet). Zie uitvoerig over het toetsingsverbod mijn conclusie voor ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:852, op rechtspraak.nl gepubliceerd als ECLI:NL:RVS:2022:1441 en de website van de Raad van State te vinden op zaaknummer 202006816, onder 5 (‘Het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet’).

225. Vgl. bijv. Overheidsprivaatrecht, algemeen deel (Mon. BW nr. A26a) 2011/15d en de daar genoemde literatuur en rechtspraak van de Hoge Raad, waaraan o.m. toe te voegen HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963, BNB 2022/27, m.nt. E.J.W. Heithuis, rov. 3.2.2, en HR 14 april 2023, ECLI:NL:HR:2023:488, BNB 2023/86, m.nt. P. Kavelaars, rov. 5.7.

226. In de Wahv-beschikking Ktr. Rb. Midden-Nederland 19 augustus 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4626, rov. 6, wordt op de weg naar de burgerlijke rechter gewezen. Ik heb echter geen zaken gevonden waarin deze weg is gevolgd, met uitzondering van de onderhavige zaak. Ook de Staat heeft erop gewezen dat er geen andere procedures zijn over de onderhavige kwestie, bij zijn hiervoor in 3.2 genoemde verweer. Dat deze weg niet wordt gevolgd, lijkt erop te wijzen dat deze niet aantrekkelijk is c.q. in de praktijk niet voldoet.

227. Zie over de verenigbaarheid van de eis van zekerheidsstelling met het recht op toegang tot de rechter van art. 6 EVRM HR 31 januari 1994, ECLI:NL:HR:1994:AD2036, NJ 1995/598, m.nt. G.J.M. Corstens.

228. Zie Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3 (MvT), p. 15-16.

229. Vgl. over een en ander recent in het kader van de toetsing aan het Unierecht HR 12 juni 2026, ECLI:NL:HR:2026:915, rov. 3.3.1-3.4.

230. Nederland is partij bij dit Protocol. Zie daarvoor Stb. 2004, 302.

231. Zie de hiervoor in 5.35 genoemde gegevens daarover. Het EHRM laat de verdragstaten bij de vraag of sprake is van een gerechtvaardigde ongelijke behandeling in de zin van de art. 14 ERVM en 1 Twaalfde Protocol EVRM eveneens de nodige beslissingsruimte. Vgl. bijv. de Guide on Article 14 of the European Convention on Human Rights and on Article 1 of Protocol No. 12 to the Convention - Prohibition of discrimination, updated op 28 februari 2026, onder III.B.2.

232. HR 16 januari 2026, ECLI:NL:HR:2026:59, BNB 2026/48, m.nt. A.J.H. van Suilen. In rov. 4.7.2 neemt de Hoge Raad in aanmerking dat de wetgever geen grond heeft genoemd voor de hogere belastingrente voor de vennootschapsbelasting. In rov. rov. 4.8.1-4.8.10 ziet de Hoge Raad ook zelf geen grond daarvoor.

233. Zie o.m. HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963, BNB 2022/27, m.nt. E.J.W. Heithuis.

234. HR 12 mei 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA2756, NJ 2000/170, m.nt. A.R. Bloembergen (Arbeidskostenforfait), rov. 3.13-3.15 en 3.18.

235. Dit zijn, wat betreft het eerste gedeelte van de zin, de bekende criteria van het Quint/Te Poel-arrest, HR 30 januari 1959, ECLI:NL:HR:1959:AI1600, NJ 1959/548, m.nt D.J. Veegens.

236. In juist genoemd HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963, BNB 2022/27, m.nt. E.J.W. Heithuis, rov. 3.6.1 en 3.6.2, verwijst de Hoge Raad naar deze gezichtspunten en het Arbeidskostenforfait-arrest en past hij die gezichtspunten toe.

237. Zie nader over een en ander mijn conclusie (ECLI:NL:PHR:2023:1206) voor HR 12 juli 2024, ECLI:NL:HR:2024:978, NJ 2024/262, m.nt. S.F.M. Wortmann, onder 3.46-3.49. Vgl. ook M. Vetzo, Constitutioneel procesrecht: over Nederlandse constitutionele rechtspraak, rechterlijke grensbepaling en procesrechtelijke modificatie (diss. Utrecht), Deventer: Wolters Kluwer 2025, hoofdstuk 11.

238. Met ‘doenvermogen’ wordt bedoeld het in staat zijn om een plan te maken, in actie te komen, vol te houden en het (herhaaldelijk) om te kunnen gaan met verleidingen en tegenslagen. Een verminderd doenvermogen kan onder meer worden veroorzaakt door financiële problemen. Zie hierover uitgebreid ‘Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid’ (WRR-rapport nr. 97), Den Haag 2017.

239. Vgl. de in de arresten gegeven motivering, in het arrest van 16 januari 2026 rov. 4.11.1-4.11.2, en in het arrest van 24 december 2021 rov. 3.6.3. Laatstgenoemd arrest heeft tot een herstelwet geleid. Deze is in HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:704, BNB 2024/84, m.nt. J.P. Boer, en HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:705, BNB 2024/85, m.nt. E.J.W. Heithuis, op haar beurt aan het EVRM getoetst en ook deze regeling is daarmee in strijd geoordeeld. In die uitspraken heeft dat ertoe geleid dat de Hoge Raad zelf heffingsregels heeft gegeven voor box 3 (rov. 5.5.1-5.5.3).

240. In het geval van een dwangbevel moet deze aan de betrokkene worden betekend op grond van art. 26 lid 2 Wahv jo art. 430 lid 3 Rv en wordt de tweede verhoging dus uiterlijk daarmee aan de betrokkene medegedeeld. Bij het verhaal zonder dwangbevel ex art. 27 lid 1 Wahv vindt die mededeling uiterlijk plaats met de kennisgeving ex art. 27 lid 2 Wahv aan de betrokkene. Uiteraard kan het CJIB ervoor kiezen om het verschuldigd geworden zijn van de tweede verhoging al eerder mede te delen aan de betrokkene, opdat daarmee eerder een beroepsmogelijkheid ontstaat. Naar ik begrijp, pleegt het CJIB nu al een dergelijke mededeling te versturen.

241. Zie de Guide on Article 7 of the European Convention on Human Rights - No punishment without law: the principle that only the law can define a crime and prescribe a penalty, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 8-10, met vermelding van rechtspraak.

242. Zie de Guide on Article 7 of the European Convention on Human Rights - No punishment without law: the principle that only the law can define a crime and prescribe a penalty, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder III, i.h.b. onder 26 e.v., met vermelding van rechtspraak.

243. Zie over het begrip ‘eigendom’ (possesions’) in art. 1 EP EVRM de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 5-9.

244. Zie aldus m.b.t. het opleggen van een boete EHRM 27 oktober 2015, 35399/05, AB 2016/78, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Konstantin Stefanov/Bulgarije), rov. 57. Zie aldus m.b.t. belastingheffing de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder III.D.

245. Vgl. o.m. onder 6.4 van zijn schriftelijke opmerkingen.

246. Zie recent EHRM 9 juli 2025 (GK), 8019/16, 43800/14, 28525/20 en 11055/22, NJ 2026/64, m.nt. C.M.J. Ryngaert en M.C. Zwanenburg (Oekraïne en Nederland/Rusland), rov. 1437, en de rechtspraak genoemd in de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.1.

247. Vgl. bijv. EHRM 20 september 2011, nr. 14902/04 (OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos/Rusland), rov. 555-557, m.b.t. o.m. een fiscale boete en tenuitvoerleggingskosten.

248. Zie onder 7-8 van de schriftelijke opmerkingen namens eiser. M.i. volgt dit niet uit de uitspraken die daarbij in voetnoot 16 worden genoemd.

249. Zie aldus de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 101, en A.E.M. Leijten, Sdu Commentaar EVRM, art. 1 EP EVRM, Den Haag: Sdu 2020, par. C.2.3, laatste alinea.

250. Zie recent EHRM 9 juli 2025 (GK), 8019/16, 43800/14, 28525/20 en 11055/22, NJ 2026/64, m.nt. C.M.J. Ryngaert en M.C. Zwanenburg (Oekraïne en Nederland/Rusland), rov. 1438, en de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 91.

251. Zie de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.2.

252. Zie de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 140-142, en de daar aangehaalde rechtspraak.

253. Zie aldus de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 158-160.

254. Vgl. bijv. sprekend EHRM 14 mei 2013, nr. 66529/11 (N.K.M./Hongarije), rov. 58-59 en 75, en de vergelijkbare zaken EHRM 25 juni 2013, nr. 49570/11 (Gáll/Hongarije), rov. 58 en 74, en EHRM 2 juli 2013, nr. 41838/11 (R.Sz./Hongarije), rov. 48 en 61, m.b.t. een met terugwerkende kracht geheven excessieve belasting over ontslagvergoedingen van ambtenaren.

255. Vgl. m.b.t. het naleven van verplichtingen jegens de fiscus bijv. EHRM 31 januari 2006, nr. 60495/00 (Dukmedjian/Frankrijk), rov. 56, en T.C. Gerverdinck, Eigendomsrecht en belastingen (diss. UvA), 2020, p. 68-69.

256. Zie de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.4, en de daar aangehaalde rechtspraak.

257. Vgl. bijv. de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 404 en de daar aangehaalde rechtspraak, en EHRM 27 oktober 2015, 35399/05, AB 2016/78, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Konstantin Stefanov/Bulgarije), rov. 55.

258. Vgl. o.m. EHRM 25 oktober 2012 (GK), 71243/01 (Vistiņš en Perepjolkins/Letland), rov. 109, en meer recent EHRM 5 april 2022 (GK), 28470/12 (NIT S.R.L./Moldavië), rov. 252. Zie verder Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.4.b.

259. Zie de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.4.a-e, en de daar genoemde voorbeelden.

260. Zie o.m. EHRM 25 oktober 2012 (GK), 71243/01 (Vistiņš en Perepjolkins/Letland), rov. 114. Zie ook de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 162.

261. EHRM 24 juni 2021, 77668/14 (Imeri/Kroatië), met verwijzingen naar eerdere rechtspraak. Zie ook de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 195.

262. Zie voor andere gevallen dat het EHRM een onevenredige sanctie aannam EHRM 11 januari 2007, 35533/04 (Mamidakis/Griekenland), rov. 45-48 (sancties ter hoogte van € 8 miljoen, tienmaal de ontdoken douanerechten, terwijl betrokkene deze sanctie niet eenvoudig kon opbrengen) en EHRM 26 februari 2009, 28336/02 (Grifhorst/Frankrijk), rov. 100-105 (vergelijkbare casus en beslissing als in de zaak Imeri/Kroatië).

263. EHRM 28 juni 2011, 577/11, AB 2012/15, m.nt. R. Stijnen (Het Financieele Dagblad/Nederland).

264. EHRM 27 oktober 2015, 35399/05, AB 2016/78, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Konstantin Stefanov/Bulgarije).

265. Zie hun in de vorige voetnoot aangehaalde noot, onder 2. Zie verder bijv. T.C. Gerverdinck, Eigendomsrecht en belastingen (diss. UvA), 2020, par. 9.7 (‘Excessieve boeten’) m.b.t. fiscale boetes, en M.L. van Emmerik & C.M. Saris, Evenredige bestuurlijke boetes, in: Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief? (VAR-reeks 152), Den Haag: Boom 2014 , par. 2.4.3.

266. Zie de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.4.a, en de daar aangehaalde rechtspraak. Zie ook uitgebreid T. de Jong, Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten (diss. Leiden), 2017, par. 7.3.

267. Zie T.C. Gerverdinck, Eigendomsrecht en belastingen (diss. UvA), 2020, p. 62-64, en de daar besproken rechtspraak.

268. EHRM 13 januari 2022, 72858/13 (Krayeva/Oekraïne).

269. Zie aldus T.C. Gerverdinck, Eigendomsrecht en belastingen (diss. UvA), 2020, p. 64-65, T. de Jong, Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten (diss. Leiden), 2017, p. 219-220, en M.K.G. Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel, Deventer: Kluwer 2010, par. 10.5.5, met verwijzing naar EHRM 28 juli 1999 (GK), 22774/93, NJ 2000/470, m.nt. E.A. Alkema (Immobiliare Saffi/Italië) (opschorting van de tenuitvoerlegging van rechterlijke bevelen).

270. HR 10 juli 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG4156, BNB 2009/246, m.nt. J.W. Zwemmer, rov. 3.3.4-3.3.7.

271. HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1943, AB 2011/32, m.nt. D.G.J. Sanderink, rov. 3.4.2-3.4.9.

272. Zie de AB-noot van Sanderink, onder 9-10, en de bespreking van die noot in T.C. Gerverdinck, Eigendomsrecht en belastingen (diss. UvA), 2020, par. 13.4.3.3 (p. 196-197).

273. Vgl. de rechtspraak die wordt genoemd in de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.4.a, die geen steun biedt voor de opvatting van de Hoge Raad.

274. Zie onder 6 van de spreekaantekeningen van eiser van 3 juni 2025 bij de rechtbank, met verwijzingen naar de hiervoor al genoemde arresten HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963, BNB 2022/27, m.nt. E.J.W. Heithuis, en HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:704, BNB 2024/84, m.nt. J.P. Boer.

275. HR 16 november 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493, NJ 2002/469, m.nt. E.A. Alkema en T. Koopmans, rov. 6.2.3.

276. EHRM 14 mei 2013, nr. 66529/11 (N.K.M. v. Hungary). Zie ook Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 415. Vgl. voorts hierover T.C. Gerverdinck, Eigendomsrecht en belastingen (diss. UvA), 2020, onder 9.6, p. 114-121, i.h.b. p. 120.

277. Zie HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963, BNB 2022/27, m.nt. E.J.W. Heithuis, rov. 3.2.1-3.3.5 en 3.5, en de samenvatting van deze overwegingen in HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:704, BNB 2024/84, m.nt. J.P. Boer, rov. 5.1.1-5.1.4.

278. Zie het al genoemde HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:704, BNB 2024/84, m.nt. J.P. Boer, rov. 5.3.1-5.3.9, m.b.t. de Wet rechtsherstel box 3 en de Overbruggingswet box 3.

279. Vgl. o.m. HR 2 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1047, BNB 2021/149, m.nt. E.J.W. Heithuis, rov. 4.3.3, en HR 3 februari 2023, ECLI:NL:HR:2023:127, BNB 2023/112, m.nt. S.C.W. Douma.

280. HR 5 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL6443, BNB 2010/143, m.nt. J.W. Zwemmer.

281. Zie F.R. Herreveld, H.T.P.M. van den Hurk & C. Overduin, ‘Belastingrente, evenredigheid en bestraffing, MENE MENE TEKEL UPHARSIN’, WFR 2024/307.

282. HR 16 januari 2026, ECLI:NL:HR:2026:59, BNB 2026/48, m.nt. A.J.H. van Suilen. HR 10 april 2026, ECLI:NL:HR:2026:591, rov. 4.2.1-4.2.2, verwijst naar dit arrest.

283. HR 6 april 2018, ECLI:NL:HR:2018:511, BNB 2018/137, m.nt. M.R.T. Pauwels, rov. 3.4.8.

284. Zie onder 9 van de noot.

285. Zie de rechtspraak van het EHRM vermeld in de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.4.b.

286. Zie de hiervoor in 5.30 geciteerde rov. 59 uit de uitspraak in de zaak Segame, die over art. 6 EVRM gaat, waarin het EHRM verwijst naar zijn uitspraken in de hiervoor in 6.7 (voetnoot 262) aangehaalde uitspraken in de zaken Mamidakis en Grifhorst, die over art. 1 EP EVRM gaan. Zie over de verhouding de verhouding tussen art. 6 EVRM en art. 1 EP EVRM ook kort de AB-noot van Barkhuysen en Van Emmerik onder EHRM 27 oktober 2015, 35399/05, AB 2016/78, onder 1.

287. Dat is ook de benadering van het EHRM. Zie de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder 158, en de daar genoemde rechtspraak. Zie ook hiervoor in 5.35.

288. Het hiervoor in 4.33 al genoemde overzicht in het HU/Panteia-rapport, tabel 7 op p. 45, van betalingspercentages over het jaar 2023 van diverse vorderingen van verschillende instanties laat zien dat sommige andere instanties vergelijkbare betalingspercentages realiseren, zonder de dreiging van verhogingen. Daarbij past echter wel onmiddellijk de opmerking dat niet duidelijk is in hoeverre die instanties en hun vorderingen te vergelijken zijn met het CJIB en de Wahv-boetes.

289. Zie andermaal de Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights - Protection of property, laatstelijk geüpdatet op 28 februari 2026, onder II.B.4.b.

290. Onder 6.18 van zijn schriftelijke opmerkingen lijkt de Staat deze laatste groep niet relevant te vinden, door uitsluitend rekening te houden met de (kleinere) groep die de boete hoe dan ook niet kan betalen. De door hem gestelde percentages van de groep waar het in het onderhavige verband om gaat, zijn dan ook niet juist, afgezien nog van het feit dat door de zeer grote aantallen waar het bij de Wahv om gaat, zeer geringe percentages al corresponderen met groepen van personen die in absolute zin zeer omvangrijk zijn (tienduizenden). Zie aldus ook de rechtbank in rov. 5.32. Vergelijk voorts de CBS-cijfers die hiervoor in 4.31 zijn weergegeven.

291. Dat zijn dus duidelijk meer gevallen dan nu. Vgl. de hiervoor in 4.26 voetnoot 79 al aangehaalde rov. 14-16 van Ktr. Rb. Midden-Nederland 19 augustus 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4626.

292. In het geval dat sprake is van dat beleid, bestaat daarbij voldoende belang, naast de mogelijkheid voor individuen om zich tot de Wahv-rechter te wenden.

293. Schriftelijke opmerkingen onder 7.1-7.3.

294. Schriftelijke opmerkingen onder 4.22-4.31 en 4.33.

295. Zie p. 101 van het preadvies. Tjepkema en Kuipers verwijzen ook naar het hiervoor in 4.32 genoemde M. van Rooy, De Boetefabriek. Hoe verkeersboetes steeds meer gingen opleveren (en wie ze moesten betalen), Van Gennep 2024.

296. Zie productie 1 bij dagvaarding: “De casus van [eiser] is illustratief voor hoe de verhogingen ex artikel 23 en 25 WAHV een burger die een lichte overtreding begaat, en onmachtig is om de daarvoor opgelegde boete te voldoen, in korte tijd de afgrond in kan storten”.

297. Zie de uitlatingen van […] op p. 2 van het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 3 juni 2025.