Uitspraak
vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/675823 / HA ZA 24-983
Vonnis van 24 september 2025
in de zaak van
[eiser]te [woonplaats] ,
eiser,
hierna te noemen: eiser,
advocaat mr. T.L. Wildenbeest te Arnhem,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie en Veiligheid)
te Den Haag,
gedaagde,
hierna te noemen: de Staat
advocaat mr. M.F.H. Hirsch Ballin te Den Haag.
1.Waar gaat deze zaak over?
1.1.
In deze zaak stelt eiser zich op het standpunt dat de aan hem opgelegde verhogingen van verkeersboetes als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) onrechtmatig zijn, omdat de wettelijke bepalingen op grond waarvan deze verhogingen zijn opgelegd in strijd komen met hoger recht.
1.2.
Volgens de Staat zijn deze wettelijke bepalingen niet strijdig met hoger recht.
1.3.
De rechtbank zal in dit vonnis een prejudiciële vraag stellen aan de Hoge Raad over de mogelijke strijd van de verhogingen met artikel 6 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM), artikel 7 EVRM en/of artikel 1 Eerste Protocol (EP) bij het EVRM.
2.De procedure
2.1.
Het procesdossier bestaat uit:
- de dagvaarding van 30 april 2024, met de producties 1 tot en met 4;
- de conclusie van antwoord, met de producties 1 tot en met 9;
- de mondelinge behandeling ten overstaan van de kantonrechter, zittingsplaats Den Haag, van 5 augustus 2024;
- de spreekaantekeningen van de zijde van eiser;
- de spreekaantekeningen van de Staat;
- het tussenvonnis van de kantonrechter van 4 september 2024;
- de akte uitlating voornemen onbevoegdverklaring van eiser;
- de akte houdende uitlating partijen van de Staat;
- het vonnis van de kantonrechter van 13 november 2024, waarbij de kantonrechter zich onbevoegd heeft verklaard en de zaak in de stand waarin deze zich bevond heeft verwezen naar de rechtbank.
2.2.
Op 3 juni 2025 heeft de mondelinge behandeling van deze zaak plaatsgevonden voor de meervoudige kamer van de rechtbank. Eiser was hierbij niet aanwezig, maar werd vertegenwoordigd door de Stichting Res Publica (hierna: Res Publica). De advocaten hebben de zaak nader toegelicht aan de hand van pleitnotities die aan het procesdossier zijn toegevoegd. Partijen hebben vragen van de rechtbank beantwoord en op elkaar gereageerd. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat er tijdens de mondelinge behandeling is gezegd.
3.De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
De Wahv en de wettelijke verhoging van de boetebedragen
3.1.
In 1989 is de Wahv ingevoerd. Deze wet had als doel een vereenvoudiging aan te brengen in de wijze van afdoening van enkele veel voorkomende verkeersovertredingen van lichte aard. Aanleiding hiervoor was het feit dat de tot dan geldende regels voor afdoening een onevenredig groot beslag legde op de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de rechtspraak. Het wetsvoorstel beoogde tevens een verbetering van de tenuitvoerlegging van opgelegde boetes. Daarnaast diende de nieuwe wijze van handhaving een deugdelijke rechtsbescherming van de betrokkene te waarborgen. [1]
3.2.
Om deze doelen te verwezenlijken is voorgesteld om lichte verkeersovertredingen uit de sfeer van het strafrecht te halen en deze overtredingen af te doen met een administratieve boete. Dit is vastgelegd in artikel 2 lid 1 Wahv, waarin is bepaald dat administratieve sancties kunnen worden opgelegd ter zake van de in de bijlage bij de wet genoemde overtredingen.
3.3.
De Wahv is grotendeels gebaseerd op een rapport dat is opgesteld door de Commissie Mulder. Haar rapport bevatte een wetsvoorstel voor de Wahv. De commissie Mulder stelde onder meer voor om het opgelegde boetebedrag met 25% respectievelijk 50% te verhogen, als de boete niet op tijd werd betaald: [2]
“Met de beschikking waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd, zal een acceptgirokaart over de post worden toegezonden aan de betrokkene. De termijn van betaling (zes weken) komt overeen met die gesteld in artikel 5, tweede lid, van het Besluit politietransactie. Het boetebedrag wordt bij eerste verzuim met 25% verhoogd. Wordt
vervolgens nog niet betaald, dan volgt een aanmaning tot het betalen van het inmiddels verhoogde bedrag, waarbij het verschuldigde bedrag wederom wordt verhoogd en wel met 50%. (…)
De uit de wet voortvloeiende verhogingen van het boetebedrag zullen, zo meent de commissie, een sterke prikkel vormen om de boete tijdig te voldoen, in het geval dat geen beroep wordt ingesteld.”
3.4.
De wetgever heeft dit voorstel tot verhoging van het boetebedrag overgenomen in artikel 23 lid 2 en artikel 25 lid 1 Wahv (oud). [3]
3.5.
In 2011 is de Wahv op enkele punten gewijzigd, waarbij de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (WAM) onder de reikwijdte van de Wahv is gebracht. Bij deze wijziging zijn ook de wettelijke verhogingen opgehoogd (van 25% respectievelijk 50%) naar 50% respectievelijk 100%, wat is geregeld in de artikelen 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv:
Artikel 23 lid 3 Wahv luidt: “
De sanctie wordt van rechtswege met vijftig procent verhoogd indien het in de gestelde termijn of termijnen verschuldigde bedrag niet tijdig wordt voldaan”;
De sanctie wordt van rechtswege met vijftig procent verhoogd indien het in de gestelde termijn of termijnen verschuldigde bedrag niet tijdig wordt voldaan”;
Artikel 25 lid 1 Wahv luidt: “
Indien degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd, nalaat het […] verschuldigde bedrag tijdig geheel te voldoen, wordt het inmiddels verschuldigde bedrag van rechtswege verhoogd met honderd procent van het bedrag van de sanctie en de daarop inmiddels gevallen verhoging.(…)”.
Indien degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd, nalaat het […] verschuldigde bedrag tijdig geheel te voldoen, wordt het inmiddels verschuldigde bedrag van rechtswege verhoogd met honderd procent van het bedrag van de sanctie en de daarop inmiddels gevallen verhoging.(…)”.
3.6.
In de toelichting op deze wijziging is onder meer te lezen: [4]
“Het is van belang om op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) opgelegde sancties zoveel mogelijk binnen de betalingstermijn te innen. Op die manier wordt voorkomen dat de overheid kostbare capaciteit moet inzetten om ervoor te zorgen dat een overtreder zijn verkeersboete alsnog betaalt. Met de thans voorgestelde verdubbeling van de aanmaningen wordt beoogd het initiële betalingspercentage te verhogen. Een forse verhoging van het verschuldigde bedrag bij niet-tijdige betaling vormt immers een prikkel voor de overtreder om zijn boete tijdig te voldoen. Daarmee draagt deze wijziging bij aan het zo min mogelijk belasten van de rechterlijke macht, het openbaar ministerie en de politie met zaken van niet-betalende overtreders.
(…)
De extra inkomsten die uit de maatregel voortvloeien worden geraamd op € 50 miljoen in het eerste jaar na invoering en € 60 miljoen in het tweede jaar. Daarna lopen de inkomsten terug doordat er naar verwachting een verbetering optreedt van het betalingsgedrag.”
3.7.
In 2015 zijn de verhogingen onderwerp van debat geweest in de Tweede Kamer. De minister van Veiligheid en Justitie heeft hierbij onder meer het volgende gezegd: [5]
“Mevrouw Kooiman vroeg wat de gedachte is geweest achter de verhogingen voor het niet-betalen van een verkeersboete. Het uitgangspunt is dat er een stevige prikkel uitgaat
van een verhoging. Die verhoging is vastgezet op 50% en vervolgens 100%. Ik merk op dat ook de Kamer daarmee heeft ingestemd. Over het algemeen blijkt dit ook voor de
meeste mensen een zeer serieuze prikkel op te leveren.
Mevrouw Kooiman vroeg ook nog waarom de verhogingensystematiek van niet-betaalde verkeersboetes in strafrechtelijk kader niet wordt gelijkgetrokken. De verkeersboetes
worden niet voor niets verhoogd indien ze niet worden betaald. De huidige verhogingensystematiek bij verkeersboetes vormt een prikkel om ze op tijd te betalen. Een ander belangrijk punt is dat moet worden voorkomen dat wijzigingen leiden tot een gat in de begroting, zoals ik ook tijdens de begrotingsbehandeling heb aangegeven.”
3.8.
In 2020 heeft het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) onderzoek gedaan naar de ‘schaduwwerking’ van het verhogen van de boetes. Hiermee wordt het effect bedoeld dat de dreigende verhoging heeft op de betaaldiscipline van de persoon aan wie de boete is opgelegd. In het onderzoek wordt geconcludeerd dat van de verhogingen schaduwwerking uitgaat, in die zin dat de verhogingen tot een betere betaaldiscipline hebben geleid, waarbij is aangetekend dat externe factoren - zoals de conjunctuur - niet in de analyses zijn betrokken. [6]
3.9.
In de afgelopen paar jaar is het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) overgegaan tot een meer persoonsgerichte inning van verkeersboetes. Daarbij wordt gekeken naar de persoonlijke en financiële omstandigheden van degene aan wie de boete is opgelegd. In dat kader is het beleid om betalingsregelingen te treffen versoepeld. Daarnaast wijst het CJIB mensen expliciet op de mogelijkheid om een betalingsregeling te treffen. Ook kan voor mensen met schulden of een beperkte draagkracht gekeken worden naar een persoonsgerichte draagkrachtregeling. Voor mensen die door problematische schulden niet kunnen betalen, kan voor vier maanden een noodstopprocedure (betaalpauze) worden toegepast. Als een schuldhulptraject wordt gestart, kan het CJIB de inning van de schulden acht extra maanden stopzetten.
3.10.
Het CJIB heeft per 1 juni 2025 de mogelijkheid om verhogingen van de boetes kwijt te schelden bij overmacht en bij onevenredig hardvochtige effecten van de verhogingen. Gelet op de voorwaarden komt een kleine groep van naar verwachting 500 tot 1.500 personen op jaarbasis in aanmerking voor kwijtschelding. [7] Er is tegelijkertijd gekeken naar de vraag op welke wijze de verhogingen onder de Wahv verlaagd zou kunnen worden. Eén van de redenen daarvoor was dat “met name kwetsbare mensen door hoge aanmaningen en hoge incassokosten in de knel komen”. [8] De conclusie van dat onderzoek was dat er geen geld beschikbaar is gesteld om deze verlagingen te kunnen financieren. [9]
De rechtsbescherming onder de Wahv
3.11.
Degene tot wie de beschikking met de boete is gericht, heeft op grond van artikel 6 lid 1 Wahv de mogelijkheid om daartegen beroep in te stellen bij de officier van justitie. Tegen de beslissing van de officier van justitie kan op grond van artikel 9 lid 1 Wahv beroep worden ingesteld bij de kantonrechter, die in dit geval als bestuursrechter optreedt. Tegen de beslissing van de kantonrechter staat op grond van artikel 14 lid 1 Wahv hoger beroep open bij een speciale kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Tegen de verhogingen kan geen afzonderlijk rechtsmiddel worden ingesteld.
De situatie van eiser
3.12.
Aan eiser zijn in een tijdsbestek van 22 augustus 2022 tot en met 17 oktober 2023 zeven verkeerboetes opgelegd. Hieronder volgt een overzicht van de opgelegde boetes en de verhogingen daarvan wegens het onbetaald blijven van de boetes:
Boete
Datum
Overtreding
Boete
Verhoging
Totaal
1.
22 augustus 2022
Rijden zonder gordel
€ 150
€ 300
€ 450
2.
4 november 2022
Snelheidsovertreding
(5 km/u te hard in de bebouwde kom)
€ 36
€ 72
€ 108
3.
4 maart 2023
Snelheidsovertreding (7 km/u te hard buiten de bebouwde kom)
€ 42
€ 84
€ 126
4.
15 maart 2023
Snelheidsovertreding (4 km/u te hard buiten de bebouwde kom)
€ 31
€ 62
€ 93
5.
7 april 2023
Slecht functionerende remlichten
€ 160
€ 320
€ 480
6.
14 september 2023
Keuringsbewijs verloren
€ 160
€ 320
€ 480
7.
17 oktober 2023
Voertuig onverzekerd
€ 450
€ 900
€ 1.350
Totaal
€ 1.029
€ 2.058
€ 3.087
3.13.
Daarnaast is over de boetebedragen in totaal € 36 aan administratiekosten aan eiser in rekening gebracht (7 x € 9).
3.14.
Voor de incasso van de eerste twee boetes heeft het CJIB een gerechtsdeurwaarder ingeschakeld. De deurwaarder heeft hiervoor kosten aan eiser in rekening gebracht. Op 30 mei 2023 heeft de deurwaarder een dwangbevel aan eiser uitgereikt. Hierbij is aangezegd dat het betekenen van het exploot en het nemen van verhaalsmaatregelen kon worden voorkomen door i) vóór 6 juni 2023 het boetebedrag te voldoen, ii) vóór 6 juni 2023 de eerste termijn van een zesmaandelijkse aflossingstermijn te voldoen en iii) vóór 6 juni 2023 stukken over te leggen waaruit betalingsonmacht blijkt en een afwijkende regeling aan te vragen. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheden. Daarom is de auto van eiser op 6 juni 2023 executoriaal in beslag genomen. Op 19 juni 2023 is aan hem een dwangbevel betekend. De kosten voor de invordering van deze twee boetes bedroegen
€ 659,39.
3.15.
Op 19 juli 2023 heeft eiser zijn auto naar een demontagebedrijf gebracht.
3.16.
Op 3 augustus 2023 heeft eiser het CJIB verzocht om een betalingsregeling te treffen voor de boetes die op dat moment open stonden. Het CJIB heeft per brief van 7 augustus 2023 ingestemd met het treffen van een betalingsregeling voor de boetes 3 tot en met 5. Het was op dat moment niet langer mogelijk een betalingsregeling te treffen voor de eerste en tweede boete omdat de incasso ervan al was overgedragen aan de deurwaarder. Eiser werd toegestaan om de boetes te betalen in twaalf maandelijkse termijnen van € 40,50. Eiser is deze betalingsregeling niet nagekomen. Op 16 september 2023 heeft het CJIB hem nog een betalingsherinnering gestuurd om hem de kans te bieden de regeling alsnog na te komen. Omdat eiser hierop niet inging, is de betalingsregeling op 16 oktober 2023 stopgezet.
3.17.
Op 19 januari 2024 heeft eiser een betalingsregeling van € 100 per maand getroffen met het deurwaarderskantoor. Deze regeling wordt door hem nagekomen.
3.18.
Op 5 april 2024 is aan eiser een boete opgelegd wegens het parkeren van een auto op het trottoir van € 129, inclusief € 9 aan administratiekosten.
3.19.
Bij brief van 6 maart 2024 heeft Res Publica de zaak van eiser voorgelegd aan de Staat. Res Publica heeft de Staat gesommeerd om de aan eiser opgelegde verhogingen kwijt te schelden en de als gevolg van deze verhogingen geleden schade te vergoeden. In de brief is onder meer te lezen:
“Het meest sprekende voorbeeld van buitensporige en onrechtmatige kosten die aan debiteuren worden doorbelast zijn de verhogingen bij het te laat betalen van de verkeersboetes. (…). Res Publica stelt zich op het standpunt dat deze verhogingen in strijd zijn met hogere wetgeving en daarom onrechtmatig zijn (zie bijlage I).
Concrete casus van [eiser]
Toegespitst op een concrete casus leidt dit tot de volgende schrijnende situatie. [Eiser], wonende te (…) heeft verkeersboetes onbetaald gelaten en is door de als gevolg daarvan in rekening gebrachte verhogingen in een neerwaartse schuldenspiraal gekomen (zie Bijlage II). De casus van [eiser] is illustratief voor hoe de verhogingen van artikel 23 en 25 WAHV een burger die een lichte overtreding begaat, en onmachtig is om de daarvoor opgelegde boete te voldoen, in korte tijd in de afgrond kan storten. [Eiser] heeft Res Publica gemachtigd om zijn belangen te behartigen.”
3.20.
Per brief van 23 april 2024 heeft de Staat afwijzend gereageerd op de sommatie.
4.Het geschil
4.1.
Eiser vordert, zo begrijpt de rechtbank, dat de rechtbank bij vonnis:
I voor recht verklaart dat artikel 23 lid 3 en artikel 25 lid 1 Wahv jegens eiser onverbindend zijn en dat daarom de op grond van deze artikelen opgelegde verhogingen onverschuldigd zijn;
II de Staat veroordeelt tot vergoeding van de schade van eiser ten gevolge van de verhogingen van de verkeersboetes, waarbij deze schade onder meer de kosten omvat die verband houden met de overdracht aan de deurwaarder van ten onrechte verhoogde en dus grotendeels onverschuldigde verkeersboetes;
III de Staat veroordeelt in de proceskosten, met wettelijke rente vanaf de vijftiende dag na de datum van dagtekening van het vonnis.
4.2.
Aan deze vorderingen legt eiser, samengevat, de volgende stellingen ten grondslag. Het is onduidelijk hoe de verhogingen van de verkeersboetes moeten worden gekwalificeerd. Als de verhogingen een vergoeding voor door de Staat geleden vermogensschade zijn, komen zij in strijd met artikel 6:96 lid 2 sub c van het Burgerlijk Wetboek (BW), omdat zij ver uitstijgen boven de gebruikelijke kosten van aanmaningen.
Als de verhogingen moeten worden gekwalificeerd als een boete op te laat betalen, komen zij in strijd met de artikelen 6 en 7 EVRM. Tegen de verhogingen zelf staat geen rechtsmiddel open, wat in strijd is met het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM). Omdat het ontbreekt aan strafbaarstelling, zijn de verhogingen ook strijdig met het legaliteitsbeginsel (artikel 7 EVRM).
Als de verhogingen moeten worden gekwalificeerd als incassokosten, zijn de verhogingen strijdig met artikel 1 EP bij het EVRM, omdat zij een vorm van regulering van eigendom inhouden die niet voldoet aan de door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) gestelde criteria.
In alle gevallen zijn de verhogingen dus onverbindend wegens strijd met hoger recht. De Staat heeft de verhogingen ingevoerd om de rijksbegroting sluitend te krijgen ten koste van de allerzwaksten in de maatschappij. Dat is cynisch wanbeleid. Omdat jaarlijks aan vele honderdduizenden burgers verhogingen worden opgelegd verzoekt eiser de rechtbank prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad over de rechtmatigheid van de artikelen 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv, voordat inhoudelijk over de zaak wordt geoordeeld. [10]
4.3.
De Staat concludeert tot afwijzing van de vorderingen.
5.De beoordeling
De positie van Res Publica en eiser
5.1.
Deze zaak vertoont kenmerken van een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a BW, omdat de zaak inhoudelijk wordt gevoerd door een stichting, Res Publica, die stelt de collectieve belangen van burgers te behartigen. In een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a BW treedt een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid als eisende partij op. In dit geval treedt echter niet Res Publica maar eiser als eisende partij op, zodat uitsluitend zijn belang voorligt en dus geen sprake is van een collectieve actie. Gelet op de strekking van de vorderingen - het onverbindend verklaren van wetsartikelen - is wel sprake van een principiële kwestie die de belangen van vele burgers kan raken. Met het oog hierop heeft Res Publica - zo heeft zij ter zitting toegelicht - de zaak zoveel mogelijk geabstraheerd van de individuele omstandigheden van eiser, omdat hij een van de vele burgers is die wordt getroffen door de verhogingen. Deze zaak heeft dan ook een principieel zaaksoverstijgend karakter.
Algemene uitgangspunten
5.2.
De Wahv is een wet in formele zin (artikel 81 Grondwet). De rechtbank mag en moet, desgevraagd, wetten in formele zin beoordelen binnen het kader van artikel 94 van de Grondwet. Dat artikel bepaalt dat binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing vinden indien deze niet verenigbaar zijn met voor eenieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Toetsing van formele wetgeving aan de Grondwet zelf is de rechter niet toegestaan (artikel 120 Grondwet). Evenmin is het de rechter toegestaan om wetten in formele zin te toetsen aan (ongeschreven) algemene rechtsbeginselen.
5.3.
Voor toetsing is in beginsel dus slechts plaats als een algemeen rechtsbeginsel is vastgelegd in een eenieder verbindende verdragsbepaling. De Nederlandse rechter moet zich bij het beoordelen van de reikwijdte van de in verdragsbepalingen vastgelegde rechtsbeginselen oriënteren op de rechtspraak van de internationale gerechten, waaronder in dit geval het EHRM.
5.4.
Uit vaste rechtspraak van het EHRM volgt dat de lidstaten een beoordelingsruimte (
margin of appreciation) toekomt ten aanzien van de afwegingen die ten grondslag liggen aan de wetgeving in kwestie. De rechter mag alleen nationale wettelijke bepalingen die gegrond zijn op afwegingen die buiten deze beoordelingsmarge vallen, terzijde schuiven.
margin of appreciation) toekomt ten aanzien van de afwegingen die ten grondslag liggen aan de wetgeving in kwestie. De rechter mag alleen nationale wettelijke bepalingen die gegrond zijn op afwegingen die buiten deze beoordelingsmarge vallen, terzijde schuiven.
Artikel 6:96 lid 2 onder c BW
5.5.
Eiser stelt allereerst dat, als de verhogingen van 50% respectievelijk 100% als vergoeding van vermogensschade van de Staat moeten worden gekwalificeerd, zij ver uitstijgen boven de gebruikelijke kosten van aanmaningen. De verhogingen zijn geen redelijke kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte, als bedoeld in artikel 6:96 lid 2 sub c BW en komen daarmee dus in strijd.
5.6.
Zoals de Staat terecht heeft aangevoerd, zijn de Wahv en het BW wetten in formele zin. Een wet in formele zin kan door de rechter niet onverbindend worden verklaard omdat die in strijd is met een andere wet in formele zin. Hierop strandt het beroep van eiser op artikel 6:96 BW.
EVRM
5.7.
Vervolgens komt de rechtbank toe aan de bespreking van het beroep van eiser op het EVRM.
Artikelen 6 en 7 EVRM
5.8.
Artikel 6, eerste lid, eerste volzin, EVRM luidt (in de Engelse authentieke tekst):
"In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law.”
5.9.
Artikel 7, eerste lid, EVRM luidt (in de Engelse authentieke tekst):
“No one shall be held guilty of any criminal offence on account of any act or omission which did not constitute a criminal offence under national or international law at the time when it was committed. Nor shall a heavier penalty be imposed than the one that was applicable at the time the criminal offence was committed.”
5.10.
De rechtbank moet eerst beoordelen of de verhogingen moeten worden aangemerkt als een
criminal chargeals bedoeld in artikel 6 lid 1 EVRM. Als dat het geval is, dan bepaalt artikel 6 EVRM dat er een rechtsmiddel moet open staan tegen die verhogingen. Niet ter discussie staat dat geen rechtsmiddel open staat tegen oplegging van de verhogingen.
criminal chargeals bedoeld in artikel 6 lid 1 EVRM. Als dat het geval is, dan bepaalt artikel 6 EVRM dat er een rechtsmiddel moet open staan tegen die verhogingen. Niet ter discussie staat dat geen rechtsmiddel open staat tegen oplegging van de verhogingen.
5.11.
De Staat stelt zich primair op het standpunt dat de verhogingen niet kunnen worden aangemerkt als een criminal charge omdat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het hof) als hoogste rechter in Wahv-procedures bij arrest van 9 oktober 2015 heeft geoordeeld dat de artikelen 6 en 7 EVRM niet van toepassing zijn op de verhogingen en deze lijn heeft bevestigd in het arrest van 10 februari 2017. Volgens de Staat moet de rechtbank zich richten naar dit oordeel van de hoogste rechter voor de toepassing van de bepalingen van het Wahv.
5.12.
Het hof heeft in zijn arrest van 9 oktober 2015, voor zover hier van belang, overwogen: [11]
“3. De gemachtigde van de betrokkene heeft onder meer aangevoerd dat op grond van het bepaalde in artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) de betrokkene het recht heeft om zijn bezwaren tegen de aan hem opgelegde verhogingen aan een rechter voor te leggen. Dat de betrokkene - nadat een dwangbevel tegen hem zou zijn uitgevaardigd of verhaal is genomen - de mogelijkheid heeft verzet te doen, brengt naar de mening van de gemachtigde niet mee dat de betrokkene niet door de kantonrechter in zijn beroep kon worden ontvangen. Hiertoe voert de gemachtigde aan dat in de verzetsprocedure (financiële) drempels met betrekking tot het betalen van griffierecht en zekerheidstelling worden opgeworpen die het recht op toegang tot de rechter als bedoeld in artikel 6 van het EVRM beperken.
4. Met de kantonrechter is het hof van oordeel dat noch op grond van de WAHV, noch op grond van de Algemene wet bestuursrecht of een andere wettelijke regeling, beroep openstaat bij de rechter tegen aan de betrokkene op grond van de artikelen 23 en 25 van de WAHV opgelegde verhogingen. Niet eerst dan nadat een dwangbevel is uitgevaardigd als bedoeld in artikel 26 van de WAHV, staat voor de betrokkene het rechtsmiddel van verzet open.
5. Anders dan de gemachtigde van de betrokkene is het hof van oordeel dat het bepaalde in artikel 6 van het EVRM niet tot een ander oordeel leidt. Onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2006 (ECLI:NL:HR:2006:AU7141, gepubliceerd op rechtspraak.nl) is het hof van oordeel dat artikel 6, eerste lid, van het EVRM niet van toepassing is ten aanzien van de opgelegde verhogingen als bedoeld in de artikelen 23 en 25 van de WAHV en/of de verzetprocedure als bedoeld in artikel 26 en 26a van de WAHV. Bij de vraag of een verhoging al dan niet terecht is opgelegd dan wel een dwangbevel terecht is uitgevaardigd, kan de rechtmatigheid van de sanctie zelf geen voorwerp van onderzoek meer zijn en gaat het slechts om de vraag naar de rechtmatigheid van de inning van de sanctie. Derhalve is geen sprake van een 'criminal charge' of een 'determination of civil obligations', zoals in voornoemd arrest van de Hoge Raad is overwogen.”
5.13.
In het arrest van 10 februari 2017 heeft het hof, voor zover nu van belang,
overwogen: [12]
“6. Anders dan de gemachtigde is het hof van oordeel dat het bepaalde in artikel 6 van het EVRM niet meebrengt dat een betrokkene een rechtsmiddel kan instellen tegen de van rechtswege ingetreden verhoging. Onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2006 (ECLI:NL:HR:2006:AU7141, gepubliceerd op rechtspraak.nl) is het hof van oordeel dat artikel 6, eerste lid, van het EVRM niet van toepassing is ten aanzien van de opgelegde verhogingen als bedoeld in de artikelen 23 en 25 van de WAHV en/of de verzetprocedure als bedoeld in artikel 26 en 26a van de WAHV. Bij de vraag of een verhoging al dan niet terecht is opgelegd dan wel een dwangbevel terecht is uitgevaardigd, kan de rechtmatigheid van de sanctie zelf geen voorwerp van onderzoek meer zijn en gaat het slechts om de vraag naar de rechtmatigheid van de inning van de sanctie. Derhalve is geen sprake van een 'criminal charge' of een 'determination of civil obligations', zoals in voornoemd arrest van de Hoge Raad is overwogen (vgl. het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden d.d. 9 oktober 2015, ECLI:NL:GHARL:2015:7627). De omstandigheid dat bij of krachtens de WAHV niet is voorzien in de mogelijkheid van het instellen van beroep tegen de aan een betrokkene opgelegde verhoging is naar het oordeel van het hof dan ook niet in strijd met het EVRM.”
5.14.
De rechtbank is als burgerlijke rechter niet gebonden aan deze oordelen van het hof en hoeft zich er ook niet naar te richten. Ook om inhoudelijke redenen ziet de rechtbank geen aanleiding om deze oordelen zonder meer te volgen. In het door het hof bedoelde arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2006 is geoordeeld dat de verzetprocedure van artikel 26 Wahv geen betrekking heeft op het vaststellen van een criminal charge. De door de Hoge Raad in genoemd arrest beantwoorde rechtsvraag is naar het oordeel van de rechtbank een andere dan de vraag die nu voorligt, namelijk of de verhogingen zelf een criminal charge zijn, hetgeen zou moeten leiden tot onverbindendheid van artikelen 23 en 25 Wahv. Bovendien heeft het hof de hierna te bespreken Engel-criteria niet kenbaar in de beoordeling betrokken.
De Engel-criteria
5.15.
Uit vaste rechtspraak [13] van het EHRM volgt dat aan de hand van de volgende drie criteria (de Engel-criteria) moet worden beoordeeld of een maatregel moet worden aangemerkt als een criminal charge:
(i) de juridische kwalificatie van de maatregel binnen de context van de nationale regelgeving;
(ii) de aard van de overtreding;
(iii) de aard en de zwaarte van de maatregel.
5.16.
De Staat heeft over deze Engel-criteria, samengevat, het volgende aangevoerd. De verhogingen zijn bedoeld als een inningsinstrument, dus niet als vaststelling van schuld aan een strafbaar feit. Procedures die verband houden met de tenuitvoerlegging van een straf (de boete) vallen niet onder de reikwijdte van artikel 6 EVRM. Omdat de verhogingen niet worden opgelegd in reactie op een overtreding hebben de verhogingen geen punitief karakter en zij hebben ook niet het doel om vergeldend te werken. Ook de zwaarte van de sanctie maakt niet dat de verhogingen een criminal charge zijn: de gemiddelde maximale verhoging van verkeersboetes is € 168. Het hoogste verhogingsbedrag dat aan eiser is opgelegd bedraagt € 900. De enkele zwaarte van de maatregel kan deze ook niet in een strafrechtelijke sfeer brengen.
5.16.1.
Uit de vaste jurisprudentie van het EHRM maakt de rechtbank het volgende op. Het EHRM legt het begrip ‘criminal charge’ autonoom uit. Criterium (i) heeft slechts een formele en relatieve waarde en is het startpunt voor het onderzoek; criteria (ii) en (iii) hebben een groter gewicht. [14] Criterium (i) is vooral van belang indien het nationale recht het delict al onder het strafrecht schaart. In dat geval ligt toetsing aan de tweede en derde criteria niet in de rede. Is dat niet het geval, dan toetst het EHRM aan criteria (ii) en (iii).
Met betrekking tot de criteria (ii) en (iii) is van belang dat deze criteria alternatief en niet cumulatief zijn. Dit sluit niet uit dat een cumulatieve benadering gehanteerd wordt, wanneer een afzonderlijke beoordeling van elk criterium niet tot een duidelijke uitkomst leidt. [15]
5.16.2.
Het EHRM heeft verschillende gezichtspunten ontwikkeld, aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of een maatregel een criminal charge is. Uit die jurisprudentie [16] kunnen de volgende omstandigheden worden afgeleid:
de normadressaat van de regel is het algemene publiek en niet beperkt tot een kleinere groep;
het algemene karakter van de maatregel is afschrikkend (‘deterrent’);
de maatregel beoogt recidive te voorkomen;
het algemene karakter van de maatregel is leedtoevoegend (‘punitive’);
het gaat niet om een maatregel die strekt tot geldelijke compensatie voor schade;
de maatregel is zwaar (“very substantial”);
bij een geldelijke maatregel: het niet-betalen kan leiden tot (vervangende) vrijheidsbeneming;
de maatregel wordt opgelegd door een publiek lichaam met wettelijke handhavingsmacht;
de gedraging valt in andere verdragsstaten onder het strafrecht;
de gedraging viel eerder naar nationaal recht onder het strafrecht;
de maatregel beoogt de algemene belangen van de maatschappij te beschermen die normaliter door het strafrecht worden beschermd;
het opleggen van de maatregel is afhankelijk van schuld van degene die de gedraging heeft begaan;
indien de gedraging gedecriminaliseerd is: de gestelde norm heeft geen wijzigingen ondergaan (i.e. er is niets veranderd aan de gedraging waartegen de maatregel zich richt).
Er hoeft niet aan alle omstandigheden te worden voldaan om een maatregel als criminal charge aan te merken.
5.16.3.
Daarnaast heeft het EHRM de volgende omstandigheden genoemd die niet in de weg staan aan het vaststellen van een criminal charge [17] :
het gaat om een kleine overtreding die de reputatie van de overtreder niet schaadt;
de gedraging wordt niet op een strafblad opgenomen;
de gedraging kan niet tot vrijheidsbeneming leiden;
er ontbreekt een subjectief element (opzet, nalatigheid) aan de gesanctioneerde gedraging;
de maatregel die kan worden opgelegd, is niet zwaar;
de maatregel die kan worden opgelegd, is wel zwaar, maar er is een lichte maatregel opgelegd (het “what was at stake”-criterium).
Criterium (i)
5.17.
Met betrekking tot criterium (i) stelt de rechtbank vast dat de verhogingen binnen de context van de Wahv geen strafrechtelijke sancties zijn. De verhogingen vallen formeel niet onder het strafrecht en er is ook geen sprake van een onttrekking van de verhogingen uit het strafrecht, omdat de verhogingen pas met de Wahv zijn ingevoerd.
5.18.
Nu de verhogingen niet onder het strafrecht vallen zal de rechtbank verder toetsen aan de criteria (ii) en (iii). Daarbij dient dus gekeken te worden of alle omstandigheden van deze zaak alsnog maken dat er sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM.
Criteria (ii) en (iii)
5.19.
Getoetst aan de hiervoor weergegeven omstandighedencatalogus, zijn er serieuze aanwijzingen dat de verhogingen alsnog als een criminal charge moeten worden aangemerkt. De rechtbank wijst daarbij onder andere op de volgende omstandigheden:
- de normadressaat van de verhogingen is het algemene publiek, althans de verkeersdeelnemers (a);
- een 50 % en vervolgens 100% verhoging van verkeerboetes kan als afschrikwekkend worden aangemerkt (b);
- de verhogingen zijn volgens de Staat bedoeld om de betalingsdiscipline te verhogen, waarin besloten ligt dat wordt beoogd (algemene en speciale) recidive van het onbetaald laten van verkeerboetes te voorkomen (c);
- de verhogingen zijn geen vergoeding voor geleden schade/houden geen kostenverhaal in (e) en het algemene karakter ervan kan (voor bepaalde groepen) als leedtoevoegend worden aangemerkt (d);
- een verhoging van 50 tot 100% kan als zwaar worden aangemerkt (f). Daarbij is van belang dat de boetes telkens worden verhoogd, de WAM inmiddels ook is ondergebracht onder de Wahv waardoor hoge boetes van honderden euro’s kunnen worden opgelegd en waarbij geldt dat, als het tot een tweede verhoging komt, dit feitelijk een verdrievoudiging van de oorspronkelijke boete inhoudt;
- hoewel het dwangmiddel gijzeling in de praktijk niet meer wordt toegepast, is gijzeling op grond van artikel 28 lid 1 Wahv nog steeds mogelijk (g);
- de verhogingen worden opgelegd door een orgaan met handhavingsmacht (h);
- het opleggen van de verhogingen is afhankelijk van het nalaten van de betrokkene om (tijdig) te betalen (l).
5.20.
De Staat heeft een aantal argumenten genoemd waarom de verhogingen niet als een criminal charge zouden moeten worden aangemerkt. Enkele van deze argumenten zijn eerder genoemd in de jurisprudentie van het EHRM, in die zin dat deze er niet aan in de weg staan om een bepaalde maatregel aan te merken als een criminal charge. Het gaat dan bijvoorbeeld om de omstandigheid dat de verhogingen ook kunnen zien op kleine overtredingen die de reputatie van de overtreder niet schaadt (zie 5.16.3, onder 1) of de omstandigheid dat de verhogingen niet op een strafblad worden opgenomen (onder 2). De aanwezigheid van deze omstandigheden maakt dus niet dat, ondanks alle hiervoor genoemde aanwijzingen, de verhogingen alsnog niet als een criminal charge zouden moeten worden aangemerkt.
5.21.
Verder heeft de Staat op dit punt nog naar voren gebracht dat het CJIB inmiddels een persoonsgerichte inning van verkeerboetes hanteert (zie 3.9) en dat het CJIB verhogingen mag kwijtschelden (zie 3.10). Dat is voor de toetsing aan artikel 6 EVRM echter niet van beslissende betekenis. Beslissend is of de oplegging zelf, die plaatsvindt ongeacht de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, als een criminal charge moet worden aangemerkt. Het gaat dus niet om eventuele oplossingen achteraf, die ook nog eens afhangen van de welwillendheid van het CJIB en/of het OM om deze oplossingen in te zetten.
Voorlopige conclusie artikelen 6 en 7 EVRM
5.22.
De strekking van de jurisprudentie van het EHRM over de criminal charge is kort gezegd dat, als iets formeel niet onder het strafrecht valt, maar feitelijk wel neerkomt op een criminal charge, dit ook onder artikel 6 EVRM valt. Daarvoor zijn de eerder genoemde omstandigheden van belang, maar waarbij het vooral van belang is de kern van de zaak voor ogen te houden. Daarvoor hanteert het EHRM de ‘overall’-benadering. [18] Alles bij elkaar genomen, hoe valt de weging in deze specifieke zaak dan uit? Als de rechtbank een dergelijke benadering op deze zaak toepast, zijn er serieuze aanwijzingen dat de verhogingen zijn aan te merken als een criminal charge en dus, nu daar geen procedure voor open staat, in strijd zijn met artikel 6 EVRM. Daarvoor acht zij van belang de meerdere, sterke aanwijzingen zoals hiervoor genoemd onder 5.19, afgezet tegen de lichtere aanwijzingen die de andere kant op wijzen.
De rechtbank geeft op dit punt echter nog geen definitief oordeel, omdat zij voornemens is hierover een prejudiciële vraag te stellen aan de Hoge Raad. Dit zal verderop in dit vonnis nader worden uitgelegd.
5.23.
Voorgaande voorlopige conclusie kan ook worden doorgetrokken naar artikel 7 EVRM. Als blijkt dat de verhogingen wel zijn aan het merken als een criminal charge, dan had dit als een strafbaarstelling in de wet moeten zijn opgenomen. Het staat vast dit niet het geval is. Mocht er dus sprake zijn van een schending van artikel 6 EVRM in deze zaak, dan impliceert dat eveneens een schending van artikel 7 EVRM.
Artikel 1 EP bij het EVRM
5.24.
Vervolgens komt de rechtbank toe aan het beroep van eiser op artikel 1 EP bij het EVRM, dat als volgt luidt (in de Engelse authentieke tekst):
“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions of penalties”.
5.25.
Eiser stelt zich (primair) op het standpunt dat de verhogingen - met name voor de groep mensen die niet kunnen betalen - geen inningsinstrument voor de verkeerboetes zijn en (subsidiair) als de verhogingen wel een inningsinstrument zijn dat zij:
- geen algemeen belang dienen omdat de verhogingen veel kwetsbare burgers treffen, die niet in staat zijn de boetes te betalen, voor wie verdrievoudiging daarvan verwordt tot een onoplosbare schuld;
- de verhogingen niet gerechtvaardigd worden door de kosten voor het innen, het zijn geen reële vergoedingen voor schade;
- de verhogingen niet in lijn zijn met aanmaningskosten in de nationale wetgeving, zoals de kosten voor het te laat betalen van een strafbeschikking. Een onbetaalde verkeersboete van € 250 is na verhoging op grond van de Wahv ruim tweemaal zo hoog als een onbetaalde strafbeschikking na verhoging op grond van het wetboek van Strafvordering (Sv). Bovendien verstuurt een groot deel van de uitvoeringsinstanties een kosteloze betalingsherinnering en het CJIB niet;
- er geen sprake is van
fair balancetussen het algemeen belang en het individuele eigendomsrecht.
fair balancetussen het algemeen belang en het individuele eigendomsrecht.
5.26.
De Staat benadrukt dat de verhogingen geen wijze van regulering in het algemeen belang zijn, maar een inningsinstrument om te verzekeren dat de initieel opgelegde boete wordt betaald. De ruime beleidsvrijheid die aan verdragsstaten toekomt brengt mee dat zij binnen verschillende wettelijke kaders verschillende keuzes kunnen maken. Bij het opleggen van de verhogingen is volgens de Staat sprake van een fair balance tussen de eisen van het algemeen belang van de gemeenschap en de eisen van de bescherming van de grondrechten van het individu. Ook op dit punt laat het EHRM de verdragsstaten beoordelingsvrijheid. Het EHRM grijpt slechts in als de maatregelen een excessieve last opleggen op de betrokken persoon of zijn financiële positie fundamenteel verstoren. De verhogingen zijn effectief, nu ervan een schaduwwerking (zie 3.8) uitgaat. De groep mensen die een opgelegde verkeersboete niet kunnen betalen is zeer klein: slechts 2,7% kan de boete niet betalen. Voor deze groep mensen, waartoe ook eiser zegt te behoren, zijn de verhogingen geen excessieve last. Deze mensen kunnen de kantonrechter verzoeken om de initiële boete te matigen vanwege hun financiële positie (artikel 9 lid 2 sub b Wahv). Ook kan het CJIB maatwerk bieden (zie 3.9 en 3.10). Evenmin verstoren de verhogingen fundamenteel de financiële positie van de betrokkenen: het gemiddelde verhogingsbedrag was in 2022 € 168, terwijl aan eiser voor een verkeersboete maximaal € 900 aan verhogingen is opgelegd. Gelet op de hoogte van deze bedragen en de mogelijkheid om in delen of naar draagkracht af te lossen wordt de financiële positie van de betrokkenen niet fundamenteel aangetast. De conclusie moet zijn dat de verhogingen een proportioneel middel zijn om het nagestreefde doel te bereiken zodat er sprake is van een fair balance in de zin van artikel 1 EP bij het EVRM, aldus nog steeds de Staat.
5.27.
De rechtbank overweegt hierover als volgt. Artikel 1 EP bij het EVRM valt uiteen in drie te onderscheiden regels, die als volgt zijn omschreven in het arrest Porrong en Lönnroth/Zweden: [19]
“That Article (P1-1) comprises three distinct rules. The first rule, which is of a general nature, enounces the principle of peaceful enjoyment of property; it is set out in the first sentence of the first paragraph. The second rule covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions; it appears in the second sentence of the same paragraph. The third rule recognises that the States are entitled, amongst other things, to control the use of property in accordance with the general interest, by enforcing such laws as they deem necessary for the purpose; it is contained in the second paragraph.”
5.28.
De derde regel, die ziet op het reguleren van eigendom, valt uiteen in twee categorieën te weten:
i) de regulering van eigendom in het algemeen belang (“control the use of property in accordance with the general interest”);
ii) de regulering van eigendom teneinde te verzekeren dat belastingen, overige bijdragen en boetes worden betaald (“controle the use of property (…) to secure the payment of taxes or other contributions or penalties”).
5.29.
Uit de onder de feiten weergegeven wetsgeschiedenis van de Wahv kan worden afgeleid dat de verhogingen zijn bedoeld als prikkel om de verkeersboete tijdig te betalen en daarmee een inningsinstrument zijn. Hiermee zien de verhogingen op een regulering van eigendom als hiervoor bedoeld onder ii). Wat betreft het standpunt van eiser dat de verhogingen geen inningsinstrument zijn maar een straf op wanbetaling, overweegt de rechtbank dat dit niet zozeer ziet op het verhogen van de boetes op zichzelf, maar hoe het in de praktijk uitpakt. Dat is een punt dat hierna nog aan de orde zal komen.
5.30.
Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM houdt artikel 1 EP bij het EVRM in dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. Deze rechtsgeldigheid betekent dat het toepasselijke nationale recht voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar moet zijn. [20] In artikel 1 EP bij het EVRM ligt ook besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. [21] Ten slotte brengt artikel 1 EP bij het EVRM mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist het bestaan van een redelijke verhouding (“fair balance”) tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. [22] Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keuze van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe. [23] Dat brengt mee dat de door de wetgever gemaakte (uiteenlopende) keuzes bij de inning van (verkeers)boetes en strafbeschikkingen vallen binnen de ruime beoordelingsmarge van verdragsstaten.
5.31.
De rechtbank stelt vast dat de nationale wetgeving over de verhogingen voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar is. Daarnaast staat vast dat de verhogingen onder de Wahv een algemeen belang dienen, namelijk dat de verkeersboetes worden betaald.
5.32.
Daarmee resteert de vraag of de Staat met de verhogingen een fair balance heeft getroffen. De rechtbank neemt daarvoor allereerst in aanmerking dat de last van de verhogingen in de loop van de tijd fors is toegenomen. De Wahv is ingevoerd om lichte verkeersovertredingen af te doen, waarbij het - zo is in de memorie van toelichting vermeld - “om betrekkelijk lage bedragen gaat, waarvan nauwelijks valt voor te stellen dat de betaling daarvan te zwaar zou zijn.” [24] Dit uitgangspunt lijkt in 2011 met het brengen van de WAM onder de reikwijdte van de Wahv te zijn verlaten, nu sindsdien ook zwaardere verkeersovertredingen met hogere boetes via de Wahv worden afgedaan. Bovendien zijn met deze wetswijziging de percentages van de verhogingen verdubbeld tot 50 en 100%. Daarbij komt nog dat in de loop van de tijd de boetebedragen steeds verder zijn verhoogd, waarmee ook de omvang van de verhogingen verder is toegenomen. Hierdoor is er bijvoorbeeld een disbalans ontstaan tussen de hoogte van boetes voor lichtere verkeersovertredingen uit de Wahv en boetes voor zwaardere verkeersovertredingen in strafbeschikkingen. [25] De verhogingen treffen in het bijzonder de personen die niet in staat zijn de verkeersboetes en verhogingen te betalen. Voor deze groep kan betwijfeld worden of de verhogingen enig effect hebben als inningsinstrument. Ook al zou het hier gaan om, zoals de Staat betoogt, ‘slechts’ 2,7% van de betrokkenen, dan is dat een forse groep personen, omdat jaarlijks honderdduizenden verkeersboetes worden uitgeschreven. Met name voor deze groep, waartoe eiser ook zegt te behoren, kunnen de verhogingen mogelijk als een individuele en buitensporige last worden aangemerkt. Daarbij komt dat het volgens het EHRM ook van belang kan zijn of deze groep kwetsbare personen zijn. [26] In dat geval kan het namelijk zo zijn dat een bepaalde maatregel hen harder raakt dan anderen, omdat de mensen in deze groep vaak al in de schuldenproblematiek zitten en niet in staat zijn deze zelf te boven te komen. In de zaak van eiser is dat mogelijk ook aan de hand.
5.33.
Dat het CJIB is overgegaan tot een meer persoonsgerichte inning van verkeersboetes en dat zij (vanaf 1 juni 2025) de mogelijkheid heeft om verhogingen kwijt te schelden, neemt niet weg dat tegen de verhogingen geen (afzonderlijk) rechtsmiddel openstaat. Het opleggen van een boete zonder “possibility of effectively challenging the measure” of zonder dat de rechter een afweging kan maken tussen de “the interests at stake and individual circumstances” kan er volgens het EHRM toe leiden dat sprake is van een excessieve last. [27] In dit verband merkt de rechtbank op dat de rechterlijke matigingsbevoegdheid van artikel 9 lid 2 sub b Wahv zich beperkt tot de initiële boete.
Voorlopige conclusie artikel 1 EP bij het EVRM
5.34.
Het voorgaande maakt dat de rechtbank serieuze aanwijzingen ziet dat er geen sprake is van een fair balance tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten, en de verhogingen daarmee strijdig zijn met artikel 1 EP bij het EVRM. Ook op dit punt zal de rechtbank geen definitief oordeel geven, nu zij ook hierover een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad zal stellen.
Prejudiciële vragen
5.35.
De rechter kan de Hoge Raad een rechtsvraag stellen ter beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing, indien een antwoord op deze vraag nodig is om op de vordering te beslissen en rechtstreeks van belang is voor a) een veelheid van vorderingsrechten die gegrond zijn op dezelfde of soortgelijke feiten en uit dezelfde of soortgelijke samenhangende oorzaken voorkomen of b) voor de beslechting of beëindiging van talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende geschillen, waarin dezelfde vraag zich voordoet (artikel 392 lid 1 Rv).
5.36.
Gelet op het principiële karakter van deze zaak en aangezien de verhogingen jaarlijks aan vele duizenden personen worden opgelegd, is voor het geschilpunt of deze verhogingen de toets aan artikel 6 (en 7) EVRM en artikel 1 EP bij het EVRM kunnen doorstaan voldaan aan de voorwaarden van artikel 392 lid 1 Rv. Ook bij de beoordeling van de Wahv-boetes zelf door de kantonrechter worden de betreffende bepalingen van de Wahv in een recente uitspraak als knellende wetgeving aangemerkt. [28] Daar komt bij dat de voorlopige conclusies van de rechtbank over artikel 6 EVRM anders lijken te luiden dan het eerdere oordeel van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden en de bestaande lijn op dit punt. De rechtbank ziet ook hierin redenen om de vraag aan de Hoge Raad voor te leggen.
5.37.
Met betrekking tot deze toets heeft eiser de volgende prejudiciële vraag voorgesteld: zijn artikel 23 lid 3 en artikel 25 lid 1 Wahv onverbindend wegens strijd met hogere wetgeving zoals artikel 6 EVRM, artikel 7 EVRM en/of artikel 1 bij het EP EVRM?
5.38.
Artikel 392 lid 2 Rv bepaalt dat de rechter, alvorens de vraag te stellen, partijen in de gelegenheid stelt zich uit te laten over het voornemen om een vraag te stellen, alsmede over de inhoud van de te stellen vraag. Aan dit voorschrift is voldaan omdat voormelde vraag ter zitting is besproken.
5.39.
De rechtbank ziet - anders dan eiser heeft verzocht - geen aanleiding om de Hoge Raad in overweging te geven om aan derden de mogelijkheid te bieden om zonder cassatieadvocaat schriftelijke opmerkingen te maken.
5.40.
De rechtbank stelt de in het dictum vermelde prejudiciële vraag aan de Hoge Raad. De zaak zal nu naar de parkeerrol worden verwezen in afwachting van de beantwoording van genoemde vraag. Nadat de Hoge Raad de vraag heeft beantwoord, kan elk van partijen de zaak opbrengen voor akte als bedoeld in artikel 394 lid 1 Rv. Partijen zullen gelijktijdig een akte kunnen nemen, waarna vonnis zal worden gewezen.
5.41.
Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.
6.De beslissing
De rechtbank
6.1.
stelt de Hoge Raad de volgende prejudiciële vraag: zijn artikel 23 lid 3 en artikel 25 lid 1 Wahv in strijd met artikel 6 EVRM, artikel 7 EVRM en/of artikel 1 EP bij het EVRM?;
6.2.
bepaalt dat de griffier van de rechtbank onverwijld een afschrift van dit vonnis zendt aan de civiele griffie van de Hoge Raad der Nederlanden, postbus 20303, 2500 EH Den Haag;
6.3.
bepaalt dat de griffier van de rechtbank afschriften van de overige op de procedure betrekking hebbende stukken op eerste verzoek aan de voornoemde griffie van de Hoge Raad zendt;
6.4.
verwijst de zaak naar de parkeerrol van 1 april 2026, voor akte uitlating prejudiciële beslissing;
6.5.
houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mr. I.A.M. Kroft, mr. A.M. Boogers en mr. V.C. Kool en in het openbaar uitgesproken op 24 september 2025.