Uitspraak
14 april 1989
Eerste Kamer
Nr. 13.822
S.J.
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN,
waarvan de zetel is gevestigd te ’s-Gravenhage,
EISER tot cassatie, incidenteel verweerder,
advocaat: Mr. J.L. de Wijkerslooth,
t e g e n
1. DE LANDELIJKE STUDENTEN VAK BOND,
gevestigd te Utrecht,
2. [verweerster 2],
wonende te Amsterdam,
VERWEERDERS in cassatie, incidenteel eisers,
advocaat: Mr. J.M. Barendrecht.
1. Het geding in feitelijke instanties
Thans verweerders in cassatie — hierna ook wel te zamen aan te duiden als LSVB — hebben samen met zes anderen bij exploot van 25 juli 1988 de Staat gedagvaard voor de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd de Staat te bevelen ‘’eisers ook na 1 augustus 1988 studiefinanciering te blijven verstrekken en de artikelen 35, lid 4, WWO, 38, lid 3, WHBO en 18, lid 4, WOU niet toe te passen op eisers en op diegenen die in het studiejaar 1987/1988 reeds als student aan een instelling van w.o. of h.b.o. dan wel aan de o.u. waren ingeschreven en voor wie geldt, dat hun eerder binnen het hoger onderwijs genoten onderwijsjaren (of delen van jaren) door de inwerkingtreding van genoemde artikelen wel meetellen voor de berekening van de maximale inschrijvingsduur, terwijl deze jaren (of delen van jaren) onder de oude wetgeving niet zouden meetellen’’.
Nadat de Staat tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de President bij vonnis van 11 augustus 1988 de vordering toegewezen.
Het vonnis van de President is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het vonnis van de President heeft de Staat niet slechts appel, maar — op de voet van art. 398 onder 2°Rv. — tevens beroep in cassatie ingesteld, waarna LSVB incidenteel beroep heeft ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie houdende het incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van de beroepen.
De zaak is voor partijen bepleit door hun advocaten.
De op 16 december 1988 genomen conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot vernietiging van het vonnis en tot afwijzing van de vordering.
Op 1 februari 1989 is bij Hoge Raad een brief van Mr. Barendrecht binnengekomen waarin deze onder verwijzing naar art. 328, lid 2, Rv. aandacht vraagt voor wat in deze brief wordt aangeduid als een kennelijke vergissing in deze conclusie. Of inderdaad sprake is van een kennelijke vergissing ‘’waarover in redelijkheid geen discussie meer mogelijk is’’ (HR 30 oktober 1987, NJ 1988, 153) kan in het midden blijven, nu de Hoge Raad deze brief reeds daarom ter zijde zal leggen omdat niet gezegd kan worden dat hij aantekeningen bevat welke ‘’onmiddellijk’’ ter kennis van het college zijn gebracht.
3. Beoordeling van het middel in het incidenteel cassatieberoep
3.1 De Hoge Raad zal eerst het incidenteel cassatieberoep behandelen.
Het eerste onderdeel van het in dit beroep voorgedragen middel stelt de vraag aan de orde of art. 120 Grondwet de rechter vrijheid laat de wet (in formele zin) te toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen. In het arrest van 16 mei 1986, NJ 1987, 251 ligt reeds besloten dat deze vraag naar het oordeel van de Hoge Raad ontkennend moet worden beantwoord. Aan dat oordeel meent de Hoge Raad — hoezeer ook hij de te dezen bestreden bepalingen van de zgn. Harmonisatiewet (Wet van 7 juli 1977, Stb. 334) in strijd acht met gerechtvaardigde verwachtingen van de betrokken studenten en derhalve met het rechtszekerheidsbeginsel — te moeten vasthouden.
3.2 Van 1848 tot 1983 bepaalde de Grondwet: ‘’De wetten zijn onschendbaar’’. Onder vigeur van deze bepaling was het antwoord op voormelde vraag niet aan twijfel onderhevig. Die bepaling moest immers, in overeenstemming met de daarop indertijd gegeven toelichting (‘’Zij plaatst de wet boven alle bedenkingen; zij waarborgt haar tegen alle aanranding ...’’), aldus worden verstaan dat zij elke toetsing van de wet, aan welke hogere regel dan ook, uitsloot. In overeenstemming daarmede heeft de Hoge Raad de bij de grondwetsherziening van 1953 voor toetsing aan bepalingen van internationaal recht op dit algemeen toetsingsverbod gemaakte uitzondering eng uitgelegd (HR 6 maart 1959, NJ 1962, 2).
3.3 Sedert de grondwetswijziging van 1983 luidt het in art. 120 Grw. neergelegde toetsingsverbod evenwel (voor zover hier van belang): ‘’De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten (…)’’. Deze nieuwe formulering van het verbod roept de vraag op of de rechter de wet wèl mag toetsen aan andere dan grondwettelijke normen, met name aan fundamentele rechtsbeginselen.
3.4 Ten gunste van een bevestigende beantwoording van deze vraag valt in de eerste plaats erop te wijzen dat de rechter zich de laatste jaren steeds vaker voor de taak gesteld ziet om de wet aan verdragen te toetsen. Het gaat daarbij in toenemende mate om toetsing aan fundamentele rechten. Toetsing aan fundamentele rechtsbeginselen van de Nederlandse rechtsorde die nog geen uitdrukking hebben gevonden in enige, een ieder verbindende verdragsbepaling, zou bij deze ontwikkeling goed aansluiten.
Dat de toetsing aan verdragen steeds belangrijker is geworden, vloeit vooral daaruit voort dat in toenemende mate beroep wordt gedaan op internationale bepalingen ter bescherming van de rechten van de mens. Dat hangt samen met een groeiende behoefte aan rechtsbescherming tegen de overheid. De rechtsontwikkeling is daardoor ook in zoverre beïnvloed dat de rechtspraak is gaan aanvaarden dat strikte toepassing van de wet onder omstandigheden zozeer kan indruisen tegen fundamentele rechtsbeginselen dat zij achterwege moet blijven (HR 12 april 1978, NJ 1979, 533 en HR 15 juli 1988, RvdW 1988, 133), alsmede dat de rechter andere wettelijke regels dan die van de wet in formele zin aan dergelijke beginselen mag toetsen (voormeld arrest van 16 mei 1986). Ook bij deze ontwikkelingen zou toetsing van de wet aan fundamentele rechtsbeginselen goed aansluiten. In die zin pleiten zij voor restrictieve uitleg van het grondwettelijk toetsingsverbod.
In de literatuur wordt aan deze argumenten nog toegevoegd dat ten gevolge van verschillende ontwikkelingen, waaronder die van ons parlementaire stelsel in monistische richting en de daarmede gepaard gaande toeneming van het overwicht van de uitvoerende macht op de totstandkoming van wetten, de veronderstelling waarop het toetsingsverbod berust — dat in de voor het tot stand brengen van wetten voorgeschreven parlementaire procedure een afdoende waarborg is gelegen voor hun rechtsgehalte — niet altijd meer opgaat, waardoor de behoefte aan de mogelijkheid van rechterlijke toetsing vooral ook aan fundamentele rechtsbeginselen toeneemt.
3.5 Tegenover voormelde argumenten voor restrictieve uitleg van het toetsingsverbod staat evenwel dat ter gelegenheid van de grondwetswijziging die in 1983 haar beslag heeft gekregen, de vraag of het grondwettelijk toetsingsverbod geheel of ten dele moest worden opgeheven, in de doctrine uitvoerig aan de orde is gesteld, door verscheidene adviesorganen is bezien en mede aan de hand daarvan in het parlement principieel is besproken en ontkennend beantwoord. In dat kader is van de zijde van de regering bij herhaling betoogd dat, hoewel de tekst van de voorgestelde bepaling (het latere art. 120) toetsing aan fundamentele rechtsbeginselen niet uitsluit, de nieuwe bepaling dezelfde strekking heeft als de oude onschendbaarheids-regel, zodat zodanige toetsing niet is toegelaten. Dat betoog is van de zijde van de volksvertegenwoordiging niet wezenlijk weersproken. Tot amendering in andere zin is het ook niet gekomen. Aangenomen moet daarom worden dat bij het tot stand komen van de Grondwet van 1983 de argumenten voor afschaffing of beperking van het toetsingsverbod onder ogen zijn gezien en tegenover de aan toetsing door de rechter verbonden bezwaren te licht zijn bevonden.
Bovendien moet in aanmerking worden genomen dat een ruim toetsingsverbod als in 3.2 omschreven wezenlijk is voor de traditionele plaats van de rechterlijke macht in ons staatsbestel en dat niet kan worden gezegd dat over de wenselijkheid daarin verandering te brengen in brede kring overeenstemming bestaat.
3.6 Het onder 3.5 overwogene is doorslaggevend en noopt tot de conclusie dat, al valt niet te ontkennen dat de rechtsontwikkeling sedert het tot stand komen van de grondwet van 1983 het gewicht van de voor restrictieve interpretatie van dat verbod pleitende argumenten heeft doen toenemen, moet worden geoordeeld dat de rechter de hem gestelde grenzen zou overschrijden door te oordelen dat art. 120 Grondwet zich niet (ook) tegen toetsing van de wet aan fundamentele rechtsbeginselen verzet.
3.7 Ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het middel heeft LSVB nog een beroep gedaan op art. 6 EVRM: in deze verdragsbepaling ligt besloten, aldus dit betoog, dat de rechter tot wie een ieder voor het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging toegang dient te hebben, alle relevante aspecten van de zaak moet kunnen beslissen, daaronder begrepen de vraag of de ingeroepen wetsbepaling in strijd is met een fundamenteel rechtsbeginsel of een andere norm van hogere orde dan de wet.
Dit betoog kan niet als juist worden aanvaard. Gegeven het feit dat de bevoegdheid van de rechterlijke macht om de wet aan hogere normen te toetsen in het nationale recht van de lidstaten van de Raad van Europa ten tijde van het totstandkomen van het EVRM zeer verschillend was, en ook thans nog zeer verschillend is geregeld, kan niet worden aangenomen dat de verdragsluitende partijen de verplichting hebben willen aanvaarden hun rechters in volle omvang tot zulk een toetsing bevoegd te maken.
3.8 Het eerste onderdeel van het middel moet derhalve worden verworpen.
3.9 Het tweede onderdeel van het middel beroept zich op de in 3.4 vermelde leer dat strikte toepassing van de wet onder omstandigheden zozeer in strijd kan komen met fundamentele rechtsbeginselen dat zij achterwege moet blijven en betoogt dat de gewraakte bepalingen van de Harmonisatiewet het rechtszekerheidsbeginsel in die mate geweld aandoen dat die leer te dezen toepassing moet vinden.
Dit betoog miskent het wezenlijke verschil tussen enerzijds: het in bepaalde (groepen van) gevallen buiten toepassing laten van een wetsbepaling op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden (in de regel: de wijze waarop de overheid is opgetreden) in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel, en anderzijds: het wegens zulk een strijd buiten toepassing laten van een wetsbepaling op grond van omstandigheden welke bij haar tot stand komen in de afweging zijn betrokken, dus in gevallen waarvoor zij nu juist is geschreven. Het eerste raakt niet aan de verbindende kracht van de betrokken bepaling en staat de rechter ingevolge voormelde jurisprudentie vrij; het tweede ontneemt echter aan die bepaling haar verbindende kracht en is de rechter ingevolge art. 120 Grw. verboden. Hier doet zich de tweede figuur voor. Bij het tot stand brengen van de gewraakte bepalingen van de Harmonisatiewet zijn immers de verwachtingen welke bij de daardoor getroffen studenten waren gewekt door de voorheen geldende regelingen, in de afweging betrokken.
Ook het tweede onderdeel van het middel in het incidenteel cassatieberoep is derhalve vergeefs voorgedragen.
4. Beoordeling van het middel in het principaal cassatieberoep
4.1 Het middel in het principaal cassatieberoep stelt in de eerste plaats de vraag aan de orde of de rechter de wet mag toetsen aan het Statuut voor het Koninkrijk. Bij de beantwoording van die vraag gaat het er vooral om welke betekenis moet worden toegekend aan art. 49 van het Statuut voor het Koninkrijk, welke bepaling luidt:
‘’Bij Rijkswet kunnen regels worden gesteld omtrent de verbindendheid van wetgevende maatregelen, die in strijd zijn met het Statuut, een internationale regeling, een Rijkswet of een algemene maatregel van Rijksbestuur.’’
4.2 Bij de beantwoording van deze vraag moet in aansluiting op het onder 3 overwogene worden vooropgesteld dat ten tijde van de totstandkoming van het Statuut gold dat wetten niet mochten worden getoetst aan de Grondwet en fundamentele rechtsbeginselen en dat zulks wezenlijk was voor de traditionele plaats van de rechter in ons staatsbestel. Tegen deze achtergrond ligt het niet voor de hand te veronderstellen dat men bij de totstandkoming van het Statuut daarin een dergelijke toetsing zou hebben willen invoeren. Daarom is voor een bevestigende beantwoording van evenbedoelde vraag slechts plaats indien de tekst van het Statuut dan wel de officiële toelichting of de geschiedenis van zijn totstandkoming ondubbelzinnig in die richting wijzen.
4.3 Dat laatste is echter geenszins het geval, zoals al wordt geïllustreerd door het feit dat ten aanzien van de vraag of de rechter de wet aan het Statuut mag toetsen, in de doctrine reeds aanstonds na het tot stand komen van het Statuut verdeeldheid is ontstaan en deze ook thans nog voortduurt.
De tekst van art. 49 en de op die bepaling gegeven (in het bestreden vonnis onder 8.1 geciteerde) officiële toelichting laten zówel (1°) de conclusie toe dat men, anders dan in het Nederlandse recht, in het Koninkrijksrecht rechterlijke toetsing van de wet (in formele zin) niet van meet af aan heeft willen uitsluiten, maar de vraag óf een dergelijk toetsingsrecht al dan niet zou worden ingevoerd, heeft willen overlaten aan de rijkswetgever, aan wie door deze bepaling de bevoegdheid wordt gedelegeerd het toetsingsvraagstuk te regelen, àls (2°) de conclusie dat de in deze bepaling vervatte delegatie aan de rijkswetgever slechts de bevoegdheid geeft een de rechter in beginsel toekomend toetsingsrecht zo nodig nader te regelen.
Weliswaar noemt Van Helsdingen hetgeen omtrent de wordingsgeschiedenis van art. 49 bekend is, ‘’niet bepaald verhelderend’’ (Van Helsdingen, Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, blz. 508), maar wat hij dienaangaande meedeelt wijst toch meer in de richting van de eerste van deze beide mogelijke lezingen van art. 49. Dat men van Nederlandse zijde een beslissing met betrekking tot het rechterlijk toetsingsrecht voor zich uitschoof, ligt in de lijn van het verzet dat de Nederlandse regering ongeveer tezelfder tijd bood tegen invoering van de in 3.2 bedoelde uitzondering op het grondwettelijk toetsingsverbod.
4.4 Bij de parlementaire behandeling van het ontwerp van de wet van 28 oktober 1954, Stb. 503, tot aanvaarding van een Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, is op de door leden van de Tweede Kamer gestelde vraag of de rechter toetsingsrecht heeft ‘’ten aanzien van wettelijke maatregelen die in strijd zijn met het Statuut’’ van regeringszijde zonder enige motivering of uitwerking bevestigend geantwoord (Bijl. Hand. II 1953–1954, 3517, nr. 7, blz. 5). Ook indien dit antwoord zou moeten worden opgevat als een keuze voor de tweede van beide mogelijke lezingen van art. 49, komt aan die enkele uitlating van de regering onvoldoende gewicht toe om de balans te doen doorslaan ten gunste van die lezing.
4.5 Van belang is ook de rechtsontwikkeling sedert de afkondiging van het Statuut op 29 december 1954. Afgezien van het bestreden vonnis, zijn geen voorbeelden bekend van uitspraken waarbij de rechter in een van de landen een wettelijke maatregel aan het Statuut heeft getoetst. In zoverre kan worden gezegd dat in het Koninkrijksrecht sprake is van een traditie van niet-toetsing die overeenstemt met hetgeen, naar hiervoor onder 3 is overwogen, ingevolge art. 120 Grw. in Nederland voor de rechter geldt.
4.6 Uit het voorgaande volgt dat de vraag of de rechter de wet mag toetsen aan het Statuut voor het Koninkrijk, anders dan de President heeft geoordeeld, ontkennend moet worden beantwoord, zodat onderdeel 1 van het in het principaal cassatieberoep voorgedragen middel doel treft en de overige onderdelen van dat middel geen behandeling behoeven.
5. Beoordeling van de overige gronden van de vordering
5.1 De Hoge Raad kan de zaak zelf afdoen. Uit het vorenoverwogene volgt immers dat nog slechts behoeft te worden beoordeeld het door LSVB in eerste aanleg aan zijn vordering ten grondslag gelegde, maar door de President in het midden gelaten beroep op een aantal verdragsbepalingen.
5.2 Blijkens de bij pleidooi in eerste aanleg op de inleidende dagvaarding gegeven toelichting betreft het hier in de eerste plaats een beroep op het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in art. 26 IVBPR en art. 14 EVRM in verbinding met art. 2 van het eerste protocol EVRM. In dit verband heeft LSVB ook nog gewezen op het op 15 december 1960 te Parijs tot stand gekomen Verdrag nopens de bestrijding van discriminatie in het onderwijs (Trb. 1964, nr. 69).
Dit beroep heeft LSVB gebaseerd op de stelling dat de Staat dit beginsel schendt door voor wat betreft de Harmonisatiewet een ander overgangsrechtelijk regime te scheppen dat hij in het leven heeft geroepen bij het invoeren van de Wet twee-fasenstructuur w.o. (wet van 14 maart 1981, Stb. 137).
In het midden kan blijven in hoeverre het Verdrag nopens de bestrijding van discriminatie in het onderwijs en de ingeroepen bepalingen van het EVRM te dezen een rol kunnen spelen. In elk geval kan immers niet worden gezegd dat sprake is van willekeurig ongelijk behandelen van gelijke gevallen. De inhoud van de aan een bepaalde wettelijke regeling te verbinden regels van overgangsrecht hangt onmiddellijk samen met de aard en strekking van die regeling. Daarom heeft de wetgever, nu beide door LSVB genoemde wettelijke maatregelen zowel naar aard en strekking als naar budgettaire achtergronden aanmerkelijk verschillen, in redelijkheid kunnen oordelen dat zij ten aanzien van de vraag welke overgangsrechtelijke regels passend zouden zijn, als ongelijk mochten worden aangemerkt. Het beroep op voormelde bepalingen stuit reeds daarop af.
De onderhavige grond kan de vordering mitsdien niet dragen.
5.3 Blijkens de bij pleidooi zowel in eerste aanleg als in cassatie gegeven toelichting betreft het hier in de tweede plaats een beroep op het op 19 december 1966 te New York gesloten Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, Trb. 1969, 100 (IVESCR). Dit beroep steunt met name op art. 13 lid 1 en lid 2, aanhef en onder c. en e. IVESCR en heeft aldus kennelijk tot uitgangspunt dat deze bepalingen moeten worden aangemerkt als bepalingen die een ieder kunnen verbinden als bedoeld in art. 93 Grw. Dit uitgangspunt is evenwel onjuist, zodat het beroep op het IVESCR al hierom faalt.
Dat het hier niet om een ieder verbindende bepalingen gaat, blijkt reeds uit hun bewoordingen: art. 13 lid 2 zegt onder c. dat het hoger onderwijs ‘’door middel van alle passende maatregelen en in het bijzonder door geleidelijke invoering van kosteloos onderwijs’’ ‘’toegankelijk dient te worden gemaakt’’, terwijl onder e., voor zover hier van belang, wordt gezegd dat ‘’een passend stelsel van studiebeurzen in het leven dient te worden geroepen’’. Bovendien gaat het hier om bepalingen die betrekking hebben op door de overheid jegens burgers te verrichten prestaties; dergelijke bepalingen kunnen in het algemeen bezwaarlijk zonder nadere uitwerking in de rechtsorde functioneren, zodat rechtstreekse werking niet voor de hand ligt. Tenslotte kan in dit verband worden gewezen op de memorie van toelichting bij de Wet tot goedkeuring van het IVESCR, waar is opgemerkt dat de bepalingen van dit verdrag ‘’in het algemeen’’ geen rechtstreekse werking zullen hebben (Bijl. Hand. II 1975–1976, 13 932, nr. 3, blz. 12/13); niet valt in te zien waarom te dezen een uitzondering op deze algemene regel zou moeten worden gemaakt.
LSVB heeft in dit verband met een beroep op art. 2 lid 1 IVESCR betoogd dat het de Staat niet zou vrijstaan een eenmaal bereikt niveau van voorzieningen als waarom het hier gaat, te verlagen, ook al zou ondanks die verlaging het niveau van voorzieningen nog steeds hoger zijn dan in vele andere verdragsstaten. In het midden kan blijven of zulk een verplichting van de Staat geacht moet worden in art. 2 besloten te liggen, aangezien op overeenkomstige gronden als hiervoor vermeld moet worden aangenomen dat art. 2 lid 1 niet is een bepaling die een ieder kan verbinden. Het artikellid zegt, voor zover hier van belang, slechts dat iedere Staat zich verbindt maatregelen te nemen ten einde steeds nader tot verwezenlijking van de in het verdrag erkende rechten te komen. Voorts gaat het ook hier, zeker als in aanmerking wordt genomen dat het artikellid alle in het Verdrag erkende rechten en daarmede een groot gedeelte van de sociaal-economische en culturele sector van het maatschappelijk leven bestrijkt, om een bepaling die bezwaarlijk zonder nadere uitwerking in de rechtsorde kan functioneren. En tenslotte kan ook hier worden gewezen op hetgeen is opgemerkt in evenbedoelde memorie van toelichting.
5.4 Uit al het hiervoor overwogene volgt dat het vonnis van de President, voor zover gewezen tussen de LSVB en [verweerster 2] ener- en de Staat anderzijds, moet worden vernietigd en aan de LSVB en [verweerster 2] hun vordering alsnog moet worden ontzegd.
6. De kosten van het geding in cassatie
De Hoge Raad vindt termen om de kosten van het geding in cassatie te compenseren.
7. Beslissing
De Hoge Raad:
in het incidenteel cassatieberoep:
verwerpt het beroep;
in het principaal cassatieberoep:
vernietigt het vonnis van de President van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage van 11 augustus 1988, voor zover gewezen tussen de LSVB en [verweerster 2] ener- en de Staat anderzijds;
ontzegt aan de LSVB en [verweerster 2] hun vordering;
veroordeelt de LSVB en [verweerster 2] in de kosten van het geding in eerste aanleg voor zover door hen veroorzaakt, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 625,-- voor verschotten en salaris;
in het principale en het incidentele cassatieberoep:
compenseert de kosten van het geding in cassatie aldus dat ieder van de partijen de eigen kosten draagt.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Martens als voorzitter en de raadsheren Bloembergen, Haak, Roelvink en Boekman, en in het openbaar uitgesproken door Mr. Martens op
14 april 1989.
14 april 1989.