Uitspraak
Nr. 08/02324
22 oktober 2010
Arrest
gewezen op het beroep in cassatie van X te Z (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 22 april 2008, nr. BK-06/00222, betreffende een beschikking op grond van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ) en aanslagen in de onroerendezaakbelastingen.
1. Het geding in feitelijke instanties
Ten aanzien van belanghebbende is bij beschikking de waarde van de onroerende zaak a-straat 1 te Z (hierna: de woning) voor het tijdvak 1 januari 2005 tot en met 31 december 2006 vastgesteld. Aan belanghebbende zijn voorts voor het jaar 2005 wegens het genot krachtens zakelijk recht en het gebruik van de woning twee aanslagen in de onroerendezaakbelastingen van de gemeente Rotterdam opgelegd naar de waarde vastgesteld bij voormelde beschikking.
Na door belanghebbende daartegen gemaakte bezwaren heeft de directeur van Gemeentebelastingen (hierna: de heffingsambtenaar) van de gemeente Rotterdam bij in een geschrift vervatte uitspraken de waarde en de aanslagen gehandhaafd.
De Rechtbank te Rotterdam (nr. WOZ 05/5024-PEE) heeft de tegen die uitspraken ingestelde beroepen gegrond verklaard, de uitspraken van de heffingsambtenaar vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank vernietigd en de beroepen ongegrond verklaard. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.
De Advocaat-Generaal C.W.M. van Ballegooijen heeft op 29 december 2009 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie, vernietiging van de uitspraak van het Hof, de uitspraak van de Rechtbank en de uitspraken van de heffingsambtenaar, alsmede tot vaststelling van de waarde van de woning op € 95.000 en vermindering van de aanslagen tot aanslagen berekend naar deze waarde.
Partijen hebben schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. De waarde van de woning is door de heffingsambtenaar bij beschikking vastgesteld op € 99.000. Partijen zijn het erover eens dat de juiste waarde € 95.000 is. In verband met het bepaalde in artikel 26a Wet WOZ heeft de heffingsambtenaar de waarde niettemin gehandhaafd op € 99.000.
3.2. In geschil is of de waarde terecht is gehandhaafd op € 99.000.
3.3. Het Hof heeft de vaststelling van de waarde op € 99.000 en de daarop gebaseerde aanslagen in de onroerendezaakbelastingen gehandhaafd. Verwijzend naar de overwegingen van de Rechtbank, heeft het Hof kennelijk onder meer geoordeeld dat toepassing van artikel 26a Wet WOZ niet in strijd komt met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: het Protocol). Het eerste middel richt zich onder meer tegen dit oordeel.
3.4.1. Artikel 26a Wet WOZ bepaalt dat een op grond van Hoofdstuk IV van die wet bij beschikking vastgestelde waarde van een onroerende zaak geacht wordt juist te zijn, indien de afwijking tussen de vastgestelde waarde en de werkelijke waarde van die zaak, bedoeld in Hoofdstuk III van de Wet WOZ (hierna: de WOZ-waarde), binnen een bepaalde, in artikel 26a omschreven marge blijft. Deze regeling is getroffen om het aantal bezwaar- en beroepsprocedures over vaststelling van de WOZ-waarde, en daarmee de werklast van gemeenten en de rechter in belastingzaken te beperken.
3.4.2. Artikel 1 van Pro het Protocol brengt mee dat elke maatregel die het ongestoorde genot van eigendom aantast, waaronder de heffing van belasting, vergezeld moet gaan van procedurele garanties die de betrokkene een redelijke mogelijkheid bieden tot effectieve betwisting van de rechtmatigheid van die maatregel (vgl. EHRM 24 november 2005, no. 49429/99, Capital Bank AD tegen Bulgarije, paragraaf 134, en HR 10 juli 2009, nr. 08/01578, LJN BG4156, BNB 2009/246). Een maatregel die niet aan deze primaire eis voldoet, kan niet worden aangemerkt als "lawful" in de zin van de rechtspraak van het EHRM, en komt reeds daardoor in strijd met het Protocol. Voor de toetsing van een dergelijke maatregel aan artikel 1 van Pro het Protocol is het derhalve niet van belang of er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het - legitieme - doel dat daarmee in het algemene belang wordt nagestreefd, in die zin dat er een redelijke verhouding ('fair balance') bestaat tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten (vgl. EHRM 25 maart 1999, Iatridis tegen Griekenland, no. 31107/96, onder meer gepubliceerd in JB 1999/163, paragraaf 58).
3.4.3. Vaststelling van de WOZ-waarde van een onroerende zaak vindt plaats met het oog op het opleggen van één of meer belastingaanslagen waarvan de hoogte mede wordt bepaald door deze waarde. In het kader van het bezwaar of beroep tegen een zodanige belastingaanslag, kan de beschikking waarbij de WOZ-waarde is vastgesteld niet meer ter discussie worden gesteld. Daarom dient de vaststelling van een dergelijke beschikking, net als de vaststelling van een belastingaanslag, te voldoen aan de in 3.4.2 beschreven, uit artikel 1 van Pro het Protocol voortvloeiende eis dat een effectieve betwisting van de rechtmatigheid ervan mogelijk moet zijn.
3.4.4. Een effectieve betwisting van de rechtmatigheid van de beschikking waarbij de WOZ-waarde is vastgesteld, wordt in een geval als het onderhavige verhinderd door het bepaalde in artikel 26a Wet WOZ. Immers, hoewel de vastgestelde waarde hoger is dan de WOZ-waarde die op grond van artikel 22, lid 1, Wet WOZ bij de beschikking had moeten worden vastgesteld, en de beschikking dus niet rechtmatig is, brengt artikel 26a mee dat de heffingsambtenaar niet gehouden is zijn beschikking op dit punt aan te passen indien daartegen bezwaar wordt gemaakt, en dat de rechter, indien de heffingsambtenaar niet tot een dergelijke aanpassing bereid is, de onjuiste vaststelling van de waarde moet handhaven.
Ook buiten de bestuursrechtelijke procedures van bezwaar en beroep biedt noch de Wet WOZ, noch enige andere wettelijke regeling de belanghebbende in een geval als het onderhavige, waarin fouten binnen de marge van artikel 26a Wet WOZ vallen, de mogelijkheid een administratieve of andere procedure te voeren waarin de onjuiste vaststelling van de waarde effectief kan worden betwist.
3.4.5. Hierbij verdient nog opmerking dat de regeling over vaststelling van de waarde van onroerende zaken in de Wet WOZ zich in dit opzicht onderscheidt van regelingen die voorzien in een forfaitaire waardebepaling of in een indeling van zaken in waardeklassen. Ook bij toepassing van dergelijke regelingen zal een onjuist oordeel van het bestuursorgaan over de werkelijke waarde (veelal) niet met succes via een rechterlijke of andere procedure bestreden kunnen worden. De oorzaak daarvan is echter dat de onjuistheid van het oordeel van het bestuursorgaan in die gevallen op grond van de toepasselijke wettelijke regeling niet van invloed is op het bedrag van de verschuldigde belasting, zodat daarmee de rechtmatigheid van de heffing van die belasting niet op het spel staat.
3.4.6. Naar volgt uit het in 3.4.2 overwogene kan de onderhavige uitsluiting van iedere vorm van effectief verweer tegen een onrechtmatige aantasting van het recht op ongestoord genot van eigendom, niet worden aanvaard op grond van het - op zichzelf begrijpelijke - streven van de wetgever om de werklast voor de gemeenten en de rechter in belastingzaken te verminderen.
3.4.7. Een rechtvaardiging kan ook niet worden gevonden in de omstandigheid dat de bepaling van de waarde van een onroerende zaak in de praktijk omgeven is met - beperkte - onzekerheidsmarges (vgl. Kamerstukken II 1992-1993, 22 885, nr. 5, blz. 9 en Kamerstukken II 1993-1994, 22 885, nr. 6, blz. 6). Die omstandigheid rechtvaardigt niet dat bij geschillen waarin de belanghebbende en de heffingsambtenaar waarden voorstaan die betrekkelijk weinig van elkaar verschillen, zonder meer moet worden vastgehouden aan de hogere waarde die de heffingsambtenaar voorstaat. Aldus wordt onzekerheid die uit het wettelijke waardebegrip voortvloeit bij deze geschillen eenzijdig voor risico van de belanghebbende gebracht. Daar komt nog bij dat de regeling van artikel 26a Wet WOZ ook geldt indien de waarde op een te hoog bedrag is vastgesteld doordat de heffingsambtenaar zich heeft gebaseerd op een onjuist feitelijk of juridisch uitgangspunt, en zelfs ook geldt in een geval als het onderhavige waarin de heffingsambtenaar heeft erkend dat de door hem vastgestelde waarde te hoog is.
3.4.8. De categorische uitsluiting van een effectief rechtsmiddel door artikel 26a Wet WOZ kan evenmin worden aanvaard op grond van het argument dat het geringe bedragen betreft. De bij beschikking op basis van de Wet WOZ vastgestelde waarde heeft gevolgen voor de hoogte van diverse belastingen. Het effect van toepassing van artikel 26a Wet WOZ op de belasting die een belanghebbende in een jaar in totaal verschuldigd is, kan oplopen tot bedragen die van een meer dan geringe omvang zijn. Als gevolg daarvan kan niet worden gezegd dat het bij toepassing van deze bepaling om zodanig geringe bedragen gaat, dat op die grond in de vaststelling en handhaving van rechtens onjuiste beschikkingen zou kunnen worden berust. Daarbij komt nog dat de waarde die op grond van de Wet WOZ is vastgesteld, in het onderhavige tijdvak in de regel gold voor een periode van twee jaar, en daardoor invloed had op de hoogte van belastingaanslagen voor een tweetal jaren.
Hoewel dat niet van belang is in het onderhavige geval, waarin het gaat om de jaren 2005 en 2006, kan in dit verband nog worden opgemerkt dat de waardevaststelling op grond van de Wet WOZ sindsdien voor een groter aantal belastingen van belang is geworden. Zo is zij met ingang van het jaar 2010 ook bepalend geworden voor de heffingsgrondslag van de schenk- en erfbelasting bij verkrijging van een onroerende zaak die in gebruik is als woning. Als gevolg daarvan kan het met toepassing van artikel 26a Wet WOZ gemoeide financiële belang thans oplopen tot een bedrag van duizenden Euro's aan verschuldigde belasting.
3.4.9. Hetgeen in 3.4.2 tot en met 3.4.8 is overwogen, brengt mee dat de wetgever met artikel 26a Wet WOZ een inbreuk heeft gemaakt op artikel 1 van Pro het Protocol.
3.4.10. Artikel 26a Wet WOZ dient als gevolg daarvan buiten toepassing te blijven. Er bestaat onvoldoende grond om de onverbindendheid van deze bepaling te beperken tot gevallen waarin het daarbij in totaal betrokken bedrag aan belasting van een meer dan geringe omvang is. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat de vaststelling van een exacte limiet waarbinnen een regeling als de onderhavige nog aanvaard zou kunnen worden min of meer arbitrair is, en dat noch in de bepalingen en het stelsel van de Wet WOZ, noch in de wetsgeschiedenis daarvan aanknopingspunten zijn te vinden voor een eenduidige keuze van een dergelijke limiet of enige andere begrenzing van de regeling van artikel 26a die wel in overeenstemming zou zijn met het Protocol. Daarbij komt dat op het tijdstip waarop de toepassing van artikel 26a Wet WOZ in een concreet geval aan de orde komt, niet altijd kan worden vastgesteld welke gevolgen de waardevaststelling in totaal zal hebben voor de belastingheffing. Dat geldt temeer indien de waarde, zoals in het onderhavige geval, voor een aantal jaren is vastgesteld.
3.4.11. De slotsom is dat het bestuursorgaan en de rechter artikel 26a Wet WOZ in alle gevallen buiten toepassing dienen te laten. Het is aan de wetgever te bepalen of hij in plaats van artikel 26a Wet WOZ een andere regeling wenst te treffen, en zo ja welke regeling dan de voorkeur geniet om - met inachtneming van de eisen van het Protocol - het door artikel 26a Wet WOZ nagestreefde doel te bereiken.
3.4.12. De Hoge Raad merkt op dat hij met deze beslissing terugkomt van zijn arrest van 15 februari 2008, nr. 43934, LJN BC4335, BNB 2008/99, waarin nog is uitgegaan van de verbindendheid van deze wetsbepaling. Met de thans gehuldigde opvatting over het Protocol sluit de Hoge Raad aan bij de in 3.4.2 vermelde rechtspraak.
3.5. Het eerste middel is gegrond voor zover het klaagt over schending van artikel 1 van Pro het Protocol. Voor het overige behoeft dit middel geen behandeling, evenmin als het tweede middel. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen, nu tussen partijen niet in geschil is dat de WOZ-waarde van de woning € 95.000 bedraagt.
4. Proceskosten
Het College zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep in cassatie gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, alsmede de uitspraak van de Rechtbank doch uitsluitend voor zover daarbij is bepaald is dat de rechtsgevolgen van de uitspraken op bezwaar in stand blijven en daarbij het College is veroordeeld in de kosten van het geding voor de Rechtbank voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
vermindert de vastgestelde waarde van de woning tot € 95.000 en vermindert de aanslagen tot aanslagen die zijn vastgesteld naar deze waarde,
gelast dat de Gemeente Rotterdam aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van € 107, alsmede het bij het Hof betaalde griffierecht ter zake van de behandeling van de zaak voor het Hof ten bedrage van € 105, derhalve in totaal € 212, en
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 805 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als voorzitter, en de raadsheren C. Schaap, J.W.M. Tijnagel, A.H.T. Heisterkamp en M.W.C. Feteris, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2010.