ECLI:NL:HR:2014:812

Uitspraak

4 april 2014

Eerste Kamer

nr. 13/00250

EV/EE

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

de publiekrechtelijke rechtspersoon COLLEGE VOOR ZORGVERZEKERINGEN,
zetelende te Amsterdam,

EISER tot cassatie,

advocaat: mr. M.W. Scheltema,

t e g e n

1. STICHTING ZORGROEP CHARIM,
gevestigd te Veenendaal,

2. STICHTING QUARIJN,
gevestigd te Duurstede,

3. STICHTING BEWEGING 3.0,
gevestigd te Amersfoort,

4. STICHTING ST. PIETERS EN BLOKLANDS GASTHUIS,
gevestigd te Amersfoort,

5. STICHTING AMARIS ZORGGROEP,
gevestigd te Naarden,

6. STICHTING DE BILTHUYSEN,
gevestigd te Utrecht,

7. STICHTING ZORGPALET BAARN-SOEST,

gevestigd te Utrecht,

8. STICHTING LEGER DES HEILS WELZIJNS- EN GEZONDHEIDSZORG,

gevestigd te Amsterdam,

9. STICHTING WARANDE,

gevestigd te Zeist,

10. STICHTING ZORGGROEP DE VECHTSTREEK,
gevestigd te Breukelen,

11. STICHTING VOOR REFORMATORISCHE OUDERENZORG,

gevestigd te Ridderkerk,

12. STICHTING PRO SENECTUTE,

gevestigd te Amsterdam,

13. STICHTING VERPLEGING EN VERZORGING BEUKENSTEIN,

gevestigd te Driebergen-Rijssenburg,

14. STICHTING WOON-ZORGCENTRA DE RIJNHOVEN,

gevestigd te Utrecht,

15. STICHTING ZORGGROEP SINT MAARTEN,

gevestigd te Oldenzaal,

16. STICHTING HERVORMD GASTHUIS VOOR WONEN EN VERZORGING EWOUD,

gevestigd te IJsselstein,

17. STICHTING AXIONCONTINU ZORGGROEP,

gevestigd te Utrecht,

18. BESLOTEN VENNOOTSCHAP MET BEPERKTE AANSPRAKELIJKHEID ZUWE ZORG B.V.,

gevestigd te Utrecht,

19. STICHTING CORDAAN,

gevestigd te Amsterdam,

20. STICHTING ZORGCENTRA DE RONDE VENEN,

gevestigd te Mijdrecht,

21. STICHTING VIERSTROOM,

gevestigd te Gouda,

22. INTERKERKELIJKE STICHTING ZORGVOORZIENINGEN DE BRUG,

gevestigd te Utrechtse Heuvelrug,

23. STICHTING OUDERENZORG OUDEWATER,

gevestigd te Oudewater,

VERWEERSTERS in cassatie,

advocaat: mr. M.E. Gelpke.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als CVZ en de verzorgingshuizen.

1.Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:

a. de vonnissen in de zaak 471426/HA ZA 10-3161 van de rechtbank Amsterdam van 29 december 2010 en 4 mei 2011;

b. het arrest in de zaak 200.090.938/01 van het gerechtshof te Amsterdam van 2 oktober 2012.

Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het hof heeft CVZ beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De verzorgingshuizen hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.

De advocaat van CVZ heeft bij brief van 20 december 2013 op die conclusie gereageerd.

3.Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) Tot 1997 werden de verzorgingshuizen gefinancierd op grond van de Wet op de bejaardenoorden (hierna: WBO). Onder meer (een orgaan van) de provincie Utrecht (hierna: de provincie) was belast met de verstrekking van subsidies aan de verzorgingshuizen, hetgeen geschiedde overeenkomstig de ‘Budgetregelen bejaardenoorden provincie Utrecht 1988’. Onder deze regeling was het voor verzorgingshuizen mogelijk om, uit hoofde van de zogenoemde ‘investeringsbudgetten inventaris en computers’, een reserve voor toekomstige uitgaven voor inventaris op te bouwen (hierna: ‘investeringsreserve’).

(ii) De WBO is met ingang van 1 januari 1997 vervangen door de Overgangswet verzorgingshuizen (hierna: Ov).

(iii) Op grond van de Ov werd de Ziekenfondsraad belast met het verstrekken van subsidies aan de verzorgingshuizen. Daartoe heeft de Ziekenfondsraad de Regeling subsidiëring verzorgingshuizen 1997 (Stcrt. 1996/213, p. 8) vastgesteld. In de drie daarop volgende jaren werd jaarlijks een aangepaste regeling voor de subsidiëring van verzorgingshuizen vastgesteld (zie Stcrt. 1997/222, p. 8 en 12, 1998/233, p. 6, en 1999/245, p. 15).

(iv) CVZ is een zelfstandig bestuursorgaan dat – als opvolger van de Ziekenfondsraad – onder andere tot taak heeft om uitvoering te geven aan het subsidietraject betreffende de verzorgingshuizen.

(v) De verzorgingshuizen hebben tot en met 1998 investeringsreserves opgebouwd.

(vi) De provincie heeft CVZ bij brief van 14 december 1999 geadviseerd om deze investeringsreserves in drie jaren (2000, 2001 en 2002) in drie gelijke delen toe te voegen aan de ‘Egalisatievoorziening investeringen in medische en overige inventaris en computerprogrammatuur en apparatuur’.

(vii) Op 11 april 2000 heeft ambtelijk overleg plaatsgevonden tussen CVZ, de overkoepelende organisatie van verzorgingshuizen in de provincie Utrecht (hierna: IVVU), Zorgkantoor Utrecht (hierna: Zorgkantoor) en de provincie. Daarbij bleek dat CVZ het hiervoor onder (vi) vermelde voorstel van de provincie niet wilde overnemen. In plaats daarvan werd afgesproken dat de investeringsreserves zouden worden toegewezen aan de individuele verzorgingshuizen. Hiertoe zouden Zorgkantoor en de provincie gezamenlijk inventariseren hoeveel investeringsreserve de verzorgingshuizen tot en met 1998 hadden opgebouwd. In het verslag van deze bijeenkomst is onder andere het volgende opgenomen:

‘3. Investeringsbudgetten verzorgingshuizen

a. Investeringsbudgetten inventarissen

Gekozen wordt voor de lijn om investeringsbudgetten inventarissen individueel aan verzorgingshuizen toe te wijzen en niet generiek. De toewijzing vindt plaats bij de afrekeningen 1998 en/of 1999, al naar gelang de hoogte van het bedrag.

Zorgkantoor en provincie zullen tezamen de hoogte van de investeringsbudgetten van verzorgingshuizen inventariseren.’

(viii) CVZ heeft bij besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 de subsidies voor de verschillende verzorgingshuizen over de jaren 1998 en 1999 vastgesteld. De subsidiebesluiten over het jaar 2000 zijn genomen op 24 december 2002.

(ix) De hiervoor onder (vii) bedoelde inventarisatie is afgerond in 2002 en sloot op een bedrag van € 2.258.550,80. Zorgkantoor heeft, mede namens IVVU, bij brief van 10 december 2002 CVZ hierover geïnformeerd.
In een bijlage bij de brief is een overzicht gegeven van het bedrag per verzorgingshuis. De brief vermeldt voorts het volgende:

‘Graag vernemen wij van u op welke wijze deze middelen in de budgetten van de verzorgingshuizen kunnen worden opgenomen. De provincie Utrecht heeft hierover voor de overdracht van de dossiers aan Zorgkantoor Utrecht (15 december 1999) contact gehad met de heer Stoke van het CVZ. Ook in 2000 is hierover nog overleg geweest tussen CVZ, IVVU, Provincie Utrecht en Zorgkantoor Utrecht. (...) Gezien het feit dat steeds meer instellingen aangeven een beroep te willen doen op deze middelen, verzoeken wij u mee te werken aan een spoedige afronding van dit dossier.’

(x) CVZ heeft bij brief van 17 februari 2003 aan Zorgkantoor laten weten dat CVZ verantwoordelijk is geweest voor de subsidiëring van de verzorgingshuizen in de subsidiejaren 1997 tot en met 2000 en dat deze subsidiëring inmiddels door CVZ is afgehandeld. Voorts vermeldde de brief:

‘Uw brief zal betrokken worden bij de afhandeling van bezwaarschriften die zijn ingediend door verzorgingshuizen uit de provincie Utrecht.’

(xi) In reactie op de hiervoor onder (x) vermelde brief heeft Zorgkantoor, mede namens IVVU, bij brief van 18 juli 2003 aan CVZ laten weten het niet eens te zijn met deze gang van zaken en dat volgens Zorgkantoor en IVVU was afgesproken dat de budgetten aan de individuele verzorgingshuizen zouden worden toegekend. In de brief is tevens het volgende vermeld:

‘Navraag bij uw College leerde ons dat u eind 2002 alle subsidievaststellingen tot en met 2000 aan de verzorgingshuizen hebt verzonden, maar dat u vrijwel geen bezwaarschriften heeft ontvangen. Op het moment dat wij uw antwoord ontvingen was de bezwaartermijn inmiddels overschreden. Wij konden de verzorgingshuizen hier derhalve niet meer op wijzen.’

(xii) Bij brief van 1 augustus 2003 heeft CVZ aan Zorgkantoor gemeld dat CVZ in het overdrachtsdossier van de provincie geen afspraken over dit onderwerp heeft aangetroffen.

(xiii) In reactie hierop heeft IVVU bij brief van 26 augustus 2003 een aantal stukken inzake het dossier van de investeringsbudgetten toegezonden aan CVZ.

(xiv) In een brief van 15 september 2003 van CVZ aan Zorgkantoor staat, voor zover van belang, het volgende:

‘Het CVZ is direct betrokken geweest bij afspraken die op 11 april 2000 zijn gemaakt. In dat overleg is afgesproken om de afwikkeling van inventarisbudgetten te betrekken bij de nacalculatie 1998 en 1999. Verder is toen afgesproken dat het zorgkantoor en de provincie gezamenlijk een inventarisatie zouden uitvoeren over de hoogte van de inventarisbudgetten.

Ik constateer dat partijen in de provincie Utrecht er in een tijdsbestek van ruim twee jaar niet in zijn geslaagd om de inventarisatie uit te voeren waartoe zij op 11 april 2000 het voornemen hebben uitgesproken. Kennelijk is pas op 2 maart 2002, door de IVVU, een aanvang gemaakt met deze inventarisatie die uiteindelijk heeft geresulteerd in uw brief van 10 december 2002.

De subsidievaststellingen voor 1998 en 1999 hebben, behoudens een enkele uitzondering, plaats gevonden op 1 augustus 2002 resp. 12 december 2002.
De subsidievaststelling vormt de afsluiting van de subsidiëring over een bepaald subsidiejaar.
De instellingen hebben op dat moment, op grond van de Algemene wet bestuursrecht, de mogelijkheid om tegen deze subsidievaststelling bezwaar te maken indien zij van mening zijn dat daarbij fouten zijn gemaakt. (...) Indien de instellingen het maken van bezwaar achterwege hebben gelaten in het vertrouwen op een latere ambtshalve herziening, dan moet die afweging voor rekening van de betrokken instelling worden gelaten.

De toegezonden stukken kunnen niet tot de conclusie leiden dat door het CVZ onzorgvuldig zou zijn gehandeld. Het CVZ zal dan ook niet op grond van deze stukken terugkomen op reeds onherroepelijk geworden beschikkingen.’

(xv) Bij brief van 22 januari 2004 heeft Zorgkantoor aan CVZ laten weten het niet eens te zijn met de hiervoor onder (x)-(xiv) geschetste gang van zaken. Na het uitblijven van een schriftelijke reactie van CVZ heeft Zorgkantoor bij brieven van 13 april 2004 en 9 augustus 2004 de kwestie van de afwikkeling van de investeringsbudgetten opnieuw onder de aandacht van CVZ gebracht.

(xvi) Bij brief van 19 augustus 2004 heeft CVZ laten weten geen aanleiding te zien om terug te komen van zijn eerder ingenomen standpunt.

(xvii) Bij brieven van 10 mei 2005 en 25 mei 2005 hebben de verzorgingshuizen CVZ verzocht om de tot en met het jaar 1998 opgebouwde inventarisreserves aan de verzorgingshuizen op individuele basis toe te kennen.

(xviii) CVZ heeft deze verzoeken aangemerkt als aanvragen voor subsidieverstrekking, en deze bij besluit van 7 juni 2005 afgewezen. In het besluit is, na een citaat uit de hiervoor onder (xiv) vermelde brief van CVZ aan Zorgkantoor van 15 september 2003, vermeld:

‘Uw brief van 10 mei 2005 bevat inhoudelijk geen nieuwe feiten en omstandigheden en vormt dan ook geen aanleiding voor het CVZ om een ander standpunt in te nemen dan het CVZ tot nu toe in correspondentie met het zorgkantoor Utrecht heeft gedaan.

Ik wijs uw verzoek derhalve af.

Tegen het in deze brief namens het College voor zorgverzekeringen genomen besluit kunnen belanghebbenden bezwaar maken op grond van de Algemene wet bestuursrecht door het indienen van een bezwaarschrift.’

(xix) De verzorgingshuizen hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 juni 2005, welk bezwaar door CVZ bij besluit van 24 oktober 2005 ongegrond is verklaard.

(xx) Het door de verzorgingshuizen ingestelde beroep tegen het besluit van 24 oktober 2005 is bij uitspraak van 30 maart 2006 door de bestuursrechter niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
Het wel tijdig bij de bestuursrechter ingestelde beroep van verzorgingshuis Stichting IntraZorg-Plus is om andere – voor deze zaak niet relevante – redenen niet-ontvankelijk verklaard.

3.2.1

In het onderhavige geding vorderen de verzorgingshuizen dat CVZ wordt veroordeeld tot betaling van (in hoofdsom) € 2.258.550,80. Aan hun vordering hebben de verzorgingshuizen primair ten grondslag gelegd dat zij nakoming vorderen van de op 11 april 2000 met CVZ gesloten overeenkomst, die volgens hen inhoudt dat CVZ de door de verzorgingshuizen tot en met 1998 opgebouwde investeringsreserves aan de individuele verzorgingshuizen zou uitkeren. Subsidiair hebben de verzorgingshuizen gesteld dat CVZ ongerechtvaardigd is verrijkt doordat zij de door de verzorgingshuizen opgebouwde investeringsreserves niet aan de verzorgingshuizen heeft uitgekeerd.

3.2.2

CVZ heeft verweer gevoerd. Voor zover in cassatie van belang, houdt het verweer in dat de op 11 april 2000 gemaakte afspraak geen bindende overeenkomst was en bovendien betrekking had op opgebouwde investeringsreserves van de individuele verzorgingshuizen. De hoogte daarvan was toen niet bekend en de verzorgingshuizen zouden dit laten uitzoeken. Daarmee zijn zij pas begonnen in 2002. In 2002 heeft CVZ, dat geen opgaaf van de investeringsreserves had ontvangen, de subsidiebedragen over 1998 en 1999 (en over 2000) voor de individuele verzorgingshuizen vastgesteld zonder daarbij rekening te (kunnen) houden met de bedoelde investeringsreserves. Deze beschikkingen zijn onherroepelijk geworden.

Primair heeft CVZ zich op het standpunt gesteld dat de verzorgingshuizen in hun vordering niet-ontvankelijk zijn omdat de formele rechtskracht van de (hiervoor in 3.1 onder (viii) genoemde) subsidiebesluiten van 2002 over de jaren 1998 en 1999 in de weg staat aan het opnieuw beoordelen van de subsidieaanspraak over de desbetreffende boekjaren. Ook het (hiervoor in 3.1 onder (xviii) genoemde) besluit van CVZ in 2005 om niet terug te komen van deze beschikkingen heeft formele rechtskracht verkregen.

Subsidiair, voor het geval de burgerlijke rechter hierover een oordeel kan geven, heeft CVZ bestreden dat sprake is van een (toerekenbare) tekortkoming van CVZ in de nakoming van een verbintenis uit overeenkomst of van ongerechtvaardigde verrijking.

3.3

De rechtbank heeft de vordering afgewezen, op de grond dat – ofschoon sprake is van een verbintenis uit overeenkomst die inhoudt dat CVZ de opgebouwde investeringsreserves zal uitkeren aan de individuele verzorgingshuizen – de gestelde betalingsverplichting van CVZ niet los kan worden gezien van het bestuursrechtelijk geregelde traject van subsidieverlening en subsidievaststelling. Volgens de rechtbank staat de formele rechtskracht van de besluiten van CVZ van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005 in de weg aan een verdere inhoudelijke beoordeling door de burgerlijke rechter.

3.4.1

Het hof heeft dit vonnis vernietigd en CVZ veroordeeld tot betaling van het gevorderde bedrag van € 2.258.550,80, te voldoen volgens het (hiervoor in 3.1 onder (ix) genoemde) overzicht dat Zorgkantoor bij brief van 10 december 2002 aan CVZ heeft toegezonden. Daartoe heeft het hof als volgt overwogen.

3.4.2

In de besluiten van CVZ van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 tot vaststelling van de subsidies over 1998 en 1999 is geen melding gemaakt van enige beslissing over de (wijze van) afrekening van de investeringsreserves. Die kwestie was niet betrokken bij de besluitvorming. In deze besluiten heeft slechts op de reguliere wijze subsidievaststelling plaatsgevonden, namelijk bij wijze van afrekening van de als voorschot toegekende bedragen met de door de verzorgingshuizen verantwoorde uitgaven. (rov. 3.3)

Nu de betrokken partijen over de wijze van afrekening van de opgebouwde investeringsreserves gedurende langere tijd afzonderlijk overleg hebben gevoerd, mochten de verzorgingshuizen erop vertrouwen dat dit punt in een separaat traject werd afgehandeld en geen deel uitmaakte van de reguliere subsidieverstrekking aan de afzonderlijke verzorgingshuizen. De afrekening van de investeringsreserves stond in feite ook geheel los van de reguliere subsidieverstrekking. (rov. 3.4)

Doordat in de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 geen kenbare besluitvorming ten aanzien van de afrekening van de investeringsreserves heeft plaatsgevonden, was er voor de verzorgingshuizen geen enkele reden bezwaar te maken tegen deze besluiten (rov. 3.5).

Onder deze omstandigheden kan CVZ de formele rechtskracht van de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 niet aan de verzorgingshuizen tegenwerpen. Voor zover aan deze besluiten al formele rechtskracht zou toekomen ten aanzien van de verdeling van de investeringsreserves, zijn de bezwaren tegen toepassing van de regel dat de rechter van de rechtmatigheid van die besluiten moet uitgaan, zo klemmend dat daarop in de onderhavige omstandigheden een uitzondering moet worden gemaakt. (rov. 3.6)

3.4.3

Uit de besluiten van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005 blijkt dat CVZ de verzoeken van de verzorgingshuizen heeft opgevat als verzoeken om ‘terug te komen’ van de eerdere besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002. CVZ heeft hierop afwijzend beslist op de grond dat geen nieuw gebleken feiten en omstandigheden waren gesteld. Een inhoudelijke besluitvorming ten aanzien van de (wijze van) afrekening van de investeringsbudgetten heeft niet plaatsgevonden. Ook ten aanzien van de afspraak van 11 april 2000 is niets beslist. (rov. 3.8)

Om dezelfde reden als vermeld ten aanzien van de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 moet ook ten aanzien van het besluit van 24 oktober 2005 worden geoordeeld dat er klemmende bezwaren zijn tegen toepassing van de regel van de formele rechtskracht, indien aan de besluiten al formele rechtskracht op dit punt toekomt. Het besluit van 24 oktober 2005 verwijst immers slechts naar eerdere, onherroepelijke besluiten, en stelt dan slechts vast dat er geen gronden zijn om daarvan (dus van het niet beslissen) terug te komen, terwijl vaststaat dat in de eerdere besluiten geen kenbare beslissing is genomen over de onderhavige kwestie. Het hof acht dit in strijd met de redelijkheid, althans met de eisen die aan een behoorlijk en zorgvuldig handelende overheid moeten worden gesteld. Dat de verzorgingshuizen wel (te laat) beroep hebben ingesteld tegen het besluit van 24 oktober 2005 maakt het voorgaande niet anders. (rov. 3.9)

3.4.4

Naar het oordeel van het hof kan aan de verzorgingshuizen niet worden tegengeworpen dat zij bij CVZ geen (nieuw) appellabel besluit hebben gevraagd, nu CVZ zich consequent op het standpunt is blijven stellen dat het reeds besluiten over de investeringsbudgetten heeft genomen en dat die besluiten formele rechtskracht hebben (rov. 3.10).

Met de rechtbank is het hof van oordeel dat op 11 april 2000 een overeenkomst tot stand is gekomen waaraan CVZ is gebonden. Partijen zijn daarbij overeengekomen om de investeringsbudgetten individueel aan de verzorgingshuizen toe te wijzen, en die toewijzing te doen plaatsvinden bij de afrekeningen over de jaren 1998 en 1999. (rov. 3.12)

Het hof volgt niet het standpunt van CVZ, dat het de bevoegdheid behield om van de afspraak van 11 april 2000 af te wijken, althans dat CVZ te dien aanzien beleidsvrijheid toekwam. Het alsnog toewijzen van investeringsbudgetten aan verzorgingshuizen kan ook niet worden aangemerkt als het verlenen van een nieuwe subsidie, maar is te kwalificeren als het uitvoering geven aan een afspraak over de vraag aan wie en wanneer reeds eerder toegekende gelden konden worden uitbetaald. (rov. 3.14).

De overeenkomst van 11 april 2000

3.5.1

Onderdeel 3, dat de Hoge Raad eerst zal behandelen, keert zich tegen het oordeel van het hof dat het geschil ziet op de uitvoering van de op 11 april 2000 tussen CVZ en de verzorgingshuizen gesloten overeenkomst met betrekking tot de vraag aan wie en wanneer reeds eerder toegekende gelden kunnen worden uitbetaald (rov. 3.4, 3.10 en 3.14), en tegen de daaraan door het hof verbonden conclusies dat de verzorgingshuizen niet genoodzaakt waren een (nieuwe) aanvraag bij CVZ in te dienen (rov. 3.10) en dat geen sprake is van het verlenen van een nieuwe subsidie (rov. 3.14).

3.5.2

Onderdelen 3.1, 3.2 en 3.3 klagen dat het hof heeft miskend dat het toekennen van de individuele investeringsreserves niet bij overeenkomst kan plaatsvinden, maar bij beschikking dient te geschieden. Bij het aangaan van de overeenkomst van 11 april 2000 waren alle partijen zich ervan bewust – en hebben zij dan ook tot uitgangspunt genomen – dat de investeringsreserves aan de individuele verzorgingshuizen bij nog te nemen beschikking zouden moeten worden toegekend, aldus de klacht.

3.5.3

Deze klacht treft doel.

Anders dan het hof kennelijk tot uitgangspunt heeft genomen, kan de overeenkomst van 11 april 2000 waarbij partijen hebben afgesproken om de investeringsbudgetten individueel aan de verzorgingshuizen toe te wijzen, niet afdoen aan het uit titel 4.2 van de Awb voortvloeiende vereiste dat subsidieverlening en subsidievaststelling plaatsvinden bij een op een wettelijk voorschrift berustende beschikking. Het hof heeft echter niet vastgesteld dat door een bevoegd orgaan – in dit geval: Gedeputeerde Staten van de provincie (krachtens de WBO, voor de boekjaren tot en met 1996), de Ziekenfondsraad (krachtens de Ov, voor het boekjaar 1997), dan wel CVZ (krachtens de Ov, voor de boekjaren 1998 en 1999) – beschikkingen tot subsidieverlening of subsidievaststelling zijn gegeven waaruit voor de verzorgingshuizen jegens CVZ een aanspraak op uitbetaling ter zake van de opgebouwde investeringsreserves voortvloeit. Niettemin heeft het hof CVZ veroordeeld tot betaling van het door de verzorgingshuizen gevorderde bedrag.

Indien het hof heeft bedoeld dat de tot en met 1998 opgebouwde investeringsreserves moeten worden beschouwd als nog niet uitbetaalde bestanddelen van subsidies die eerder zijn verleend en vastgesteld, en dat de overeenkomst van 11 april 2000 louter ertoe strekt dat CVZ zal zorgdragen voor de uitbetaling van deze investeringsreserves aan de verzorgingshuizen, is dit oordeel zonder nadere motivering onbegrijpelijk. Het hof heeft immers niet vastgesteld in welke besluiten dergelijke subsidies, met inbegrip van de opgebouwde investeringsreserves, zijn verleend en vastgesteld.

Indien het hof heeft bedoeld dat de overeenkomst van 11 april 2000 aldus moet worden uitgelegd dat zij CVZ ertoe verplicht de opgebouwde investeringsreserves te betrekken in de door CVZ krachtens de Ov te geven subsidiebeschikkingen over de boekjaren 1998 en 1999, heeft het miskend dat dan sprake is van een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst. Een bevoegdhedenovereenkomst kan meebrengen dat CVZ ertoe is gehouden om op enig moment (alsnog) een voor de verzorgingshuizen gunstige subsidiebeschikking met betrekking tot de opgebouwde investeringsreserves te geven. Het staat ter beoordeling van de bestuursrechter, die de bevoegde rechter is met betrekking tot subsidiebeschikkingen, of CVZ op grond van de overeenkomst van 11 april 2000 alsnog een subsidiebeschikking moet geven.

De besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002

3.6.1

Onderdeel 1 keert zich tegen de verwerping door het hof van het beroep van CVZ op de formele rechtskracht van de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 (rov. 3.3-3.6).

3.6.2

De onderdelen 1.1 en 1.2 klagen dat het ontbreken van een kenbare beslissing ten aanzien van de investeringsreserves in de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 niet aan de werking van de formele rechtskracht in de weg staat, aangezien de verzorgingshuizen in de bezwaar- en beroepsprocedure het ontbreken van deze beslissing aan de orde hadden kunnen stellen. Alle partijen waren zich ervan bewust dat het toekennen van de investeringsreserves bij beschikking diende te geschieden, en de op 11 april 2000 gesloten overeenkomst waarin afspraken over de individuele toekenning zijn gemaakt, dateerde van ruim vóór de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002.

3.6.3

Bij de beoordeling van deze klachten wordt het volgende vooropgesteld.

Wanneer tegen een beschikking van een bestuursorgaan, zoals CVZ, een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet of tevergeefs is gevolgd, ervan uit te gaan dat de desbetreffende beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft, in overeenstemming is met de relevante wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.

De door CVZ op 1 augustus 2002 en 12 december 2002 genomen besluiten, die hun wettelijke grondslag vinden in de (hiervoor in 3.1 onder (ii)-(iv) genoemde) Ov, hebben formele rechtskracht ten aanzien van de daarin vervatte vaststelling van de subsidie over de boekjaren 1998 en 1999. De verzorgingshuizen hebben deze besluiten immers niet aangevochten in de voor hen openstaande bezwaar- en beroepsprocedure.

3.6.4

De gegrondbevinding van de onderdelen 3.1-3.3 (zie hiervoor in 3.5.3) brengt mee dat ook de onderdelen 1.1 en 1.2 slagen. Indien de overeenkomst van 11 april 2000 aldus moet worden uitgelegd dat zij CVZ ertoe verplicht de opgebouwde investeringsreserves te betrekken in de door CVZ krachtens de Ov te geven subsidiebeschikkingen over de boekjaren 1998 en 1999, laat dit geen andere conclusie toe dan dat aan de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 formele rechtskracht toekomt ten aanzien van de (niet-)toekenning van de opgebouwde investeringsreserves. Vast staat immers dat CVZ in de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 de subsidies voor de verschillende verzorgingshuizen over de jaren 1998 en 1999 heeft vastgesteld (zie hiervoor in 3.1 onder (viii)).

Voor zover het oordeel van het hof berust op de omstandigheid dat in de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 geen melding is gemaakt van enige beslissing over de (wijze van) afrekening van de investeringsreserves van de verzorgingshuizen (rov. 3.3) en dat in deze besluiten geen kenbare besluitvorming ten aanzien van de afrekening van de investeringsreserves heeft plaatsgevonden (rov. 3.5), voert onderdeel 1.1 – bij een uitleg als hiervoor in de eerste alinea vermeld – terecht aan dat de verzorgingshuizen in de voor hen openstaande bezwaar- en beroepsprocedure hadden kunnen aanvoeren dat de besluiten ten aanzien van de investeringsreserves ten onrechte, want in strijd met de overeenkomst van 11 april 2000, geen beslissing bevatten.

Voor zover het oordeel van het hof berust opde omstandigheid dat niet is gebleken dat er aanknopingspunten waren voor de verzorgingshuizen om bedacht te zijn op de mogelijkheid dat de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 tevens een beslissing inhielden over de toekenning van de investeringsreserves (rov. 3.3), voert onderdeel 1.2 – bij een uitleg als hiervoor in de eerste alinea vermeld – terecht aan dat de verzorgingshuizen en CVZ blijkens hun op 11 april 2000 gesloten overeenkomst, dus geruime tijd vóór de besluiten van 2002, hebben afgesproken dat de toewijzing van de investeringsreserves zou plaatsvinden bij de afrekeningen over 1998 en 1999.

3.6.5

De onderdelen 1.6 en 1.7 klagen over het oordeel van het hof in rov. 3.6 dat – voor zover aan de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 al formele rechtskracht zou toekomen ten aanzien van de verdeling van de investeringsreserves – in het onderhavige geval daarop een uitzondering moet worden gemaakt. Volgens het hof is het aan CVZ toe te rekenen dat de verzorgingshuizen geen gebruik hebben gemaakt van hun recht om bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aan te wenden tegen deze besluiten.

3.6.6

Ook deze klacht treft doel. Zonder nadere motivering is onbegrijpelijk op grond van welke feiten en omstandigheden het aan CVZ is toe te rekenen dat de verzorgingshuizen de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 niet hebben aangevochten in de voor hen openstaande bezwaar- en beroepsprocedure.

De besluiten van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005

3.7.1

Onderdeel 2 keert zich tegen het oordeel van het hof met betrekking tot het beroep van CVZ op de formele rechtskracht van de besluiten van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005 (rov. 3.8-3.9).

3.7.2

De onderdelen 2.1 en 2.3 klagen in de eerste plaats dat het hof in rov. 3.8 onder meer heeft miskend dat uit de besluiten van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005 voor de verzorgingshuizen duidelijk werd dat hun aanvraag tot toekenning van de investeringsreserves werd afgewezen, dat de besluiten daarover een duidelijk kenbare beslissing bevatten, en dat de verzorgingshuizen tegen het besluit van 24 oktober 2005 beroep hebben ingesteld, zij het tevergeefs. Een en ander brengt mee dat aan deze besluiten formele rechtskracht toekomt ten aanzien van de (wijze van) afrekening van de investeringsbudgetten, aldus de klacht.

3.7.3

Bij de beoordeling van deze klacht dient het volgende tot uitgangspunt.

Het besluit van 7 juni 2005 is door CVZ genomen op het bij brief van 10 mei 2005 gedane verzoek van de verzorgingshuizen. In deze brief (productie 26 bij conclusie van antwoord) verzoeken de verzorgingshuizen om ‘individueel aan hen toe te kennen de door de verzorgingshuizen tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van het investeringsbudget inventarissen’, welk verzoek is gebaseerd ‘op de daarover op 11 april 2000 met uw college gemaakte afspraken’. Het verzoek strekt ertoe dat aan de individuele verzorgingshuizen een bedrag wordt toegekend ‘zoals is weergegeven in de op 10 december 2002 door het Zorgkantoor aan u verzonden lijst (tot een totaal van € 2.258.550,80)’.

Uit het door CVZ genomen besluit van 7 juni 2005 (productie 28 bij conclusie van antwoord) blijkt dat CVZ de brief van de verzorgingshuizen van 10 mei 2005 heeft verstaan als een verzoek om ‘alsnog de tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van het investeringsbudget inventarissen toe te kennen’ aan het budget van ieder van de verzorgingshuizen. Dit verzoek werd door CVZ afgewezen op de hiervoor in 3.1 onder (xviii) vermelde grond.

De verzorgingshuizen hebben bij brief van 8 juli 2005 (productie 29 bij conclusie van antwoord) bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 juni 2005. In het bezwaarschrift is het besluit van 7 juni 2005 aangeduid als een beschikking ‘waarin uw college heeft afgewezen het verzoek van [de verzorgingshuizen] om hen alsnog de tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van het investeringsbudget inventarissen toe te kennen’. Voorts wordt in het bezwaarschrift aangevoerd dat CVZ is gebonden ‘aan de op 11 april 2000 uitgesproken erkenning van de aanspraken van [de verzorgingshuizen]’.

CVZ heeft het bezwaar bij besluit van 24 oktober 2005 (productie 30 bij conclusie van antwoord) ongegrond verklaard. In dit besluit wordt het besluit van 7 juni 2005, waartegen het bezwaar zich richt, wederom verstaan als een beslissing op het verzoek ‘om alsnog de tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van investeringsbudget voor inventarissen toe te kennen aan uw budget’. Daarbij heeft CVZ overwogen dat op het moment waarop Zorgkantoor op 10 december 2002 de inventarisatie van de budgetten van de instellingen indiende, de subsidies voor 1998 en 1999 al waren vastgesteld. Aangezien het de verzorgingshuizen duidelijk had kunnen zijn dat het om definitieve vaststellingen ging, hadden zij bezwaar tegen die beschikkingen kunnen maken, indien zij meenden dat er nog aanspraken bestonden, aldus het besluit van 24 oktober 2005.

3.7.4

In het licht van het vorenstaande klagen de onderdelen terecht over onbegrijpelijkheid van het oordeel van het hof in rov. 3.8 dat in de besluiten van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005 ten aanzien van de (wijze van) afrekening van de investeringsbudgetten en de overeenkomst van 11 april 2000 niets is beslist, welk oordeel ten grondslag ligt aan het uitgangspunt van het hof in rov. 3.9 dat aan deze besluiten op dit punt geen formele rechtskracht toekomt. Uit hetgeen hiervoor in 3.7.3 is weergegeven, blijkt immers dat de verzorgingshuizen in 2005 CVZ hebben verzocht om, conform de afspraak van 11 april 2000, over te gaan tot toekenning van de gereserveerde investeringsbudgetten, dat CVZ dit verzoek heeft opgevat als een verzoek om alsnog de tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van het investeringsbudget voor inventarissen toe te kennen aan het budget van ieder van de verzorgingshuizen, dat CVZ dit verzoek heeft afgewezen, en dat de verzorgingshuizen in de daarop gevolgde bezwaarprocedure deze afwijzing (tevergeefs) hebben aangevochten, waartoe zij zich wederom hebben beroepen op de afspraak van 11 april 2000. In zoverre slaagt de motiveringsklacht van de onderdelen 2.1 en 2.3.

3.7.5

De onderdelen 2.1, 2.2 en 2.3 klagen in de tweede plaats dat het hof in rov. 3.9 op onjuiste gronden, althans onvoldoende gemotiveerd, heeft geoordeeld dat er klemmende bezwaren zijn tegen toepassing van de regel van de formele rechtskracht, indien aan de besluiten van
7 juni 2005 en 24 oktober 2005 al formele rechtskracht op het punt van de (wijze van) afrekening van de investeringsbudgetten toekomt.

3.7.6

Ook deze klacht treft doel. In rov. 3.9 neemt het hof veronderstellenderwijs tot uitgangspunt dat de besluiten van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005 formele rechtskracht hebben ten aanzien van het verzoek tot toekenning van de investeringsbudgetten. Het hof heeft zijn oordeel dat er klemmende bezwaren zijn tegen toepassing van de regel van formele rechtskracht en dat “dit” (waarmee het hof kennelijk bedoelt: het beroep van CVZ op de formele rechtskracht van de besluiten van 2005) in strijd is met de redelijkheid, althans met de eisen die aan een behoorlijk en zorgvuldig handelende overheid moeten worden gesteld, gebaseerd op de omstandigheid dat in deze besluiten slechts wordt verwezen naar de besluiten van 2002, waarin naar het oordeel van het hof (rov. 3.3-3.5) niet is beslist over de toekenning van de investeringsbudgetten. Nu de klachten tegen laatstgenoemd oordeel gegrond zijn bevonden (zie hiervoor in 3.6.1-3.6.4), is het daarop gebaseerde oordeel in rov. 3.9 onvoldoende gemotiveerd.

Resterende klachten

3.8.1

Onderdeel 5 keert zich tegen de toewijzing door het hof van de vordering van de verzorgingshuizen tot betaling van het bedrag van € 2.258.550,80, volgens het door Zorgkantoor opgestelde overzicht (rov. 3.18 en dictum). Daarmee heeft het hof CVZ veroordeeld tot het nemen van een besluit, terwijl de burgerlijke rechter – behoudens bijzondere omstandigheden – een bestuursorgaan niet kan veroordelen tot het nemen van een besluit, aldus de klacht.

3.8.2

Deze klacht mist feitelijke grondslag, nu het hof CVZ niet heeft bevolen om een besluit te nemen, maar CVZ heeft veroordeeld tot betaling van hetgeen waarop de verzorgingshuizen – naar het oordeel van het hof – uit hoofde van de overeenkomst van 11 april 2000 aanspraak kunnen maken.

3.9

De klachten van de onderdelen 1.3, 1.4, 1.5, 1.8, 3.4, 3.5, 3.6 en 4, die deels voortbouwen op de daaraan voorafgaande klachten, behoeven geen behandeling.

3.1

De overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu deze klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het gerechtshof te Amsterdam van 2 oktober 2012;

verwijst het geding naar het gerechtshof Den Haag ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt de verzorgingshuizen in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van CVZ begroot op € 6.220,35 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, G. de Groot, M.V. Polak en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op
4 april 2014.

Vordering tot nakoming van afspraken over uitkering van investeringsreserves door publiekrechtelijke rechtspersoon aan verzorgingsinstellingen

Uitspraak

1.Het geding in feitelijke instanties

2.Het geding in cassatie

3.Beoordeling van het middel

4.Beslissing