Uitspraak
16 november 2001
Eerste Kamer
Nr. C00/142HR
AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. de vereniging NEDERLANDSE VAKBOND VARKENSHOUDERS, gevestigd te Barneveld,
2. [Eiser 2], wonende te [woonplaats],
3. [Eiser 3], wonende te [woonplaats],
4.a [Eiser 4a], wonende te [woonplaats],
4.b [Eiseres 4b], wonende te [woonplaats],
4.c [Eiser 4c], wonende te [woonplaats],
4.d de vennootschap onder firma BLEEKERHEIDE v.o.f., gevestigd te Heusden, gemeente Asten,
5. [Eiser 5], wonende te [woonplaats],
6.a [Eiser 6a], wonende te [woonplaats],
6.b [Eiseres 6b], wonende te [woonplaats],
7.a [Eiser 7a], wonende te [woonplaats],
7.b [Eiseres 7b], wonende te [woonplaats],
7.c [Eiser 7c], wonende te [woonplaats],
7.d [Eiser 7d], wonende te [woonplaats],
8. de vennootschap naar het recht van de plaats harer vestiging [...] SCHWEINEHALTUNGS GmbH, gevestigd te [vestigingsplaats], Bondsrepubliek Duitsland,
EISERS tot cassatie, incidenteel verweerders in cassatie,
advocaat: mr. D. Rijpma,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij), gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie, incidenteel eiser tot cassatie,
advocaten: mrs. G. Snijders, en R.J.M. van den Tweel.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eisers tot cassatie - verder te noemen: NVV c.s. - hebben bij exploit van 26 juni 1998 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - op verkorte termijn gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd:
I. primair:
de Wet herstructurering varkenshouderij ("Whv") onverbindend te verklaren, althans deze buiten werking te stellen wegens strijdigheid met hogere regelgeving;
subsidiair:
te bepalen dat de Whv, althans de hoofdstukken II t/m V, buiten toepassing dient/dienen te worden gelaten of de Staat te bevelen deze, althans de genoemde hoofdstukken, te schorsen en/of niet uit te voeren en door zijn ambtenaren te doen uitvoeren, en in het bijzonder met betrekking tot de handhaving en vervolging terzake van overtreding van de Whv, althans zulks te bepalen totdat zal zijn voorzien in een vo1ledige, althans adequate, schadevergoedingsregeling voor individuele gevallen;
meer subsidiair:
te bepalen dat de Whv, althans de hoofdstukken II t/m V buiten toepassing dient/dienen te worden gelaten voor geva1len als die van eisers sub 2 t/m 8, althans ten aanzien van eisers sub 2 t/m 8, althans tot zal zijn voorzien voor die geva1len, althans wat betreft eisers sub 2 t/m 8, in een vo1ledige, althans adequate, schadevergoedingsregeling voor individuele geva1len;
II. te verklaren voor recht dat de Staat zich op bovenstaande gronden schuldig maakt aan onrechtmatige daad jegens eisers en dientengevolge jegens eisers sub 2 t/m 8 aansprakelijk is voor a1le door hen geleden en te lijden schade (waaronder gevolgschade), nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de Wet.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De Rechtbank heeft bij tussenvonnis van 23 december 1998, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, de Staat in de gelegenheid gesteld zich uit te laten als weergegeven in rechtsoverweging 9.6 van haar vonnis.
Tegen dit tussenvonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. NVV c.s. hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 20 januari 2000 heeft het Hof in het principale en incidentele hoger beroep het bestreden vonnis vernietigd en, opnieuw rechtdoende: bepaald dat artikel 31 van de Wet herstructurering varkenshouderij (en de daarmee onlosmakelijk verbonden voorschriften van die wet) ten aanzien van thans - eisers tot cassatie sub 2-8 buiten toepassing moet blijven en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof hebben NVV c.s. beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. De Staat heeft de voorwaarde waaronder het eerste middel was ingesteld, bij schriftelijke toelichting ingetrokken.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt in het principaal beroep tot verwerping en in het incidenteel beroep tot vernietiging van het bestreden arrest, voorzover dit betrekking heeft op de zgn. tweede generieke korting, geregeld in artikel 31 van de Wet herstructurering varkenshouderij en daarop berustende voorschriften. Voorts heeft de Plaatsvervangend Procureur-Generaal geconcludeerd tot afdoening van de zaak door de Hoge Raad door te verstaan dat hij de vorderingen van NVV c.s. integraal ontzegt.
De advocaat van NVV c.s. heeft bij brief van 22 maart 2001 op die conclusie gereageerd, de advocaat van de Staat bij brief van 23 maart 2001.
3. Inleiding
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) NVV is in 1994 opgericht en heeft als doel: "het scheppen van gunstige voorwaarden voor varkenshouderijbedrijven en het behartigen van de belangen van de varkenshouders".
Eisers tot cassatie sub 2 t/m 7 zijn varkenshouders die hun bedrijf in Nederland uitoefenen. Eiseres tot cassatie sub 8 is een in Duitsland gevestigde varkenshouderij.
(ii) In de jaren tachtig is in Nederland een restrictieve regeling voor de productie van mest ingevoerd, aanvankelijk alleen voor varkens- en kippenmest, later ook voor andere mestsoorten. Daardoor kon een varkenshouder niet meer een onbeperkte hoeveelheid varkens houden, maar was het maximaal te houden aantal varkens afhankelijk van een toegekende referentiehoeveelheid mest. Per 1 januari 1994 is de Wet verplaatsing mestproduktie (sinds 1 januari 1998 genaamd: Wet verplaatsing mestproductie) in werking getreden, waarmee het begrip "mestproductierecht" is geïntroduceerd.
(iii) De Wet verplaatsing mestproductie kent het "niet-gebonden mestproductierecht", waaronder wordt verstaan het deel van het mestproductierecht dat meer is dan het aan de grond gekoppelde recht van 125 kilogram fosfaat per jaar per hectare van de gemiddeld in het desbetreffende jaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De niet-gebonden mestproductierechten zijn verplaatsbaar met uitzondering van de zogenaamde "latente mestproductie" of "latente ruimte".
De latente mestproductie komt overeen met het verschil tussen de daadwerkelijk op een bedrijf geproduceerde mest en de hogere productieruimte die is toegestaan op grond van de beschikbare mestproductierechten.
(iv) Mestproductierechten zijn verhandelbaar. Op grond van de Wet verplaatsing mestproductie worden de mestproductierechten bij verplaatsing van mestproductie gekort.
(v) Bij brief van 6 oktober 1995 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister), mede namens de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden "de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid" (hierna: de Integrale Notitie).
(vi) Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister "het beleidsvoornemen over de herstructurering van de varkenssector" aan de Tweede Kamer doen toekomen, met verwijzing naar een discussienota over de toekomst van de varkenssector van 25 april 1997.
(vii) Op 1 januari 1998 is de Wet van 2 mei 1997, Stb. 360, houdende wijziging van de Meststoffenwet, in werking getreden, waarbij het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS) is ingevoerd. Dit is een stelsel van regulerende mineralenheffingen dat voorziet in een geleidelijke aanscherping van de normen inzake toelaatbare verliezen van fosfaat en stikstof als gevolg van het gebruik van meststoffen.
(viii) Op 15 november 1997 heeft de Minister aan de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangeboden, houdende regels inzake een stelsel van varkensrechten en een heffing ter zake van het houden van varkens (het voorstel voor de Wet herstructurering varkenshouderij; deze wet zal hierna worden aangeduid als: Whv). In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel wordt het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 747, nr. 3, blz. 3/4):
"Het in het onderhavige wetsvoorstel neergelegde stelsel van varkensrechten, houdende een maximering van de aantallen varkens die op de bedrijven worden gehouden, dient primair om de noodzakelijke condities te scheppen voor effectuering en handhaving van de aanscherping van de normen inzake de toelaatbare fosfaat- en stikstofverliezen naar het milieu in het kader van het stelsel van regulerende mineralenheffingen. De maximering strekt ertoe een landelijk niet-plaatsbaar overschot aan varkensmest te voorkomen, wat een absolute voorwaarde is voor het effectief terugdringen van de fosfaat- en stikstofbelasting van het milieu door de varkenshouderij. De maximering van het aantal varkens is een noodzakelijke, aanvullende maatregel, als bedoeld in artikel 5, vijfde lid van de EG-Nitraatrichtlijn.
De vermindering van de problematiek van vermesting en verzuring die het resultaat zal zijn van de hiervoor geschetste maatregelen moet ook tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit leiden. Voorkomen moet worden dat de problemen op het vlak van milieu en ruimtelijke kwaliteit zich verplaatsen naar gebieden die thans nog relatief schoon zijn en naar gebieden met gevoelige natuurwaarden."
(ix) Het wetsvoorstel voor de Whv is op 18 december 1997 met wijzigingen door de Tweede Kamer aangenomen. Diezelfde dag is het aan de Eerste Kamer aangeboden. Deze kamer heeft het voorstel op 7 april 1998 aangenomen. Daarna is de Whv op 1 september 1998 in werking getreden.
(x) Hoofdstuk I van de Whv geeft een aantal begrippen weer.
De hoofdstukken II t/m IV voorzien in omzetting van mestproductierechten in varkensrechten en fokzeugenrechten (verder tezamen aan te duiden als: varkensrechten) en de omvang van deze rechten, verbieden uitbreiding van het aantal varkens en fokzeugen en regelen de overgang/overdracht van varkensrechten.
Hoofdstuk V bepaalt dat er een structuurschema is dat inzicht geeft in de ruimtelijke aspecten van het rijksbeleid inzake de varkenshouderij, houdt bepalingen in ter wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Meststoffenwet, bepaalt dat varkensheffingen worden geheven in verband met onder meer de kosten van bestrijding van besmettelijke ziekten, stelt een Diergezondheidsfonds in en bepaalt dat overtredingen van bepaalde voorschriften uit de Whv moeten worden aangemerkt als een economisch delict.
Hoofdstuk VI bevat enkele slotbepalingen.
(xi) De Whv voorziet, zoals vermeld, onder andere in de omzetting van mestproductierechten in varkensrechten en in de vaststelling van de omvang daarvan. Bij die vaststelling wordt uitgegaan van het gemiddelde van de in 1996 of, naar keuze, in 1995 werkelijk benutte mest- productierechten in een bedrijf (waarbij dus de niet benutte mestproductierechten, de "latente ruimte", buiten beschouwing blijft), te verminderen met (uitzonderingen daargelaten) een generieke korting van 10%.
Deze korting van 10% is lager voor de zogenaamde "voorloperbedrijven" (bedrijven met groenlabelstallen, biologische varkenshouderijen e.a.). De latente mest- productierechten vervallen, want zij worden niet omgezet in varkensrechten.
Ingevolge de Whv vindt per 1 januari 2000 een nieuwe korting van maximaal 15% plaats. Het uiteindelijk per 1 januari 2000 te hanteren percentage hangt af van de inmiddels reeds opgetreden vermindering van het aantal varkensrechten door opkoop of afroming, tot een minimumkorting van 5%.
(xii) Ingevolge de Whv zijn varkensrechten verhandelbaar, echter (behoudens een uitzondering) niet tussen bedrijven die gelegen zijn in een van de door de Whv aangewezen concentratiegebieden en bedrijven die niet in een concentratiegebied zijn gelegen, en evenmin tussen bedrijven die niet in hetzelfde concentratiegebied zijn gelegen. Bij overgang van varkensrechten en bij overdracht van een bedrijf (behalve bij overdracht aan bepaalde familieleden of krachtens erf- of huwelijksvermogensrecht) wordt het aantal varkenseenheden verminderd met 40% indien de kennisgeving van overgang of overdracht in 1998 wordt gedaan, met 60% indien de kennisgeving in 1999 wordt gedaan en met 25% indien de kennisgeving na 1999 wordt gedaan (de zgn. 'afroming'). Bij overgang van varkensrechten in de twee jaren met de hoogste korting komt aan de vervreemder voor het te korten deel een financiële vergoeding toe.
(xiii) Art. 25 van de Whv biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen, waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels te stellen omtrent een afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Aan dit artikel is uitvoering gegeven met het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Besluit van 18 juni 1998, houdende regels voor de hardheidsgevallen bij de toepassing van hoofdstuk II en art. 24 van de Wet herstructurering varkenshouderij, Stb. 1998, 368, hierna: het Besluit hardheidsgevallen). Hierin zijn maatregelen getroffen voor situaties waarin zeven categorieën van bedrijven door de Whv een onevenredig groot nadeel lijden. Zo komt voor bepaalde categorieën varkenshoudersbedrijven de latente ruimte niet (geheel) te vervallen en wordt deze deels bij de vaststelling van het aantal varkensrechten in aanmerking genomen.
(xiv) Bij brief van 28 september 1998 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer heeft de Minister aangekondigd dat het Besluit hardheidsgevallen zal worden gewijzigd om de gevolgen van de wet voor twee nieuwe categorieën van varkenshouders te beperken en voor hen een zeker minimumniveau van de aan het bedrijf toekomende varkensrechten te verzekeren.
(xv) Bij brief van 21 oktober 1998 heeft de Minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer meegedeeld dat hij heeft besloten het Besluit hardheidsgevallen met nog een aantal (in de brief genoemde) specifieke categorieën nader aan te vullen om elke twijfel weg te nemen over de volledigheid en evenwichtigheid van de getroffen voorziening.
(xvi) Ter uitvoering van de in de brieven van 28 september en 21 oktober 1998, alsmede een brief van 15 december 1998 aangekondigde voornemens is het Besluit hardheidsgevallen bij Besluit van 25 mei 2000, Stb. 2000, 233 (derhalve na het arrest van het Hof in de onderhavige procedure) gewijzigd.
(xvii) Nadat de Staat het (tweede) Nederlandse actieplan in verband met de EG-richtlijn nr. 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Nitraatrichtlijn) bij de Europese Commissie had ingediend, heeft deze Commissie bij brief van 29 september 1998 vastgesteld dat Nederland in gebreke is gebleven met betrekking tot de naleving van deze Nitraatrichtlijn. De Europese Commissie oordeelde daartoe dat het totale actieplan van Nederland onvoldoende is, onder meer omdat er op vele onderdelen niets geregeld is (bijvoorbeeld zijn er geen regels inzake op de bodem brengen van meststoffen die rekening houden met klimaatsomstandigheden, neerslag, irrigatie en steile hellingen, is er geen maximumhoeveelheid aan te wenden dierlijke mest bepaald en is er niets geregeld met betrekking tot ongeschikte periodes voor het op de bodem brengen van kunstmest) en omdat de regels onvoldoende zijn (zo worden de verliesnormen overschreden e.d.).
Ter zake van de Whv merkt de Commissie op dat een reductie van 25% in aantallen varkens onwaarschijnlijk kan worden vertaald naar een volle reductie van 25% in stikstofproductie afkomstig van varkens. Er zal slechts een reductie zijn van 29.600.000 kg stikstof afkomstig van reductie van varkensaantallen, hetgeen gelet op de totale mestproductie van dieren overeenkomt met 4,6% van alle mestproductie.
3.2.1 In juni 1998 hebben NVV c.s. de hiervóór in 1 weergegeven vorderingen tegen de Staat ingesteld. Hetgeen zij daaraan ten grondslag hebben gelegd, kan als volgt worden gerubriceerd:
(1) strijd van de Whv en het Besluit hardheidsgevallen met de Grondwet en fundamentele rechtsbeginselen;
(2) strijd van de Whv met het Europese gemeenschapsrecht;
(3) strijd van de Whv met art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
3.2.2 De Rechtbank heeft vastgesteld dat NVV c.s. de Whv niet aanvechten voorzover door deze wet de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren wordt gewijzigd en een varkensheffing en een Diergezondheidsfonds worden ingesteld. Ook het structuurschema wordt niet inhoudelijk betwist. NVV c.s., aldus nog steeds de Rechtbank, verzetten zich tegen het met het systeem van varkensrechten verloren gaan van latente mestproductierechten en de met dat systeem opgelegde korting van eerst 10% en later nog eens, maximaal, 15%.
Ook het Hof is van deze omschrijving van de inzet van de procedure uitgegaan (rov. 2.5). De hiertegen gerichte klacht van onderdeel 4.4 van het middel in het principale beroep faalt (zie hierna, 4.1). Waar hierna over de bestreden maatregelen van de Whv wordt gesproken, wordt daarmee gedoeld op de in die wet vervatte regelingen welke voorzien in het in de vorige alinea bedoelde verloren gaan van latente mestproductierechten (ook wel aangeduid als: de latente ruimte) en de kortingen van eerst 10% en later nog eens, maximaal, 15%.
3.3 De Rechtbank heeft een tussenvonnis gewezen, waarin enige eindbeslissingen voorkomen die de Staat aanleiding hebben gegeven om tussentijds hoger beroep in te stellen.
NVV c.s. hebben incidenteel appel ingesteld.
3.4 Het Hof heeft het vonnis van de Rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende, bepaald dat art. 31 Whv (en de daarmee onlosmakelijk verbonden voorschriften van die wet) ten aanzien van eisers tot cassatie (toen: geïntimeerden in het principaal appel, appellanten in het incidenteel appel) sub 2 tot en met 8 buiten toepassing dienen te blijven. Het Hof overwoog daartoe, kort samengevat en voorzover in cassatie van belang, het volgende.
(1) Ad de gestelde strijd van de Whv en het Besluit hardheidsgevallen met de Grondwet en fundamentele rechtsbeginselen
In hoeverre de Whv een ongeoorloofde inbreuk maakt op de eigendomsrechten van de varkenshouders komt aan de orde bij de bespreking van de vraag of sprake is van schending van het Eerste Protocol bij het EVRM. Voorzover art. 14 van de Grondwet een meer omvattende bescherming zou bieden - voor dat deel zouden NVV c.s. belang hebben bij hun stelling dat strijd met art. 14 Grondwet bestaat - belet art. 120 Grondwet de rechter om de Whv aan die bepaling te toetsen.
Voor wat de aangevoerde strijd van (de toepassing van) de Whv en het Besluit hardheidsgevallen met fundamentele rechtsbeginselen betreft, overweegt het Hof dat art. 120 Grondwet de rechter geen vrijheid laat de inhoud van de formele wet aan algemene rechtsbeginselen te toetsen.
(2) Ad de gestelde strijd met het Europese gemeenschapsrecht
Evenals de Rechtbank is het Hof van oordeel dat het systeem van de Whv inbreuk maakt op de gemeenschappelijke marktordening, geregeld in Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees, PB nr. L282 blz. 1, 1975/11/01 (hierna: de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees). Het Hof heeft hierbij als maatstaf aangelegd dat een nationale maatregel die niet de strekking heeft af te wijken van of inbreuk te maken op de gemeenschappelijke marktordening, daarmee toch onverenigbaar is indien zij meer dan te verwaarlozen invloed heeft op de werking van de markt. Het Hof is op grond van de stellingen van de Staat ervan uitgegaan dat de verkleining van de Nederlandse varkensstapel met 10% neerkomt op een reductie van de totale varkensstapel binnen de Europese Unie van 1,2%. Voor een bevestigende beantwoording van de vraag of de regeling meer dan een te verwaarlozen invloed heeft, acht het Hof deze, door de Staat erkende, invloed voldoende, waarbij het Hof in aanmerking neemt dat de Whv de reductie van de Nederlandse varkensstapel niet tot 10% beperkt, maar uitgaat van een minimaal te realiseren beperking van 20% (10% bij de inwerkingtreding van de wet plus 15%, inclusief de resultaten van eerdere afroming en opkopingen, per uiterlijk 2000, te verminderen met 5% wegens fosfaatreductie in het voerspoor) (rov. 12.5). Daarbij komt nog, aldus het Hof in rov. 13, dat gebleken is dat tussen partijen vaststaat dat de beperking van de Nederlandse productie als gevolg van de Whv niet of nauwelijks invloed zal hebben op de prijs van varkensvlees, omdat die reductie invoer aantrekt. Daaruit volgt dat de Whv tot een verlegging van handelsstromen zal leiden en aldus een distorsie van de concurrentievoorwaarden creëert, die op gespannen voet staat met het beginsel van de open markt dat aan de verordening ten grondslag ligt.
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn rechtspraak over de bepalingen van het EG-Verdrag betreffende het vrije verkeer het beginsel ontwikkeld dat de nationale maatregelen die dwingende eisen van algemeen belang beogen te dienen als uitzondering op de verbodsbepalingen gerechtvaardigd zijn, indien zij noodzakelijk zijn voor een doeltreffende bescherming van het betrokken belang en dit belang niet even doeltreffend kan worden beschermd door minder verstrekkende maatregelen. Het Hof is van oordeel dat deze beginselen naar analogie eveneens behoren te gelden voor nationale maatregelen die een meer dan te verwaarlozen invloed hebben op de goede werking van de markt en zich daarom niet verdragen met een gemeenschappelijke marktordening.
Tot de dwingende eisen van algemeen belang, die genoemde uitzondering kunnen rechtvaardigen, behoort het belang van een duurzaam milieu.
Het Hof is met de Rechtbank van oordeel dat uit de parlementaire stukken bij de totstandkoming van de Whv moet worden afgeleid dat de strekking van de Whv is het voorkomen van milieubelasting door niet-plaatsbare mestoverschotten. Met dit als uitgangspunt dienen de in de Whv getroffen maatregelen nog getoetst te worden aan het proportionaliteitsbeginsel, te weten of die maatregelen noodzakelijk en/of geschikt zijn voor het ermee beoogde doel. Deze toetsing komt hierna onder (4) aan de orde.
(3) Ad de gestelde strijd met art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
De generieke kortingen en het buiten beschouwing laten van de latente ruimte vormen volgens het Hof inbreuken op het ongestoord genot van de "possession" van de betrokken varkenshouders, in de ruime betekenis die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan het begrip "possession" van art. 1 van het Eerste Protocol heeft gegeven. De generieke korting(en) vormen echter geen ontneming ("deprivation") van "possessions" in de zin van het Eerste Protocol. Zij vormen, evenals het vervallen van de latente ruimte, een (verdere) beperking van het gebruik van de betrokken varkenshoudersbedrijven, en in zoverre een regulering van dat gebruik zoals bedoeld in het tweede lid van art. 1 van het Eerste Protocol, maar, nu de kortingen en het verdwijnen van de latente ruimte die bedrijven niet waardeloos maken, geen ontneming van eigendom als bedoeld in het eerste lid.
Voor de vraag of die regulering van eigendom inbreuk maakt op het Eerste Protocol, moet worden getoetst aan de maatstaf of de regulering in het algemeen belang gerechtvaardigd en zonder schadevergoedingsregeling proportioneel is ten opzichte van het ermee nagestreefde doel.
Het Hof is van oordeel dat de eerder vastgestelde strekking van de Whv, het voorkomen van milieuschade door niet-plaatsbare mestoverschotten, een algemeen belang is dat regulering van eigendomsrechten rechtvaardigt.
Voor de beoordeling of die regulering proportioneel is, maakt het Hof onderscheid tussen enerzijds de vraag of de vereiste "fair balance" tussen dat algemeen belang en de belangen van de varkenshouders rechtvaardigt dat de door de regulering van de eigendom veroorzaakte schade onvergoed blijft, en anderzijds de vraag of die regulering voldoet aan het geschiktheids- en noodzakelijkheidscriterium, te weten of de maatregelen tot het gestelde doel kunnen leiden, respectievelijk of dat doel met minder ingrijpende maatregelen is te verwezenlijken.
De eerste vraag beantwoordt het Hof bevestigend. Nu ervan uitgegaan moet worden dat de afzet van met name varkensmest problemen ontmoet in verband met de geringe mogelijkheid die mest op eigen grond te gebruiken en de slechte verplaatsbaarheid en exporteerbaarheid ervan, acht het Hof het niet ongerechtvaardigd dat de varkensbranche zelf de gevolgen draagt van de op haar toegesneden maatregelen ter beperking van de (het) door de branche veroorzaakte (deel van) milieuschade en dat die niet voor rekening van de gehele gemeenschap wordt gebracht.
De tweede vraag komt hierna onder (4) aan de orde.
(4) proportionaliteit; maatregelen Whv geschikt en strikt noodzakelijk voor gestelde milieudoel
Onder dit hoofdje beantwoordt het Hof twee vragen tezamen, namelijk
(A) de vraag of de inbreuk door de maatregelen van de Whv op de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees proportioneel is, en
(B) de in het kader van de toetsing aan art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM te beantwoorden vraag of de inbreuk op het ongestoord genot van eigendom proportioneel is.
Weliswaar, aldus het Hof, gaat het hierbij om inbreuken op verschillende soorten belangen, maar in beide gevallen - behoudens ten aanzien van de eerder reeds door het Hof in het nadeel van NVV c.s. besliste vraag of de schade van de maatregel voor rekening van de varkenshouders mag worden gelaten - gaat de discussie tussen partijen erover of die maatregelen geschikt zijn voor het te verwezenlijken doel en of ze niet zwaarder zijn dan strikt noodzakelijk.
Het Hof laat bij die beoordeling buiten beschouwing dat de Whv (naast het genoemde milieudoel) ook de ruimtelijke ordening en het dierenwelzijn beoogt te behartigen. Uit de wetsgeschiedenis, aldus het Hof, blijkt dat die doelstellingen nevengeschikt zijn; bovendien kunnen die doelen met andere maatregelen (bijvoorbeeld die waarin hoofdstuk V van de Whv voorziet) worden verwezenlijkt zonder de hier aan de orde zijnde inbreuken.
Het Hof acht niet aannemelijk dat de maatregelen waarin de Whv voorziet, geschikt zijn om de eisen van de Nitraatrichtlijn te vervullen. Evenwel leidt het Hof uit de parlementaire behandeling van de Whv en de Integrale Notitie af dat die wet als zelfstandige doelstelling het voorkomen van een niet-plaatsbaar mestoverschot van 14 miljoen kg. fosfaat beoogt en dat het behalen van dat doel tevens wordt beschouwd als een aanvullende maatregel (boven de talrijke andere maatregelen die het actieprogramma vormen als bedoeld in art. 5 van de Nitraatrichtlijn) ter vervulling van de eisen van die richtlijn. Dat de maatregelen van de Whv (als onderdeel van die voorzieningen) ontoereikend blijken om het doel van de Nitraatrichtlijn te verwezenlijken, wil niet zeggen dat ze daarom niet geschikt zijn voor het bereiken van genoemd (zelfstandig) milieudoel van de Whv.
Het Hof is van oordeel dat op grond van de gegevens, die de Staat bij de totstandkoming van de Whv ter beschikking had, het nemen van ingrijpende maatregelen noodzakelijk en gerechtvaardigd was. De tijdsdruk (in 2002 moest het niet-plaatsbare mestoverschot zijn weggenomen) noodzaakte tot de onmiddellijke invoering van de eerste generieke korting. Het vervallen van de latente ruimte was noodzakelijk om de effecten van die korting niet (gedeeltelijk) teniet te doen.
Gelet op de onzekerheid ten tijde van de totstandkoming van de Whv over de te behalen resultaten van fosfaatbeperking door veevoermaatregelen en over de ontwikkelingen in de afzetmogelijkheden, stond evenwel op dat moment de noodzaak van de tweede generieke korting in het jaar 2000 niet bij voorbaat vast. Het Hof is van oordeel dat bij het ontbreken van een regeling die de tweede korting op de ontwikkelingen van de fosfaatreductie zou kunnen afstemmen, die bij voorbaat bepaalde tweede korting daarom niet aan het noodzakelijkheidscriterium voldoet.
3.5 NVV c.s. bestrijden deze oordelen in het principale cassatieberoep met een middel, bestaande uit vier onderdelen, die ieder een aantal (sub-)onderdelen omvatten. De Staat bestrijdt het arrest in het incidentele cassatieberoep met twee middelen, ieder eveneens uit enige onderdelen bestaande.
4. Beoordeling van de klachten betreffende (1) de omvang van de rechtsstrijd in hoger beroep, (2) het niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen en (3) de doelstellingen van de Whv
4.1 De Hoge Raad zal eerst onderdeel 4.4 van NVV c.s. behandelen, welk onderdeel betrekking heeft op de omvang van de door NVV c.s. ingestelde vorderingen. Het onderdeel klaagt dat het Hof ten onrechte, althans zonder voldoende motivering, eraan voorbij is gegaan dat de vorderingen van NVV c.s. mede betrekking hadden op de door of krachtens de Whv voorziene 'afroming', hiervoor vermeld in 3.1 onder (xii). Deze klacht faalt.
Zoals hiervoor in 3.2.2 reeds is vermeld, heeft de Rechtbank vastgesteld dat NVV c.s. zich (uitsluitend) verzetten tegen het met het systeem van varkensrechten verloren gaan van latente mestproductierechten en de met dat systeem opgelegde korting van eerst 10% en later nog eens, maximaal, 15%, en is het Hof blijkens zijn rov. 2.5 eveneens van deze weergave van de strekking van de vordering uitgegaan. Dit is in het licht van de in het onderdeel aangewezen passages uit de gedingstukken niet onbegrijpelijk. Eerst in de pleitnota van de advocaten van NVV c.s. in hoger beroep komt een passage voor, die inhoudt dat NVV c.s. hun stelling dat de Whv onrechtmatig is, mede wensen uit te strekken tot de afroming. Een vermeerdering van de eis kan echter ingevolge art. 134 Rv. niet in een pleitnota geschieden.
4.2 Onderdeel 1 van NVV c.s. is gericht tegen het hiervoor in 3.4 onder (1) weergegeven oordeel van het Hof dat art. 120 Gr.w. de rechter geen vrijheid laat de inhoud van de formele wet te toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Het onderdeel faalt, aangezien dit oordeel juist is (HR 14 april 2000, nr. C99/227, NJ 2000, 713, rov. 3.4.1; zie ook HR 14 april 1989, nr. 13822, NJ 1989, 469).
De gronden hiervoor zijn reeds uiteengezet in het arrest van 14 april 1989; zie ten aanzien van de in subonderdelen 1.1 en 1.2 gehanteerde argumenten rov. 3.4-3.6 en ten aanzien van subonderdeel 1.3 rov. 3.7.
4.3.1 De onderdelen 2.5-2.9 van NVV c.s. en onderdeel II.4 van de Staat komen op tegen de vaststellingen van het Hof betreffende de doeleinden die met de Whv worden beoogd.
4.3.2 De bestreden maatregelen van de Whv maken onderdeel uit van een in de Whv vervatte regeling ter beperking van het aantal in Nederland gehouden varkens (hierna aan te duiden als: de quoteringsregeling). Daarnaast bevat de Whv, met name in hoofdstuk V, nog enige andere regelingen, maar deze zijn in dit verband niet van belang.
In de considerans van de Whv, in dezelfde vorm reeds voorkomend in het bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel, wordt ten aanzien van de doelstelling van de Whv overwogen:
"Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is uitvoering te geven aan richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 275), en dat het ook overigens zowel in het belang van het milieu en de ruimtelijke kwaliteit als in het belang van dierenwelzijn en diergezondheid, wenselijk is regels te stellen met het oog op een herstructurering van de varkenshouderij en daarbij een stelsel van varkensrechten en een heffing ter zake van het houden van varkens in te voeren."
Ten aanzien van de quoteringsregeling geldt meer in het bijzonder het volgende.
De voornaamste doelstellingen die de wetgever blijkens de parlementaire geschiedenis van de Whv voor ogen hebben gestaan ten aanzien van de quoteringsregeling, zijn goed samengevat in de passage uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, die hiervoor in 3.1 is geciteerd onder (viii).
De rol die aan de quoteringsregeling werd toegedacht als onderdeel van een pakket van maatregelen ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn, is bij de parlementaire behandeling van die wet meermalen aan de orde gekomen. In de memorie van toelichting is deze als volgt verduidelijkt:
"De verkleining van de varkensstapel met 25% is noodzakelijk met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van de EG-Nitraatrichtlijn. Om deze doelstellingen te bereiken, wordt met de wet van 2 mei 1997, houdende wijziging van de Meststoffenwet, een stelsel van regulerende mineralenheffingen ingevoerd, dat voorziet in een geleidelijke aanscherping van de normen inzake toelaatbare verliezen van fosfaat en stikstof als gevolg van het gebruik van meststoffen in de periode 1998-2008/2010. Zoals in de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid en in de memorie van toelichting bij het voorstel voor voornoemde wet (kamerstukken II 1995/96, 24 782, nr. 3, blz. 29) is aangegeven, is voor het effectueren en handhaven van deze normen een absolute voorwaarde dat geen sprake is van een landelijk niet-plaatsbaar overschot aan dierlijke mest. Als gevolg van de aanscherping van de normen inzake de toelaatbare mineralenverliezen zal - zonder maatregelen - daadwerkelijk een dergelijk niet-plaatsbaar landelijk mestoverschot ontstaan. Ervan uitgaande dat in 2002 de pluimveesector 20 miljoen kilogram fosfaat aan mest exporteert, èn ervan uitgaande dat door de afroming van mestproductierechten bij verplaatsing in het kader van de Wet verplaatsing mestproductie de mestproductie van de verschillende onder de mestwetgeving aangewezen diersoorten met 3 miljoen kilogram fosfaat afneemt, resteert er in 2002 een geheel aan de varkenssector toe te rekenen landelijk niet-plaatsbaar mestoverschot van 14 miljoen kilogram fosfaat. Export van deze mestsoort is geen reële optie. Rekening houdend met een flinke inspanning om de varkensmestproductie door voermaatregelen terug te dringen, kan worden aangenomen dat de fosfaatproductie afkomstig van varkens in 2002 ca. 60 miljoen kilogram zal zijn. Wil ten opzichte daarvan een reductie van 14 miljoen kilogram fosfaat worden bereikt, dan is een verkleining van de omvang van de varkensstapel met 25% de enige oplossing."
(Kamerstukken II, 1997/1998, 25 746, nr. 3, blz. 8-9)
Voorts is van belang de volgende verduidelijking die de regering heeft gegeven in de 'nota naar aanleiding van het verslag, houdende een lijst van antwoorden':
"Zoals in het voorgaande duidelijk is gemaakt, is het primaire doel van de reductie van de varkensstapel niet onmiddellijk om daarmee direct de nitraatbelasting terug te dringen, al leidt een kleinere varkensstapel uiteraard ook tot een minder grote stikstofproductie. Gegeven de verhouding tussen fosfaat en stikstof in varkensmest, betekent een afname van de varkensstapel met 14 miljoen kg fosfaat tevens een reductie van de stikstofproductie met ongeveer 30 miljoen kg. De rechtvaardiging is evenwel primair gelegen in het verzekeren van de wèl primair op terugdringen van de nitraatbelasting gerichte maatregelen, meer bepaald het stelsel van regulerende mineralenheffingen. Dat het te reduceren mestoverschot wordt uitgedrukt in kilogrammen fosfaat is gegeven de Nederlandse aanpak van het mestprobleem niet vreemd. De stikstofverliezen die het gevolg zijn van het gebruik van dierlijke mest worden - zo is ook bij de discussies over de invoering van de mineralenheffingen in de kamer steeds duidelijk naar voren gebracht - teruggedrongen door het mestgebruik zelf terug te dringen. Dat laatste gebeurt met name middels de fosfaatheffing en de fosfaatverliesnormen. De stikstofheffing is de komende jaren immers vooral bedoeld om overmatig stikstofkunstmestgebruik terug te dringen."
(Kamerstukken II, 1997/1998, 25 746, nr. 6, blz. 6)
Zowel uit de parlementaire geschiedenis van de hiervóór in 3.1 onder (vii) genoemde Wet van 2 mei 1997, Stb. 360, als uit die van de Whv blijkt ook verder dat deze regelingen meer in het algemeen, en niet alleen teneinde uitvoering te geven aan de Nitraatrichtlijn, tot doel hebben om de milieubelasting door bovenmatige mestproductie tegen te gaan.
Naast deze hoofddoelstelling worden nog enige nevendoeleinden genoemd. Hetgeen hierover bij de parlementaire behandeling van de Whv is opgemerkt laat zich als volgt samenvatten: deze maatregelen zullen leiden tot vermindering van het aantal varkens; dat hierdoor ruimte vrijkomt, is wenselijk zowel uit een oogpunt van ruimtelijke ordening als uit een oogpunt van dierenwelzijn, dit laatste omdat extra ruimte wordt gecreëerd voor opvang in geval van calamiteiten en omdat het een ruimere huisvesting voor de varkens mogelijk zal maken.
4.3.3 Uit het in 4.3.2 overwogene volgt dat de eerste klacht van onderdeel 2.7 en de klachten, vervat in de onderdelen 2.8 en 2.9 van NVV c.s., falen en dat onderdeel II.4 van de Staat slaagt. Naar de Staat terecht betoogt, kan aan het gegeven dat de quoteringsregeling (mede) ten doel heeft om bij te dragen aan het geven van uitvoering aan de Nitraatrichtlijn, niet afdoen dat, naar het Hof heeft vastgesteld, de Europese Commissie het door de Nederlandse regering ter uitvoering van die richtlijn vastgestelde actieprogramma waarvan de Whv onderdeel uitmaakte, onvoldoende oordeelde, noch of dit oordeel juist is.
4.3.4 Onderdeel 2.5 van NVV c.s. betoogt dat bij de vaststelling in rechte van doel en strekking van een formele wet (zoals de Whv) met het oog op een beoordeling van de verenigbaarheid van die wet met een gemeenschappelijke marktordening, niet, althans niet uitsluitend - zoals het Hof heeft gedaan en zoals ook hiervoor in 4.3.2 is geschied - mag worden uitgegaan van het doel dat de formele wetgever blijkens de parlementaire stukken bij de totstandkoming van die wet voor ogen heeft gestaan, maar dat de rechter daarbij - zelfs ambtshalve - rekening moet houden met alle omstandigheden waarvan blijkt dat die bij de totstandkoming van de wet een rol hebben gespeeld. Hierop aansluitend bevat onderdeel 2.6 een motiveringsklacht, inhoudend dat het Hof onvoldoende aandacht heeft besteed aan hetgeen NVV c.s. te dien aanzien hebben aangevoerd. Deze onderdelen falen.
Bij de beoordeling van deze klachten verdient allereerst opmerking dat het - zoals ook in onderdeel 2.5 wordt onderkend, waar het de Whv aanduidt als een formele wet - te dezen gaat om een wet in de zin van art. 81 Gr.w, volgens welke bepaling de vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. Voor de bepaling van de doeleinden die met een dergelijke wet worden nagestreefd, moet derhalve worden nagegaan welke doeleinden aan de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk voor ogen hebben gestaan bij de totstandbrenging van de wet. Bij de vaststelling van de doeleinden dient derhalve in beginsel te worden uitgegaan van de tussen de regering en de Tweede, onderscheidenlijk de Eerste Kamer met betrekking tot het desbetreffende wetsvoorstel gewisselde stukken en de verslagen van het overleg dat te dier zake tussen hen heeft plaatsgevonden, een en ander zoals gepubliceerd in de Kamerstukken en de Handelingen van de Staten-Generaal. NVV c.s. hebben geen stellingen aangevoerd, die zouden kunnen rechtvaardigen om een uitzondering op deze regel te maken.
Hetgeen NVV c.s. te dien aanzien aanvoeren, komt hierop neer dat er een discrepantie is tussen de doelstellingen, geformuleerd in het beleidsvoornemen over de herstructurering van de varkenssector dat de Minister aan de Tweede Kamer heeft doen toekomen in een brief van 10 juli 1997 (Kamerstukken II, 1996-1997, 25448, nr. 1), en in de doelstellingen die de regering ten grondslag heeft gelegd aan het wetsvoorstel voor de Whv, dat zij op 15 november 1997 aan de Tweede Kamer heeft aangeboden. Volgens NVV c.s. waren de oorspronkelijke doelstellingen in strijd met de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees en heeft de regering kennelijk lering getrokken uit overleg met de Europese Commissie over de uitvoering van de Nitraatrichtlijn. Ook indien deze stellingen juist zijn, rechtvaardigen zij niet de conclusie dat regering en Staten-Generaal bij de totstandbrenging van de Whv de doelstellingen hebben nagestreefd, die door de Minister in de brief van 10 juli 1997 waren geformuleerd. NVV c.s. hebben niet gesteld dat de inhoud van de Whv niet in overeenstemming is met de doelstellingen, geformuleerd in het op 15 november 1997 ingediende wetsvoorstel en de verdere Kamerstukken en Handelingen terzake.
5. Beoordeling van de klachten betreffende het Europese gemeenschapsrecht
5.1 De beslissingen van het Hof met betrekking tot de gestelde strijd met het Europese recht, hiervóór in 3.4 samengevat onder (2), worden bestreden in de onderdelen 2.1-2.6 van NVV c.s. en in middel I van de Staat.
De onderdelen 2.5 en 2.6 zijn reeds behandeld in 4.3.4.
5.2 Onderdeel 2.3 van NVV c.s. faalt wegens gebrek aan feitelijke grondslag, nu, anders dan in het onderdeel wordt aangenomen, het Hof in zijn rov. 14.1 uitdrukkelijk heeft overwogen dat grief XVII van NVV c.s. (en de toelichting daarop) faalt.
5.3.1 De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees, ingesteld in het kader van het door de verdragsbepalingen gewaarborgde vrije verkeer van goederen, dient om de vrije handel binnen de Gemeenschap te verzekeren door opheffing van zowel de handelsbelemmeringen als distorsies in de intracommunautaire handel, en verbiedt derhalve elke ingreep van de Lid-Staten op de markt, waarin de verordening zelf niet voorziet; zij is gebaseerd op het beginsel van een open markt, waartoe elke producent vrije toegang heeft en waarvan de werking uitsluitend wordt geregeld door de in deze ordening voorziene instrumenten (HvJEG 26 juni 1979, zaak 177/78 (Pigs and Bacon Commission/McCarren), Jurispr. 1979, p. 2188 en 2189).
Art. 17 lid 2 van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees bepaalt (voorzover thans van belang) dat verboden is "de toepassing van enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking."
5.3.2 De Staat bestrijdt in de onderdelen I.1 en I.4a niet dat de Whv gevolgen kan hebben voor de goede werking van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees, maar betoogt met een beroep op HvJEG 1 april 1982, gevoegde zaken 141-143/81 (Holdijk), Jurispr. 1982, p. 1299 e.v., HvJEG 6 oktober 1987, zaak 118/86 (Nertsvoederfabriek Nederland), Jurispr. 1987, p. 3883, en HvJEG 19 maart 1998, zaak C-1/96 (Compassion in World Farming), Jur. 1998, I-1251, dat het Hof heeft miskend dat een gemeenschappelijke marktordening als de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees er niet aan in de weg staat dat de lidstaten - onverminderd het bepaalde in de toepasselijke algemene verdragsbepalingen, zoals art. 29 en 43 EG - bevoegd blijven om nationale regelingen te treffen die andere doeleinden nastreven dan de gemeenschappelijke marktordening, zelfs wanneer die regelingen gevolgen kunnen hebben voor de goede werking van de markt in de betrokken sector.
5.3.3 Dit betoog treft doel. Volgens vaste rechtspraak van het HvJEG heeft de totstandkoming van een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten krachtens art. 40 EG-Verdrag (thans art. 34 EG) niet tot gevolg dat de landbouwproducenten worden onttrokken aan iedere nationale regeling die andere doeleinden nastreeft dan de gemeenschappelijke ordening, doch die, door haar invloed op de productievoorwaarden, gevolgen kan hebben voor de omvang of de kosten van de nationale productie en, bijgevolg, voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt in de betrokken sector. Het in art. 40, lid 3, tweede alinea, EG-Verdrag neergelegde verbod van elke discriminatie tussen de producenten van de Gemeenschap betreft de door de gemeenschappelijke ordening nagestreefde doeleinden en niet de verschillende productievoorwaarden, die voortvloeien uit nationale regelingen van algemene aard, waarmee andere doeleinden worden nagestreefd (HvJEG 18 december 1997, zaak C-309/96 (Annibaldi), Jurispr. 1997, p. 7493). Het HvJEG verwijst voor deze vaste rechtspraak naar de eerste twee hiervóór in 5.3.2 genoemde arresten.
5.3.4 In aanmerking genomen dat de Whv tot doel heeft om de milieubelasting door bovenmatige mestproductie tegen te gaan (zie hiervóór, 4.3.2), dat de in 5.3.1 bedoelde verordening geen milieudoelstellingen nastreeft, noch de in 4.3.2 vermelde nevendoelen, en dat de Whv slechts van toepassing is op het grondgebied van Nederland, moet uit deze vaste rechtspraak worden afgeleid dat de Whv, hoewel deze regeling gevolgen kan hebben voor de goede werking van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees, niet om die reden tot onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke marktordening leidt.
Evenmin is hier sprake van een verboden invoerbeperking als bedoeld in art. 28 EG, nu, naar het Hof - in cassatie onbestreden - heeft geoordeeld, de beperking van de Nederlandse productie als gevolg van de Whv invoer aantrekt (rov. 13).
In aanmerking genomen dat uit de evenvermelde vaste rechtspraak van het HvJEG volgt dat de Whv niet reeds op grond van de enkele omstandigheid dat zij gevolgen kan hebben voor de goede werking van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees, tot onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke marktordening leidt, moet tevens worden aangenomen dat hier van een verboden uitvoerbeperking als bedoeld in art. 29 EG slechts sprake kan zijn, indien de nationale maatregel - de Whv - een specifieke uitvoerbeperking van uitgaand goederenverkeer tot doel of tot gevolg heeft en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat kan leiden, waardoor aan de nationale productie of de binnenlandse markt van de betrokken Lid-Staat een bijzonder voordeel wordt verzekerd (vgl. rov. 11 van de Holdijkarresten). Daarvan is hier geen sprake.
5.4 Onderdeel 2.4 van NVV c.s. verwijt het Hof dat het niet is ingegaan op een van de grondslagen van hun vorderingen, te weten dat de Whv in strijd is met art. 43 EG (art. 52 EG-Verdrag).
Het onderdeel kan bij gebrek aan belang niet tot cassatie leiden. De door het Hof niet besproken stelling van NVV c.s. hield in dat ten aanzien van de in Duitsland gevestigde eiser tot cassatie sub 8 sprake is van een verboden beperking van de vrijheid van vestiging, nu voorwaarde voor toekenning van varkensrechten is dat in het referentiejaar in Nederland varkens worden gehouden, varkensrechten beperkt verhandelbaar zijn en het totaal aantal beschikbare varkensrechten door afroming drastisch beperkt zal worden, zodat hij beperkt wordt in de mogelijkheid om zich in Nederland als varkenshouder te vestigen.
Deze stelling kan niet als juist worden aanvaard. Ieder - Nederlanders en onderdanen van andere Lid-Staten - die zich in Nederland wil vestigen ter uit-oefening van de varkenshouderij, is wat betreft de verwerving en het bezit van varkensrechten aan hetzelfde regiem onderworpen, terwijl hetgeen in 5.3.3 en 5.3.4 is overwogen omtrent de bevoegdheid tot het treffen van de in de Whv neergelegde regeling eveneens heeft te gelden in relatie tot de door art. 43 EG gewaarborgde vrijheid van vestiging. Dit een en ander leidt tot de slotsom dat hier van een verboden beperking van de vrijheid van vestiging geen sprake is.
5.5 Het in 5.3.1-5.4 overwogene brengt mee dat de onderdelen I.1 en I.4a van de Staat slagen en dat aan de onderdelen 2.1, 2.2, 2.4, 2.12 en 4.2 van NVV c.s. en I.2-3 en 4b van de Staat het belang komt te ontvallen en deze onderdelen derhalve niet tot cassatie kunnen leiden. Het brengt verder mee dat de tegen de hiervoor in 3.4 onder (4) weergegeven overwegingen van 's Hofs arrest gerichte klachten nog slechts behandeling behoeven, voorzover die overwegingen oordelen inhouden over de verenigbaarheid van de bestreden maatregelen van de Whv met art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
6. Beoordeling van de klachten betreffende art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
6.1.1 Onderdeel 3.1 van NVV c.s. klaagt dat het Hof heeft miskend dat mestproductierechten en varkensrechten als zodanig 'possessions' zijn in de zin van art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en de bestreden maatregelen van de Whv derhalve zijn aan te merken als 'deprivation' van 'possessions'. Onderdeel 3.2 verbindt hieraan in de eerste plaats de klacht dat het Hof zijn uitspraak onvoldoende heeft gemotiveerd door slechts in te gaan op het beroep dat NVV c.s. hebben gedaan op
a. de omstandigheid dat mestproductierechten en varkensrechten los verhandelbaar zijn en los van het varkenshoudersbedrijf kunnen worden overgedragen, maar eraan voorbij is gegaan dat NVV c.s. tevens hebben gesteld dat die rechten:
b. vermogensrechten zijn in de zin van art. 3:6 BW (zie bijvoorbeeld art. 12 lid 1 Wet verplaatsing mestproductie en art. 22 Whv);
c. een marktwaarde hebben;
d. bedrijfseconomisch gezien bedrijfsmiddelen zijn;
e. fiscaal als bedrijfsmiddelen worden belast;
f. door NVV c.s. in gerechtvaardigd vertrouwen als 'possessions' werden beschouwd en ook mochten worden beschouwd;
g. door de Whv simpelweg komen te vervallen.
Onderdeel 3.2 klaagt voorts dat onbegrijpelijk is 's Hofs oordeel in rov. 19.5, dat de omstandigheid dat de mestproductierechten en de varkensrechten los van het varkenshoudersbedrijf kunnen worden overgedragen, aan de in de Whv vervatte regeling ten aanzien van die rechten niet het karakter ontneemt van in het belang van het milieu opgelegde beperking aan de bedrijfsvoering.
6.1.2 In cassatie is - terecht - niet bestreden 's Hofs oordeel dat de generieke kortingen en het buiten beschouwing laten van de latente ruimte inbreuken vormen op het ongestoord genot van de 'possessions' van de betrokken varkenshouders, in de ruime betekenis die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan het begrip 'possessions' van art. 1 van het Eerste Protocol heeft gegeven.
In het licht van de in de conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal onder 7 vermelde uitspraken van het EHRM lijdt het geen twijfel dat indien de wetgever aan de mestproductierechten en de quoteringsregeling een ondernemings- of persoonsgebonden karakter had gegeven, de reducties van de toegestane hoeveelheid te produceren mest, onderscheidenlijk van het toegestane aantal te houden varkens zouden moeten worden aangemerkt als maatregelen, strekkende tot regeling van het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang.
De onderdelen 3.1 en 3.2 van NVV c.s. stellen de vraag aan de orde of de omstandigheid dat de mestproductierechten en de varkensrechten in zekere mate verhandelbaar zijn en dientengevolge een zekere waarde in het economisch verkeer hebben, meebrengt dat zij als zodanig als 'possessions' moeten worden aangemerkt en het krachtens de wet doen vervallen van een deel van die rechten als een ontneming van eigendom.
6.1.3 Volgens de jurisprudentie van het EHRM is in gevallen waarin het niet gaat om een formele onteigening ('expropriation') slechts dan van een ontneming als bedoeld in de tweede volzin van art. 1 sprake, wanneer het gaat om een 'de facto expropriation' (zie bv. EHRM 23 september 1982, Serie A nr. 52 (Sporrong en Lönnroth/Zweden), p. 24, § 63, NJ 1988, 290; EHRM 18 februari 1991, Serie A nr. 192 (Fredin/Zweden), p. 14, § 42).
Volgens de in de conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal onder 7 vermelde uitspraken van het EHRM vormt bij een (gedeeltelijke) intrekking van een vergunning of andersoortige beperkingen van de uit de vergunning voortvloeiende rechten niet de vergunning zelf het aanknopingspunt voor de eigendomsbescherming, maar het met die vergunning uitgeoefende bedrijf. In lijn hiermee moet, wanneer, zoals in de gevallen die in de onderhavige procedure aan de orde zijn, de omstreden overheidsmaatregel ertoe strekt om bepaalde bedrijfsactiviteiten te beperken ter verwezenlijking van doelstellingen zoals die van de quoteringsregeling van de Whv (zie hiervóór, 4.3.2), bij de beantwoording van de vraag of die maatregel een 'de facto expropriation' inhoudt, gekeken worden naar de effecten van die maatregel op het door die maatregel getroffen bedrijf in zijn geheel (zie bv. het arrest inzake Fredin/Zweden, p. 15, §§ 43-47). De omstandigheid dat de betrokken regelingen voorzien in een (beperkte) overdraagbaarheid van de mestproductierechten en de varkensrechten, ontneemt aan deze regelingen niet het karakter van een aan de bedrijfsvoering opgelegde beperking.
De onderdelen 3.1 en 3.2 falen derhalve.
Het Hof heeft de vraag of de effecten van de bestreden maatregelen van de Whv op de erdoor getroffen bedrijven zodanig ingrijpend zijn dat die maatregelen als een ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede volzin van art. 1 van het Eerste Protocol moeten worden aangemerkt, in rov. 19.6 ontkennend beantwoord. Nu deze beslissing in cassatie niet is bestreden, brengt het falen van de onderdelen 3.1 en 3.2 mee dat 's Hofs oordeel dat de bestreden maatregelen van de Whv geen ontneming van eigendom vormen als bedoeld in het eerste lid van art. 1, stand houdt.
6.2.1 Het Hof heeft de vraag, of de bestreden maatregelen voldoen aan de vereisten van art. 1 lid 2, ten dele behandeld in rov. 20-23 - hiervóór weergegeven in 3.4 onder (3) - en voor het overige in rov. 24-35.1 - hiervóór weergegeven in 3.4 onder (4) -. Hiertegen keren zich de onderdelen 3.3-3.5, alsmede onderdeel 3.6 in verbinding met de onderdelen 2.9-2.11 van NVV c.s. en de onderdelen II.1-3, II.5 en II.6a-8c van de Staat.
6.2.2 Art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol bepaalt, voor- zover hier van belang, dat de bepalingen van het eerste lid op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij nood- zakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te regu-leren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit het verband tussen dit tweede lid en de overige bepalingen van art. 1, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, heeft het EHRM het vereiste afgeleid dat een onder lid 2 vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan is, wanneer er een 'fair balance' is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist het bestaan van een 'reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised', een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt (zie bv. EHRM 5 januari 2000, NJ 2000, 571 (Beyeler/Italië), § 114). Aan het vereiste van een 'fair balance' is niet voldaan, indien er sprake is van een 'individual and excessive burden', een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon (zie bv. het arrest inzake Sporrong en Lönnroth/Zweden, Serie A nr. 52, p. 26, § 69, en EHRM 21 februari 1986, Serie A nr. 98 (James e.a.), p. 34, § 50). Bij deze afweging is mede van belang of de maatregel in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen (zie bv. EHRM 19 oktober 2000 (Ambruosi/Italië), § 32).
Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een 'wide margin of appreciation' toe (zie bv. EHRM 29 april 1999 (Chassagnou e.a./Frankrijk), Rep. 1999-III p. 23-224, NJ 1999, 649, § 75; EHRM 26 september 2000 (Andrews/Verenigd Koninkrijk)). Dat het gestelde doel ook met een lichter middel kan worden bereikt, is op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat de inbreuk ongerechtvaardigd is (zie bv. EHRM 19 december 1989, Serie A nr. 169 (Mellacher e.a./Oostenrijk), p. 28, § 53). Wel kan de aanwezigheid van alternatieven worden meegewogen bij de proportionaliteitstoets (zie bv. EHRM 22 september 1994, Serie A nr. 296A (Hentrich/Frankrijk), § 47).
6.2.3 In het licht van het in 6.2.2 overwogene klagen de onderdelen 3.3 en 3.4 van NVV c.s. en II.1 en II.3 van de Staat vanuit verschillende invalshoeken terecht dat het Hof een onjuiste maatstaf heeft aangelegd door in rov. 24 e.v. te toetsen of de bestreden maatregelen geschikt zijn voor het te verwezenlijken doel en of ze niet zwaarder zijn dan strikt noodzakelijk, en door in rov. 22-23 de vraag of de vereiste 'fair balance' tussen het algemeen belang dat met de besproken regeling wordt gediend en de belangen van de varkenshouders rechtvaardigt dat de door de regulering van de eigendom veroorzaakte schade onvergoed blijft, voor alle varkenshouders bevestigend te beantwoorden op de grond dat het niet ongerechtvaardigd is dat de varkensbranche zelf de gevolgen draagt van de op haar toegesneden maatregelen ter beperking van de (het) door de branche veroorzaakte (deel van) milieuschade en dat die niet voor rekening van de gehele gemeenschap worden gebracht, zonder te treden in een onderzoek of de bestreden maatregelen een individuele en buitensporige last voor de betrokken varkenshouders, in het bijzonder de eisers tot cassatie onder 2 t/m 8, opleveren.
Ook onderdeel II.2 van de Staat slaagt. Het in 6.2.2 overwogene brengt mee dat in beginsel alle doelstellingen van de betrokken maatregel in de daar bedoelde afweging moeten worden betrokken. Wel zal de rechter nevendoelstellingen buiten beschouwing kunnen laten, wanneer hij van oordeel is dat reeds op grond van de hoofddoelstelling aan het 'fair balance'-vereiste is voldaan. Het Hof heeft echter van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven door op de grond dat de doelstellingen nevengeschikt zijn en bovendien met andere maatregelen kunnen worden verwezenlijkt zonder de hier aan de orde zijnde inbreuken, buiten beschouwing te laten dat de Whv (naast het milieudoel) ook de ruimtelijke ordening en het dierenwelzijn beoogt te behartigen (rov. 25).
6.3 Het in 6.2.1-6.2.3 overwogene brengt mee dat de voorwaarde waaronder NVV c.s. onderdeel 3.6 hebben voorgedragen, niet is vervuld. De Hoge Raad zal niettemin de onderdelen 2.10 en 2.11 behandelen, aangezien zij gericht zijn tegen feitelijke vaststellingen die ook van belang zijn voor de verdere beoordeling van de vorderingen van NVV c.s. aan de hand van de in
6.2.2 weergegeven maatstaven.
Onderdeel 2.10 van NVV c.s. klaagt dat het oordeel van het Hof omtrent de noodzaak van de eerste generieke korting (en het vervallen van de latente ruimte) onbegrijpelijk is in het licht van het door het Hof in rov. 32.2 en 32.4 ten aanzien van de tweede generieke korting overwogene. De omstandigheden die het Hof in dat verband wel in aanmerking heeft genomen, waren volgens het onderdeel reeds aan de Staat bekend vóór de invoering van de Whv op 1 september 1998 en NVV c.s. hebben die omstandigheden, alsmede de bekendheid van de Staat daarmee, ook aangevoerd als argumenten tegen de eerste generieke korting en het vervallen van de latente ruimte. Het Hof had aan die stellingen niet zonder (nadere) motivering voorbij mogen gaan.
Deze klachten zijn ongegrond, voorzover zij al niet berusten op een onjuiste lezing van 's Hofs arrest. Ook bij de beoordeling van de eerste generieke korting is het Hof ervan uitgegaan dat bij de totstandkoming van de Whv aan de Staat latere gegevens ter beschikking stonden dan vervat in de Integrale Notitie, waarbij het Hof zowel in rov. 31.1 als in rov. 32.2 in het bijzonder het op verzoek van de Staat door Van de Bunt uitgebrachte rapport van 27 augustus 1996 ('Van de Bunt I') noemt. Het Hof neemt zowel bij de beoordeling van de eerste generieke korting (en van het vervallen van de latente ruimte) als bij de beoordeling van de tweede generieke korting in aanmerking dat de beschikbare gegevens geen zekerheid gaven ten aanzien van de te verwachten ontwikkelingen. Bij de beoordeling van de eerste generieke korting oordeelt het Hof dat ondanks het feit dat de Integrale Notitie te pessimistische verwachtingen over de totale fosfaatproductie gaf, de overschotberekening van de Integrale Notitie niettemin denkbaar bleef, gezien de onzekerheden in de ontwikkeling van de afzetmogelijkheden. Dit, gecombineerd met de tijdsdruk (in 2002 moest het niet-plaatsbare mestoverschot zijn weggenomen), rechtvaardigt naar het oordeel van het Hof de eerste generieke korting. Het vervallen van de latente ruimte was, aldus het Hof, noodzakelijk om de effecten van die korting niet (gedeeltelijk) teniet te doen. Bij de beoordeling van de tweede generieke korting komt het Hof evenwel tot het oordeel dat, vanwege de onzekerheid ten aanzien van de ontwikkelingen tot het jaar 2000, bij het ontbreken van een regeling die de tweede korting op de ontwikkelingen van de fosfaatreductie zal kunnen afstemmen, de bij voorbaat bepaalde tweede korting niet aan het noodzakelijkheidscriterium voldoet. In rov. 32.4 toetst het Hof deze conclusie vervolgens nog aan de cijfers vervat in het na de totstandkoming van de Whv uitgebrachte rapport Van de Bunt II; deze toets leidt tot hetzelfde resultaat. Deze gedachtengang is - binnen het kader van de door het Hof gehanteerde, onjuiste (zie hiervóór, 6.2.3), maatstaf - niet onbegrijpelijk, noch onvoldoende gemotiveerd.
Ook onderdeel 2.11 van NVV c.s. is gericht tegen 's Hofs oordeel over de eerste generieke korting (en het vervallen van de latente ruimte). Voorzover het erover klaagt dat het Hof niet in aanmerking heeft genomen "de omstandigheid dat de Staat (ook) zèlf verantwoordelijk is voor de bestaande problemen (zie Integrale Notitie, p. 24; alsmede rapport (...) Van de Bunt I (...))" is het tevergeefs voorgesteld omdat deze klacht niet gegrond is op een stelling die NVV c.s. aan hun vordering ten grondslag hebben gelegd. Voor het overige faalt het onderdeel op dezelfde gronden als onderdeel 2.10.
7. Conclusie; verdere overwegingen
7.1 Het vorenoverwogene brengt mee dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven en dat de overige klachten van de middelen geen behandeling behoeven. Verwijzing moet volgen. In verband met de behandeling na verwijzing merkt de Hoge Raad nog het volgende op.
7.2 De vraag of een wet in overeenstemming is met art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol is in belangrijke mate een rechtsvraag. Dit geeft de Hoge Raad aanleiding het volgende te overwegen.
De wetgever heeft met het oog op de hiervoor in 4.3.2 vermelde doelstellingen een ingrijpende quoteringsregeling nodig geacht. Bij de beoordeling van de vraag of deze regeling voldoet aan de ingevolge art. 1 te stellen eisen van proportionaliteit, moet in aanmerking worden genomen
- dat deze doelstellingen zwaarwegend zijn;
- dat het in beginsel aan de wetgever is om te beoordelen welke maatregelen ter bereiking van dergelijke doelstellingen noodzakelijk en aanvaardbaar zijn en dat niet gezegd kan worden dat de wetgever met de bestreden maatregelen is getreden buiten de hem terzake toekomende 'wide margin of appreciation';
- dat het in beginsel niet ongerechtvaardigd is om de kosten verbonden aan maatregelen ter beperking van schade aan het milieu en andere maatschappelijke belangen voor rekening te laten van de bedrijven die die schade veroorzaken;
- dat de mestproductierechten en de varkensrechten in eerste instantie krachtens de wet aan de varkenshouders zijn toegekend op basis van berekeningen uitgaande van de bestaande omvang van hun bedrijf en in zoverre door de varkenshouders om niet zijn verworven;
- dat, zoals reeds is vermeld in 3.1 onder (xiii), art. 25 van de Whv de mogelijkheid biedt om bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen, waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels te stellen omtrent een afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten, en hieraan uitvoering is gegeven door middel van het Besluit hardheidsgevallen.
Wel hebben NVV c.s. in deze procedure aangevoerd dat de wetgever bij de totstandbrenging van de Whv van onjuiste gegevens is uitgegaan. In het licht van hetgeen - in cassatie tevergeefs bestreden; zie hiervóór, 6.3 - te dien aanzien door het Hof is vastgesteld, kan niet gezegd worden dat, mede in aanmerking genomen de 'wide margin of appreciation' die ook in dit opzicht aan de wetgever moet worden gelaten, de wetgever niet tot de quoteringsregeling kon komen.
Ten aanzien van de vraag of het de wetgever vrij stond om op grond van de bij de totstandbrenging van de Whv beschikbare gegevens ook reeds te voorzien in een (tweede) korting per 1 januari 2000, moet in aanmerking worden genomen dat hier tegenstrijdige belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen. Enerzijds moet in aanmerking worden genomen dat de bestreden maatregelen van de Whv aan de varkenshouders nadeel toebrengen en dat het, om te voorkomen dat dit - achteraf bezien - onnodig geschiedt, gewenst is om de bepaling van de omvang van de kortingen zoveel mogelijk op recente gegevens te doen berusten; anderzijds noopt het belang van de rechtszekerheid ertoe om op redelijke termijn aan de burger bekend te maken welke maatregelen hem te wachten staan; een tijdige afkondiging van dergelijke maatregelen kan bovendien van belang zijn voor de effectiviteit ervan; ook dient aan de overheidsorganen een zekere termijn te worden gegeven voor de uitvoering van dergelijke wetgevende maatregelen. Niet kan worden gezegd dat de wetgever met de regeling met betrekking tot de tweede korting buiten de hem toekomende beoordelingsvrijheid ('wide margin of appreciation') is getreden.
7.3 Uit het in 7.2 overwogene volgt dat art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol in beginsel geen grond biedt om de Whv buiten toepassing te laten ten aanzien van varkenshouders die door de bestreden maatregelen slechts getroffen zijn in mestproductierechten of varkensrechten die ingevolge de wet aan hen zijn toegekend en die zij niet op andere wijze tegen betaling hebben verworven.
Na verwijzing zal evenwel nog dienen te worden onderzocht of de bestreden maatregelen van de Whv voor één of meer van de eisers tot cassatie sub 2 t/m 8 in verband met bijzondere, niet voor alle varkenshouders geldende, feiten en omstandigheden een 'individual and excessive burden' vormen en of de desbetreffende bepalingen van de Whv om die reden voor hen buiten toepassing moeten worden gelaten, althans zolang niet is voorzien in een adequate financiële compensatie. In het bijzonder - maar niet uitsluitend - kan dit het geval zijn, wanneer een varkenshouder wordt getroffen in mestproductie-/varkensrechten die hij tegen betaling heeft verworven, waarbij met name van belang is in hoeverre de Staat verwachtingen heeft gecreëerd, die, bijvoorbeeld, tot uitdrukking zijn gekomen in de prijs waartegen de betrokken rechten zijn verworven.
Ten dele is, zoals vermeld, in dergelijke problemen voorzien met het Besluit hardheidsgevallen. Eisers tot cassatie sub 2 t/m 8 hebben echter gesteld dat dit Besluit op hen niet van toepassing is.
7.4 Bij dit onderzoek zullen mede feiten en ontwikkelingen op het gebied van de wetgeving, die zich hebben voorgedaan na het arrest van het Hof, in de beschouwing kunnen worden betrokken. Partijen zullen te dien einde hun stellingen na verwijzing kunnen aanvullen en aanpassen.
8. Beslissing
De Hoge Raad:
in het principale beroep en in het incidentele beroep:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 20 januari 2000;
verwijst het geding naar het Gerechtshof te Arnhem ter verdere behandeling en beslissing;
in het principale beroep:
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van NVV c.s. begroot op ƒ 733,05 aan verschotten en ƒ 3.500,-- voor salaris;
in het incidentele beroep:
veroordeelt NVV c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 150,-- aan verschotten en ƒ 3.500,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren R. Herrmann, J.B. Fleers, O. de Savornin Lohman en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 16 november 2001.