ECLI:NL:PHR:2024:562

• Datum uitspraak: 22 mei 2024
• Publicatiedatum: 21 mei 2024
• Zaaknummer: 23/05009
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Civiel recht; Insolventierecht
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 23/05009

Zitting 22 mei 2024

CONCLUSIE

R.H. de Bock

In de zaak

1. [verzoeker 1]

2. [verzoekster 2]

hierna gezamenlijk: [verzoekers]

advocaat: mr. R.R. Verkerk

1. Inleiding en samenvatting

1.1

Op [verzoeker 1] en [verzoekster 2] (hierna gezamenlijk: de schuldenaren) is de wettelijke schuldsaneringsregeling (Wsnp) van toepassing verklaard, met als ingangsdatum 1 juli 2023. De schuldenaren zijn het niet eens met deze ingangsdatum en hebben daartegen hoger beroep ingesteld. Het hof heeft vervolgens prejudiciële vragen gesteld over de uitleg van de sinds 1 juli 2023 in art. 349a lid 1 Faillissementswet (Fw) opgenomen zinsnede, dat de termijn van de schuldsaneringsregeling anderhalf jaar bedraagt, te rekenen van de dag van de uitspraak tot de toepassing van de schuldsaneringsregeling, dan wel van
“de dag waarop de eerste aflossing is gedaan in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f, indien die dag eerder is gelegen.”

1.2

Met deze nieuwe zinsnede is het mogelijk geworden dat de rechter bij het vonnis tot toelating tot de Wsnp beslist dat de wettelijke schuldsanering al vóór het vonnis is gaan lopen. Gelijktijdig met deze wetswijziging is ook de looptijd van de Wsnp tot anderhalf jaar verkort (die was voorheen drie jaar).

1.3

Het vaststellen van een eerdere aanvangsdatum van de schuldsaneringsregeling betekent dat het aanvangsmoment van de Wsnp, achteraf bezien, op een eerder moment komt te liggen, namelijk in het buitengerechtelijke voortraject (het minnelijk traject). Het minnelijk traject verschiet dus van kleur; het verandert in het wettelijke traject. Omdat verder niets is gewijzigd in de verplichtingen die de Wsnp aan de schuldenaar oplegt, moet worden aangenomen dat de schone lei (nog steeds) alleen kan worden verkregen als aan alle Wsnp-verplichtingen is voldaan. Het gevolg is dat een eerder aanvangsmoment alleen mogelijk is indien de schuldenaar tijdens het minnelijk traject zoveel mogelijk heeft voldaan aan de eisen die gelden tijdens het wettelijke traject. Het minnelijk traject zal dan ook zoveel mogelijk moeten worden afgestemd op het wettelijke traject.

1.4

Een belangrijke consequentie daarvan is dat aflossingen (sparen) in het minnelijk traject alleen kunnen meetellen voor het verkrijgen van een eerdere ingangsdatum indien die ten gunste van de
gezamenlijke schuldeisers zijn gekomen. Alleen dan is sprake van een ‘eerste aflossing’ als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw. Ook onder het wettelijke schuldsaneringstraject wordt immers uitgegaan van afdracht ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers. Aflossingen die zijn gedaan onder beslag, kunnen dus niet meetellen voor de toepassing van de nieuwe regeling.

1.5

Om in aanmerking te komen voor een eerdere ingangsdatum zal de schuldenaar in het minnelijk traject zoveel mogelijk de inspanningsplicht moeten hebben nageleefd die geldt onder de Wsnp. Dat wil zeggen dat ook in het minnelijk traject de sollicitatieplicht moet worden nageleefd, op zo’n manier dat is voldaan aan de eisen die daaraan in het wettelijke traject worden gesteld.

1.6

Als de rechter de schuldenaar toelaat tot de Wsnp en een eerdere ingangsdatum vaststelt (dat zal maximaal 18 maanden eerder kunnen zijn, waarmee dan de gehele looptijd is vervuld), moet er wel voldoende tijd overblijven voor de Wsnp-bewindvoerder om zijn of haar wettelijke taken uit te voeren. De Wsnp-bewindvoerder wordt immers pas benoemd als de rechter de schuldenaar toelaat tot de Wsnp. Ook moet er tijd zijn om de schuldsaneringsregeling volgens de wettelijke regels tot een formeel einde te brengen, zodat de schone lei kan worden verleend. M.i. dient daarom bij toelating steeds een termijn van in beginsel zes maanden te resteren. Om dit te bewerkstelligen zal in voorkomende gevallen de termijn van de schuldsaneringsregeling moeten worden verlengd (art. 349a lid 2 Fw). De schuldenaar is gedurende die verlengde periode ontheven van de verplichting tot afdracht aan de boedel en van zijn inspanningsverplichting; de medewerkings- en informatieverplichtingen gelden echter nog wel.

1.7

In gevallen waarin de schuldenaar niet geheel volgens de regels van de Wsnp heeft afgelost (bijvoorbeeld omdat het vtlb in het minnelijk traject niet juist is vastgesteld, althans afwijkend van de vaststelling in de Wsnp), dient een
pro rata benadering te worden gevolgd. Berekend moet worden hoeveel had moeten worden afgelost, en hoeveel in werkelijkheid is afgelost. Vervolgens wordt bepaald hoeveel maanden aflossing nodig is om het verschil tussen beide bedragen in te lopen. Die maanden worden afgetrokken van de periode waarin de ingangsdatum van de schuldsaneringsregeling ‘naar voren’ kan worden gehaald. Wel is steeds vereist dat aan de
gezamenlijke schuldeisers is afgelost.

1.8

Ook wanneer de schuldenaar in het minnelijk traject niets heeft afgelost, kan er m.i. grond zijn om een eerdere ingangsdatum vast te stellen, namelijk wanneer de schuldenaar geen enkele aflossingscapaciteit heeft (aangenomen dat wel aan de inspanningsplicht is voldaan). In dat geval geldt als
“de dag waarop de eerste aflossing is gedaan” , het moment waarop in het minnelijk traject een zogenoemd nulaanbod aan de schuldeisers is gedaan.

Inhoudsopgave:

1. Inleiding en samenvatting

2. Feiten en procesverloop

3. Inleiding juridisch kader

4. Het stelsel van schuldhulpregelingen

5. Wijziging in de Wsnp per 1 juli 2023

6. Algemene beschouwing over de wijzigingen per 1 juli 2023

7. Gevolgen van een eerdere aanvang voor het einde van de schuldsaneringsregeling

8. Het begrip “buitengerechtelijke schuldregeling”

9. De begrippen “eerste aflossing” en “in het kader van”

(i) Sparen in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling (9.2. e.v.)

(ii) Aflossingen niet ten goede van de gezamenlijke schuldeisers (9.10 e.v.)

(iii) Aflossingen boven het vtlb (9.28 e.v.)

(iv) Niet maximaal afgelost (9.40 e.v.)

(v) Ontbreken aflossingscapaciteit (9.53 e.v.)

(vi) Geen nadere vervolgaflossingen na “eerste” aflossing (9.71 e.v.)

(vii) Het begrip “in het kader van” (9.75)

10. De inspanningsplicht als voorwaarde in het minnelijk traject

11. Beantwoording van de prejudiciële vragen

2. Feiten en procesverloop

In deze procedure kan van de volgende feiten worden uitgegaan. ^[1]

2.1

In de zomer van 2019 hebben de schuldenaren voor schuldhulpverlening contact gehad met de gemeente Westland. Begin augustus 2019 hebben zij in dit kader een aanvraag tot begeleiding ingediend. Bij beschikking van 2 oktober 2019 heeft de gemeente een aanbod tot schuldhulpverlening gedaan, uit te voeren door [schuldhulpverlener] . De beschikking verwijst naar een aangehecht plan van aanpak. Een op 26 en 30 september 2019 gedateerd plan van aanpak van [schuldhulpverlener] beschrijft het aanbod en de inhoud van de schuldhulpverlening samengevat als volgt:

A. Stabilisatie. Er mogen geen nieuwe achterstanden meer ontstaan.

B. Schuldregeling. Zodra duidelijk is dat de situatie stabiel is en de vaste lasten stipt op tijd worden betaald, kan de stabilisatiefase worden afgesloten. Hierna kan de mogelijkheid van een (minnelijk) schuldregeling onderzocht worden. Er geldt een inspanningsverplichting om een zo hoog mogelijk inkomen te verwerven en, voor zover van toepassing, een sollicitatieplicht. Alle inkomsten boven het bedrag dat nodig is voor vaste lasten en noodzakelijke uitgaven worden gedurende drie jaar ingezet voor aflossing van de schulden. Bij aanvang van deze periode wordt een prognose gemaakt van het bedrag dat gedurende drie jaar kan worden ingezet voor aflossing. Wanneer niet alle schulden in drie jaar kunnen worden afgelost, wordt aan de crediteuren een percentage van de vordering aangeboden, onder voorwaarde dat zij kwijtschelding verlenen voor het gedeelte dat na drie jaar niet is afgelost.

C. WSNP. Wanneer een minnelijke regeling met de crediteuren niet mogelijk blijkt, dan kan aan de rechtbank om een gedwongen schuldregeling dan wel toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling worden gevraagd.

2.2

In een op 27 september 2019 gedateerde en ondertekende overeenkomst schuldhulpverlening tussen de schuldenaren en [schuldhulpverlener] is vermeld dat [schuldhulpverlener] zich zal inspannen om een minnelijke schuldregeling tussen de schuldenaren en hun (gezamenlijke) schuldeisers tot stand te brengen.

2.3

Met ingang van 31 mei 2021 hebben de schuldenaren zich onder beschermingsbewind laten stellen.

2.4

Per 9 april 2022 is de dienstverlening door [schuldhulpverlener] gestaakt.

2.5

Bij besluit van 3 oktober 2022 heeft de gemeente een aangepast plan van aanpak voor schuldhulpverlening vastgesteld. Volgens dit plan van aanpak zou de gemeente direct na ontvangst van de in het besluit genoemde stukken (ondertekende stabilisatieovereenkomsten en overeenkomsten schuldregeling, en een schuldenoverzicht inclusief ontstaansdata) starten met een traject met de volgende stappen:

- de gemeente vraagt de schuldeisers naar de hoogte van de schulden;

- de schuldenaren controleren het schuldenoverzicht;

- de gemeente stuurt de schuldeisers een voorstel voor een regeling.

De voor de schuldenaren opgestelde stabilisatieovereenkomst bepaalt, kort gezegd, dat de schuldenaren zich inspannen om inkomsten en uitgaven in evenwicht te brengen, en te houden. De opgestelde overeenkomsten schuldbemiddeling beschrijven, samengevat, dat de schuldenaren verplicht zijn om zich in te spannen maximaal inkomen te verwerven, en de gemeente om zich in te spannen met alle schuldeisers afspraken te maken over de schulden. Alle inkomsten boven het vrij te laten bedrag worden, volgens de overeenkomsten, door de gemeente behouden voor de schuldeisers.

2.6

Bij beschikkingen van 9 maart 2023 heeft de rechtbank Den Haag de toenmalige beschermingsbewindvoerder van de schuldenaren op eigen verzoek ontslagen, en een nieuwe beschermingsbewindvoerder benoemd.

2.7

Volgens een schrijven van de gemeente van 19 april 2023 aan de nieuwe beschermingsbewindvoerder was er tot dat moment nog geen spaarverplichting van toepassing, omdat het krediet afhankelijk was van het akkoord dat bereikt moest worden.

2.8

Uit een schrijven van de gemeente van 5 juli 2023 aan de beschermingsbewindvoerder blijkt dat de gemeente in september 2022 de schuldregeling heeft gestart, waarna ook de schuldregelingsovereenkomst is ondertekend. Door de vele aanpassingen in de berekeningen van het vrij te laten bedrag (de vtlb’s) zijn er diverse voorstellen uitgebracht met wisselende aanbiedingspercentages, aldus de gemeente.

2.9

Uit een overzicht dat is opgesteld door de (huidige) beschermingsbewindvoerder blijkt dat in de periode september 2019-juni 2023 (onder beslag op de maandelijkse inkomsten van de schuldenaren) een bedrag van in totaal € 78.795,13 is afgedragen aan de aannemer. Verder blijkt dat het totaalsaldo inkomsten van de schuldenaren, na aftrek van de afdrachten beslag en na aftrek van het vtlb negatief is, met dien verstande dat op maandbasis in enkele maanden wel een positief saldo voor de post ‘te ontvangen boedel’ wordt berekend. Gesaldeerd met posten niet-kwijtgescholden decentrale belastingen, komt de totaalpost ‘te ontvangen boedel’ uit op afgerond € 3.596,-. Dit bedrag is beschikbaar voor de boedel.

2.1

Als de afdrachten onder het beslag niet worden meegerekend, is het saldo van de inkomsten van de schuldenaren minus het vtlb (€ 151.834,34 + € 18.166,21 + € 32.285,67 - € 1.116,67 - € 143.455,55) € 57.714,00. Dat positieve saldo was, op het hiervoor bedoelde bedrag van afgerond € 3.596,- na, niet beschikbaar voor de boedel.

2.11

Bij verzoekschrift van 7 juli 2023 hebben de schuldenaren om toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling verzocht, met daarbij het verzoek om de looptijd met 18 maanden te verkorten.

2.12

Op 25 juli 2023 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden.

2.13

Bij vonnis van 1 augustus 2023 heeft de rechtbank het verzoek om toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling toegewezen. Het verzoek om de looptijd te verkorten vatte de rechtbank op als verzoek om de ingangsdatum te bepalen op de datum die gelegen is op 18 maanden voorafgaand aan de datum van het te wijzen toelatingsvonnis (art. 349a lid 1 Fw). Dit verzoek heeft de rechtbank slechts gedeeltelijk toegewezen; de ingangsdatum is bepaald op één maand voor die van het vonnis, dus op 1 juli 2023. De reden daarvoor was dat het door de schuldenaren in het voortraject gespaarde bedrag van afgerond € 3.596,- slechts voldoende was voor aflossing conform de aflossingsplicht van een volledige maand (voorafgaand aan de uitspraak). Afdrachten die onder beslag zijn gedaan, heeft de rechtbank niet als aflossingen in de zin van art. 349a Fw meegerekend.

2.14

De schuldenaren hebben hoger beroep ingesteld, waarbij zij verzoeken om het verzoek tot vaststelling van een eerdere ingangsdatum alsnog volledig toe te wijzen. In het beroepschrift is opgemerkt dat schuldenaren openstaan voor het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge Raad over de toepassing van art. 349a lid 1 Fw. ^[2]

2.15

De beschermingsbewindvoerder onderschrijft het verzoek van de schuldenaren om eerder toegelaten te worden tot de schuldsaneringsregeling. De Wsnp-bewindvoerder kan zich daarentegen vinden in het oordeel van de rechtbank.

2.16

Het hof overweegt dat de schuldenaren ontvankelijk zijn in het hoger beroep (art. 293 lid 2 Fw, rov. 5.1).

2.17

Het hof heeft in de voorliggende zaak aanleiding gezien om prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van art. 349a Fw. Bij arrest van 22 december 2023 ^[3] heeft het gerechtshof Den Haag op de voet van art. 392 Rv de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voorgelegd:

“1. Wat dient te worden verstaan onder ‘eerste aflossing’, ‘in het kader van’ en ‘buitengerechtelijke schuldregeling’ als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f' in artikel 349a lid 1 Fw?

2. Is de rechter bevoegd om, bij de toepassing van artikel 349a lid 1 Fw, voor de termijn van de schuldsaneringsregeling in beginsel slechts die periode voorafgaand aan zijn uitspraak in aanmerking te nemen waarin de schuldenaar:

i) heeft voldaan aan een inspanningsplicht om ten behoeve van de boedel zoveel mogelijk baten te verwerven (alsof de wettelijke schuldsaneringsregeling die periode al van toepassing was), en

ii) uit zijn inkomen heeft afgelost aan, dan wel heeft gespaard ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers: alles wat niet diende of zou plegen te worden vrijgelaten als de wettelijke schuldsaneringsregeling in die periode al van toepassing was geweest, en daarbij de voorwaarde te stellen dat het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen?”

2.18

De Hoge Raad heeft de prejudiciële vragen in behandeling genomen en partijen een termijn van zes weken verleend om schriftelijke opmerkingen in te dienen. Op 27 februari 2024 zijn namens de schuldenaren schriftelijke opmerkingen ingediend. De bewindvoerder heeft geen schriftelijke opmerkingen ingediend.

2.19

De bewindvoerder is in de gelegenheid gesteld om te reageren op de schriftelijke opmerkingen aan de zijde van de schuldenaren. De bewindvoerder heeft geen gebruik gemaakt van die mogelijkheid.

3. Inleiding juridisch kader

3.1

De prejudiciële vragen van het hof gaan over de uitleg van de sinds 1 juli 2023 in art. 349a lid 1 Fw opgenomen bepaling, dat de termijn van de schuldsaneringsregeling anderhalf jaar bedraagt, te rekenen van de dag van de uitspraak tot de toepassing van de schuldsaneringsregeling, “
dan wel van de dag waarop de eerste aflossing is gedaan in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f, indien die dag eerder is gelegen” ’.

3.2

De eerste vraag richt zich op de uitleg van de begrippen
“eerste aflossing”, “in het kader van” en
“buitengerechtelijke schuldregeling” in de hiervoor geciteerde zinsnede. De tweede vraag ziet op de voorwaarden die de rechter mag of moet stellen voor het intreden van de eerdere start van de termijn van de schuldsaneringsregeling (als bedoeld in de hiervoor aangehaalde zinsnede), voor wat betreft de inspanningen en afdrachten van (dan wel het sparen door) de schuldenaar in de periode voorafgaand aan de datum waarop de wettelijke schuldsaneringsregeling op hem van toepassing is geworden.

3.3

Ter bespreking van de prejudiciële vragen zal eerst worden stilgestaan bij het wettelijk kader van de schuldhulpregelingen in brede zin, waarbij aandacht wordt besteed aan de gemeentelijke schuldhulpverlening, het dwangakkoord, de Wsnp en het schuldenbewind (hoofdstuk 4). Vervolgens komen de wijzigingen in de Wsnp per 1 juli 2023 aan bod, met een focus op de wijziging van art. 349a lid 1 Fw (hoofdstuk 5). Aansluitend volgen enkele algemene beschouwingen over de wetswijzigingen (hoofdstuk 6), en wordt besproken wat de gevolgen zijn van een eerdere aanvang van de termijn van de schuldsaneringsregeling (hoofdstuk 7). Hierna wordt achtereenvolgens stilgestaan bij het begrip
“buitengerechtelijke schuldregeling” (hoofdstuk 8), de begrippen
“eerste aflossing” en
“in het kader van” (hoofdstuk 9) en bij de inspanningsplicht (hoofdstuk 10). Bij deze bespreking wordt ook feitenrechtspraak van de afgelopen maanden betrokken, waarin toepassing is gegeven aan de nieuwe bepaling in art. 349a lid 1 Fw. Voor een nadere toelichting op dit rechtspraakonderzoek wordt verwezen naar de aan deze conclusie gehechte
bijlage. Afsluitend volgt de beantwoording van de prejudiciële vragen (hoofdstuk 11).

4. Het stelsel van schuldhulpregelingen

4.1

De wettelijke schuldsaneringsregeling voor natuurlijke personen (Wsnp) wordt gezien als het sluitstuk van de schuldhulpregelingen, die voor een belangrijk deel in het buitengerechtelijke domein worden aangeboden. De Wsnp moet fungeren als ‘stok achter de deur’ voor schuldeisers, in die zin dat het een stimulans moet zijn voor schuldeisers om akkoord te gaan met een minnelijke regeling. ^[4] Ook dient de Wsnp het belang van de schuldenaar om perspectief te behouden op de schone lei.

4.2

De buitengerechtelijke tak wordt ook wel geduid als de
minnelijke schuldhulpverlening voor natuurlijke personen (ook wel: Msnp). Voor een goed begrip van de Wsnp en de wijzigingen die daarin recentelijk zijn aangebracht, is het van belang om eerst inzicht te bieden in het
geheel van schuldhulpregelingen, en de samenhang tussen Msnp en Wsnp. In dit hoofdstuk worden daarom de hoofdlijnen van het stelsel van de schuldhulpverlening geschetst, en wordt achtereenvolgens stilgestaan bij de buitengerechtelijke schuldhulpverlening onder verantwoordelijkheid van gemeenten (zie vanaf 4.3), de Gedragscode Schuldhulpverlening (zie vanaf 4.10), de verschillende fasen van het schuldhulptraject (zie vanaf 4.13) en bij enkele (overige) schuldhulpinstrumenten (zie vanaf 4.28). Voorts zullen het dwangakkoord (zie vanaf 4.61) de Wsnp (zie vanaf 4.68), en tot slot het schuldenbewind (zie vanaf 4.73) worden besproken.

Minnelijke schuldhulpverlening: een verantwoordelijkheid van de gemeente

4.3

Sinds 2012 is in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) opgenomen dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van schuldhulpverlening bij gemeenten ligt. ^[5] Schuldhulpverlening is daarbij als volgt gedefinieerd (art. 1 Wgs): “
het ondersteunen bij het vinden van een adequate oplossing gericht op de aflossing van schulden indien redelijkerwijs is te voorzien dat een natuurlijke persoon niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden of indien hij in de toestand verkeert dat hij heeft opgehouden te betalen, alsmede de nazorg .” Het concentreren van de verantwoordelijkheid voor schuldhulpverlening bij de gemeenten heeft tot doel de effectiviteit daarvan te bevorderen. ^[6]

4.4

Dat de wettelijke zorgplicht tot schuldhulpverlening bij de gemeenten ligt, betekent niet dat zij die hulp ook steeds zelf moeten aanbieden; art. 3a Wgs bepaalt dat de uitvoering van de wet door derden kan worden verricht. Deze bepaling is ingevoerd in aansluiting op de bestaande praktijk, waarin het reeds voorkwam dat gemeenten de taak van schuldhulpverlening liet uitvoeren door gespecialiseerde private schuldhulpverleners die daarvoor werden ingehuurd of door of maatschappelijke organisaties die werkten op basis van subsidie. Ook werd een deel van de gemeentelijke taken wel overgelaten aan vrijwilligersorganisaties. ^[7] Aangezien niet alle gemeenten gespecialiseerde kennis over schuldhulpverlening in huis hebben of willen hebben, vond de wetgever het wenselijk dat deze mogelijkheid behouden bleef. Tevens werd met de invoering van art. 3a Wgs de rechtsbescherming van de burger verbeterd, nu de burger via bezwaar en beroep tegen besluiten van het college van B&W in verweer kan komen als de geboden hulp naar zijn mening onvoldoende is of onterecht wordt afgewezen. ^[8]

4.5

Art. 3a Wgs biedt een grondslag om zowel de uitvoering van de Wgs als de besluitvorming in het kader van de Wgs over te laten aan instellingen die zich bezighouden met schuldhulpverlening. Daarvoor is vereist dat het college van B&W de bedoelde vaststelling en beoordeling mandateert. Wel blijft het college verantwoordelijk, bijvoorbeeld ook voor het behandelen van klachten. ^[9] De hier bedoelde mandatering gebeurt in de praktijk door middel van een mandaatbesluit van de gemeente. ^[10]

4.6

Als uitgangspunt geldt dat de gemeente op het gebied van de schuldhulpverlening een regierol vervult. ^[11] De Wgs is een
kaderwet en schrijft niet voor hoe de aangeboden schuldhulpverlening er inhoudelijk uit moet zien. Wel moeten gemeenten – en dat is de kern van de Wgs – een
beleidsplan vaststellen, dat richting geeft aan de integrale schuldhulpverlening aan de inwoners van zijn gemeente (art. 2 lid 1 Wgs). In art. 2 lid 4 Wgs is vastgelegd dat in het beleidsplan ten minste moet zijn opgenomen:

a. welke resultaten de gemeente in de door het plan bestreken periode wenst te behalen;

b. welke maatregelen de gemeenteraad en het college nemen om de kwaliteit te borgen van de wijze waarop de integrale schuldhulpverlening wordt uitgevoerd;

c. hoe de samenwerking met schuldeisers, waaronder verhuurders van tot bewoning bestemde onroerende zaken, zorgverzekeraars, water- en energiebedrijven, wordt vormgegeven;

d. het maximaal aantal weken dat de gemeente nastreeft met betrekking tot de in artikel 4, eerste lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0031331/2022-01-01), genoemde periode, en

e. hoe schuldhulpverlening aan gezinnen met inwonende minderjarige kinderen wordt vormgegeven.

4.7

Het hier geciteerde art. 2 lid 4 Wgs bevat geen limitatieve opsomming. Het gemeentelijke beleidsplan kan ook nadere informatie bevatten over het instrumentarium waarmee integrale schuldhulpverlening wordt geboden. Het instrumentarium varieert van het voorkomen en stabiliseren van schulden door budgetadvies en budgetbeheer, tot cursussen en trainingen over omgaan met en voorkoming van schulden, en instrumenten die strekken tot het daadwerkelijk regelen van schulden.

4.8

Art. 4a lid 1 Wgs bepaalt dat na het eerste gesprek als bedoeld in art. 4 lid 1 Wgs een beschikking wordt afgegeven, waarin hetzij een plan van aanpak, hetzij een weigering tot schuldhulpverlening is opgenomen. ^[12] In de wetsgeschiedenis is te lezen dat het plan van aanpak een omschrijving dient te bevatten van de hulp die aangeboden wordt, en de voorwaarden die gelden om recht te hebben op schuldhulpverlening. Art. 4a lid 4 Wgs bepaalt dat in het plan van aanpak voorwaarden kunnen worden gesteld, waarbij in de memorie van toelichting als voorbeeld is genoemd de voorwaarde dat er geen nieuwe schulden mogen worden gemaakt tijdens het schuldhulpverleningstraject. ^[13] Art. 4a lid 5 Wgs bepaalt verder dat in het plan van aanpak ten minste de beslagvrije voet in acht wordt genomen. In art. 6 Wgs is een
inlichtingenplicht van de schuldenaar opgenomen. Ten slotte bevat art. 7 Wgs een
medewerkingsplicht : de schuldenaar is verplicht de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet.

4.9

In de praktijk bestaan er grote verschillen tussen de verschillende gemeenten in de wijze waarop de schuldhulpverlening wordt uitgevoerd. ^[14] In de woorden van minister Schouten: we zien dat gemeenten hun regierol verschillend invullen. ^[15] Om deze verschillen te verkleinen wordt door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK), en de vereniging van directeuren in het sociaal domein (Divosa) gewerkt aan een plan ‘basisdienstverlening schuldhulpverlening’. Dat moet ertoe leiden dat het gemeentelijke hulpaanbod toegankelijker wordt en in iedere gemeente bestaat uit minimaal dezelfde elementen. ^[16]

Gedragscode Schuldhulpverlening

4.1

Voor een goed beeld van de praktijk van de minnelijke schuldhulpverlening is ook van belang de Gedragscode Schuldhulpverlening van de NVVK, de grootste branchevereniging van financiële hulpverleners. De Gedragscode beschrijft de uitgangspunten die van toepassing zijn op de dienstverlening die NVVK-leden bieden. ^[17] Zo is in art. 9 beschreven hoe de schuldhulpverlening er op hoofdlijnen uit ziet. Verder is in de NVVK-Gedragscode te lezen dat de NVVK met verschillende grote schuldeisers convenanten heeft gesloten waarin afspraken zijn opgenomen over de wijze en duur van de invordering door die partijen. ^[18]

4.11

In de Gedragscode Schuldhulpverlening is bepaald dat de looptijd van een schuldregeling (saneringskrediet of schuldbemiddeling) maximaal 18 maanden is. Tot voor kort was in de Gedragscode opgenomen dat dit maximaal 36 maanden is, maar gelijktijdig met de wijziging van de Wsnp is per 1 juli 2023 de termijn verkort tot maximaal 18 maanden. ^[19] Daarmee is beoogd de looptijd van het Msnp-traject te laten aansluiten bij het ingekorte Wsnp-traject (zie onder 5.24-5.30). Er mag namelijk geen ‘verdringing’ tussen beide trajecten plaatsvinden. In bijzondere situaties kan de looptijd afwijken van de genoemde 18 maanden, maar, zo bepaalt de slotzin van art. 10, de maanden waarin er beslag is gelegd worden
niet in mindering gebracht op de looptijd van de schuldregelingsovereenkomst (zie hierover verder onder 4.24-4.25). ^[20]

4.12

Kort geleden heeft in opdracht van de NVVK een evaluatie plaatsgevonden van de halvering van het Msnp-traject. ^[21] In het evaluatierapport is onder meer te lezen dat er ruim draagvlak is voor de halvering, ook omdat de meeste schuldenaren zoveel schulden hebben dat het voor de schuldeisers weinig uitmaakt of er 18 of 36 maanden wordt gespaard. Wel bestaat er grote zorg in het werkveld (niet alleen bij schuldeisers), dat er vanuit gemeenten nog onvoldoende wordt ingezet op het bieden van adequate begeleiding en nazorg aan hulpvragers van schuldhulpverlening, om terugval in schuldenproblematiek te voorkomen.

Verschillende fasen van schuldhulpverlening in het minnelijk traject

4.13

Als gezegd geldt dat de vormgeving van het minnelijk traject voor een groot deel is overgelaten aan de praktijk. Hoewel hierover geen formele regelgeving bestaat, wordt het minnelijke schuldhulpverleningstraject veelal onderverdeeld in verschillende fasen. ^[22] Hierna wordt stilgestaan bij (i) de stabilisatiefase en (iii) de schuldregelingsfase.

(i) De stabilisatiefase

4.14

In de
stabilisatiefase wordt een (tijdelijke) stabiele situatie gecreëerd van waaruit de integrale schuldhulpverlening verder kan worden opgestart. ^[23] In deze fase ligt de nadruk op enerzijds het optimaliseren van het inkomen en vermogen, en anderzijds het (tijdelijk) stabiliseren van de schuldensituatie. Het stabiliseren van de schulden is erop gericht om te voorkomen dat de omvang van de schulden toeneemt, en zeker te stellen dat de schuldenaar aan een aantal lopende verplichtingen voldoet om bijvoorbeeld huisuitzetting of het afsluiten van energie en water te voorkomen.

4.15

De stabilisatiefase vormt een belangrijke eerste aanzet om tot een oplossing van de schulden te komen (zie verder onder 4.19-4.27). ^[24] Om dit te bereiken is allereerst van belang dat de inkomens-, vermogens- en schuldensituatie van de schuldenaar in kaart wordt gebracht. Met gebruikmaking van de inlichtingenplicht van art. 6 Wgs kan het college de schuldenaar verplichten om informatie te verstrekken over inkomen, vermogen en schulden. ^[25] Met het oog op het optimaliseren van een inkomenssituatie kan het college op grond van art. 7 Wgs de schuldenaar verplichten om (meer of beter betaald) werk te zoeken (zie ook hiervoor onder 4.8).

4.16

In de convenanten die de NVVK met schuldeisers heeft afgesloten (zie hiervoor onder 4.10), is een “pauzeknop” opgenomen, genaamd de
kennisgeving . Na ontvangst van de kennisgeving schorten schuldeisers hun incassomaatregelen met maximaal 8 maanden op. ^[26] Verder heeft de NVVK met Zorgverzekeraars Nederland afgesproken dat zorgverzekeraars hun incassomaatregelen opschorten wanneer de schuldhulpverlener een
stabilisatieovereenkomst opstuurt. ^[27]

4.17

Verder kunnen in de stabilisatiefase verschillende andere middelen worden ingezet voor de stabilisatie van schulden, zoals
budgetbeheer . Budgetbeheer is een verplichting die op grond van de medewerkingsplicht uit artikel 7 lid 1 Wgs kan worden opgelegd. ^[28] Bij budgetbeheer gaat de schuldenaar een overeenkomst aan met een budgetbeheerder, waarbij overeengekomen wordt dat dat deze de inkomsten van de schuldenaar zal beheren. De schuldenaar dient er zelf voor te zorgen dat zijn inkomsten rechtstreeks op de door de budgetbeheerder geopende rekening worden gestort. Het inkomen wordt vervolgens gestort naar de gemeente (of een door haar voor de schulphulpverlening ingehuurde partij), en van daaruit worden de vaste lasten en andere openstaande rekeningen van de betrokkene voldaan. Veelal wordt wekelijks leefgeld overgemaakt op de eigen rekening van de schuldenaar. ^[29] Een ander middel dat in de stabilisatiefase kan worden ingezet is
budgetcoaching, wat ook wel wordt gecombineerd met budgetbeheer. ^[30]

4.18

De NVVK neemt tot uitgangspunt dat de stabilisatiefase vier maanden duurt, en dat die termijn nog eens met vier maanden kan worden verlengd. ^[31] Hoe de stabilisatiefase precies vorm krijgt, verschilt per gemeente en per individueel geval.

(ii) De schuldregelingsfase

4.19

Anders dan de stabilisatiefase is de schuldregelingsfase gericht op het daadwerkelijk
regelen van de schulden. Daartoe zijn grofweg vier manieren te onderscheiden, namelijk de betalingsregeling, herfinanciering, schuldbemiddeling of het saneringskrediet. ^[32]

4.2

De twee eerstgenoemde methoden – de betalingsregeling en de herfinanciering – zijn gericht op een volledige afbetaling van de openstaande schulden. Bij een
betalingsregeling worden één of meerdere schulden volledig afgelost door betaling in termijnen. De betalingsregeling kan worden getroffen door de schuldenaar, de schuldhulpverlener of door gezamenlijke inspanningen. Het doel van een betalingsregeling is het volledig afbetalen van de schuld in een aantal termijnen. ^[33] De herfinanciering kent hetzelfde doel, maar heeft als verschil dat de schuldenaar een bedrag leent bij een bank (gemeentelijke kredietbank of reguliere bank) om zijn schulden af te lossen, waarna vervolgens enkel wordt afgelost aan de kredietverlenende partij.

4.21

De twee laatstgenoemde manieren van schuldregelen – de schuldbemiddeling en het saneringskrediet – beogen de schuldenaar in staat te stellen om een
gedeelte van de schuldenlast af te betalen en kwijting te krijgen voor het overige deel.

4.22

Dit is ten eerste mogelijk door middel van
schuldbemiddeling . De wettelijke verankering van dit middel is te vinden in de Wet op het consumentenkrediet (Wck), waarin schuldbemiddeling wordt gedefinieerd als
“het in de uitoefening van een bedrijf of beroep, anders dan door het aangaan van een krediettransactie, verrichten van diensten, gericht op de totstandkoming van een regeling met betrekking tot de bestaande schuldenlast van een natuurlijke persoon, geheel of gedeeltelijk voortvloeiend uit een of meer krediettransacties.” ^[34] De Wck bepaalt dat schuldbemiddeling is in beginsel verboden is. ^[35] De wet bepaalt vervolgens dat (onder meer) gemeenten van dit verbod zijn vrijgesteld. ^[36]

4.23

De wet schrijft niet voor hoe de hier bedoelde schuldbemiddeling vorm moet krijgen. In de praktijk gebeurt dit veelal doordat gedurende een bepaalde periode ten behoeve van de schuldeisers bedragen worden gereserveerd (en eventueel periodiek worden afgedragen), zodat aan het einde van die periode een bepaald percentage van de schuldenlast is afgelost. ^[37] De gespaarde bedragen zijn gebaseerd op de vtlb-norm (zie daarover onder 9.28 e.v.). Een dergelijke vorm van schuldbemiddeling vereist dat met alle schuldeisers wordt afgesproken dat aan het eind van de overeengekomen periode finale kwijting wordt verleend.

4.24

Als een dergelijke schuldregeling tussen schuldeisers en schuldenaar wordt getroffen, dan wordt na ondertekening van de daartoe gesloten overeenkomst verzocht om eventuele beslagen op te heffen en vooralsnog geen verdere invorderingsmaatregelen te nemen. ^[38] In de ‘Module Oplossingen’ van de NVVK is hierover te lezen dat het pas bij het opheffen van beslag mogelijk is om de financiën van de schuldenaar te stabiliseren en de afloscapaciteit te reserveren. De Module vermeldt vervolgens: ^[39]

“Bij beslag, door één of meer schuldeisers voorafgaand aan een akkoord van alle schuldeisers op het minnelijke voorstel en wanneer het beslag bij aanvang van de schuldregeling niet wordt opgeheven, is de NVVK richtlijn dat er gedurende deze maanden dus geen spaarcapaciteit is om uit te delen.”

In de periode waarin beslag is gelegd kan dus niet worden gespaard door de schuldenaar.

4.25

Wel telt de periode waarin beslag is gelegd mee voor de totale duur van de schuldregeling. De NVVK tekent daarbij aan dat dit anders ligt wanneer het tot een dwangakkoord zou komen (zie verder onder 4.61 e.v.).

4.26

Tot slot kan (in sommige gemeenten) gebruik worden gemaakt van een
saneringskrediet . Daarbij koopt de gemeente of een kredietbank in één keer een deel van de schulden af, en lost de schuldenaar het afgekochte bedrag in een bepaalde periode af aan een kredietbank. Het gevolg hiervan is dat voor de schuldeisers vaststaat welk percentage ze krijgen; daarin komt geen verandering meer. Dit is anders dan bij de hiervoor besproken schuldbemiddeling, waarbij de schuldeisers een indicatie krijgen, maar het uiteindelijk gespaarde bedrag nog hoger of lager kan uitvallen, afhankelijk van de spaarcapaciteit van de schuldenaar. Voor de schuldenaar is het voordeel van een saneringskrediet dat dit rust en overzicht kan bieden, doordat de schuldenaar nog maar met één schuldeiser te maken heeft. ^[40]

4.27

De afspraken die de schuldhulpverlener maakt met de schuldenaar over sparen of aflossen, worden vastgelegd in de schuldregelingsovereenkomst. De lengte van de periode waarin een schuldenaar moet sparen of aflossen in een schuldenregeling (saneringskrediet of schuldbemiddeling) is niet in de wet vastgesteld. Wel zijn in de Gedragscode Schuldhulpverlening van de NVVK (zie hiervoor onder 4.10-4.11) richtlijnen vastgesteld voor het bepalen van de looptijd van een schuldenregeling.

Overige schuldhulpinstrumenten

4.28

Er zijn ook schuldhulpinstrumenten die in zowel de stabilisatie- als de schuldregelingsfase kunnen worden ingezet. Met het oog op de beantwoording van de prejudiciële vragen zal in het bijzonder worden stilgestaan bij de mogelijkheden tot opheffing of schorsing van incassomaatregelen (zoals beslag) gedurende de minnelijke schuldhulpverlening.

4.29

Achtereenvolgens wordt besproken het breed moratorium van art. 5 Wgs (zie vanaf 4.30), het smal moratorium van art. 287b Fw (zie vanaf 4.35), de voorlopige voorzieningen als bedoeld in art. 287 lid 4 Fw (zie vanaf 4.47) en de mogelijkheid van het opheffen van beslag op grond van art. 705 Rv (zie vanaf 4.54).

Breed moratorium (art. 5 Wgs)

4.3

De Wgs biedt sinds 1 januari 2017 in art. 5 de mogelijkheid van een zogeheten
breed moratorium , dat kan worden ingezet ter stabilisatie van de situatie van een schuldenaar. Het breed moratorium wordt ook wel geduid als de
afkoelingsperiode. ^[41] Met het breed moratorium kan worden bewerkstelligd dat elke bevoegdheid van de schuldeiser tot verhaal op de goederen van de schuldenaar en tot opeising van goederen die zich in de macht van de schuldenaar bevinden, niet kan worden uitgeoefend voor een periode van
maximaal zes maanden (art. 5 lid 1 Wgs). De “adempauze” die met het breed moratorium wordt gecreëerd, geeft schuldenaren enige ruimte om orde op zaken te stellen. Zo kunnen lopende incassomaatregelen, zoals beslag, tijdens het breed moratorium niet worden gebruikt. ^[42] Dit geldt alleen voor bevoegdheden die voortvloeien uit vorderingen die zijn ontstaan tot de afkondiging van het moratorium. ^[43]

4.31

Het afkondigen van een breed moratorium is volgens lid 2 van art. 5 Wgs slechts mogelijk
“indien deze periode noodzakelijk is in het kader van schuldhulpverlening en indien is voldaan aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde nadere voorwaarden.” De hier bedoelde
“nadere voorwaarden” zijn te vinden in het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening (art. 4-11). ^[44] In art. 4 lid 3 van het besluit is opgenomen dat bij het verzoek om toepassing van het breed moratorium in ieder geval worden overgelegd:

a. een door behoorlijke bescheiden gestaafde en actuele staat opgemaakt door de schuldhulpverlener, waaruit de omvang van de boedel en alle bekende schulden, de namen en woonplaatsen van de schuldeisers, alsmede de hoogte van hun vorderingen, blijken;

b. een overzicht van de in het beslagregister van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders, ingesteld op grond van de artikelen 57, tweede lid, en 80 van de Gerechtsdeurwaarderswet ingeschreven of anderszins bekende beslagen;

c. een met redenen omklede verklaring van het college dat een afkoelingsperiode noodzakelijk is in het kader van de schuldhulpverlening;

d. een plan van aanpak alsmede een machtiging tot beheer of, in voorkomend geval, nadere afspraken met de bewindvoerder; en

e. een formulier, waarvan het model is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, waarin de cliënt verklaart mee te werken aan de schuldhulpverlening en dat hij zich zal houden aan de bijbehorende verplichtingen.

4.32

Art. 5 van het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening bepaalt dat het verzoek wordt toegewezen als voldoende aannemelijk is dat
“de cliënt de uit de schuldhulpverlening voortvloeiende verplichtingen naar behoren zal nakomen” en dat
“de afkoelingsperiode noodzakelijk is in het kader van de schuldhulpverlening en in het belang is van de gezamenlijke schuldeisers” (art. 5 lid 1). Het verzoek wordt afgewezen indien in de 10 jaar voorafgaand aan dit verzoek al eerder een breed moratorium is afgekondigd, of als blijkt dat er reeds een Wsnp-verzoek bij de rechtbank ligt, zo volgt uit art. 5 lid 2 van het Besluit.

4.33

Uit de toelichting op het amendement waarmee het breed moratorium is voorgesteld, volgt dat het breed moratorium bedoeld was als
ultimum remedium , voor gevallen waarin de reguliere schuldhulpverlening tevergeefs of onmogelijk is gebleken. Het breed moratorium zou de schuldhulpverlener in staat moeten stellen om alsnog tot een schuldregeling te komen. Daarbij geldt onder meer als voorwaarde dat niet eerder sprake is geweest van een breed moratorium, zodat de afkoelingsperiode maar één keer per schuldenaar kan worden ingezet. Voldoet de schuldenaar bovendien niet aan zijn verplichtingen gedurende de afkoelingsperiode, dan vervalt het moratorium en mag de schuldeiser zijn invorderingsmaatregelen hervatten. ^[45]

4.34

In de praktijk blijkt het breed moratorium in zijn huidige vorm niet aan te sluiten op de behoefte. ^[46] In het rapport Evaluatie breed moratorium is te lezen dat in de periode 2017-2023 slechts vier aanvragen voor een breed moratorium bij een rechtbank zijn ingediend, waarvan er één is gehonoreerd. De conclusie in het evaluatierapport is dat in de praktijk wel degelijk behoefte bestaat aan een instrument dat de schuldenaar een betalingspauze geeft, maar dat de huidige vorm niet aansluit bij de wensen vanuit de praktijk. ^[47]

Smal moratorium (art. 287b Fw)

4.35

Sinds 1 januari 2008 is het op grond van art. 287b Fw mogelijk dat tijdens het minnelijk traject voorlopige voorzieningen worden getroffen, indien er sprake is van een
bedreigende situatie (lid 1). Blijkens de toelichting op het amendement waarmee deze bepaling is voorgesteld, is het smal moratorium bedoeld om bedreigende situaties te voorkomen en om de kans van het slagen van een buitengerechtelijk traject te vergroten, nu schuldeisers een extra stimulans zouden hebben om een buitengerechtelijk akkoord te aanvaarden.
"Tijdens de maximaal zes maanden voorlopige voorziening zal de goede trouw van verzoeker meer gefundeerd kunnen blijken, waardoor de rechter beter kan beslissen over het dwangakkoord of de toelating tot de schuldsaneringsregeling”, zo vermeldt de toelichting op het amendement. ^[48]

4.36

De voorlopige voorzieningen kunnen alleen betrekking hebben op de onderwerpen die zijn genoemd in art. 287b lid 2 Fw. Dat betekent dat verzocht kan worden om het van toepassing verklaren van art. 304 Fw (verbod beëindiging van de levering van gas, elektriciteit, water), het van toepassing verklaren van art. 305 Fw (verbod ontruiming huurwoning), of een verbod tot het opzeggen of ontbinden van de zorgverzekeringsovereenkomst. ^[49] Hieruit blijkt dat art. 287b Fw een beperktere reikwijdte heeft dan art. 5 Wgs (zie hiervoor onder 4.30-4.34). Vanwege de beperkte reikwijdte van art. 287b Fw wordt ook wel gesproken over een
smal moratorium .

4.37

In het kader van deze conclusie is van belang om te vermelden dat de werking van het smal moratorium van art. 287b Fw zich onder meer
niet uitstrekt tot beslag op loon en vermogen. ^[50] Dit is een bewuste keuze van de wetgever geweest. In het oorspronkelijke amendement waarmee de invoering van art. 287b Fw werd voorgesteld, strekte het breed moratorium zich namelijk nog
wel uit tot beslag op loon en vermogen. ^[51] Dit is nadien gewijzigd, omdat – zo begrijp ik – de regeling anders te ongunstig zou zijn voor de schuldeisers. ^[52]

4.38

Een andere reden waarom de werking van deze bepaling beperkt is, is omdat het 287b-verzoek alleen mogelijk is bij indiening van een volledig schuldsaneringsverzoek, zo volgt uit de wettelijke bepaling, waarin is vermeld (lid 1, mijn onderstreping): ^[53]

“Voorafgaand aan de behandeling van het verzoek, bedoeld in artikel 287a, eerste lid, kan de schuldenaar onderscheidenlijk kunnen burgemeester en wethouders
indien een verzoek op de voet van artikel 284, vierde lid, is ingediend, in het verzoek, bedoeld in artikel 284, eerste lid, de rechtbank verzoeken een voorlopige voorziening te geven indien er sprake is van een bedreigende situatie.”

4.39

In gelijke zin vermeldt het Landelijk procesreglement verzoekschriftprocedures insolventiezaken rechtbanken (art. 3.2.4.1) dat indien sprake is van een bedreigende situatie, een verzoek
“tot toelating tot de schuldsanering” tevens een verzoek kan bevatten tot het geven van een voorlopige voorziening als bedoeld in art. 287b Fw. Art. 3.2.4.4. van het Procesreglement vermeldt ook expliciet:

“Bij het verzoek wordt gevoegd een compleet verzoek tot toelating tot de schuldsaneringsregeling met de in artikel 3.1.2.6 vermelde bijlagen, met uitzondering van de in artikel 3.1.2.6 aanhef en onder e. genoemde verklaring. Bij het verzoekschrift worden bovendien gevoegd schriftelijke bewijsstukken die de noodzaak van het moratorium aantonen.”

4.4

De in art. 3.1.2.4 vermelde bijlagen waar in dit citaat naar wordt verwezen, betreffen alle stukken die bij het Wsnp-verzoekschrift moeten worden gevoegd. Daarvan is uitgesloten de 285-verklaring die bij het verzoekschrift moet worden gevoegd (dit is de in art. 3.1.2.6 aanhef en onder e genoemde verklaring in voormeld citaat, zie over art. 285 Fw ook hierna vanaf 5.31).

4.41

Uit het voorgaande lijkt in ieder geval te volgen dat art. 287b Fw bedoeld is voor de periode in de (concrete)
aanloop naar de Wsnp. Hoewel die ‘aanloopfase’ veelal gemarkeerd zal zijn door een Wsnp-verzoek, blijkt uit de feitenrechtspraak dat de indiening van een Wsnp-verzoek niet in
alle gevallen rechtvaardigt dat ook een 287b-verzoek wordt ingediend. Zo wordt ook wel geoordeeld dat tijdens de stabilisatiefase nog geen beroep op art. 287b Fw kan worden gedaan, ondanks dat een Wsnp-verzoek is ingediend. ^[54] Hieruit lijkt te volgen dat voor de toepassing van art. 287b Fw wel eerst een schuldregelingstraject moet zijn gestart. ^[55]

4.42

Andersom geldt ook dat het
niet indienen van een Wsnp-verzoek, niet altijd in de weg hoeft te staan aan het indienen van een 287b-verzoek. In de praktijk lijkt namelijk niet altijd strikt de hand te worden gehouden aan het voorschrift dat bij het 287b-verzoek een Wsnp-verzoekschrift moet zijn bijgevoegd. Dat is ook niet zo gek, want zover zal het traject doorgaans nog niet zijn gevorderd. ^[56] In de literatuur is dan ook kritiek geuit op de eisen die gelden voor de een succesvol verzoek ex art. 287b Fw. Voor een schuldenaar die zich in een dreigende situatie bevindt, is het veelal onmogelijk om aan deze strenge vereisten te voldoen. ^[57] Volgens Engberts zou het voorschrift in art. 287b Fw, dat bij het verzoek om een voorlopige voorziening een Wsnp-verzoekschrift moet worden overgelegd, moeten worden geschrapt. ^[58]

4.43

Uit de communicatie vanuit Bureau Wsnp (Raad voor Rechtsbijstand) lijkt te volgen dat het middel van art. 287b Fw juist voor de hand ligt in de beginfase van het minnelijk traject. Bureau Wsnp heeft een voorbeeld van een verzoekschrift ex art. 287b Fw gepubliceerd, waarbij in de toelichting is vermeld: ^[59]

“Dit verzoek wordt ingediend als het minnelijk traject net gestart is of in elk geval nog niet tot een aangeboden akkoord heeft geleid.”

4.44

Dit lijkt dus een heel ander uitgangspunt dan in de wet (en het Procesreglement) tot uitdrukking komt, namelijk dat het 287b-verzoek pas in beeld kan komen in de aanloop naar de Wsnp, waarbij in beginsel geldt dat het Wsnp-verzoek zelfs al moet zijn ingediend.

4.45

Het smal moratorium van art. 287b Fw wordt weinig toegepast. Uit de Wsnp-Monitor 2022 blijkt dat sprake is van een dalende trend en dat het in 2022 ging om 485 verzoeken. ^[60]

4.46

Overigens zijn er in recente feitenrechtspraak voorbeelden waarin de rechter een (executoriaal) beslag schorst (kennelijk op grond van art. 287b Fw), omdat
“sprake is van een bedreigende situatie” , gezien het feit dat het (derden)beslag op het inkomen de poging om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen doorkruist en dat in het zicht van een mogelijke toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling nieuwe schulden dreigen te ontstaan. ^[61]

Voorlopige voorzieningen op grond van art. 287 lid 4 Fw

4.47

Verder is te wijzen op de mogelijkheid om op grond van art. 287 lid 4 Fw een voorlopige voorziening te verzoeken. Deze bepaling is ingevoerd na afschaffing van de mogelijkheid van de voorlopige toepassing van de schuldsaneringsregeling, die bedoeld was als noodvoorziening om diegenen die bedreigd werden met acute executiemaatregelen (ontruiming, afsluiting van nutsvoorzieningen of openbare verkoop van de inventaris) of faillissement, een moratorium te bieden. Schuldenaren hadden dan drie weken de tijd om een volledige schuldsaneringsaanvraag in te dienen of om alsnog een minnelijke regeling te treffen. Voor de gevallen waarin de voorlopige toelating voorheen gebruikt werd om een dreigende uithuiszetting te voorkomen, is in art. 287 lid 4 Fw de mogelijkheid opgenomen om aan de insolventierechter voorlopige voorzieningen te vragen. ^[62]

4.48

Hiervoor (onder 4.37) is al toegelicht dat het smal moratorium van art. 287b Fw geen invloed heeft op eventuele beslagleggingen op loon en vermogen. Dit ligt anders voor art. 287 lid 4 Fw. Anders dan bij art. 287b lid 2 Fw kan in beginsel elke voorziening worden gevraagd, en hoeft het verzoek dus niet te zien op het opheffen van een bedreigende situatie. Dat betekent dat ook een verzoek tot schorsing van de tenuitvoerlegging van een loonbeslag kan worden gedaan. ^[63] Een verschil met art. 287b Fw is verder dat de voorlopige voorzieningen bedoeld zijn voor een korte periode. ^[64]

4.49

Een belangrijke begrenzing van de reikwijdte van art 287 lid 4 Fw is wel dat de voorlopige voorziening uitsluitend gelijktijdig met het Wsnp-verzoek kan worden verzocht, zo volgt uit de tekst van de wet:

“De voorlopige voorziening wordt gevraagd in het verzoek [
A-G: dit is het Wsnp-verzoek] of, indien dit al is ingediend, door indiening van een afzonderlijk verzoek daartoe.”

4.5

Hier wordt ook in het Landelijk Procesreglement van uitgegaan (art. 3.2.2.1). Ook Bureau Wsnp neemt tot uitgangspunt dat de voorlopige voorziening van art. 287 lid 4 Fw gereserveerd is voor de eindfase van het minnelijk traject, in de aanloop naar het Wsnp-verzoek. Zo vermeldt de toelichting bij het 287 lid 4-verzoek: ^[65]

“Dit verzoek wordt ingediend als het minnelijk traject al is doorlopen en een Wsnp-verzoek gelijktijdig wordt of al is ingediend bij de rechtbank.”

4.51

Dit volgt ook uit de toelichting bij het 287b-verzoek (zie ook hiervoor onder 4.43, mijn onderstreping):

“U kunt een moratorium ex artikel 287b Fw. niet aanvragen in andere spoedeisende situaties dan de hierboven genoemde. Voor andere spoedeisende zaken, zoals een dreigende beslaglegging of gijzeling, die een verzoek tot toepassing van de Wsnp kunnen doorkruisen, kunt u bij de rechtbank een verzoek voorlopige voorziening ex artikel 287 lid 4 Fw. indienen.
Dat kan alleen wanneer het minnelijk traject al (zo goed als) beëindigd is en het Wsnp-verzoek, waarvan het verzoek voorlopige voorziening onderdeel uitmaakt, is ingediend .”

4.52

Resumerend geldt dat de schuldenaar die zich in het minnelijk traject geconfronteerd ziet met beslagleggende schuldeisers, alleen in de
eindfase van het minnelijk traject geholpen kan worden met de mogelijkheden die art. 287 lid 4 Fw biedt. ^[66]

4.53

Ook van de mogelijkheid om op grond van art. 287 lid 4 Fw een voorlopige voorziening te vragen wordt weinig gebruik gemaakt, zo volgt uit de Wsnp-Monitor 2022. In 2022 ging het om 202 verzoeken, waarbij net als bij de moratoria sprake is van een dalende trend. ^[67] Overigens zijn er grote verschillen per rechtbank, waarbij Rotterdam veruit het hoogst scoort (relatief gemeten). ^[68] Ruim driekwart van de verzoeken wordt toegewezen.

Opheffing van het beslag (art. 705 Rv en art. 438 lid 2 Rv)

4.54

De tussenstand met betrekking tot de situatie waarin in voorafgaand aan of gedurende het minnelijk traject beslag is gelegd, is dat het breed moratorium van art. 5 Wgs in de praktijk nauwelijks inzetbaar blijkt, dat het smal moratorium van art. 287b Fw geen betrekking heeft op beslag, en dat de voorlopige voorziening ex art. 287 lid 4 Fw pas kan worden verzocht als er een Wsnp-verzoek wordt ingediend. Dit betekent, kort gezegd, dat de schuldenaar die met beslag te maken heeft, daartegen weinig kan doen met de instrumenten die de Wgs en de Fw bieden.

4.55

Daarmee rijst de vraag of de vordering tot
opheffing van het beslag mogelijk soelaas kan bieden. Opheffing van conservatoir beslag is mogelijk op grond van art 705 Rv. ^[69] Deze bepaling luidt:

“Artikel 705 Rv

1. De voorzieningenrechter die verlof tot het beslag heeft gegeven kan, rechtdoende in kort geding, het beslag op vordering van elke belanghebbende opheffen, onverminderd de bevoegdheid van de gewone rechter.

2. De opheffing wordt onder meer uitgesproken bij verzuim van op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, indien summierlijk van de ondeugdelijkheid van het door de beslaglegger ingeroepen recht of van het onnodige van het beslag blijkt, of, zo het beslag is gelegd voor een geldvordering, indien voor deze vordering voldoende zekerheid wordt gesteld.

3. (…)”

4.56

De opheffingsgronden in het tweede lid van deze bepaling zijn niet limitatief geformuleerd. In feite komt het erop neer of de rechter op basis van een belangenafweging van oordeel is dat het belang van de beslagene bij opheffing van het beslag, zwaarder weegt dan het belang van de beslaglegger bij handhaving daarvan. ^[70]

4.57

Voorbeelden van gevallen waarin binnen het minnelijke schuldhulpverleningstraject tot opheffing van het beslag ex art. 705 Rv werd gekomen, zijn schaars. ^[71] Voorstelbaar is dat de belangenafweging niet zonder meer in het voordeel van de schuldenaar uitvalt, vanwege de enkele reden dat beslag voor de schuldenaar problematisch is met het oog op de (toekomstige) toepassing van art. 349a lid 1 Fw.

4.58

Daarbij komt dat er iets te zeggen valt voor het argument dat Lankhorst opwerpt ten aanzien van de toepassing van art. 287 lid 4 Fw in het kader van beslag. De auteur merkt hierover op dat de wetgever beslag op loon en vermogen bewust buiten het toepassingsbereik van art. 287b Fw heeft gehouden, met het oog op de belangen van de schuldeisers. Daarmee zou het volgens Lankhorst niet consistent zijn om
wel via de band van een andere wettelijke grondslag toe te staan dat schuldeisers op deze wijze in hun belangen worden getroffen. Die redenering gaat m.i.
a fortiori op voor de toepassing van art. 705 Rv, die immers leidt tot
opheffing van het beslag (en niet slechts
schorsing van de tenuitvoerlegging daarvan).

4.59

Hier staat echter tegenover dat in zowel in het nieuwe wettelijke systeem, zoals dat geldt vanaf 1 juli 2023, van groot belang is dat ten behoeve van de
gezamenlijke schuldeisers kan worden gespaard (zie daarover hierna uitvoerig vanaf 9.10). Daarmee wordt het eveneens van groot belang dat eventuele beslagen – die strekken in het voordeel van één schuldeiser – kunnen worden opgeheven dan wel geschorst. Die doorkruisen immers aflossingen (sparen) voor de gezamenlijke schuldeisers. Dit pleit er m.i. voor dat er meer ruimte wordt genomen om een verzoek om opheffing of schorsing van een beslag van een schuldenaar met problematische schulden, toe te wijzen (uiteraard steeds aan de hand van een belangenafweging in het concrete geval). In dat verband is ook te wijzen op de recente brief van de minister van Rechtsbescherming, die onderkent dat beslag onder de schuldenaar in het minnelijk traject een probleem vormt en aankondigt nader te onderzoeken hoe dat probleem kan worden opgelost (zie hierover onder 9.27).

4.6

Als sprake is van een
executoriaal beslag kan op grond van art. 438 lid 2 Rv opheffing worden gevorderd. Anders dan bij conservatoir beslag heeft de schuldeiser in dit geval al een executoriale titel op grond waarvan hij zich op de schuldenaar kan verhalen. Net als bij conservatoir beslag het geval is, kan ook executoriaal beslag worden opgeheven op grond van een belangenafweging. ^[72] Hoewel die belangenafweging minder snel zal uitvallen in het voordeel van de beslagene (omdat de schuldeiser al een executoriale titel heeft), is dit zeker niet onmogelijk. Ook hier zou kunnen worden betoogd dat de schuldenaar die tot een schuldenregeling wil komen of, als dat niet lukt, tot de wettelijke schuldsanering wil worden toegelaten, onevenredig wordt getroffen door het beslag en om die reden opheffing daarvan kan verzoeken. ^[73]

Het dwangakkoord (art. 287a Fw)

4.61

Voor het treffen van een minnelijke schuldregeling is de medewerking van de schuldeisers vereist. Zij zullen immers ermee moeten instemmen dat aan het eind van het traject finale kwijting aan de schuldenaar wordt verleend.

4.62

Lukt het niet om tot een akkoord met de schuldeisers te komen, dan biedt de wet de mogelijkheid om aan de rechter te verzoeken om weigerachtige schuldeisers te bevelen in te stemmen met een schuldregeling (art. 287a Fw). ^[74] Dit zogenoemde dwangakkoord is geïntroduceerd zodat een laatste serieuze poging kan worden gedaan om tot een minnelijke oplossing te komen, waardoor instroom in de Wsnp niet nodig is.

4.63

Uit de tekst van de wet volgt dat het verzoek ex art. 287a Fw gelijktijdig plaatsvindt met het verzoek tot toepassing van de Wsnp (mijn onderstreping):

“De schuldenaar kan
in het verzoekschrift, bedoeld in artikel 284, eerste lid , de rechtbank verzoeken één of meer schuldeisers die weigert of weigeren mee te werken aan een vóór indiening van het verzoekschrift aangeboden schuldregeling, te bevelen in te stemmen met deze schuldregeling.”

4.64

Een en ander volgt ook uit het Landelijk Procesreglement (ar. 3.2.3.1), alsmede uit de informatieverstrekking vanuit Bureau Wsnp. In de toelichting op het verzoekschrift dwangakkoord van Bureau Wsnp is te lezen: ^[75]

“In dit verzoek kan de schuldenaar toelichten waarom hij vindt dat één of meerdere schuldeisers moet(en) meewerken aan een buitengerechtelijk akkoord. Aangezien er een akkoord is aangeboden, mag ervan worden uitgegaan dat:

 het minnelijk traject volledig doorlopen is;

 de verklaring ex artikel 285 Fw volledig is ingevuld en

 alle benodigde bijlagen beschikbaar zijn.

(…)

U dient het verzoek dwangakkoord tegelijk in met het verzoekschrift toelating Wsnp. ”

4.65

Duidelijk is dat het middel van art. 287a Fw pas in de eindfase van het minnelijk traject in zicht komt. Verder geldt dat toewijzing van het 287a-verzoek er niet van rechtswege toe leidt dat eventuele beslagen komen te vervallen, dan wel dat de tenuitvoerlegging daarvan wordt opgeschort. Wel is het mogelijk dat een dergelijk verzoek onderdeel is van het 287a-verzoek, al dan niet in combinatie met art. 287 lid 4 Fw. ^[76]

4.66

Op grond van lid 5 van art. 287a Fw wijst de rechtbank een 287a-verzoek toe als
“de schuldeiser in redelijkheid niet tot weigering van instemming met de aangeboden schuldregeling heeft kunnen komen. ” Daarbij weegt de rechtbank het belang van de schuldenaar mee, maar ook de belangen van overige schuldeisers die door de weigering van instemming met de aangeboden schuldregeling worden geschaad.

4.67

Er worden niet veel dwangakkoorden gesloten. In de Wsnp-monitor 2022 is te lezen dat het aantal ingediende verzoeken om een dwangakkoord in 2022 opnieuw is afgenomen. Tot 2018 nam het aantal verzoeken toe tot 2.647. Sinds 2019 is een daling ingezet, tot 1.563 verzoeken in 2022. ^[77] Áls er echter een verzoek wordt gedaan. leidt dat vaak tot succes; uit cijfers van de NVVK blijkt dat 43% van de dwangakkoorden door de rechter wordt toegewezen en 42% van de verzoeken wordt ingetrokken omdat schuldeisers bij de aankondiging van een 287a-procedure alsnog aan een minnelijke regeling meewerken. ^[78] De NVVK moedigt haar leden dan ook aan om vaker een verzoek tot toepassing van het dwangakkoord te doen. In een recente Kamerbrief heeft de minister van Rechtsbescherming te kennen gegeven te willen onderzoeken of een dwangakkoord voor natuurlijke personen eenvoudiger en breder mogelijk kan worden gemaakt (zie verder onder 9.27). ^[79]

De Wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen (Wsnp)

4.68

Indien in het minnelijk traject geen oplossing voor de schulden wordt gevonden, dan is de route richting de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijk personen (Wsnp) mogelijk. De wettelijke schuldsaneringsregeling dient als
ultimum remedium : toelating tot de schuldsaneringsregeling moet pas aan de orde komen als alle mogelijkheden voor een minnelijke regeling zijn uitgeput. ^[80] De instroom in de Wsnp is de afgelopen jaren sterk afgenomen: in de periode 2011-2021 met 84 procent (van 14.700 in 2011 naar 2.320 regelingen in 2021). Zie hierover nader onder 5.5 en 5.8.

4.69

Het belangrijkste doel van de Wsnp is om tegen te gaan dat iemand die in een problematische financiële situatie is terechtgekomen, tot in lengte van jaren met zijn schulden achtervolgd kan worden. ^[81] Mensen moeten een nieuwe start kunnen maken, door na het doorlopen van de schuldsaneringsregeling ‘de schone lei’ te verkrijgen. ^[82] De Wsnp strekt er enerzijds toe om tot een (gedeeltelijke) afbetaling aan de schuldeisers te komen (verhaalsfunctie), terwijl de Wsnp er anderzijds ook op gericht is de schuldenaar in staat te stellen en te stimuleren zich zodanig te gedragen dat hij in aanmerking komt voor een schone lei (gedragsfunctie). ^[83] Een andere doelstelling van de Wsnp is het bewerkstelligen dat schuldeisers eerder akkoord gaan met een minnelijke regeling (zie ook onder 4.1). Daarmee vormt de Wsnp het sluitstuk van de verschillende middelen die beschikbaar zijn in het kader van de schuldhulpverlening.

4.7

De wet bevat geen expliciete opsomming van de verplichtingen die op de schuldenaar rusten tijdens de looptijd van de wettelijke schuldsaneringsregeling. Uit het wettelijke systeem en de rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat het om de volgende verplichtingen gaat: ^[84]

- het afdragen van alle inkomsten – van welke aard dan ook – boven het vrij te laten bedrag (art. 295 Fw);

- het genereren van zoveel mogelijk boedelactief, mede geconcretiseerd in een arbeids- en sollicitatieplicht (art. 288 Fw en Recofa-richtlijnen 2023);

- een (spontane) inlichtingenplicht jegens de bewindvoerder en de rechter-commissaris (art. 327 jo. 105 Fw);

- het niet maken van nieuw schulden (art. 350 lid 2 onder d Fw);

- het nakomen van (met de rechter-commissaris en/of bewindvoerder) gemaakte afspraken;

- het hebben van een coöperatieve instelling en fatsoenlijk gedrag (af te leiden uit art. 350 lid 2 onder c Fw).

4.71

Voldoet de schuldenaar niet aan de verplichtingen die uit de Wsnp voortvloeien, dan kan dat ertoe leiden dat de schuldsaneringsregeling wordt verlengd (art. 349a lid 2 Fw), of dat de schuldsaneringsregeling (tussentijds) wordt beëindigd zonder toekenning van een schone lei (art. 354 Fw).

4.72

Er zijn situaties waarin in het geheel geen aflossingscapaciteit bestaat, denk bijvoorbeeld aan het geval waarin de schuldenaar blijvend volledig arbeidsongeschikt is en een uitkering op bijstandsniveau heeft. Art. 354a lid 2 Fw biedt dan de mogelijkheid om de schuldsaneringsregeling eerder te beëindigen, namelijk indien redelijkerwijs niet de verwachting bestaat dat de schuldenaar op zodanige wijze aan zijn verplichtingen kan voldoen dat voortzetting van de schuldsaneringsregeling gerechtvaardigd is. ^[85]

Schuldenbewind

4.73

Tot slot is nog te wijzen op de mogelijkheid dat de kantonrechter een schuldenaar onder schuldenbewind plaatst. Dit is een bijzondere vorm van het beschermingsbewind zoals dat is geregeld in art. 1:431 BW e.v. Sinds 1 januari 2014 is in die bepaling opgenomen dat het instellen van een beschermingsbewind ook mogelijk is indien een meerderjarige tijdelijk niet in staat is ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen, als gevolg van
“verkwisting of het hebben van problematische schulden”. ^[86]

4.74

De taken van de beschermingsbewindvoerder in het kader van een schuldenbewind moeten worden onderscheiden van die van een schuldhulpverlener. Blijkens de parlementaire geschiedenis is het beschermingsbewind niet gericht op het aflossen van schulden, maar op
“het stabiliseren van de situatie en in voorkomende gevallen, het zorgen voor de basisvoorzieningen (betalen van huur, gas, water, licht en leefgeld)”, en het voorkomen van een vergroting van de schuldenlast door nieuwe schulden. ^[87]

4.75

De afgelopen jaren is er een zeer sterke toename geweest in het aantal personen dat onder schuldenbewind is geplaatst. ^[88] Het is niet duidelijk of dit positief gewaardeerd moet worden. ^[89] De Commissie Insolventierecht signaleert dat een verklaring voor de afname ^[90] van het aantal ingediende schuldsaneringsverzoekenmogelijk kan worden gevonden in deze sterke toename van het aantal gevallen van schuldenbewind. ^[91] Mensen blijven namelijk ‘hangen’ in het schuldenbewind. De Commissie geeft dan ook als aanbeveling om deze gevallen van schuldenbewind te onderzoeken en te bezien wat er binnen het schuldenbewind gebeurt. ^[92]

4.76

Hoewel het op zichzelf mogelijk is dat een schuldenbewindvoerder ook schuldhulp verleent (dat komt een enkele keer voor ^[93] ), is het van belang om te benadrukken dat schuldenbewind wezenlijk iets anders is dan schuldhulpverlening. Anders dan schuldenbewind is schuldhulpverlening namelijk gericht op het
oplossen van schulden. ^[94] Er kunnen misverstanden ontstaan als een schuldenaar verwacht dat een beschermingsbewindvoerder tevens een rol als schuldhulpverlener vervult. Het komt voor dat schuldenaren jarenlang schuldenbewind hebben, zonder dat er uitzicht is op een schuldenvrije toekomst. ^[95]

4.77

Ook blijkt uit onderzoek dat de afstemming tussen de schuldhulpverlening en het beschermingsbewind niet altijd goed verloopt. ^[96] Uit een door Bureau Bartels uitgevoerd onderzoek uit 2018, kwam onder meer naar voren dat er onduidelijkheid was over de taakverdeling tussen beschermingsbewindvoerders en gemeentelijke schuldhulpverleners, en dat dat de taakvervulling bij problematische schulden (nog steeds) vrij sterk verschilt tussen bewindvoerders. ^[97] Enkele jaren geleden is een project gestart om de overgang van schuldenbewind naar een schuldhulpverleningstraject soepeler te laten verlopen en ervoor te zorgen dat mensen sneller in de schuldhulpverlening terecht komen. ^[98] Het onderwerp – een verbetering van de aansluiting tussen schuldenbewind en schuldhulpverlening – heeft ook de aandacht van de NVVK. ^[99]

5. Wijzigingen in de Wsnp per 1 juli 2023

5.1

Mede door de Toeslagenaffaire is er de laatste tijd veel aandacht voor de aanpak van problematische schulden. Zo zijn er de laatste jaren over dit thema tal van rapporten verschenen, onder meer van het Nibud,
Rondkomen en betalingsproblemen, Ervaringen van Nederlandse huishoudens in onzekere tijden (2022), ^[100] de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving,
Van schuld naar schone lei (2022), ^[101] van het Bureau Wsnp van de Raad voor Rechtsbijstand,
Quick scan naar de toegankelijkheid van de Wsnp (2020), ^[102] en van onderzoeksbureau Berenschot,
Aansluiting gezocht! Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering (2019). ^[103] Ook de Nationale Ombudsman boog zich meermaals over dit onderwerp, zie de rapporten
Burgerperspectief op schuldhulpverlening (2016),
Een Open Deur? Een onderzoek naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening (2018) en
Hindernisbaan zonder finish, Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen (2020).

5.2

Ook staat de aanpak van problematische schulden hoog op de politieke agenda. ^[104] In 2018 is door de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het
Actieplan brede schuldenaanpak gelanceerd, ^[105] en in 2022 is de landelijke
Aanpak geldzorgen, armoede en schulden van start gegaan. ^[106]

5.3

Op 21 september 2021 werd als onderdeel ^[107] van de Brede Schuldenaanpak het wetsvoorstel ingediend met de titel
Wijziging van de Faillissementswet ter verbetering van de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen . ^[108] Dit is het wetsvoorstel dat heeft geresulteerd in de wettelijke regeling van art. 349a lid 1 Fw, die in deze prejudiciële procedure centraal staat.

5.4

Het wetsvoorstel kwam onder meer tegemoet ^[109] aan een motie van Jetten c.s. uit 2020, waarmee de regering werd verzocht om met een voorstel te komen om de toegang tot de Wsnp te vereenvoudigen, en te verkennen hoe de duur van de schuldsaneringsregeling kan worden beperkt tot bijvoorbeeld anderhalf jaar. ^[110] Hoewel het wetsvoorstel uiteindelijk óók tot deze beoogde verkorting van de Wsnp-termijn heeft geleid, was deze wijziging geen onderdeel van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Hetzelfde geldt voor de wijziging van art. 349a lid 1 Fw die in deze prejudiciële procedure centraal staat, en voor de wijziging die per 1 juli 2023 in art. 285 lid 1 sub f Fw is doorgevoerd: deze wijzigingen zijn allemaal bij amendement voorgesteld. ^[111]

Doelstellingen van het wetsvoorstel

5.5

Zoals de titel van de wet vermeldt, beoogt het wetsvoorstel een betere aansluiting tussen het gemeentelijke schuldhulpverleningstraject en de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen te bewerkstelligen, om zodoende de doorstroom naar de Wsnp te bevorderen. ^[112] Hoewel het aantal personen met problematische schulden al enige tijd toeneemt, neemt de instroom in de Wsnp juist al jaren gestaag af. ^[113] Volgens de jaarlijks uitgebrachte Wsnp-Monitor zijn in 2022 3.981 verzoekschriften ingediend, wat 16% minder is dan 2021. ^[114] Jungmann en Van Dijk schrijven dat slechts één op de zes huishoudens met geregistreerde problematische schulden de weg vindt naar schuldhulpverlening, en dat het gebruik van de Wsnp in de periode 2011-2021 met 84 procent afnam (van 14.700 in 2011 naar 2.320 regelingen in 2021). ^[115]

5.6

In de memorie van toelichting werd geconstateerd dat de gemeentelijke schuldhulpverlening (ook wel: buitengerechtelijke schuldhulpverlening) en de Wsnp niet ten volle benut werden, doordat een aantal voorwaarden om te kunnen doorstromen naar de Wsnp in de praktijk te streng zou zijn. Daarom werd voorgesteld een aantal aanpassingen door te voeren in de toelatingsvoorwaarden en afwijzingsronden voor de Wsnp, als neergelegd in art. 288 Fw (zie verder vanaf 5.9).

5.7

Hoewel de doelstellingen van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer breed werden ondersteund, bestond er ook kritiek op het voorstel, onder meer op de onderbouwing daarvan. ^[116] Diverse fracties hebben de regering gevraagd om inzicht te bieden in de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de Wsnp, en om onderzoek te (laten) doen naar de mogelijke verklaringen voor de afgenomen instroom in de Wsnp. Daarbij is gevraagd om inzicht te bieden in het aantal afwijzingen van Wsnp-verzoeken en de gronden waarop die afwijzingen plaatsvonden, alsmede in het aantal tussentijdse beëindigingen en de gronden waarop werd beëindigd. ^[117] In antwoord op deze vragen heeft de regering erop gewezen dat er vanuit de coördinatie van de uitvoering van de Wsnp door Bureau Wsnp cijfers bekend zijn van de instroom in de Wsnp, maar dat niet bekend is wat het voortraject is geweest of hoeveel zaken bij de gemeentelijke schuldhulpverlening blijven liggen. Wel is bekend dat 93% van de Wsnp-trajecten positief eindigt, waarvan ca. 88% met en schone lei en de overige 5% met een akkoord. ^[118] Weliswaar is dus over de in- en uitstroom van de Wsnp het nodige bekend, maar niet over de
doorstroom van de gemeentelijke naar de wettelijke schuldhulpverlening – juist het aspect waar het wetsvoorstel een bevordering beoogt te bewerkstelligen.

5.8

Ook in de reacties op het ter internetconsultatie voorgelegde Voorontwerp van het voorstel was al gewezen op de gebrekkige (cijfermatige) onderbouwing van de voorgestelde wijzigingen. ^[119] Daarbij rijst ook de vraag óf een gebrekkige doorstroom wel het echte probleem is. Het probleem lijkt meer te zijn dat er in het minnelijk traject relatief weinig pogingen worden ondernomen om een minnelijke regeling te treffen. ^[120] Zo blijkt uit onderzoek naar de oorzaken van de sterk gedaalde instroom in de Wsnp dat dit met name toe te schrijven valt aan het feit dat de schuldhulpverlening in het minnelijk traject blijft hangen, onder meer door gebrek aan kennis en kunde bij gemeentelijke schuldhulpverleners. ^[121] Het gevolg hiervan is dat mensen enorm veel tijd in de schuldhulpverlening doorbrengen, zonder dat er concreet iets wordt gedaan aan hun schuldenproblematiek (anders dan stabilisatie, zie onder 4.14 e.v.). ^[122]

Behandeling voorgestelde wijzigingen (goede trouw-toets en tienjaarstermijn)

5.9

Zoals hiervoor (onder 5.6) is aangestipt, voorzag het wetsvoorstel in enkele wijzigingen in de toelatingsvoorwaarden en afwijzingsgronden voor de Wsnp, zoals die zijn neergelegd in art. 288 Fw. Het voorstel beoogde de regeling van art. 288 Fw op de volgende twee punten te wijzigen.

5.1

Ten eerste werd een aanpassing van de toelatingsvoorwaarde van art. 288 lid 1 sub b Fw voorgesteld. Deze bepaling bevat de goede trouw-toets, die kort gezegd inhoudt dat een schuldenaar in de vijf jaren voorafgaand aan de indiening van zijn toelatingsverzoek te goeder trouw moet zijn geweest ten aanzien van het ontstaan en onbetaald laten van zijn schulden. Het voorstel luidde om de termijn van de goede trouw-toets te verkorten van vijf tot drie jaar. ^[123] Dit voorstel is overwegend positief ontvangen. De summiere kritiek die er was, zag met name op de vraag of een wijziging van deze bepaling wel noodzakelijk was, en of niet kon worden volstaan met een aanpassing van het procesreglement op dit punt. ^[124] De regering heeft hierop geantwoord dat de procesreglementen niet zien op de toepassing van de goede trouw-toets, maar op de toepassing van de hardheidsclausule in art. 288 lid 3 Fw. Met een aanpassing in de procesreglementen kon dus geen wijziging van de goede trouw-termijn worden bewerkstelligd. ^[125] Ten behoeve van de duidelijkheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid is ervoor gekozen om de hoofdregel in de wet aan te passen, en de oplossing dus niet te zoeken in de uitzonderingsmogelijkheid die in de hardheidsclausule besloten ligt. ^[126]

5.11

Ten tweede werd voorgesteld om de regels rondom de weigeringsgrond uit art. 288 lid 2 sub d Fw aan te vullen met een hardheidsclausule. Art. 288 lid 2 sub d Fw bepaalde dat een toelatingsverzoek van een schuldenaar automatisch werd afgewezen indien hij in de voorgaande tien jaar al eens tot de Wsnp was toegelaten (de zogenoemde tienjaarstermijn). Het voorstel luidde om aan art. 288 Fw een nieuw vierde lid toe te voegen op grond waarvan de rechter de bevoegdheid zou krijgen om in gevallen waarin sprake was van
“een onbillijkheid van overwegende aard”, schuldenaren toch toe te kunnen laten tot de Wsnp. ^[127] Ook dit voorstel is positief ontvangen. Sterker nog: vanuit meerdere fracties werden wensen geuit voor een verdergaande wijziging op dit punt, bijvoorbeeld door de tienjaarstermijn geheel af te schaffen. ^[128] De regering heeft in reactie hierop benadrukt de tienjaarstermijn te willen behouden, nu dit zou dienen als een ontmoediging voor het lichtzinnig afbreken van een Wsnp-traject, en zou voorkomen dat de Wsnp een
“schuldendraaideur” wordt. ^[129] Daarbij is tevens gewezen op de balans die moet worden gehandhaafd in het waarborgen van de belangen van zowel schuldenaren als schuldeisers, alsmede op het maatschappelijke draagvlak voor de Wsnp. ^[130] Dit laatste zou met name problematisch kunnen worden wanneer de Wsnp-termijn gelijktijdig zou worden verkort (zie verder vanaf 5.24). ^[131]

5.12

Toch is de tienjaarstermijn uiteindelijk gesneuveld. Bij amendement van het lid Kat (D66) is voorgesteld om de tienjaarstermijn te schrappen, onder meer omdat deze regel weinig zou toevoegen aan de bestaande toetsingscriteria, met name de goede trouw-toets. ^[132] Bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel was gebleken dat ook vanuit verschillende andere fracties werd getwijfeld aan de noodzaak van de tienjaarstermijn naast de goede trouw-toets, en dat er steun bestond voor een ingrijpendere wetswijziging ten behoeve van de aanpak van problematische schulden. Illustratief is de opmerking van het lid Ceder (CU) hierover bij het plenaire debat van 8 juni 2022: ^[133]

“(…) Het valt mij op dat de twee voorgestelde wijzigingen nog de angst ademen dat iemand misbruik maakt van de Wsnp, in plaats van echt te kijken naar de behoefte van de burger met schulden aan nieuw perspectief. Een voorbeeld hiervan is de wijziging rond de tienjaarstermijn. Er wordt voorgesteld om bij de tienjaarstermijn een nieuw lid toe te voegen, waardoor rechters in schrijnende gevallen iemand alsnog binnen tien jaar opnieuw kunnen toelaten tot de Wsnp. Echter, waarom hebben we überhaupt de tienjaarstermijn?

In tien jaar tijd kan een mensenleven grote wendingen nemen. Een schuldenaar kan door allerlei omstandigheden, ook buiten zijn schuld om, opnieuw een beroep moeten doen op de Wsnp. Is het niet onbillijk en onrechtvaardig om mensen voor een bepaalde termijn uit te sluiten van toegang tot de Wsnp? Bovenal, de tienjaarstermijn is vooral bedoeld om misbruik te voorkomen. Is de goedetrouwtoets niet een voldoende drempel, juist om dit punt op te pakken en voor toelating tot de Wsnp? (…)”

5.13

Het amendement is dan ook met een grote meerderheid van stemmen aangenomen, zodat de regeling van de tienjaarstermijn een stuk ingrijpender is gewijzigd dan in het oorspronkelijke wetsvoorstel werd voorgesteld. ^[134] Daarmee is bovendien voorbij gegaan aan de uitdrukkelijke wens van de regering om de tienjaarstermijn te behouden (zie onder 5.11).

Overige wijzigingen bij amendement

5.14

Zoals gezegd bleek bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel dat er brede steun was voor een meer ingrijpende wetswijziging ten behoeve van de aanpak van problematische schulden. Daarbij ging niet alleen aandacht uit naar de voorliggende voorstellen van de regering, maar ook naar alternatieven die niet in het voorstel waren betrokken. ^[135] Daartoe zijn vanuit verschillende fracties amendementen ingediend, die veelal verdergaande maatregelen bevatten dan die in het oorspronkelijke wetsvoorstel waren opgenomen.

5.15

Hierna komt eerst het amendement aan bod dat heeft geleid tot de wetswijziging die in de voorliggende prejudiciële vragen centraal staat, namelijk (i) het voorstel tot het vervroegen van de aanvangsdatum van de Wsnp (zie vanaf 5.16). Vervolgens wordt stilgestaan bij twee wijzigingen die weliswaar niet de directe aanleiding voor de voorliggende prejudiciële vragen vormen, maar die daarmee wel sterk samenhangen. Dat zijn (ii) de verkorting van het Wsnp-traject tot anderhalf jaar (zie vanaf 5.24) en (iii) de wijziging van art. 285 lid 1 sub f Fw (zie vanaf 5.31).

(i)
Vervroegen aanvang Wsnp

5.16

Het voorstel waarmee een eerdere aanvang van het Wsnp-traject mogelijk is gemaakt, was afkomstig van het lid Kathmann (PvdA) en had betrekking op art. 349a lid 1 Fw. Vóór 1 juli 2023 luidde deze bepaling:

Art. 349a lid 1 Fw (oud):

De termijn van de schuldsaneringsregeling bedraagt drie jaar, te rekenen van de dag van de uitspraak tot de toepassing van de schuldsaneringsregeling, die dag daaronder begrepen. In afwijking daarvan kan de rechter de termijn op ten hoogste vijf jaar stellen als de aard van de schulden daartoe aanleiding geeft of de schuldenaar niet aan al zijn uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen kan voldoen, onder de voorwaarde dat voor de gehele termijn tevens een nominaal bedrag wordt vastgesteld als bedoeld in artikel 295, derde lid.

5.17

Het oorspronkelijke voorstel van Kathmann hield in om in art. 349a lid 1 Fw op te nemen dat de termijn van de schuldsaneringsregeling ook kan aanvangen vanaf
“de dag waarop de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f is gestart.” ^[136] De toelichting op het amendement luidde als volgt: ^[137]

“Een schuldhulpverleningstraject kan vaak jaren duren. Hierdoor verkeren mensen in de schulden vaak jarenlang in de onzekerheid. Het is daarom van het allergrootste belang dat het schuldhulpverleningstraject wordt verkort.

Dit amendement regelt dat de termijn van de schuldsaneringsregeling begint op het moment dat een gemeente (of andere bevoegde instelling) de buitengerechtelijke schuldregeling is gestart. Immers mensen met problematische schulden kloppen als eerste bij de gemeente aan, waarna de schuldhulpverlening, vaak via een minnelijk traject, wordt gestart.

Vanaf de start van de schuldregeling wordt de aflossingscapaciteit vastgesteld. Echter het kan voorkomen dat het minnelijke traject mislukt, bijvoorbeeld omdat de schuldeisers niet akkoord gaan met het voorstel. Dan kan de Wsnp uitkomst bieden. Op dit moment is het zo geregeld dat de aflosperiode in de Wsnp pas vanaf het moment dat de rechter uitspraak doet. Dit terwijl mensen met problematische schulden dan soms al vele maanden tot zelfs ruim een jaar aan het aflossen zijn. Deze extra aflossingen hebben geen effect op het bedrag of de duur van de schuldsaneringsregeling die de rechter uitspreekt. De indiener is van mening dat dit ongewenst is en om die reden regelt dit amendement dat de termijn van de schuldsaneringsregeling start vanaf het moment dat de gemeente met de schuldhulpverlening start.”

5.18

De minister heeft over de amendementen advies ingewonnen bij partijen die in de praktijk te maken hebben met natuurlijke personen die worstelen met problematische schulden (onder meer Commissie insolventierecht, NOvA, VNO-NCW, BBW, NVB, NVVK). ^[138] Veruit de meeste respondenten steunden het amendement niet, onder meer vanwege het risico van ondermijning van het maatschappelijk draagvlak voor de schone lei. Ook werd problematisch geacht dat in het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject – anders dan in het Wsnp-traject – nauwelijks sprake is van toezicht, zodat niet goed toetsbaar is of de schuldenaar zich in het voortraject dusdanig heeft opgesteld dat een eerdere aanvang van de Wsnp-termijn gerechtvaardigd is. ^[139]

5.19

Een ander punt van kritiek was dat op basis van het amendement niet duidelijk vast stellen was wanneer een buitengerechtelijke schuldregeling
“is gestart” . Zo werd geopperd dat dit het geval kan zijn wanneer iemand zich voor het traject heeft aangemeld, maar dat ook verdedigbaar is dat het traject pas aanvangt wanneer een plan van aanpak wordt ondertekend, of wanneer er al met één schuldeiser een regeling is getroffen. Zie de volgende passage in de brief van de minister: ^[140]

“Verder wordt als bezwaar opgeworpen dat wanneer de ingangsdatum van het Wsnp-traject gelijk

wordt gesteld aan de dag waarop het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject is gestart, dit leidt tot onduidelijkheid. Het is immers niet duidelijk wanneer een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject aanvangt. Is dat het geval wanneer daarvoor een plan wordt gemaakt,

wanneer al met één schuldeiser een regeling is getroffen of al wanneer iemand alleen maar is aangemeld bij schuldhulpverlening? Voor de rechter is dit in de praktijk lastig vast te stellen.”

5.2

In lijn hiermee is ook kritiek geuit op de mogelijke uitwerking van het amendement in combinatie met de verkorting van de Wsnp-termijn (zie hierna vanaf 5.24), nu deze wijzigingen er tezamen toe zouden kunnen leiden dat direct na toelating tot de Wsnp een schone lei toegekend moet worden. Daarbij was het onder meer de vraag hoe dit zich verhoudt tot de gedachte dat de schuldenaar door toepassing van de Wsnp zijn schulden onder controle moet leren houden. ^[141] Bovendien wringt het dat de controle op de naleving van de regels in de schuldsaneringsregeling veel beter is geborgd in de schuldsaneringsregeling dan in het minnelijk traject. Tijdens de schuldsaneringsregeling is er immers een bewindvoerder die toezicht houdt of alle vereisten, zoals bijvoorbeeld de verplichting om te werken dan wel actief een baan te zoeken, worden nageleefd (waar de rechter-commissaris toezicht op houdt), terwijl in een minnelijk traject die controle niet of veel beperkter plaatsvindt. ^[142] Verder werd gesignaleerd dat er praktische problemen rijzen wanneer de opstart van de schuldsanering wat rommelig verloopt, doordat de schuldenaar even uit beeld verdwijnt, bijvoorbeeld door ziekenhuisopname of tijdelijke huur. ^[143]

5.21

Vanwege deze kritiek moest het hier besproken amendement volgens de minister worden ontraden. ^[144] Wel signaleerde de minister dat het voorstel om bij de vaststelling van de duur van het Wsnp-traject, de periode van een buitengerechtelijk traject mee te kunnen tellen, wél steun kreeg van verschillende respondenten. Een gewijzigd amendement, waarmee ook tegemoet zou worden gekomen aan de bedoelingen achter het voorstel tot verkorting van het Wsnp-traject, zou daarom ‘oordeel Kamer’ kunnen krijgen (mijn onderstrepingen): ^[145]

“Daarbij wil ik uw Kamer meegeven dat uit de reacties op de amendementen wel naar voren komt dat het bij de vaststelling van de duur van het Wsnp-traject kunnen laten meetellen van de periode waarin tijdens een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject al intensief is afgelost op de schulden, steun krijgt van verschillende respondenten. Dit sluit aan bij de bedoeling van het amendement zoals verwoord in de toelichting en naar mijn idee wordt hiermee ook tegemoet gekomen aan de reacties op de amendementen (Kamerstuk 35 915, nrs. 12 en 13).
Zoals ook is opmerkt door verschillende respondenten omvat artikel 349a, tweede en derde lid, Fw nu al de mogelijkheid voor de rechter-commissaris en de rechter om de duur van een Wsnp-traject te verkorten .
Gedacht kan worden om in dit artikel expliciet te bepalen dat aanleiding hiervoor zou kunnen zijn dat er tijdens het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject al is afgelost op de schulden en dat alle schuldeisers daarvan hebben geprofiteerd . Zoals hierboven reeds benoemd, was dit voorstel ook al gedaan door één van de respondenten. Een amendement van die strekking zou ik oordeel Kamer kunnen geven.”

5.22

Het amendement is vervolgens gewijzigd. In het gewijzigde amendement is voorgesteld om in art. 349a lid 1 Fw op te nemen dat de Wsnp-termijn kan gaan lopen vanaf de dag
“waarop de eerste aflossing is gedaan in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f”, in plaats van het moment waarop de buitengerechtelijke schuldregeling is gestart (mijn onderstreping, vgl. het oorspronkelijke voorstel onder 5.17)
. ^[146] Het gewijzigde amendement is na stemming in de Tweede Kamer aangenomen, zodat art. 349a lid 1 Fw sindsdien is komen te luiden: ^[147]

Art. 349a lid 1 Fw (nieuw):

De termijn van de schuldsaneringsregeling bedraagt anderhalf jaar, te rekenen van de dag van de uitspraak tot de toepassing van de schuldsaneringsregeling, die dag daaronder begrepen, dan wel van de dag waarop de eerste aflossing is gedaan in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f, indien die dag eerder is gelegen. In afwijking daarvan kan de rechter de termijn op ten hoogste drieënhalf jaar stellen als de aard van de schulden daartoe aanleiding geeft of de schuldenaar niet aan al zijn uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen kan voldoen, onder de voorwaarde dat voor de gehele termijn tevens een nominaal bedrag wordt vastgesteld als bedoeld in artikel 295, derde lid.

5.23

Met het gewijzigde amendement is weliswaar tegemoetgekomen aan de kritiek op het vaststellen van het startmoment, maar de uiteindelijke wijziging wijkt nog steeds behoorlijk af van het voorstel van de minister. Het voorstel van de minister was immers om in de regeling van het
tweede lid van art. 349a Fw op te nemen dat de rechter-commissaris bij
verkorting van de Wsnp-termijn rekening zou kunnen houden met aflossingen in het buitengerechtelijke schuldhulpverleningstraject. Bovendien zag het voorstel van de minister op de situatie waarin
alle schuldeisers van de gedane aflossingen hebben geprofiteerd. Dit laatste komt in de uiteindelijke tekst van art. 349a lid 1 Fw niet (expliciet) terug.

(ii)
Verkorting Wsnp-termijn

5.24

Een andere ingrijpende wijziging van de Wsnp is het resultaat van een amendement van het lid Kathmann (PvdA), waarmee werd voorgesteld om de looptijd van de Wsnp te verkorten tot anderhalf jaar (in plaats van drie jaar), en dat de rechter de Wsnp-termijn voortaan kan verlengen met maximaal twee jaar, dus tot maximaal drieënhalf jaar (in plaats van vijf jaar). ^[148] Ook dit amendement had als achtergrond dat onwenselijk werd bevonden dat burgers vaak zeer lange perioden in de schulden zitten. Volgens de toelichting op het amendement vragen burgers gemiddeld pas na vijf jaar hulp, waarop na een periode van stabilisatie veelal een schuldregeling van minstens drie jaar volgt. Daarmee kan de periode dat mensen in de schulden zitten wel oplopen tot negen jaar. Uit onderzoek blijkt dat de gevolgen hiervan niet alleen desastreus zijn voor het individu, maar ook tot hoge maatschappelijke kosten leiden, zo vermeldt de toelichting op het amendement. Voorts wordt erop gewezen dat het perspectief op een jarenlange schuldsanering voor veel burgers zelfs reden kan zijn om helemaal geen hulp te vragen. De toelichting vervolgt: ^[149]

“De schuldsanering moet korter, zodat mensen kunnen werken aan een schuldenvrije toekomst. Maar ook voor schuldeisers komt er daardoor meer duidelijkheid over welk bedrag zij op hun vordering nog tegemoet zien. Een schuldsanering van drie jaar is daarom gewoonweg te lang. Mensen in de schulden zitten hierdoor onnodig in de problemen en kunnen hierdoor niet aan de slag met hun arbeidsmarktkansen en hun gezondheid. Dit amendement zorgt ervoor dat, in lijn met de motie-Jetten cs ^[150] , de Wet schuldsanering natuurlijk personen (WSNP) in duur wordt beperkt tot anderhalf jaar. Tevens regelt dit amendement dat de dat de rechter de termijn kan verlengen met maximaal twee jaar, zoals in de huidige wet ook staat.”

5.25

Het amendement van Kathmann is niet het eerste amendement waarmee een verkorting van de Wsnp werd voorgesteld. Hiervoor is al kort gewezen op de motie-Jetten c.s., waarmee werd opgeroepen om met een voorstel te komen om de duur van de Wsnp terug te brengen (onder 5.4). Als gezegd maakte de verkorting van de Wsnp (niettemin) geen onderdeel uit van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Naar aanleiding van vragen van de D66-fractie over deze keuze, ^[151] heeft de minister (destijds Dekker) laten weten een verkorting van de Wsnp-looptijd onwenselijk te vinden. ^[152] Een algemene verkorting van de looptijd van de Wsnp zou een verslechtering van de positie van schuldeisers betekenen, waarmee een disbalans zou ontstaan in de waarborg van de belangen van schuldenaren en schuldeisers binnen de kaders van de Wsnp. Daarbij benadrukte de minister dat een verkorting van de Wsnp-looptijd in individuele gevallen al mogelijk is op voordracht van de rechter-commissaris of op verzoek van de Wsnp-bewindvoerder of schuldenaar (art. 354a Fw). Bovendien sluit een maximale termijn van drie jaar aan bij de door de Europese richtlijn herstructurering en insolventie gestelde termijn om insolvente ondernemers na drie jaar een schone lei aan te bieden (zie ook onder 7.11). ^[153]

5.26

Dit standpunt is in eerste instantie ook gehandhaafd bij de behandeling van het amendement van Kathmann. ^[154] De minister (inmiddels Weerwind) signaleerde dat er onder de respondenten die op zijn adviesaanvraag hadden gereageerd, vrijwel ^[155] geen steun bestond voor een verkorting van de duur van de Wsnp, veelal vanwege de vrees dat de voorgestelde verkorting het maatschappelijk draagvlak voor en het doel van de schone lei zou ondermijnen. Een verkorting van het Wsnp-traject leidt er immers toe dat er minder kan worden gespaard voor schuldeisers, met als resultaat dat er na afloop van de Wsnp naar verwachting meer restschulden zullen overblijven. Daardoor zouden kleinere schuldeisers op hun beurt
zelf in de knel kunnen raken, aangezien zij voor hun inkomsten afhankelijk zijn van de betaling door hun schuldenaren (het zogenoemde
“waterbed-effect” ). ^[156] Daarmee wordt – in de woorden van Bureau Wsnp –
“de schuldeiser van nu (…) de schuldenaar van morgen”. ^[157] Ook werd er door verschillende respondenten op gewezen dat een verkorting van de Wsnp het een stuk lastiger zou maken om in een buitengerechtelijk schuldhulpverleningstraject een schuldregeling tot stand te brengen. ^[158]

5.27

De minister komt tot de conclusie dat de verkorting van de Wsnp niet zal leiden tot een meer doeltreffende en duurzame schuldoplossing, en dat dit zelfs tot een verslechtering van de schuldenaanpak kan leiden. De minister heeft het amendement daarom bij brief van 11 november 2022 ontraden. ^[159]

5.28

Bij de voortzetting van het debat in de Tweede Kamer over het wetsvoorstel op 18 januari 2023, heeft de minister echter het oordeel over dit amendement aan de Kamer gelaten: ^[160]

“Minister
Weerwind :

Een rechter zal altijd kijken naar schuldenaar én schuldeisers en dat meewegen. (…) We komen zo nog te spreken over de halvering van de termijn. Het voorstel is om de termijn in de totaliteit van het Wsnp-traject te halveren. Maar een rechter kan daarvan afwijken door te zeggen: nee, gelet op de situatie, gelet op de draagkracht en gelet op wat wij hier zien aan feitelijkheden kan zo'n Wsnp-traject zelfs maximaal 3,5 jaar duren. Dat stuk maatwerk kan ik alleen maar omarmen. Daarin zijn naar mijn idee ook de risico's voor de ondernemer, klein en groot, goed meegewogen.

(…)

Minister
Weerwind :

Dat is correct. Mevrouw Helder gebruikte de woorden: het traject is zwaar. Het traject ís zwaar. Ik denk daar ook niet licht over. Ik was dat antwoord nog schuldig aan mevrouw Kathmann. Ik onderschat het zeker niet. Het amendement (…) wil ik oordeel Kamer geven. Dat gaat over die generieke halvering. Ik heb daar net al woorden aan gewijd; ik zal niet in herhaling vallen. (…).”

5.29

Bij gewijzigd amendement is vervolgens aan het voorstel toegevoegd om lid 2 van art. 349a Fw aldus te wijzigen, dat de rechter-commissaris ook de mogelijkheid krijgt het Wsnp-traject te verlengen indien zich
andere omstandigheden voordoen (dan die reeds in art. 349a Fw waren opgenomen), en dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald onder welke omstandigheden dit aan de orde zou kunnen zijn. ^[161]

5.3

Het amendement is na stemming in de Tweede Kamer aangenomen. ^[162] Ook op dit punt is op te merken dat de uiteindelijke wijziging ingrijpender is dan aanvankelijk door de regering werd beoogd.

(iii)
Wijziging art. 285 lid 1 sub f Fw

5.31

Tot slot wordt stilgestaan bij het amendement van het lid Kat (D66), waarmee is voorgesteld om de toegang tot de Wsnp te bevorderen door middel van een wijziging van de toelatingsvoorwaarde in art. 285 lid 1 sub f Fw. Tot 1 juli 2023 bepaalde dit artikel dat het Wsnp-verzoekschrift onder meer vergezeld moest gaan van:

“een met redenen omklede verklaring dat er geen reële mogelijkheden zijn om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen (…).”

5.32

Toelating tot de Wsnp is dus alleen mogelijk indien een minnelijke regeling niet tot de mogelijkheden behoort. De 285-verklaring vormt daarmee als het ware het ‘scharnier’ tussen het minnelijke en wettelijke traject. ^[163] Tevens komt in deze regeling tot uitdrukking dat de Wsnp als sluitstuk van de schuldregelingen fungeert (zie ook hiervoor onder 4.68).

5.33

Het amendement van het lid Kat beoogde de toepassing van deze bepaling te verduidelijken. ^[164] Gebleken was dat rechters deze bepaling wisselend toepassen, en verschillend omgaan met de vraag wat onder een buitengerechtelijke schuldregeling moet worden verstaan. Het voorstel luidde in eerste instantie om art. 285 lid 1 sub f Fw aldus aan te vullen, dat toelating tot de Wsnp ook mogelijk zou zijn wanneer “
toepassing van de schuldsaneringsregeling om andersoortige redenen is gerechtvaardigd” . ^[165] Met deze wijziging werd beoogd om ruimte te creëren voor gemeenten om sneller tot begeleiding richting de Wsnp te kunnen overgaan. Ook zou deze aanvulling rechters een expliciete grond bieden op basis waarvan zij een verzoekschrift tot toelating kunnen goedkeuren zonder dat een verzoeker eerst een (mislukte) poging tot een minnelijk traject hoeft te doorlopen. ^[166] Dit amendement is nadien vervangen door een gewijzigd amendement, waarmee werd voorgesteld om in art. 285 lid 1 sub f Fw de frase
“een buitengerechtelijke schuldregeling” te vervangen door
“een oplossing voor de schulden” . ^[167] De gedachte hierachter was dat het ook mogelijk was dat er andere oplossingen waren geprobeerd dan een schuldregeling, of dat een buitengerechtelijke schuldregeling om andere redenen onbereikbaar is, zo vermeldt de toelichting op het amendement. ^[168]

5.34

Naar aanleiding van de adviesaanvraag van de minister over (onder meer) het voorliggende amendement, hebben verschillende respondenten vraagtekens geplaatst bij het nut en de noodzaak van deze wijziging. In het kader van de voorliggende prejudiciële vragen is in het bijzonder interessant te wijzen op de reactie van de Landelijke Organisatie Sociale Raadslieden (LOSR), waarin is opgeworpen dat deze wijziging problemen zou kunnen opleveren bij de toepassing van het voorstel voor een invoeren van een eerdere aanvangsdatum van de Wsnp (zie onder 5.16 e.v.): ^[169]

“Daarnaast wringt dit amendement mogelijk met het amendement nr. 13, als de burger onder toepassing van deze clausule wordt toegelaten. Wat is dan de ingangsdatum van de schuldsanering? Is dat de datum van toelating tot de Wsnp of de datum waarop een “eigen oplossing” voor de schulden is voorgesteld.”

5.35

De minister voor Rechtsbescherming heeft naar aanleiding van de ingekomen adviezen geconstateerd dat het amendement
“in potentie” kan leiden tot een meer doeltreffende en duurzame schuldoplossing, maar dat de voorgestelde formulering in het amendement onvoldoende rechtszekerheid biedt. De minister heeft het amendement daarom in de voorgestelde vorm ontraden, maar merkte daarbij op dat het amendement na aanpassing wel levensvatbaar zou kunnen zijn. ^[170] Een en ander heeft ertoe geleid dat bij gewijzigd amendement werd voorgesteld om in art. 285 lid 1 sub f Fw na de eerste zin toe te voegen: ^[171]

“Als aannemelijk is dat onvoldoende aflossingsmogelijkheden bij de schuldenaar of andere omstandigheden het onmogelijk maken om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen, hoeft voor de afgifte van deze verklaring niet eerst een poging te zijn gedaan om tot een dergelijke regeling te komen.”

5.36

Met deze wijziging werd beoogd te voorzien in een passende regeling voor de situatie waarin bijvoorbeeld sprake is van dakloosheid of echtscheiding van de schuldenaar, waardoor het onmogelijk is om binnen afzienbare tijd een volledig beeld te krijgen van alle schulden, wat essentieel is om een schuldregeling te kunnen voorleggen aan de schuldeisers. ^[172]

5.37

Het amendement is na stemming aangenomen, zodat de voorgestelde zinsnede (onder 5.35) sinds 1 juli 2023 aan art. 285 lid 1 sub f Fw is toegevoegd. ^[173]

Inwerkingtreding wijzigingen

5.38

Op 24 januari 2023 is het gewijzigd voorstel van wet aan de Eerste Kamer voorgelegd. ^[174] Het wetsvoorstel is op 7 februari 2023 door de Eerste Kamer als hamerstuk aangenomen. ^[175]

5.39

Bij besluit van 17 mei 2023 is bepaald dat de nieuwe wettelijke regeling per 1 juli 2023 in werking treedt. ^[176] Bij brief van 26 mei 2023 heeft de minister voor Rechtsbescherming laten weten dat deze datum van inwerkingtreding is vastgesteld zodat deze gelijk loopt met de aanpassing van de duur van het traject van de buitengerechtelijke schuldhulpverlening, die ook per 1 juli 2023 is verkort tot anderhalf jaar. ^[177] Daarbij heeft de minister tevens laten weten dat is onderzocht of er mogelijkheden zijn om reeds lopende Wsnp-trajecten op basis van de wetswijziging te verkorten, maar dat die mogelijkheden er niet zijn. ^[178] Voor Wsnp-toelatingen van vóór 1 juli 2023 geldt dus nog de oude termijn van drie jaar.

Slotsom

5.4

Per 1 juli 2023 is de Wsnp op vijf punten gewijzigd:

- aan art 285 lid 1 sub f Fw is toegevoegd dat als aannemelijk is dat onvoldoende aflossingsmogelijkheden bij de schuldenaar of andere omstandigheden het onmogelijk maken om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen, voor de afgifte van de 285-verklaring niet eerst een poging hoeft te zijn gedaan om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen (zie onder 5.35);

- de termijn voor de goede trouw-toets is verkort van vijf naar drie jaar (zie onder 5.10);

- de tienjaarstermijn in art. 288 Fw is afgeschaft (zie onder 5.12);

- de duur van het Wsnp-traject is in art. 349a lid 1 Fw verkort tot anderhalf jaar (zie onder 5.24-5.30);

- in art. 349a lid 1 Fw is neergelegd dat het Wsnp-traject op een eerder tijdstip kan aanvangen dan de rechterlijke uitspraak, namelijk vanaf de dag waarop de eerste aflossing is gedaan in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling (zie onder 5.16-5.23).

6. Algemene beschouwing over de wetswijzigingen van 1 juli 2023

6.1

De nieuwe wettelijke regeling is in de literatuur kritisch ontvangen. ^[179] Hoewel de met de wet nagestreefde doelstellingen – kortweg: een brede schuldenaanpak – door iedereen wordt gesteund, wordt tegelijkertijd gesignaleerd dat de uitwerking van de nieuwe regeling in de praktijk problematisch kan zijn. ^[180] Illustratief in dit verband is de volgende passage uit een publicatie van Cats: ^[181]

“De bedoeling van dit alles is goed, maar of dit er toe gaat leiden dat de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de WSNP zal verbeteren, is onduidelijk en tot op heden in de praktijk nog niet waarneembaar. Wel is duidelijk dat het wetsontwerp door de amendementen aan overzichtelijkheid heeft ingeboet, waardoor op meerdere punten de indruk bestaat dat ’het grote geheel’ uit het oog is verloren. Misschien toch wat te weinig aandacht voor ’het veld’ gehad? Dat is jammer. Tenminste even jammer is dat het risico bestaat dat het maatschappelijk draagvlak van de WSNP aangetast raakt, nu de onderbouwing van de amendementen niet altijd erg overtuigend of steekhoudend is en het belang van de schuldeisers als gevolg van de wijzigingen wel erg op de achtergrond is geraakt. Nu maar hopen dat dit risico zich niet verwezenlijkt.”

6.2

Inderdaad lijkt bij de wetswijziging van 1 juli 2023 het
“grote geheel” uit het oog te zijn verloren. In het vorige hoofdstuk is geschetst dat het wetsvoorstel aanvankelijk veel minder vergaande wijzigingen bevatte; de meest ingrijpende wijzigingen zijn gaandeweg per amendement doorgevoerd. Daarbij valt op dat nauwelijks iets is gedaan met de input van respondenten uit de praktijk, naar aanleiding van de adviesaanvraag van de minister. Gedurende het wetgevingstraject is meermaals gewezen op mogelijke knelpunten bij introductie van de voorgestelde wijzigingen, waarbij met name de combinatie van een verkorting van de looptijd van de wettelijke schuldsanering en de vervroeging van de ingangsdatum op bezwaren stuitte.

6.3

De vraag rijst bovendien of de belangen van schuldeisers en schuldenaren in de nieuwe wettelijke regeling voldoende in evenwicht zijn gebleven. Wanneer alle wijzigingen tezamen in onderling verband worden beschouwd, blijken deze steeds in het belang van de schuldenaar te zijn. Ook hier is tijdens het wetgevingsproces herhaaldelijk op gewezen. ^[182]

6.4

Verder blijkt uit de eerste ervaringen met de nieuwe wettelijke regeling dat deze vooralsnog níet leidt tot een betere doorstroming van het minnelijk naar het wettelijke traject. ^[183] De wijzigingen lijken maar in beperkte mate aan te sluiten bij de in de praktijk gesignaleerde problemen rondom het oplossen van problematische schulden. Zoals gezegd is het probleem vooral dat mensen met problematische schulden in het minnelijk traject blijven hangen, onder meer door gebrek aan kennis en kunde bij gemeentelijke schuldhulpverleners en onbekendheid met de Wsnp bij schuldenaren (zie onder 5.8). Onduidelijk is of de nieuwe wettelijke regeling op deze punten iets gaat verbeteren. Hoe dan ook zijn er geen onderzoeksgegevens waaruit blijkt dat een halvering van de looptijd en de eerdere aanvang van de Wsnp enige positieve bijdrage leveren. Volgens Jungmann en Van Dijk lijkt de grootste winst in de aanpak van de schuldenproblematiek behaald te kunnen worden als veel meer mensen met problematische schulden überhaupt de stap naar de minnelijke schuldhulpverlening gaan zetten. ^[184]

6.5

Daarnaast is nog te signaleren dat uiteindelijk de belangrijkste oorzaak voor het ontstaan van schulden is dat er mensen zijn met een zodanig laag inkomen, dat zij niet kunnen rondkomen van hun maandelijkse inkomen dan wel geen reserves hebben kunnen opbouwen en financiële tegenslagen niet kunnen worden opgevangen. De Commissie Sociaal Minimum, bijgestaan door Nibud en CBS, heeft recentelijk met een budgetmethode berekend of de bijstandsnorm feitelijk toereikend is. De conclusie van de Commissie is dat de bijstandsnorm voor bijna alle huishoudtypen ontoereikend is. ^[185] Dat betekent dat iedereen die moet rondkomen van een sociaal minimum, te maken heeft met financiële bestaansonzekerheid. Deze personen hebben niet de noodzakelijke goederen en voorzieningen om rond te komen. Dat maakt het vrijwel onvermijdelijk dat er bij hen schulden ontstaan. De Commissie pleit er dan ook voor dat het besteedbaar inkomen op sociaal minimumniveau omhoog gaat. ^[186]

6.6

Gezien het feit dat de hoogte van de beslagvrije voet is gekoppeld aan de bijstandsnorm (95% van het netto inkomen inclusief vakantietoeslag), leidt de ontoereikendheid van de bijstandsnorm ertoe dat mensen die te maken hebben met maximaal loonbeslag, evenmin kunnen rondkomen. Daarmee is het vrijwel onvermijdelijk dat schuldenaren die door beslaglegging moeten rondkomen van de beslagvrije voet, geconfronteerd worden met nieuwe schulden. ^[187]

6.7

Het voorgaande betekent ook dat in feite ook niet valt rond te komen van het vtlb (zie over de vtlb-norm nader onder 9.28 e.v.).

Spanning met het wettelijke stelsel van de Wsnp

6.8

Vanuit een juridisch perspectief is het belangrijkste probleem van de nieuwe regels dat zij niet goed passen bij het wettelijke systeem. Het gaat dan specifiek om de in art. 349a lid 1 toegevoegde bepaling, dat de termijn van de schuldsaneringsregeling kan gaan lopen vanaf de dag waarop de eerste aflossing is gedaan in het kader van een buitengerechtelijke schuldregeling. Hierdoor kan de termijn van de schuldsaneringsregeling gaan lopen vóórdat de rechter de toepassing van de schuldsaneringsregeling heeft uitgesproken. Het gevolg is dat voorafgaand aan de wettelijke schuldsaneringsregeling een soort pseudo-schuldsaneringstraject is gecreëerd, maar zonder dat de wettelijke waarborgen en instrumenten gelden. Dit is in verschillende opzichten problematisch.

6.9

Zo wringt het dat het voortraject een aanvang neemt (beter gezegd: achteraf beschouwd een aanvang kan hebben genomen) zonder dat er een rechterlijke uitspraak is waarin de toepassing van de schuldsaneringsregeling wordt uitgesproken, en daarmee ook zonder dat de wettelijke bepalingen van de schuldsaneringsregeling van toepassing zijn geworden. Het vonnis waarbij de toepassing van de schuldsaneringsregeling wordt uitgesproken, is echter in allerlei wettelijke bepalingen een cruciale schakel (vgl. ook rov. 6.17 van het hofarrest). Met name Damsteegt heeft hier aandacht voor gevraagd. Het wezenlijke belang van de rechterlijke uitspraak waarin een schuldenaar wordt toegelaten tot de Wsnp blijkt onder meer uit het volgende:

- de uitspraak waarin de toepassing van de schuldsanering wordt uitgesproken, houdt de benoeming van een rechter-commissaris en een bewindvoerder in (art. 287 lid 3 Fw); eerder zijn die dus niet in beeld;

- de last aan de bewindvoerder tot het openen van aan de schuldenaar gerichte brieven en telegrammen gaat in op het moment van de rechterlijke uitspraak (art. 287 lid 5 Fw, zie ook art. 293 lid 2 Fw);

- de rechterlijke uitspraak wordt gepubliceerd in de Staatscourant en het openbaar schuldsaneringsregister (art. 293 Fw en art. 294 Fw);

- de omvang van de boedel wordt gefixeerd ten tijde van de rechterlijke uitspraak (art. 295 lid 1 Fw);

- door de rechterlijke uitspraak verliest de schuldenaar van rechtswege de bevoegdheid om over de tot de boedel behorende goederen te beschikken (art. 296 lid 1 sub a Fw) en is de schuldenaar verplicht om alle goederen die tot de boedel behoren op verzoek van de bewindvoerder aan hem af te leveren (art. 296 lid 2 Fw);

- de schuldsaneringsregeling werkt ten aanzien van vorderingen op de schuldenaar die bestaan ten tijde van de rechterlijke uitspraak (art. 299 lid 1 sub a Fw);

- de schone lei geldt niet voor schulden die zijn ontstaan ná de rechterlijke uitspraak (art. 358 Fw);

- met ingang van de dag van de rechterlijke uitspraak is er geen rente verschuldigd over vorderingen ten aanzien waarvan de schuldsaneringsregeling werkt (art. 303 lid 1 Fw);

- schuldeisers kunnen zich vanaf de rechterlijke uitspraak wenden tot de rechter-commissaris op de voet van art. 317 Fw of art. 319 Fw;

- vanaf de rechterlijke uitspraak kan de rechter-commissaris voorzieningen treffen ten behoeve van de schuldenaar als het Wsnp-regime te strikt is en er meer maatwerk nodig is (art. 317 Fw).

6.1

Bij al deze punten rijst de vraag wat er dan terzake geldt tijdens het minnelijk voortraject en wat de rechten en verplichtingen op die punten zijn van schuldeisers en schuldenaar.
Grosso modo zal het antwoord zijn dat die soms geheel ontbreken (bijvoorbeeld doordat er geen toezicht van de rechter-commissaris is), dat er soms een soort pendant is (bijvoorbeeld de medewerkingsplicht die tijdens het minnelijk traject op de schuldenaar rust, zie onder 4.8), ofwel dat er sprake is van onduidelijkheid. Hoe dan ook is te constateren dat het minnelijk voortraject wettelijk niet geregeld is en, als gezegd, in de verschillende gemeenten op heel verschillende wijze wordt uitgevoerd (zie onder 4.9). De Wgs is immers een kaderwet (zie onder 4.6). Daarentegen is de wettelijke schuldsaneringsregeling in de Wsnp op detailniveau geregeld. De Wgs heeft bovendien een heel ander perspectief dan de Wsnp. De Wgs geeft gemeenten een taakstelling tot het bieden van gemeentelijke schuldhulpverlening aan mensen met problematische schulden; de Wsnp is geschreven vanuit het perspectief van schuldenaar en schuldeisers. In de Wsnp is heel precies voorgeschreven welke stappen moeten worden gezet om het mogelijk te maken dat a) een schuldenaar wordt toegelaten tot de wettelijke schuldsanering; b) de schuldenaar het schuldsaneringstraject naar behoren doorloopt en c) de schuldenaar een schone lei verkrijgt. Daarbij is er in de Wsnp steeds aandacht voor de positie en rechtsbescherming van zowel schuldenaar als schuldeisers (zoals de goede trouw-toets). Dit wezenlijke verschil in benadering maakt het behoorlijk lastig om bij de toepassing van de wettelijke regeling een ingangsdatum te nemen die gelegen is tijdens het minnelijk traject, waar al die regels níet gelden. Het komt er op neer dat twee geheel verschillende ‘regelsystemen’ als het ware aan elkaar moeten worden geplakt.

6.11

Gelet op de problemen die kleven aan het systeem dat een minnelijk traject
achteraf beschouwd als wettelijk schuldsaneringstraject wordt aangemerkt, met de daaraan verbonden wettelijke gevolgen, had beter het voorstel van de minister kunnen worden gevolgd, dat als er in het voortraject is gespaard dit leidt tot een
verkorting van de looptijd (verkorting was al mogelijk onder de voor 1 juli 2023 geldende regels, zie art. 349a lid 2 Fw, zie tevens onder 5.21). ^[188]

6.12

Een groot probleem is ook – en dat licht ik er daarom afzonderlijk uit – dat bij de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling geldt dat reeds aangevangen executies worden geschorst en dat gelegde beslagen vervallen met ingang van de dag waarop de toepassing van de schuldsaneringsregeling is uitgesproken (art. 301 lid 2 en lid 3 Fw). Deze regel geldt niet in het minnelijk voortraject. Eén schuldeiser kan zich dus door beslaglegging in een gunstiger positie plaatsen dan de andere schuldeisers. Het gevolg hiervan is, zoals ook blijkt uit de nu voorliggende zaak, dat de andere schuldeisers in het voortraject niets hebben ontvangen.

6.13

Dat leidt tot problemen omdat het in de wettelijke schuldsaneringsregeling uitdrukkelijk gaat om het belang van de
gezamenlijke schuldeisers . Dat blijkt uit het beginsel dat de schuldsanering in beginsel tegen
alle vorderingen dient te gelden. ^[189] Ook art. 306 Fw en art. 308 Fw hebben tot doel te voorkomen dat een betaling aan één schuldeiser de gelijke behandeling van schuldeisers doorbreekt. ^[190] Net als in het faillissementsrecht geldt ook in de wettelijke schuldsaneringsregeling de
paritas creditorum -regel: gelijk gepositioneerde schuldeisers dienen gelijk te worden behandeld. ^[191] Deze regel vloeit voort uit art. 3:277 BW, waarin is bepaald dat schuldeisers een gelijk recht hebben om uit de verkoopopbrengst van een goed van de schuldenaar te worden voldaan naar evenredigheid van ieders vordering, behoudens de door de wet erkende redenen van voorrang. De
paritas creditorum -regel kan gebaseerd worden op het beginsel van distributieve rechtvaardigheid: een evenredige verdeling van de opbrengst van de boedel of de baten wordt het meest eerlijk gevonden. ^[192] Het uitgangspunt van de gelijke behandeling van schuldeisers geldt ook bij het dwangakkoord van art. 287a Fw. ^[193]

6.14

Overigens staat aflossing ten behoeve van de
gezamenlijke schuldeisers ook centraal in het minnelijk traject. Dat is ook af te leiden uit art. 5 lid 1 van het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening, waarin staat dat het verzoek wordt toegewezen als voldoende aannemelijk is
“dat de afkoelingsperiode noodzakelijk is in het kader van de schuldhulpverlening en in het belang is van de gezamenlijke schuldeisers” . In de toelichting op het voorheen geldende Besluit breed moratorium (waarvan de inhoud thans is opgenomen in het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening) was te lezen dat het breed moratorium onder meer zinvol kon zijn wanneer schuldeisers in de aanloop naar een schuldregeling, desondanks kiezen voor de inzet van incassomaatregelen:

“De inzet van deze incasso-instrumenten frustreert dan het ingezette traject, nu de aan het voorstel tot schuldregelen ten grondslag liggende reservering voor de gezamenlijke schuldeisers, door de ingezette incasso verloren gaat.”

Uit dit citaat valt af te leiden dat tot uitgangspunt werd genomen dat voor de gezamenlijke schuldeisers wordt gereserveerd, en dat dát nu juist gefrustreerd wordt door incassomaatregelen (zoals beslag).

Minnelijk traject moet zoveel mogelijk voldoen aan eisen wettelijk traject

6.15

Bij de beantwoording van de vraag welke eisen moeten worden gesteld aan het minnelijk voortraject om de wettelijke schuldsaneringsregeling op een eerder moment te laten aanvangen – en het minnelijk traject dus in feite achteraf door de rechter wordt aangemerkt als een wettelijk schuldsaneringstraject – zal m.i. als uitgangspunt moeten worden genomen dat het minnelijk traject zoveel mogelijk voldoet aan de regels die gelden tijdens het wettelijke traject. Met andere woorden, vereist is dat de schuldenaar zich tijdens het minnelijk traject zoveel mogelijk heeft gedragen als tijdens het wettelijke traject van hem wordt gevraagd.

6.16

De reden daarvoor is dat de wettelijke bepalingen die het wettelijke schuldsaneringstraject regelen, afgezien van de ingangsdatum, verder niet zijn gewijzigd (behoudens uiteraard de wijzigingen die zijn vermeld onder 5.40). Zo zal de rechter de toelatingstoets van art. 288 Fw moeten uitvoeren. Er zal een Wsnp-bewindvoerder en een rechter-commissaris moeten worden benoemd (art. 287 lid 3 Fw). De bewindvoerder zal de boedel moeten vereffenen (art. 347 lid 1 Fw). De bewindvoerder moet beoordelen of de schuldenaar heeft voldaan aan zijn verplichtingen gedurende de schuldsaneringsregeling en daarover verslag uitbrengen aan de rechter-commissaris (art. 351a Fw). Tot slot moet de rechtbank beslissen of de schuldenaar tekort geschoten is in een van zijn verplichtingen en, zo dat niet het geval is, de schone lei verlenen (art. 354 Fw). ^[194]

6.17

De aan art. 349a lid 1 Fw toegevoegde bepaling leidt er in feite toe dat het voortraject achteraf wordt gekwalificeerd als een wettelijk schuldsaneringstraject. Dat is, gelet op het wettelijke systeem, alleen mogelijk als dat voortraject zoveel mogelijk voldoet aan het wettelijke traject. Tegen deze achtergrond ligt het bepaald voor de hand dat als voorwaarde wordt gesteld om de schuldsaneringsregeling eerder te laten ingaan, dat tijdens het voortraject zoveel mogelijk is voldaan aan de verplichtingen die voor de schuldenaar gelden tijdens het wettelijke traject. Anders is niet in te zien dat de schuldenaar aan zijn inspanningsverplichtingen in het kader van de schuldsaneringsregeling heeft voldaan, en uiteindelijk het oordeel kan volgen dat de schone lei kan worden verkregen. Een andere benadering zou bovendien te weinig recht doen aan de positie van de schuldeisers, die er belang bij hebben dat er zoveel mogelijk aan de boedel wordt afgedragen.

6.18

Dat betekent dat in het minnelijk traject maximaal moet worden afgelost; dat de berekening van die aflossing moet plaatsvinden conform het vtlb dat in het wettelijke traject geldt en dat in het minnelijk traject voldaan moet worden aan de inspanningsverplichtingen zoals die gelden in het wettelijke traject.

6.19

Ook de Recofa en het Landelijk Overleg Vakinhoud Toezicht (van de rechtbanken) gaan uit van deze gedachte. Dat is af te leiden uit Bijlage III van het Landelijke procesreglement insolventiezaken bij de rechtbanken, waarin de ‘Landelijk uniforme beoordelingscriteria toelating schuldsaneringsregeling’ zijn opgenomen. Daarin staat het volgende over de toepassing van art. 349a lid 1 Fw: ^[195]

Art. 5.3.6 Uitgangspunten voor de beoordeling van de vraag of sprake is van aflossingen in het kader van een buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw :

“Aflossen is maximaal aflossen.

1. De hoogte van de aflossing wordt vastgesteld aan de hand van het vrij te laten bedrag zoals berekend met de calculator die via het internet beschikbaar is {
hyperlink calculator }.

2. Invulling van de inspanningsplicht zoals in de Wsnp:

a. Sollicitatieplicht die op dezelfde wijze wordt ingevuld als in de WSNP.

b. Controle op sollicitatieplicht op vergelijkbare wijze als in de WSNP.

c. Vrijstelling sollicitatieplicht die op vergelijkbare wijze wordt ingevuld als in de WSNP.”

6.2

In aansluiting hierop bepaalt art. 3.1.2.6 van het procesreglement het volgende:

3.1.2.6 Bijvoeging stukken

Bij het verzoekschrift worden de volgende stukken en de volgende uittreksels, die niet ouder mogen zijn dan één maand, gevoegd:

(…)

f. Indien verzoeker reeds aflossingen heeft gedaan ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285 lid 1 onder f Fw:

• de datum van de eerste aflossing;

• opgave van de hoogte van de aflossingen op maandbasis, met overlegging van de berekening van het vrij te laten bedrag in die maand met de calculator die via het internet beschikbaar is op {hyperlink calculator} en met overlegging van stukken die eventuele correcties in het nominale deel onderbouwen;

• tenzij verzoeker volledig arbeidsongeschikt is: met overlegging van stukken waaruit blijkt dat verzoeker in die maanden

(i) ten minste 36 uur per week (of minder in geval van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid) werkzaam was of

(ii) minimaal vier keer per maand heeft gesolliciteerd naar een bij het arbeidsvermogen passende dienstbetrekking;

• in geval van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid: een bewijs van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid;

(…)”

6.21

Dus voor wat betreft
de hoogte van aflossingen in het minnelijk traject wordt in het Procesreglement aangeknoopt bij wat daarvoor zou gelden in het wettelijke traject. En ook voor wat betreft de beoordeling van de
inspanningsplicht van de schuldenaar in het minnelijk traject wordt uitgegaan van wat er in het wettelijke traject geldt.

6.22

Ook binnen de NVVK wordt aangenomen dat het minnelijk traject zoveel mogelijk moet aansluiten bij het wettelijke traject. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de sinds 1 juli 2023 gehanteerde regel dat in het minnelijk traject geen rekening kan worden gehouden met aflossing onder beslag; er kan en mag niet gereserveerd worden als er beslag ligt (zie ook hiervoor onder 4.11). De schuldenaar zou dan onder de beslagvrije voet komen. Dit is een breuk met de oude situatie, waarin tijdens het minnelijk traject bij beslag maximaal vier maanden mocht worden uitgegaan van een afloscapaciteit van € 0, en werd verondersteld dat in die vier maanden dus aan de inspanningsverplichting was voldaan. ^[196]

Hogere eisen schuldhulpverlening in het minnelijk traject

6.23

Een neveneffect van een eerder aanvangsmoment van het wettelijke traject is dat de eisen aan de schuldhulpverlening tijdens het minnelijk traject hoger komen te liggen. Het minnelijk traject moet immers zoveel mogelijk aan het wettelijke traject gaan voldoen. Dat heeft onvermijdelijk zijn weerslag op de schuldhulpverlening. Jungmann en Van Dijk schrijven hierover het volgende: ^[197]

“Om de nieuwe taken goed uit te kunnen voeren, hebben gemeenten meer duidelijkheid nodig omtrent de vraag wanneer zij het toezicht goed invullen en zouden zij eigenlijk altijd een soort prejudiciële toelichting moeten kunnen vragen aan de rechtbank waar zij onder vallen. Zij kan dan ook beter inschatten wanneer zij bijvoorbeeld een minnelijk traject mag overslaan en welke informatie in dat kader wellicht wel bij het toelatingsverzoek beschikbaar moet zijn.”

6.24

Met andere woorden, de schuldhulpverlening moet precies weten hoe het minnelijk traject moet worden ingekleed; als dit onvoldoende aansluit bij wat in het wettelijke traject geldt zal de rechter het wettelijke traject niet op een eerder moment kunnen laten ingaan.

7. Gevolgen van een eerdere aanvang voor het einde van de schuldsaneringsregeling

7.1

Een belangrijke praktische vraag is of een eerdere aanvang van de wettelijke schuldsaneringsregeling op de voet van art. 349a lid 1 Fw ertoe kan leiden dat in het vonnis waarbij een schuldenaar tot de Wsnp wordt toegelaten, de looptijd van de schuldsanering op nihil zou kunnen worden gesteld. Dat kan zich voordoen als de schuldenaar in het minnelijk traject gedurende 18 maanden (of meer) al zijn verplichtingen heeft nageleefd en in die periode maximaal heeft gespaard voor de gezamenlijke schuldeisers. Als in zo’n geval de eerdere aanvang zou worden gesteld op 18 maanden eerder dan het vonnis, betekent dit dat ten tijde van het toelatingsvonnis de maximale looptijd van de schuldsaneringsregeling al is bereikt. Wellicht zou de rechter dan direct ook de toepassing van de schuldsaneringsregeling kunnen beëindigen, zo zou gedacht kunnen worden, of is deze zelfs van rechtswege beëindigd.

7.2

Die benadering kan echter niet worden gevolgd. Voor het formeel beëindigen van de schuldsaneringsregeling zal het wettelijke systeem moeten worden gevolgd. ^[198] Dat ziet er als volgt uit. ^[199]

7.3

Uiterlijk drie maanden voor het einde van de looptijd brengt de bewindvoerder verslag uit aan de rechter-commissaris over de wijze waarop de schuldenaar aan zijn verplichtingen heeft voldaan (art. 351a Fw). Vervolgens bepaalt de rechtbank uiterlijk een maand voor het einde van de looptijd een zitting waarop de beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling wordt behandeld (art. 352 lid 1 Fw). Deze zitting wordt in de praktijk ook wel aangeduid als ‘eindzitting’. ^[200] Indien twijfel bestaat of de schuldenaar in de nakoming van een of meer verplichtingen tekort is geschoten, worden de schuldenaar en de bewindvoerder opgeroepen voor de zitting (art. 353 lid 1 Fw). Als geen oproeping plaatsvindt, wordt gesproken over een ‘pro forma zitting’.

7.4

Op de eindzitting doet de rechtbank uitspraak over de vraag of de schuldenaar, kort gezegd, aan de op hem rustende schuldsaneringsverplichtingen heeft voldaan en of een eventuele toerekenbare tekortkoming van de schuldenaar buiten beschouwing blijft (art. 354 Fw). Ook kan beslist worden dat ingeval van een toerekenbare tekortkoming de looptijd van de schuldsaneringsregeling wordt verlengd (art. 349a lid 3 Fw). De uitspraak op de voet van art. 354 Fw heeft tot doel een beslissing te nemen over de schone lei, en wordt ook wel aangeduid als ‘schone-lei-vonnis’. Dit is in zoverre wat verwarrend, dat het verkrijgen van de schone lei pas juridisch wordt geëffectueerd als de slotuitdelingslijst verbindend is geworden (art. 356 lid 2 Fw) en dus niet al door het 354-vonnis. In feite wordt op de eindzitting beslist of de schuldsaneringsregeling
zal kunnen worden afgesloten met de schone lei.

7.5

Het verstrijken van de looptijd van de schuldsaneringsregeling leidt tot het
materiële einde van de schuldsanering. ^[201] De omvang van de boedel wordt op dat moment wordt gefixeerd, met het oog op de vereffening van de boedel en het in werking treden van de schone lei. Dit heeft tot gevolg dat goederen die de schuldenaar ná het verstrijken van de looptijd verwerft, niet tot de boedel behoren. ^[202]

7.6

Het materiële einde van de schuldsaneringsregeling heeft niet tot gevolg dat álle bepalingen uit de tweede afdeling van titel III Fw niet meer zouden gelden. ^[203] De schuldenaar hoeft niet meer aan de boedel af te dragen. Ook kan de schuldenaar vrij beschikken over nieuw verworven goederen. Maar daar staat tegenover dat de schuldenaar ook na het materiële einde van de schuldsaneringsregeling onbevoegd blijft om over de boedel te beschikken (art. 296 Fw). Ook zullen schuldeisers zich nog niet zelfstandig op de boedel kunnen verhalen ter zake van vorderingen waarvoor de schuldsaneringsregeling werkt (art. 299 lid 2 Fw). In feite betekent dit dat van bepaling tot bepaling moet worden vastgesteld of de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen een einde nemen bij het materiële einde van de schuldsaneringsregeling. ^[204] Het lijkt eveneens aannemelijk dat er (wellicht tot op zekere hoogte) nog een medewerkingsverplichting op de schuldenaar rust. ^[205] Al met al is tamelijk onduidelijk welke verplichtingen na het materiële einde van de schuldsaneringsregeling er nog op de schuldenaar rusten.

7.7

Het verstrijken van de looptijd van de schuldsaneringsregeling (het materiële einde) heeft niet tot gevolg dat de schuldsanering op dat moment ook
formeel is beëindigd. Voor een formele beëindiging van de schuldsaneringsregeling zijn twee stappen nodig. ^[206] Ten
eerste moet de rechtbank op de voet van art. 354 Fw vaststellen of de schuldenaar (al dan niet) in de nakoming van een of meer verplichtingen is tekortgeschoten en, indien dat het geval is, of deze aan de schuldenaar kan worden toegerekend. Ten
tweede moet de bewindvoerder, zodra de uitspraak op de voet van art. 354 Fw in kracht van gewijsde is gegaan, onverwijld overgaan tot het opmaken van een slotuitdelingslijst (art. 356 lid 1 Fw). Met de vaststelling van een slotuitdelingslijst geeft de bewindvoerder te kennen dat de gehele boedel is vereffend en dat er geen grond meer is voor het voortduren van de toepassing van de schuldsaneringsregeling. ^[207] In de slotuitdelingslijst zijn onder meer de namen van de schuldeisers en het geverifieerde bedrag van ieders vordering opgenomen (art. 349 lid 4 Fw). De daartoe vereiste verificatievergadering kan in voorkomend geval ook pro forma worden gehouden (art. 328a lid 2 Fw). Tegen de slotuitdelingslijst kan binnen tien dagen door elk van de schuldeisers verzet worden ingesteld (art. 349 lid 5 jo. art 184 Fw). Het opmaken van een slotuitdelingslijst kan achterwege blijven indien sprake is van een vereenvoudigde procedure (art. 356 lid 1 jo. art. 354a Fw).

7.8

Zodra de slotuitdelingslijst verbindend is geworden, eindigt de toepassing van de schuldsaneringsregeling van rechtswege (art. 356 lid 2 Fw). Het verbindend worden van de slotuitdelingslijst markeert dus het formele einde van de toepassing van de schuldsaneringsregeling. Het formeel eindigen van de schuldsaneringsregeling op de voet van art. 356 lid 2 Fw leidt ertoe dat vorderingen die onbetaald zijn gebleven en ten aanzien waarvan de schuldsanering werkt, niet langer afdwingbaar zijn (art. 358 lid 1 Fw). De schuldenaar krijgt dan dus de schone lei. Een maand na het verbindend worden van de slotuitdelingslijst doet de bewindvoerder rekening en verantwoording van zijn beheer aan de rechter-commissaris (art. 356 lid 3 Fw).

7.9

De periode die is gelegen tussen het materiële en het formele einde van de schuldsaneringsregeling kan worden aangeduid als de ‘afrondingsfase’. ^[208] In feite zijn in die afrondingsfase twee perioden te onderscheiden, namelijk de periode tussen het materiële einde en het schone-lei-vonnis, en de periode tussen het schone-lei-vonnis en het formele einde van de schuldsaneringsregeling. De afrondingsfase kan in de praktijk geruime tijd duren. ^[209] Tijdens de afrondingsfase is de schuldenaar nog slechts gebonden aan een ‘verlicht regime’ van de schuldsaneringsregeling. ^[210] De bewindvoerder blijft tijdens de afrondingsfase bevoegd om baten voor de boedel te innen. ^[211]

7.1

In het licht van het geschetste wettelijke systeem ligt het m.i. in de rede dat bij een eerder aanvangsmoment van de schuldsaneringsregeling, waarbij de resterende looptijd van de Wsnp (nagenoeg) nihil zou bedragen, de rechtbank de regeling op de voet van art. 349a lid 2 Fw
verlengt . Die verlenging moet dan zodanig zijn dat voldoende looptijd resteert om de hiervoor beschreven stappen te kunnen nemen: ^[212]

- verslag van de bewindvoerder aan de rechter-commissaris over de wijze waarop de schuldenaar aan zijn verplichtingen heeft voldaan (art. 351a Fw);

- eindzitting, al dan niet pro forma (art. 352 lid 1 Fw), waarop wordt beoordeeld of de schuldenaar al dan niet in de nakoming van een of meer verplichtingen tekort is geschoten, zo ja, of deze tekortkomingen hem toerekenbaar zijn, en zo ja, of een eventuele toerekenbare tekortkoming van de schuldenaar buiten beschouwing blijft (art. 354 Fw);

- beslissing over schone lei dan wel eventuele verlenging (art. 349a lid 3 Fw).

- opmaken slotuitdelingslijst (art. 356 lid 1 Fw).

7.11

Problematisch in deze benadering is echter dat sinds 1 januari 2023, bij de implementatie van de EU-Richtlijn herstructurering en insolventie, in art. 349a lid 2 Fw een limitatieve opsomming is opgenomen van de gevallen waarin de schuldsaneringstermijn verlengd kan worden: ^[213] (i) als de schuldenaar niet aan al zijn uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen kan voldoen (ii) als de schuldenaar toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van een of meer uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen. Per 1 juli 2023 is hieraan nog toegevoegd een derde geval (zie onder 5.29), namelijk dat (iii) zich andere omstandigheden voordoen, die bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden bepaald. ^[214] De onder (iii) bedoelde amvb is er op dit moment niet. ^[215]

7.12

Om toch te kunnen verlengen zou kunnen worden beargumenteerd dat de situatie onder (i) van toepassing is, in die zin
dat niet kan worden vastgesteld of de schuldenaar aan al zijn uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen kan voldoen. Omdat tegelijkertijd zou kunnen worden aangenomen dat de schuldenaar in de verlengde periode niet meer aan zijn afdracht- en inspanningsverplichting hoeft te voldoen (zie hierna onder 7.15), ondervindt de schuldenaar hiervan weinig nadeel.

7.13

Een andere gedachte zou kunnen zijn om er toch niet voor te kiezen de schuldsanering met de maximale periode van 18 maanden eerder te laten ingaan, maar dat (bijvoorbeeld) met maximaal twaalf maanden te doen, zodat er steeds nog zes maanden overblijven waarin de Wsnp-bewindvoerder zijn wettelijke taken kan uitvoeren en de schuldsanering volgens het wettelijke systeem kan worden doorlopen en afgerond. Dit staat m.i. echter op gespannen voet met de nieuwe wettelijke regeling van art. 349a lid 1 Fw, omdat het resultaat dan is dat toch over een langere periode dan 18 maanden alle wettelijke verplichtingen (met name afdracht- en inspanningsverplichtingen) gelden.

7.14

Ten slotte zou nog kunnen worden gedacht aan de mogelijkheid dat direct op het moment van het toelatingsvonnis de eerder genoemde ‘afrondingsfase’ al kan intreden, omdat de looptijd van 18 maanden (in dit scenario) dan reeds is verstreken. De schuldsaneringsregeling komt dan direct bij toelating materieel tot een einde. Dit lijkt mij echter minder gewenst. Ten eerste omdat de toepassing van de schuldsaneringsregeling dan in materiële zin is geëindigd
zonder dat er enig toezicht of controle van een Wsnp-bewindvoerder heeft plaatsgevonden. Daarmee worden de belangen van schuldeisers m.i. al te zeer naar de achtergrond gedrongen. Ten tweede omdat er onduidelijkheid bestaat over welke verplichtingen er in het wettelijke systeem precies gelden in de afrondingsfase (zie onder 7.6). ^[216]

7.15

Ik zou daarom denken dat de benadering onder 7.12, verlenging van de schuldsaneringsregeling, het meeste aansluit bij het doel van de nieuwe regeling, en, met enige moeite, in lijn kan worden gebracht met het wettelijke systeem. Om aan te sluiten bij de ratio van de nieuwe wettelijke regeling moet m.i. wel worden aangenomen dat de schuldenaar in de verlengde periode van de schuldsaneringsregeling ontheven wordt van de verplichting tot afdracht aan de boedel en van zijn inspanningsverplichting. Als de rechter heeft beslist dat het aanvangstijdstip eerder kan zijn gelegen (ik ga veronderstellenderwijs uit van een eerdere aanvang van 18 maanden), dan moet vooralsnog worden aangenomen dat de schuldenaar genoegzaam heeft voldaan aan afdracht- en inspanningsverplichting. Het is dan aan de Wsnp-bewindvoerder om te onderzoeken of dat inderdaad het geval is en daarvan verslag te doen aan de rechter-commissaris.

7.16

In deze verlengde periode gelden echter wel de medewerkings- en informatieverplichtingen van de schuldenaar tegenover de Wsnp-bewindvoerder. Anders kan de Wsnp-bewindvoerder niet controleren of de schuldenaar in het voortraject inderdaad heeft voldaan aan alle verplichtingen die uit hoofde van de Wsnp op hem rusten. In het vonnis zal moeten worden vermeld dat deze verplichtingen gelden. ^[217]

7.17

Uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid verdient het aanbeveling dat alle gerechten eenzelfde termijn aanhouden voor de verlengde periode, bijvoorbeeld een periode van zes maanden vanaf het toelatingsvonnis waarin de Wsnp-bewindvoerder zijn wettelijke taken kan uitoefenen.

7.18

Dit is in grote lijnen ook de koers in de feitenrechtspraak. Ook daarin wordt door de meeste rechtbanken bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw een minimale “restduur” aangehouden, waarin de schuldenaar echter niet meer aan zijn afdracht- en inspanningsverplichting hoeft te voldoen. ^[218] In meerdere uitspraken wordt daarin uitgegaan van zes maanden als minimumtermijn, soms met verwijzing naar een ‘vaste lijn’ (die ik overigens niet heb kunnen terugvinden in de Recofa-richtlijnen). ^[219] Er zijn echter ook enkele gevallen waarin werd geoordeeld dat de minimumlooptijd vanaf het toelatingsvonnis nog twaalf maanden moest bedragen. ^[220] En een enkele keer volgt uit het toelatingsvonnis dat geen ‘restduur’ werd aangehouden. Zo oordeelde de rechtbank Oost-Brabant bij vonnis van 23 augustus 2023 dat op betrokkene de wettelijke schuldsaneringsregeling van toepassing was met een looptijd van 18 maanden, te rekenen vanaf 11 oktober 2021 (dus: einde juni 2023). ^[221]

7.19

Overigens is in rechterlijke uitspraken soms ook te lezen dat de duur van de schuldsaneringsregeling in zo’n geval ‘minder wordt verkort’. ^[222] Dat is echter niet juist: bij een eerdere aanvang op de voet van art. 349a lid 1 Fw is geen sprake van verkorting van de looptijd maar van dezelfde looptijd met een eerder aanvangstijdstip. In feite is sprake van een
verlenging als de rechter bij het toelatingsvonnis de schuldsaneringsregeling nog laat doorlopen, omdat de totale looptijd dan meer is dan 18 maanden. ^[223]

Ambtshalve toepassing

7.2

Ten slotte is nog op te merken dat de bepaling van art. 349a lid 1 Fw m.i. ambtshalve moet worden toegepast. De reden daarvoor is dat uit de tekst van de wet niet blijkt niet dat art. 349a lid 1 Fw een discretionaire bepaling bevat. Ook uit de onderzochte feitenrechtspraak blijkt dat de rechter zich ambtshalve over deze bepaling boog. ^[224]

8. Het begrip “buitengerechtelijke schuldregeling”

8.1

De eerste prejudiciële vraag stelt aan de orde wat moet worden verstaan onder
“de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f” in art. 349a lid 1 Fw. Art. 285 lid 1 sub f Fw ziet op de verklaring waarmee bij de indiening van het Wsnp-verzoek wordt aangetoond dat er geen reële mogelijkheden zijn om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen (zie ook hiervoor onder 5.31 e.v.).

8.2

Het hof overweegt in rov. 6.27 dat het begrip buitengerechtelijke schuldregeling in art. 285 Fw lijkt te zien op een daadwerkelijk
tot stand gekomen schuldeisersakkoord; de bepaling spreekt immers over een buitengerechtelijke schuldregeling waarvoor geen reële mogelijkheden zijn (om daartoe te komen), respectievelijk waarvoor onder omstandigheden geen pogingen hoeven te worden gedaan (om ertoe te komen).

8.3

Als wordt aangenomen dat een buitengerechtelijke schuldregeling zo moet worden opgevat dat er een schuldeisersakkoord tot stand is gekomen, leidt dit echter tot de incongruentie dat voor toelating tot de Wsnp is vereist dat er géén buitengerechtelijke schuldenregeling is, terwijl die er volgens art. 349a lid 1 Fw juist wél is. Het hof oppert dan het volgende:

“Wel is nog denkbaar dat aflossingen plaatsvinden op een wel tot stand gekomen schuldeisersakkoord, maar dat dat schuldeisersakkoord om een of andere reden geen stand houdt, bijvoorbeeld door een nagekomen schuld of niet-volledige nakoming door de schuldenaar van zijn aflossingsverplichtingen onder dat akkoord. Maar aldus gelezen, zou het toepassingsgebied van de vervroegde ingangsdatum van artikel 349a lid 1 Fw – in de praktijk – wel erg beperkt zijn.”

8.4

Dat lijkt mij inderdaad het geval: als er vanuit zou worden gegaan dat voor toepassing van de mogelijkheid dat de wettelijke schuldsaneringsregeling eerder ingaat, een schuldeisersakkoord tot stand moet zijn gekomen, is die mogelijkheid hetzij nutteloos (want aan de wettelijke schuldsanering wordt niet toegekomen), hetzij beperkt tot uitzonderlijke situaties (waarin er eerst wel een schuldeisersakkoord is, maar dat later is opengebroken of niet nagekomen).

8.5

Dit pleit voor een ruimere opvatting van het begrip buitengerechtelijke schuldregeling in art. 349a lid 1 Fw. Daarvoor zijn ook aanknopingspunten te vinden in de toelichting op het amendement waarin de wijziging werd voorgesteld: ^[225]

“Immers mensen met problematische schulden kloppen als eerste bij de gemeente aan, waarna de schuldhulpverlening, vaak via een minnelijk traject, wordt gestart. Vanaf de start van de schuldregeling wordt de aflossingscapaciteit vastgesteld. Echter het kan voorkomen dat het minnelijke traject mislukt, bijvoorbeeld omdat de schuldeisers niet akkoord gaan met het voorstel. Dan kan de Wsnp uitkomst bieden. Op dit moment is het zo geregeld dat de aflosperiode in de Wsnp pas vanaf het moment dat de rechter uitspraak doet. Dit terwijl mensen met problematische schulden dan soms al vele maanden tot zelfs ruim een jaar aan het aflossen zijn. Deze extra aflossingen hebben geen effect op het bedrag of de duur van de schuldsaneringsregeling die de rechter uitspreekt. De indiener is van mening dat dit ongewenst is en om die reden regelt dit amendement dat de termijn van de schuldsaneringsregeling start vanaf het moment dat de eerste aflossing is gedaan in het kader van de gemeentelijke schuldhulpverlening.”

8.6

Uit deze toelichting blijkt duidelijk dat het amendement het oog heeft op het minnelijk traject in
brede zin, zodat voor de toepassing van art. 349a lid 1 Fw dus niet vereist lijkt dat ook daadwerkelijk een schuldeisersakkoord tot stand is gekomen. Ik volg het hof dan ook in zijn overweging dat het begrip
“buitengerechtelijke schuldregeling” niet moet worden opgevat als resultaat (in de zin van schuldeisersakkoord), maar als het proces om tot dat resultaat te komen (rov. 6.28).

8.7

Deze uitleg lijkt ook te worden gevolgd door Jungmann en Van Dijk, waar zij opmerken dat een eerdere aanvang van het Wsnp-traject alleen mogelijk is voor schuldenaren
“die in de aanloop naar een schuldregeling aflossen aan de gemeente of erkende schuldhulpverlener.” ^[226] Met andere woorden, art. 349a lid 1 Fw vereist níet dat er een schuldeisersakkoord tot stand is gekomen. Het gaat erom dat er gewerkt wordt aan de totstandkoming van een buitengerechtelijke schuldenregeling, dus dat
het proces van schuldhulpverlening van start is gegaan (en in dat kader wordt afgelost (gespaard), waarover nader in hoofdstuk 9).

8.8

Daarmee rijst het volgende probleem, namelijk wanneer kan worden aangenomen dat het proces van schuldhulpverlening van start is gegaan. Het hof overweegt hierover als volgt (rov. 6.29):

“Is dat aanstonds wanneer schuldhulpverlening wordt gestart (…), of moeten er daadwerkelijk activiteiten zijn ontplooid om tot een schuldeisersakkoord te komen? Dat moment hoeft niet samen te vallen met de start van de schuldhulpverlening, omdat schuldhulpverlening in aanvang kan bestaan in (slechts) ‘stabilisatie’. Niet ondenkbaar is dat in een stabilisatiefase wel enigerlei inkomsten worden opgespaard en/of daarmee schuldeisers worden afgelost. Gelden die al als (eerste) aflossing in de zin van de wet?

Het hof tekent hierbij aan dat bijvoorbeeld de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) en de Wet op het consumentenkrediet (Wek) deze verschillende fases niet onderscheiden of beschrijven, en dat de grens in de praktijk vaak ook niet eenvoudig zal zijn te trekken. Zo ook bijvoorbeeld in het voorliggende geval waarin, toen de gemeente dé schuldhulpverlening zelf ter hand nam, de stabilisatie en schuldregeling gelijktijdig werden (her)opgestart (…). Ten behoeve van eenvoud en rechtszekerheid, en in overeenstemming met de kennelijke bedoeling van het amendement Kathmann-Maatoug dat de nieuwe regeling introduceerde, lijkt daarom aangewezen om als startmoment van de buitengerechtelijke schuldregeling in de zin van artikel 349a lid 1 Fw aan te merken: de start van de schuldhulpverlening. Dat zou dan zijn op te vatten als hetzij de dag waarop tussen de schuldenaar en de bevoegde schuldhulpverlener bindende afspraken zijn gemaakt inzake schuldhulpverlening, hetzij de dag, in voorkomend geval, van de in artikel 4a lid 1 aanhef en onder a Wsg bedoelde beschikking.”

8.9

Anders dan het hof vraag ik mij echter af of het zinvol is om de vraag wanneer het proces van schuldhulpverlening is gestart, afzonderlijk te beantwoorden. Bij de uitleg van art. 349a lid 1 Fw gaat het immers om (het moment van) “
eerste aflossing in het kader van buitengerechtelijke schuldregeling ”. Daarmee gaat het erom wanneer sprake is van de hier bedoelde ‘eerste aflossing’. Ik zal hierna die vraag proberen te beantwoorden en verder onbesproken laten wanneer het proces van schuldhulpverlening is gestart. Hierbij is te bedenken dat schuldhulpverlening een breed begrip is, dat bovendien op heel verschillende manieren wordt ingevuld (zoals uitvoerig is besproken onder 4.3 e.v.).

9. De begrippen “eerste aflossing” en “in het kader van”

9.1

Bij de bespreking van wat moet worden verstaan onder het begrip
“eerste aflossing” in art. 349a lid 1 Fw, komt achtereenvolgens aan bod of (i) onder aflossen ook sparen kan worden verstaan en of daarbij als voorwaarde geldt dat het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen, (ii) een aflossing enkel de afdracht boven het vtlb omvat, en (iii) of vereist is dat de aflossingen ten gunste van
alle schuldeisers komen. Vervolgens wordt stilgestaan bij een tweetal vragen die meer impliciet in de prejudiciële vragen besloten liggen, namelijk (iv) hoe moet worden omgegaan met de situatie waarin over een bepaalde periode niet maximaal is afgelost, en (v) de situatie waarin er helemaal geen aflossingscapaciteit is. Voorts komt aan bod in (vi) hoeverre een
“eerste aflossing” daadwerkelijk vereist dat er ook nadere vervolgaflossingen worden gedaan
, en (vii) wat moet worden verstaan onder het begrip
“in het kader van” .

(i) Sparen in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling

9.2

In het arrest van het hof is te lezen dat in de door het hof onderzochte feitenrechtspraak ‘aflossen’ werd geïnterpreteerd als ‘sparen’. Het hof wijst er hierbij op dat in verschillende uitspraken van feitenrechters ‘aflossing’ wordt opgevat als sparen op een budgetbeheer-rekening bij de gemeente, of sparen op een rekening die onder beheer staat van een beschermingsbewindvoerder (rov. 6.13).

9.3

In andere uitspraken van feitenrechters is eenzelfde beeld zichtbaar. In 77 van de 117 onderzochte uitspraken werd op enigerlei wijze overwogen dat sparen ook als aflossen in de zin van art. 349a lid 1 Fw kan kwalificeren. In de overige onderzochte uitspraken kwam dit aspect niet aan bod; in geen enkele uitspraak werd dus overwogen dat sparen
niet als aflossen kan kwalificeren.

9.4

Ook in de literatuur lijkt er geen discussie over te bestaan dat ook sparen als aflossen wordt aangemerkt. ^[227] Het ligt m.i. dan ook voor de hand dat sparen ook als aflossen in de zin van art. 349a lid 1 Fw heeft te gelden.

9.5

Een ander punt dat het hof aan de orde stelt is de vraag of bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw als voorwaarde mag worden gesteld dat het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen.

9.6

In de onderzochte feitenrechtspraak kwam dit aspect in 19 uitspraken terug. ^[228] In deze uitspraken werd erop gewezen dat het bedrag bij toelating tot de Wsnp op korte termijn op de boedelrekening moest worden gestort. Een veel gehanteerde formulering in uitspraken van bijvoorbeeld de rechtbank Den Haag in dit verband is de volgende: ^[229]

“De rechtbank merkt tenslotte in dit verband nog wel op dat indien het bedrag van de beheerrekening niet op korte termijn op de boedelrekening wordt gestort, er een boedelachterstand ontstaat en dit tot gevolg kan hebben dat de WSNP-regeling wordt verlengd of zelfs voortijdig – zonder schone lei – kan worden beëindigd.”

9.7

Hier wordt dus niet als voorwaarde voor toelating gesteld dat het saldo van de beheerrekening op de boedelrekening
moet zijn gestort; het gaat erom dat de rechtbank bij de beslissing tot toelating de schuldenaar de verplichting oplegt om het saldo op korte termijn op de boedelrekening te storten. Als de schuldenaar die verplichting niet nakomt, wordt de schuldsaneringstermijn verlengd (en heeft de schuldenaar dus geen profijt van het eerdere aanvangsmoment). ^[230]

9.8

Deze benadering lijkt mij juist. Het buiten beschouwing laten van aflossingen (spaartegoeden) in het minnelijk traject omdat ze nog niet op de boedelrekening staan, is nogal formalistisch en staat daarmee m.i. haaks op de bedoeling van de wetswijziging.

9.9

Dat bij toelating de verplichting wordt opgedragen om op korte termijn het spaartegoed op de boedelrekening te storten, sluit in zoverre ook aan bij het systeem van de Wsnp, dat volgens de toelatingsvoorwaarde in art. 288 lid 1 onder c Fw, voldoende aannemelijk moet zijn dat de schuldenaar de uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen naar behoren
zal nakomen en zich
zal inspannen zoveel mogelijk baten voor de boedel te verwerven. In het kader van deze inspanningsplicht kan aan de schuldenaar bij toelating de verplichting worden opgelegd om het bedrag dat al is gespaard in het voortraject, zo spoedig mogelijk op de boedelrekening te storten.

(ii) Aflossingen niet ten gunste van de gezamenlijke schuldeisers

9.1

Een volgende vraag is of het in art. 349a lid 1 Fw gaat om elke aflossing aan een schuldeiser, of uitsluitend om aflossingen (afdrachten) die ten goede komen of zijn gekomen aan de
gezamenlijke schuldeisers. Deze kwestie wordt aan de orde gesteld bij prejudiciële vraag 2.ii.

9.11

In de tekst van de wet is niet vermeld dat aflossingen in het kader van een buitengerechtelijke schuldregeling aan de gezamenlijke schuldeisers ten goede moeten zijn gekomen. Art. 349a lid 1 Fw vereist slechts dat een eerste aflossing is gedaan in het kader van een buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in art. 285 lid 1 sub f Fw.

9.12

Tijdens het wetgevingsproces is een aantal keer aandacht gevraagd voor het gegeven dat beslagleggingen tijdens het buitengerechtelijke traject – die eraan in de weg staan dat aflossingen aan de gezamenlijke schuldeisers ten goede komen – de toepassing van de nieuwe regeling in art. 349a lid 1 Fw kunnen bemoeilijken. Naar aanleiding van de adviesaanvraag van de minister is door Bureau Wsnp als volgt opgemerkt (mijn onderstrepingen): ^[231]

“Hierboven heeft Bureau Wsnp al aangegeven dat er bepaalde voorwaarden gesteld moeten worden aan het wijzigen van de ingangsdatum, namelijk:

(…)

 Een strikte naleving van het vtlb-rapport bij het vaststellen van het vtlb en de afloscapaciteit. De regel hanteren dat er 36 maanden maximaal afgelost wordt tijdens de schuldregeling en dat deze aflossing ten goede komt aan alle schuldeisers.
Zolang er een loonbeslag ligt kunnen deze 36 maanden van maximale aflossing niet ingaan. Een dwangakkoord gaat immers ook in per datum dat er maximaal afgelost kan worden.
Gemeenten moeten de mogelijkheid krijgen, bijvoorbeeld via het breed moratorium of als aanvulling op 287b Fw, om loonbeslag op te heffen bij aanvang van de minnelijke regeling .”

9.13

Bureau WSNP gaat er dus vanuit dat als er loonbeslag ligt, geen sprake kan zijn van ‘een eerste aflossing’ in de zin van art. 349a lid 1 Fw. Dit is ook het standpunt in het LOSR-advies. ^[232] Ook de NVVK, de branchevereniging voor financiële hulpverleners (zie ook onder 4.10), heeft er in haar reactie op gewezen dat beslagleggingen aan een eerdere ingangsdatum van de Wsnp-looptijd in de weg kunnen staan: ^[233]

“Lopend (loon-) beslag en verrekening zijn op dit moment factoren die de beoogde verkorting belemmeren, waarvan op dit moment de klant de dupe is. We hopen dat bij de uitwerking van dit amendement hier aandacht aan wordt besteed.”

9.14

In het verdere verloop van het wetgevingsproces is echter niet meer teruggekomen op dit punt. Kamerlid Kathmann (PvdA) heeft tijdens het plenaire debat van 18 januari 2023 wel nog opgemerkt (mijn onderstreping): ^[234]

“De respondenten uit het veld hebben een trits suggesties gedaan om de buitengerechtelijke schuldhulpverleningstrajecten te verbeteren. De minister geeft aan hoe hij hier en daar aan deze ideeën tegemoetkomt. Als ik uw brief goed heb gelezen, zijn de suggesties echter veel breder. (…)
Gaat de minister maatregelen treffen tegen schuldeisers die trajecten doelbewust traineren? Zorgt de minister dat verhaalsancties zoals loonbeslag opgeschort worden tijdens het buitengerechtelijke schuldentraject? (…) Als de meningen uit het veld genoeg zijn om amendementen te ontraden en aanpassingen te doen, dan hoop ik toch ook een beetje dat de meningen die ik net heb opgelepeld misschien genoeg gewicht hebben om tot hervormingen te leiden.”

9.15

Minister Weerwind heeft hierop als volgt gereageerd: ^[235]

“Een tweede vraag die mij gesteld is, ging over het traineren. Mag ik het uitleggen? Dat gaat over "traineren" in de betekenis van: een snellere doorstroming bevorderen. Ik heb getracht om daar in mijn betoog duidelijk op in te gaan. Enerzijds doet de minister van SZW dat via de brede schuldenaanpak. Anderzijds hoort u mij continu zoeken om het integraal te bekijken in het licht van die snelle doorstroom. Dat is het wetsvoorstel waar we vandaag over spreken. Ik noem ook een derde punt. Binnen de schuldhulpverlening vindt nu een professionaliseringsproject plaats, met de titel Schouders eronder, om juist die professional meer kennis en kunde over dat minnelijk traject, over dat wettelijk traject, bij te brengen. In een van de werkbezoeken die ik eind van het jaar aflegde, ben ik bewust bij de Raad voor Rechtsbijstand geweest, bij het Bureau Wsnp. Daar heb ik me bij laten praten. Wat doet een bewindvoerder nou? Hoe gaan we ermee om? Wat zijn de werkzaamheden? U mag van mij en minister Schouten verwachten dat we juist met de VNG continu onder de aandacht brengen hoe belangrijk het is dat de professional op de vloer dat weet, dat de klant het weet en dat de rechter ook weet welke mogelijkheden hij heeft.

Dan is mij nog een vraag gesteld met betrekking tot traineren. Ik kan uw vraag ook uitleggen dat het om "traineren" gaat in de betekenis van de schuldeisers. Natuurlijk staat altijd de weg van het dwangakkoord richting de rechter open. Die mogelijkheid is er en die blijft er .”

9.16

Een duidelijk antwoord op de vraag over het opschorten van verhaalsancties zoals loonbeslag tijdens het buitengerechtelijke schuldentraject, is dus uitgebleven. ^[236] Kennelijk is de gedachte van de minister dat het antwoord moet worden gezocht in de mogelijkheid van een dwangakkoord (art. 287a Fw). Besproken is (zie onder 4.65) dat een dwangakkoord ex art. 287a Fw niet zonder meer met zich meebrengt dat beslagen komen te vervallen. Bovendien komt een dwangakkoord pas in de eindfase van het minnelijk traject in zicht, zodat een schuldenaar daar weinig aan heeft bij de aanvang van het buitengerechtelijke schuldentraject. Overigens merk ik op dat het leggen van loonbeslag door een schuldeiser niet steeds hoeft te worden aangemerkt als ‘traineren’, al was het maar omdat het beslag kan zijn gelegd vóórdat de schuldenaar in een schuldentraject terecht is gekomen.

9.17

De complicatie dat beslagleggingen gedurende het buitengerechtelijke traject aan de toepassing van art. 349a lid 1 Fw in de weg kunnen staan, is ook in de literatuur gesignaleerd, onder meer door Damsteegt. ^[237] Zij wijst erop dat aflossen conform de Wsnp betekent dat ten behoeve van de
gezamenlijke schuldeisers wordt afgelost. Als er beslag is gelegd, kan dat ertoe leiden dat de schuldenaar niet meer maandelijks het meerdere boven het vtlb kan afdragen, zodat dus geen sprake is van een aflossing als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw.

9.18

Damsteegt wijst ook nog op het risico dat een schuldeiser beslag legt op het saldo van de aflossingen. In de praktijk worden aflossingen gespaard op een beheerrekening van de gemeente (zie ook hiervoor onder 4.23), en het valt niet uit te sluiten dat een schuldeiser met succes derdenbeslag legt onder de gemeente ten laste van de schuldenaar. Volgens haar is het maar de vraag of een dergelijk beslag kan worden opgeheven of geschorst.

9.19

Ook Jungmann en Van Dijk stellen vast dat wanneer beslag is gelegd op het inkomen of de uitkering, de schuldenaar niet in aanmerking komt voor een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling. Dit zorgt volgens de auteurs voor een onevenwichtigheid tussen schuldenaren waarbij beslag is gelegd op het inkomen, en schuldenaren bij wie dat niet het geval is. ^[238] De auteurs vragen zich af of deze onevenwichtigheid door de wetgever is beoogd, nu in beide situaties in de maanden voorafgaand aan de start van de wettelijke schuldsanering een (substantieel) deel van het inkomen van de schuldenaar naar één of meerdere schuldeisers gaat. Volgens hen had dit knelpunt kunnen worden voorkomen als de Tweede Kamer bij het betreffende amendement meteen had geregeld dat art. 475 Rv voorschrijft dat een beslag wordt opgeschort als iemand gaat aflossen ten behoeve van een schuldregeling bij een gemeente of erkende schuldhulpverlener. Daarmee was ook direct het risico weggenomen dat schuldeisers in de nieuwe situatie een prikkel voelen om bij een mogelijke stap naar schuldhulpverlening door de schuldenaar nog snel beslag te leggen, aldus Jungmann en Van Dijk.

9.2

Eickmans-van der Poel, ^[239] Cats ^[240] en Siemerink vinden eveneens dat aflossingen die onder beslag zijn gedaan niet kunnen meetellen bij een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling. ^[241]

9.21

Ook in de feitenrechtspraak is de lijn dat schuldenaren die onder beslag hebben afgelost, in het kader van art. 349a lid 1 Fw buiten de boot vallen. Dit is in overeenstemming met Bijlage III van het Landelijke procesreglement insolventie bij de rechtbanken (zie onder 6.19). In 19 van de 117 uitspraken werd overwogen dat aflossingen die niet ten gunste van
alle schuldeisers kwamen, (inderdaad) niet als aflossing in de zin van art. 349a lid 1 Fw gelden. In de overige uitspraken kwam de vraag of aan
alle schuldeisers moet zijn afgelost niet aan bod. In geen enkele uitspraak werd overwogen dat
niet vereist is dat aan de gezamenlijke schuldeisers is afgelost. In de uitspraken waarin dit aspect aan bod kwam, ging het in verreweg de meeste gevallen om aflossingen onder beslag, zoals ook in de onderhavige kwestie aan de orde is. ^[242] In enkele gevallen ging het niet om afdrachten onder beslag, maar was sprake van een situatie waarin met een afzonderlijke schuldeiser een schuldregeling was getroffen. ^[243]

9.22

Een bijzonder geval ten slotte deed zich voor in een uitspraak van de rechtbank Rotterdam. ^[244] Daarin ging het om een verzoek tot omzetting van een faillissement in de schuldsaneringsreglement (art. 15b Fw). De schuldenaar had weliswaar gespaard in het voortraject, maar dat bedrag werd opgesoupeerd door het salaris van de curator en de verschotten. Van het gespaarde bedrag bleef daarom niets over ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers. Om die reden kon volgens de rechtbank geen sprake zijn van een eerdere ingangsdatum.

9.23

Hiervoor heb ik al uiteengezet dat voor een eerdere ingangsdatum van de wettelijke schuldsaneringsregeling vereist is dat het minnelijk traject zoveel mogelijk voldoet aan de eisen die gelden voor het wettelijke traject (zie onder 6.15 e.v.). De consequentie daarvan is dat aflossingen in het minnelijk traject ten goede moeten komen aan de
gezamenlijke schuldeisers. Aflossingen onder beslag tellen dus niet mee. Het vrijwel unanieme standpunt in de literatuur en feitenrechtspraak dat aflossingen onder beslag niet kunnen gelden als
“eerste aflossing in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling” als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw, is hiermee in lijn.

9.24

Een argument tegen deze benadering zou nog kunnen zijn dat daarmee het toepassingsbereik van de nieuwe regeling in art. 349a lid 1 Fw wordt verkleind. M.i. legt dit argument echter onvoldoende gewicht in de schaal. Het uitgangspunt van de
paritas creditorum is zodanig essentieel voor het wettelijke traject, dat daarvan niet kan worden afgeweken (zie onder 6.12-6.13). Dit zou de belangen van de (overige) schuldeisers teveel onder druk doen komen te staan.

9.25

Resumerend geldt dat de prejudiciële vraag onder 2.ii m.i. zo moet worden beantwoord, dat art. 349a lid 1 Fw inderdaad vereist dat aan de
gezamenlijke schuldeisers is afgelost.

9.26

Als gezegd geldt dat de schuldenaar (dan wel de schuldenbewindvoerder of de schuldhulpverlener) in voorkomende gevallen opheffing van het beslag zal moeten vorderen om alsnog tot (volledige) toepassing van art. 349a lid 1 Fw te kunnen komen. Of dat tot succes zal leiden, is echter onzeker (zie onder 4.54-4.60).

9.27

In een recente kamerbrief heeft ook de minister voor Rechtsbescherming gesignaleerd dat beslagleggingen in het voortraject problematisch zijn bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw. Hij heeft laten weten oplossingsmogelijkheden te verkennen: ^[245]

“Bij de expertbijeenkomst waren de Raad voor de rechtspraak, het Bureau Wsnp en de Beroepsvereniging Bewindvoerders Wsnp vertegenwoordigd. De praktijk moet nog wennen aan de wetswijzigingen en de uitvoering ervan. Als aandachtspunt kwam naar voren dat het leggen van beslag op inkomen ervoor kan zorgen dat de burger niet kan sparen voor de gezamenlijke schuldeisers. Dan kan het voortraject niet meetellen voor de duur van een Wsnp-traject. Een tijdens de expertbijeenkomst gedragen oplossing hiervoor is dat zodra een burger start met een buitengerechtelijk voortraject er geen mogelijkheid meer zou moeten zijn tot verhaal – beslag en executie – door een individuele schuldeiser en tegelijkertijd er een mogelijkheid zou moeten zijn om al gelegde beslagen op te heffen. Gedacht wordt aan een wettelijke regeling voor een afkoelingsperiode waarbij de afkoelingsperiode uit de Wet Homologatie Onderhands Akkoord (WHOA) als inspiratie kan dienen. Deze problematiek en de voorgestelde oplossingsmogelijkheid ga ik verder verkennen.”

De problematiek van beslag op het inkomen in het minnelijk traject staat dus inmiddels op de politieke agenda.

(iii) Aflossingen boven het vtlb

9.28

In het kader van de uitleg van het begrip ‘eerste aflossing’ heeft het hof ook gevraagd (onder 2.ii) of art. 349a lid 1 Fw vereist dat de schuldenaar uit zijn inkomen heeft afgelost (gespaard) ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers:
“alles wat niet diende of zou plegen te worden vrijgelaten als de wettelijke schuldsaneringsregeling in die periode al van toepassing was geweest”. Dit vereiste vloeit niet voort uit de wet, en ook in de parlementaire geschiedenis zijn geen aanknopingspunten te vinden om aan te nemen dat uitdrukkelijk bedoeld is om bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw aan te sluiten bij het inkomen boven het vrij te laten bedrag (vtlb).

9.29

De wet bepaalt (in art. 295 lid 2 Fw) dat enkel de beslagvrije voet buiten de boedel valt. De beslagvrije voet is niet hetzelfde als het vtlb. Op de website van Bureau Wsnp is over de berekening van het vtlb het volgende te lezen: ^[246]

“Het vtlb wordt bepaald in 3 stappen:

1. Berekening van de beslagvrije voet art. 475da Rv, met een verhoging bij woonlasten >110% van de huurtoeslaggrens en/ of een verlaging in verband met privégebruik van een (lease)auto van de zaak.

2. Verhoging van de beslagvrije voet met de arbeidstoeslag, met een correctie voor het eigen risico ziektekostenverzekering en met een PGL-correctie voor schuldenaren met een leeftijd boven de pensioengerechtigde leeftijd (alle drie de correcties alleen indien van toepassing) als eerste onderdeel van het nominaal bedrag op basis van art. 295 lid 3 Fw (correcties RC). Hiervoor is geen expliciete toestemming van de rechter-commissaris nodig. Voor schuldenaren met de inrichtingsnorm is ook de reserveringstoeslag van toepassing.

3. Verhoging van de beslagvrije voet met de posten waarvoor de rechter-commissaris toestemming dient te geven als tweede deel van het nominaal bedrag op basis van art. 295 lid 3 Fw (correcties RC). Onder deze laatste categorie valt ook de correctiepost voor individuele lasten die sinds januari 2021 mogelijk is.”

9.3

Uit de berekening van het vtlb blijkt dat dit hoger kan zijn dan de beslagvrije voet. De beslagvrije voet is het uitgangspunt, maar vervolgens kunnen er bijtellingen zijn die leiden tot een hoger vtlb. Maar het vtlb kan soms ook lager uitkomen dan de beslagvrije voet, namelijk wanneer het totaalbedrag aan nominale correcties
negatief is, meestal door een negatief bedrag van de correctie individuele lasten. In dat geval is het vtlb (incl. vakantiegeld) gelijk aan de beslagvrije voet en valt alleen het inkomen boven de beslagvrije voet in de boedel, zo is vermeld op de website van Bureau Wsnp.

9.31

Hiervoor heb ik als uitgangspunt geformuleerd dat voor toepassing van een eerdere ingangsdatum van de schuldsaneringsregeling (conform art. 349a lid 1 Fw) vereist is dat het minnelijk traject zoveel mogelijk voldoet aan de eisen die in het wettelijke traject worden gesteld. Toepassing van art. 349a lid 1 Fw leidt er immers toe dat, achteraf beschouwd, het wettelijke traject al eerder is gaan lopen (zie onder 6.8). Voor de hoogte van de aflossingen betekent dit m.i. dat ook tijdens het minnelijk traject moet worden uitgegaan van het vtlb. De consequentie hiervan is dat aflossingen in het minnelijk traject – in beginsel, zie nader onder 9.34-9.39 – alleen dán tot een eerdere aanvang van de Wsnp kunnen leiden, als in het minnelijk traject is afgelost volgens de vtlb-normen.

9.32

Dit sluit ook aan bij de werkwijze van de rechtbanken. Eerder is al vermeld dat sinds de wetswijziging van 1 juli 2023 in de bijlage van het Landelijk procesreglement insolventiezaken is opgenomen dat bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw de hoogte van de aflossing in het minnelijk traject wordt vastgesteld aan de hand van het vtlb (zie onder 6.19). Een analyse van de feitenrechtspraak leert dat deze richtlijn in de rechtspraak wordt gevolgd: in 54 van de 117 onderzochte uitspraken werd overwogen dat onderzocht moest worden of de schuldenaar had afgelost conform de normen die ook gedurende de wettelijke schuldsanering gelden, ^[247] waarbij in een deel van de uitspraken expliciet werd verwezen naar het Landelijk procesreglement. ^[248] In geen enkele uitspraak werd overwogen dat de vtlb-normen
niet golden. De richtlijn in het Landelijk procesreglement lijkt dus (ook op dit punt) uniform te worden toegepast.

9.33

Het antwoord op de prejudiciële vraag onder 2.ii is dan ook dat bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw wordt aangesloten bij de vtlb-normen zoals deze ook gelden tijdens het wettelijke schuldsaneringstraject.

9.34

Een lastig punt hierbij is dat er situaties zijn, zoals blijkt uit punt 3 van het stappenplan vtlb (zie onder 9.29), waarin de rechter-commissaris in individuele gevallen toestemming geeft voor een correctiepost. Dit hangt samen met het feit dat bij de vaststelling van de beslagvrije voet wordt gewerkt met fictieve kosten. In werkelijkheid kunnen mensen hogere kosten hebben (met name zorg- en woonkosten). Ook bestaat de kans dat er een ander bedrag aan toeslagen wordt ontvangen. De correctie individuele lasten corrigeert waarmee in het beslagvrije voet geen rekening is gehouden. In het minnelijk traject is er echter geen rechter-commissaris in beeld die hierover een beslissing kan nemen. Idealiter zou de rechter-commissaris benaderd moeten kunnen worden vanuit het minnelijk traject, maar dat lijkt mij eigenlijk niet te realiseren.

9.35

Om de vaststelling van het vtlb in het minnelijk traject toch zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met wat (naar verwachting) door de rechter-commissaris in het wettelijk traject wordt beslist, zou m.i. gestreefd moeten worden naar het opstellen van algemene regels, waarmee door de schuldhulpverlening in het minnelijk traject gewerkt kan worden. Het gaat erom dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat het vtlb in het wettelijk traject afwijkt van de vaststelling in het minnelijk traject.

9.36

Een vergelijkbaar aandachtspunt is de eigen woning (38% van de mensen met problematische schulden heeft een koopwoning ^[249] ). Ook hier kunnen schuldenaren er tegenaan lopen dat in het minnelijk traject wordt goedgevonden dat de eigen woning wordt behouden, terwijl de Wsnp-bewindvoerder en de rechter-commissaris daar later anders over denken. Dit was al een probleem ^[250] – mensen blijken uit angst om de eigen woning te verkopen ervan af te zien zich te melden voor de Wsnp, omdat daar vrij snel wordt aangenomen dat de eigen woning moet worden verkocht – maar het is een nóg groter probleem als het minnelijk en het wettelijke traject bij elkaar moeten aansluiten ter verkrijging van een eerder aanvangsmoment. Hiervoor zie ik weinig andere oplossingen dan dat overleg plaatsvindt tussen rechters en schuldhulpverlening, om op zijn minst zoveel mogelijk transparantie en rechtsgelijkheid in de (toepassing van de) regels over eigen woningbezit te verkrijgen.

9.37

Dat het vtlb in het minnelijk traject anders (soms gewoon onjuist) wordt vastgesteld dan in het wettelijke traject, komt ook naar voren in verschillende uitspraken van feitenrechters. In een aantal uitspraken werd geen eerdere aanvang van het wettelijke traject vastgesteld, omdat in het voortraject een onjuist vtlb was vastgesteld. In deze uitspraken werd er dus vanuit gegaan dat als niet volgens de vtlb-normen is afgelost, dat betekent dat een schuldenaar niet in aanmerking komt voor toepassing van art. 349a lid 1 Fw. De vraag is of dit terecht is, nu de schuldenaar zelf niet degene is die het vtlb vaststelt; dat doet de schuldhulpverlener. De schuldenaar kan op dit punt dus niets worden verweten.

9.38

Dit knelpunt is ook in de literatuur gesignaleerd. Zo wijzen Jungmann en Van Dijk erop dat het vtlb dat de rechtbank bij toelating tot de Wsnp vaststelt, veelal afwijkt van de berekening door de schuldhulp verlenende instantie of gemeente. De auteurs werpen daarbij de vraag op of een gemeente aansprakelijk kan zijn jegens een schuldenaar als de rechtbank bij toelating tot de wettelijke schuldsaneringsregeling oordeelt dat geen eerdere aanvang kan worden vastgesteld, vanwege een onjuiste berekening van het vtlb. ^[251]

9.39

M.i. is het niet terecht dat een onjuiste berekening van het vtlb eraan in de weg staat dat aflossingen (spaartegoeden) tijdens het minnelijk traject ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers niet worden meegenomen bij het vaststellen van een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling. Een onjuiste berekening van het vtlb door de schuldhulpverlening, is een omstandigheid die buiten de invloedssfeer van de schuldenaar ligt. ^[252] Als de schuldenaar te goeder trouw heeft afgelost (gespaard) volgens het onjuist vastgestelde vtlb, kan dat niet aan hem worden toegerekend. In deze situatie moet m.i. een
pro rata benadering worden toegepast, zoals hierna wordt besproken.

(iv) Niet maximaal afgelost

9.4

In de prejudiciële vraag onder 2.ii vraagt het hof ook of de rechter bevoegd is om in beginsel slechts die periode in aanmerking te nemen, waarin de schuldenaar uit zijn inkomen heeft afgelost
alles wat niet zou zijn vrijgelaten als de wettelijke schuldsanering in die periode al van toepassing was geweest. Het hof merkt op dat in de feitenrechtspraak verschillend wordt omgegaan met de situatie waarin tijdens het minnelijk schuldhulpverleningstraject niet maximaal is afgelost, maar per saldo wel een bedrag is gespaard dat gelijkstaat aan de maximale afloscapaciteit over een of meerdere maanden (rov. 6.14).

9.41

Dit vraagstuk is bij de parlementaire behandeling van art. 349a lid 1 Fw niet aan bod gekomen. Ook de tekst van de wet biedt op dit punt geen uitsluitsel.

9.42

Dat het tot complicaties kan leiden wanneer tijdens het minnelijk traject niet maximaal is afgelost, is ook in de literatuur aan de orde gesteld. Cats maakt uit de parlementaire geschiedenis op dat de wetgever een totale aflosperiode van 18 maanden tot uitgangspunt neemt in het minnelijk en wettelijke traject tezamen. Daaruit leidt de auteur af dat het mogelijk moet zijn om rekening te houden met onvolledige of onregelmatige aflossingen, door
“terug te rekenen.” Cats schetst als voorbeeld: ^[253]

“Bijvoorbeeld, in het minnelijk traject is € 795,- bij elkaar gebracht. Op basis van de inkomsten en de overgelegde Vtlb-berekeningen had gedurende de laatste 6 maanden vóór de behandeling van het WSNP-verzoek een bedrag van € 100,- moeten worden afgelost en gedurende de 6 maanden daarvoor € 125,- per maand. Dan kan worden teruggerekend dat het gespaarde bedrag van € 795,- voldoende is om de laatste 6 maanden voor de toelatingszitting af te lossen en 1 maand van de daaraan voorafgaande periode. In dat geval kan de ingangsdatum worden bepaald op 7 maanden vóór de datum van het vonnis waarbij de schuldenaar tot de WSNP wordt toegelaten.”

9.43

In deze uiteenzetting wordt dus berekend wat er had moeten worden afgelost, en wordt dat afgezet tegen wat er feitelijk is afgelost. Het tekort wordt omgerekend naar maanden, en dat wordt vervolgens afgetrokken van de eerdere ingangsdatum.

9.44

De feitenrechtspraak is verdeeld over dit punt. In 15 van de 117 geanalyseerde uitspraken kwam de niet-maximale afdracht aan bod. In vijf uitspraken werd om die reden geen toepassing aan art. 349a lid 1 Fw gegeven, terwijl in de overige tien uitspraken wel tot een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling werd gekomen. De wijze waarop toepassing aan art. 349a lid 1 Fw werd gegeven, wisselde. Bij de meest gebruikte methode (zes uitspraken) werd berekend hoeveel maanden met het afgeloste bedrag maximaal had
kunnen worden afgelost, en werd de aanvang van de Wsnp met dat aantal maanden vervroegd. Hier was dus sprake van een “saldering” van de gespaarde bedragen. ^[254]

9.45

Er zijn ook uitspraken waarin werd geconstateerd dat de schuldenaar weliswaar had gespaard voor zijn schuldeisers, maar dat hij niet gedurende de gehele periode ten minste 36 uur per week had gewerkt. Ook hier saldeert de rechtbank, waardoor de aanvang van de wettelijke schuldsaneringsregeling toch enkele maanden eerder kan worden vastgesteld. ^[255]

9.46

In een enkel geval leidde een periode van niet-maximale aflossing ertoe dat die periode geheel buiten beschouwing werd gelaten bij het vaststellen van de aanvang van de Wsnp. Zo stelde de rechtbank Rotterdam vast dat de schuldenaar in kwestie gedurende twee maanden maximaal had afgelost in een minnelijk traject, en dat hij na afloop van dat traject twee maanden zelf had gespaard voor zijn schuldeisers. Toch konden deze inspanningen er niet toe leiden dat de aanvang van de Wsnp op vier maanden eerder werd vastgesteld, zoals verzocht: ^[256]

“In de maanden mei en juni 2023 had, rekening houdend met het inkomen van verzoekster en het voor haar geldende vrij te laten bedrag, naar het oordeel van de rechtbank een bedrag van € 2.524,25 gespaard moeten worden voor de schuldeisers. Hieraan is door verzoekster voldaan. Zij heeft tijdens het minnelijk traject in totaal zelfs een bedrag van € 7.015,97 gespaard, maar dat is niet geheel ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers. Ten aanzien van de aflossing in mei 2023 oordeelt de rechtbank dat het afgeloste gedeelte dat betrekking heeft op het ontvangen kindgebonden budget van de Belastingdienst niet als aflossing voor de gezamenlijke schuldeisers gezien kan worden, omdat hiervoor mogelijk nog een terugvordering volgt vanuit de Belastingdienst. Uit het dossier en hetgeen ter zitting is besproken volgt dat ook schuldhulpverlening daarvan uitgaat. De rechtbank zal de ingangsdatum van de regeling dan ook vaststellen op 26 augustus 2023, zijnde twee maanden vóór de datum van deze uitspraak, omdat verzoekster twee maanden tijdens het minnelijk traject heeft gespaard voor de gezamenlijke schuldeisers.”

9.47

De rechtbank laat hier dus de maanden waarin niet ten behoeve van de
gezamenlijke schuldeisers (en dus niet maximaal) is afgelost buiten beschouwing, maar komt wel tot toepassing van art. 349a lid 1 Fw voor de maanden waarin wél maximaal was gespaard.

9.48

In enkele andere uitspraken bleef de toepassing van art. 349a lid 1 Fw geheel achterwege, ondanks dat er wel was gespaard door de schuldenaar. Het ging daarbij om bedragen van € 1.629,- in twee zaken, ^[257] en € 2.128,81 en € 2.786,10 in de andere twee zaken. ^[258] Daarbij speelde onder meer een rol dat de aflossingen niet conform de vtlb-normen waren vastgesteld, en/of dat de aflossingen deels onder beslag hadden plaatsgevonden. ^[259]

9.49

Een volledige toewijzing van een verzoek om een eerdere ingang van het wettelijke schuldsaneringstraject in de situatie dat in het minnelijk traject niet maximaal is afgelost (omdat niet alles boven het vtlb is gespaard), doet m.i. geen recht aan de ratio van art. 349a lid 1 Fw. Saldering doet dat wel: op die manier kan bereikt worden dat
naar rato van wat er in het minnelijk traject is afgelost, het wettelijke traject eerder kan ingaan. Met die benadering wordt bovendien recht gedaan aan het uitgangspunt dat aan het minnelijk traject zoveel mogelijk dezelfde eisen worden gesteld als die gelden in het wettelijke traject (zie onder 6.17). Gelet op dat uitgangspunt kan niet worden aanvaard dat de aanvang van de schuldsaneringsregeling wordt vastgesteld aan de hand van de eerste aflossing, ongeacht de hoogte van die aflossing of van de aflossingen die daarna zijn gevolgd.

9.5

De benadering waarbij de afgeloste (gespaarde) bedragen worden gesaldeerd, biedt ook een uitweg (zij het in zeer beperkte mate) voor de situatie dat er loonbeslag ligt, maar daarnaast ook nog iets is gespaard ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers. Zo kunnen (wellicht geringe) bedragen die
naast de afdracht onder beslag zijn gespaard, toch worden meegenomen bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw. Dit is ook de benadering die de rechtbank in de voorliggende procedure heeft gevolgd (zie onder 2.13).

9.51

Een
pro rata of salderingsmethode biedt ook uitkomst als het vtlb in het minnelijk traject anders is vastgesteld doordat anders is omgegaan met individuele correctieposten, en de schuldenaar als gevolg daarvan te weinig heeft afgedragen (zie hierboven onder 9.34-9.39). Berekend kan worden hoeveel bij een juiste vaststelling gespaard had moeten zijn en met hoeveel maanden sparen dit overeenkomt; die periode wordt dan afgetrokken van de periode waarin is afgelost.

9.52

De vraag van het hof moet m.i. dan ook zo worden beantwoord, dat voor de toepassing van art. 349a lid 1 Fw niet als voorwaarde mag worden gesteld dat steeds maximaal is afgelost. Berekend moet worden hoeveel had
moeten worden afgelost, en hoeveel
feitelijk is afgelost. Vervolgens wordt bepaald hoeveel maanden aflossing nodig is om het verschil tussen beide bedragen in te lopen. Die maanden worden afgetrokken van de periode waarin de ingangsdatum van de schuldsaneringsregeling naar voren kan worden gehaald. Op deze manier wordt tegemoet gekomen aan de schuldenaar die zich in het voortraject heeft ingespannen om zijn schulden af te lossen, en wordt tegelijkertijd recht gedaan aan de belangen van de schuldeisers.

(v) Ontbreken aflossingscapaciteit

9.53

Tot slot signaleert het hof dat bij het
ontbreken van enige aflossingscapaciteit, discussie zou kunnen bestaan over de vraag of aan de aflossingsplicht is voldaan (rov. 6.14, laatste zin, en rov. 6.16). Hoewel in de vraagstelling dit punt niet expliciet is benoemd, wordt er in de voorlopige beantwoording van het hof zelf wel een opmerking over gemaakt: volgens het hof kan een ‘eerste aflossing’ in de zin van art. 349a lid 1 Fw ook
nihil bedragen (zie rov. 6.31, onder b).

9.54

Een voor de hand liggend standpunt lijkt dat art. 349a lid 1 Fw in geen toepassing kan vinden indien in het voortraject geen aflossingen hebben plaatsgevonden: daarvoor is immers vereist dat er
aflossingen plaatsvinden.

9.55

Zoals besproken is met de wetswijziging van 1 juli 2023 ook art. 285 lid 1 sub f Fw gewijzigd (zie onder 5.31-5.37). Daarin is thans opgenomen dat als aannemelijk is dat onvoldoende aflossingsmogelijkheden bij de schuldenaar of andere omstandigheden het onmogelijk maken om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen, voor de afgifte van de 285-verklaring niet eerst een poging hoeft te zijn gedaan om tot een dergelijke regeling te komen. Deze bepaling leidt er dus toe dat schuldenaren zonder enige afloscapaciteit niet jarenlang pogingen hoeven te ondernemen om tot een minnelijke regeling te komen. Zij kunnen het minnelijk traject overslaan en direct het wettelijke traject ingaan. ^[260] Het kan dan bijvoorbeeld gaan om schuldenaren die blijvend arbeidsongeschikt zijn, op wie geen sollicitatieplicht rust en van wie het inkomen zo laag is dat er geen bedrag overblijft boven het vtlb. Maar er kunnen ook andere redenen zijn waarom een schuldenaar geen enkele afloscapaciteit heeft, bijvoorbeeld hoge woonlasten.

9.56

Hiermee zou kunnen worden aangenomen dat voor schuldenaren die geen enkele aflossingscapaciteit hebben, voldoende is geregeld; zij kunnen snel het wettelijke traject instromen.

9.57

Bovendien biedt art. 354a lid 2 Fw voor deze groep van schuldenaren nog de mogelijkheid tot verkorting van de looptijd. Volgens deze bepaling kan de schuldsaneringsregeling eerder worden beëindigd, indien redelijkerwijs niet de verwachting bestaat dat de schuldenaar op zodanige wijze aan zijn verplichtingen kan voldoen dat voortzetting van de schuldsaneringsregeling gerechtvaardigd is (zie ook hiervoor onder 4.72). ^[261] Het wettelijke traject kan voor deze groep van schuldenaren dus korter zijn (dan thans 18 maanden).

9.58

Anderzijds kan ook worden gesteld dat art. 349a lid 1 Fw voor
iedereen geldt en dus ook voor déze groep van schuldenaren. Het verschil met een schuldenaar die in het minnelijk traject € 10,- per maand spaart, is eigenlijk ook niet heel groot. Wanneer aan de hand van de vtlb-calculator wordt vastgesteld dat de aflossingscapaciteit nihil is en de schuldenaar derhalve maandelijks niets kan aflossen of sparen, moet m.i. toch worden aangenomen dat sprake is van een “
eerste aflossing in het kader van buitengerechtelijke schuldregeling” . De ‘eerste aflossing’ is dan volgens de regels die gelden in het wettelijke traject (de vtlb-normen) nihil.

9.59

Vóór deze benadering pleit m.i. ook dat schuldeisers geen enkel zicht hebben op een beter resultaat als het voortraject níet wordt meegenomen. Ook tijdens het wettelijke traject blijft de aflossingscapaciteit immers nihil. Een dergelijke pragmatische benadering is ook te zien in de parlementaire geschiedenis (over de situatie dat er geen enkele aflossingscapaciteit is): ^[262]

“Wel hecht ik eraan te benadrukken dat er naar de huidige inzichten een pragmatisch einde is aan de minnelijke pogingen om een regeling tot stand te brengen. Tijd kost ook in het schuldendossier iedereen geld: de vorderingen van de schuldeisers lopen op met rente, er worden misschien

onnodige inningsmaatregelen getroffen, de schuldenlast neemt toe en de schuldhulpverlening steekt er veel tijd en aandacht in, zonder dat een echte oplossing naderbij komt. Als vaststaat dat er voor de schuldeisers niets te halen valt dan moet er doorgepakt kunnen worden. Dan kan onder

omstandigheden een snellere doorstroom naar een Wsnp-traject meer aangewezen zijn.”

9.6

Voor de duidelijkheid: hier wordt geen antwoord gegeven op de vraag of schuldenaren bij wie niets te halen valt aanspraak kunnen maken op een eerdere ingangsdatum, maar of “
uitgangspunt blijft dat de schuldenaar zich in het minnelijke traject daadwerkelijk tot het uiterste moet inspannen om met zijn schuldeisers tot een minnelijke regeling te komen .” ^[263]

9.61

Dat ook een eerder aanvangsmoment van het wettelijke traject kan worden bepaald als de schuldenaar geen enkele aflossingscapaciteit heeft, lijkt ook besloten te liggen in art. 3.1.2.6 van het Landelijk procesreglement insolventiezaken (geciteerd onder 6.20). Daarin is onder f, derde bolletje, opgenomen dat in geval van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid bij het toelatingsverzoek (ook) moeten worden bijgevoegd,
“een bewijs van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid”. Maar echt duidelijk is dit niet; een bewijs van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid is ook nodig om vast te stellen of de schuldenaar in het voortraject aan zijn inspanningsverplichtingen heeft voldaan (zie daarover nader in hoofdstuk 10).

9.62

Damsteegt lijkt de genoemde bepaling in het procesreglement wel zo te lezen. Zij schrijft dat kennelijk ook een schuldenaar zonder aflossingscapaciteit om een eerdere aanvang van het wettelijke traject kan verzoeken: ^[264]

“Het voorgaande lijkt te impliceren dat een schuldenaar zonder afloscapaciteit zich op het standpunt kan stellen dat de ingangsdatum van de looptijd al (ver) voor de datum van de indiening van het verzoek ligt. Vooral in die gevallen waarin de schuldenaar arbeidsongeschikt is en (dus) geen sollicitatieverplichting heeft, en mogelijk ook geen afdrachtcapaciteit heeft. De rechtspraak zal de komende jaren moeten invullen hoe daarmee moet worden omgegaan.”

9.63

Ook elders in de literatuur wordt wel aangenomen dat ook in gevallen dat de schuldenaar geen aflossingscapaciteit heeft, de ingangsdatum van de wettelijke regeling op een eerder moment kan worden bepaald. Zo schrijft Cats dat in een situatie waarin een schuldenaar in het minnelijk traject geen afloscapaciteit had én duidelijk is dat dit niet zal veranderen, kan worden uitgegaan van “maximaal aflossen”: ^[265]

“De schuldenaar kon niet aflossen en zal niet kunnen aflossen, zodat de financiële uitkomst voor de schuldeisers hetzelfde zal blijven, ongeacht de ingangsdatum van de WSNP-regeling.”

9.64

Koppelman en Verhoeven menen daarentegen, hoewel zij dat zeer onrechtvaardig vinden, dat bij een gebrek aan spaarcapaciteit een beroep op een eerdere ingangsdatum niet slaagt: ^[266]

“Dat dit (zeer) onrechtvaardig kan uitpakken voor schuldenaren die, zonder dat hen dat te verwijten is, niet kunnen sparen voor hun schuldeisers, staat wat ons betreft buiten kijf. Echter kijkend naar de wettekst is dit wel wat de wetgever heeft bedoeld en moeten we totdat de Hoge Raad of de wetgever zelf anders bepaalt, hiervan uitgaan.”

9.65

Anders dan Koppelman en Verhoeven zie ik niet dat de wettekst dan wel de bedoeling van de wetgever eraan in de weg staat dat art. 349a lid 1 Fw wordt uitgelegd op de door mij geschetste wijze.

9.66

In de onderzochte feitenrechtspraak zijn er enkele uitspraken geweest (vijf) over schuldenaren zonder aflossingscapaciteit. In drie uitspraken (alle drie van de rechtbank Noord-Nederland) werd geoordeeld dat bij het ontbreken van aflossingscapaciteit, feitelijk sprake is van een maximale aflossing en dat dus aan de aflossingsplicht is voldaan. Daarmee kon dus, ondanks het ontbreken van enige aflossingscapaciteit, toch toepassing worden gegeven aan art. 349a lid 1 Fw. ^[267] Opvallend is echter dat in deze zaken toch was gespaard in het voortraject (voor zover raadpleegbaar: € 1.437,- en € 495,00). ^[268] De rechtbank stelde echter vast dat er op basis van de vtlb-normen geen ruimte was om af te dragen. In alle drie de zaken werd overwogen dat aan alle overige verplichtingen zoals geldend onder de Wsnp was voldaan. Overigens leidde de toepassing van art. 349a lid 1 Fw er in geen van de gevallen toe dat de resterende Wsnp-termijn nihil bedroeg. ^[269]

9.67

In de twee resterende uitspraken bleef de toepassing van art. 349a lid 1 Fw achterwege. Een uitspraak van de rechtbank Den Haag had betrekking op een schuldenaar die een uitkering op grond van de Participatiewet ontving, die lager was dan het vtlb. Daarmee was volgens de rechtbank geen sprake van enige aflossingscapaciteit, zodat het gespaarde bedrag van € 812,- volgens de rechtbank niet als aflossing kon worden aangemerkt. ^[270] Dat oordeel is in zoverre te begrijpen dat een salderingsmethode hier moeilijk toe te passen is omdat er op papier geen aflossingscapaciteit is. Dan is ook niet vast te stellen met hoeveel maanden de schuldsaneringsregeling eerder zou kunnen ingaan, gezien het gespaarde bedrag. Maar het oordeel laat ook wel zien dat het wellicht beter is om als er in het geheel geen aflossingscapaciteit is, niet als eis te stellen dat er moet zijn afgelost. Die eis verdraagt zich niet met de vtlb-systematiek. Overigens berust de beslissing van de rechtbank dat in dit geval geen eerdere ingangsdatum kon worden aangenomen, ook op het oordeel dat de inspanningsverplichtingen door de schuldenaar onvoldoende waren nageleefd.

9.68

De slotsom is m.i. dat de wettelijke schuldsaneringsregeling ook eerder kan aanvangen als in het voortraject niets is afgelost, omdat het inkomen van de schuldenaar zo laag is dat er niets overblijft boven het vtlb (aangenomen dat de schuldenaar wel heeft voldaan aan de inspanningsplicht, zie daarover nader hoofdstuk 10).

9.69

Dit sluit ook aan bij de al langer bestaande praktijk dat in situaties waarin de schuldenaar geen enkele aflossingscapaciteit heeft, een zogenoemd ‘nulaanbod’ aan de schuldeisers wordt gedaan. ^[271] Voor wat betreft het aanvangsmoment voor de eerdere ingang van het wettelijke traject zou dan kunnen worden aangeknoopt bij het moment dat in het minnelijk traject dit ‘nulaanbod’ aan de schuldeisers wordt voorgelegd. Daarbij is aan te tekenen dat niet in alle gemeenten een nulaanbod wordt gedaan, zodat het – ook op dit punt – nogal uitmaakt waar de schuldenaar woont. ^[272]

9.7

Duidelijk moge zijn dat het wel van groot belang is dat de Wsnp-bewindvoerder gelegenheid krijgt om zorgvuldig te onderzoeken of inderdaad sprake is van een schuldenaar zonder enige aflossingscapaciteit (die voldaan heeft aan zijn inspanningsplicht). Daarbij is ook hier van belang dat de eisen die in het minnelijk traject gelden, zoveel mogelijk aansluiten bij die in het wettelijke traject, bijvoorbeeld ten aanzien van de verklaring omtrent volledige arbeidsongeschiktheid. Zoals besproken ligt het m.i. het meest in de rede om bij toelating de looptijd met zes maanden te verlengen, zodat de Wsnp-bewindvoerder de gelegenheid heeft om te beoordelen of aan alle verplichtingen is voldaan en de schuldsanering volgens de wettelijke regels kan worden afgerond (zie onder 7.15).

(vi) Geen nadere vervolgaflossingen na “eerste” aflossing

9.71

In de overwegingen van zijn arrest stelt het hof nog aan de orde dat het begrip
“eerste” aflossing impliceert dat er
vervolgaflossingen plaatsvinden (rov. 6.21). Het hof overweegt echter ook dat een andere benadering, die na de ‘eerste aflossing’ geen nadere aflossingen vergt, niet onverdedigbaar lijkt (rov. 6.26).

9.72

Als zich inderdaad de situatie voordoet dat slechts één aflossing wordt gedaan, zonder verdere vervolgaflossingen (overigens zijn daarvan in de onderzochte feitenrechtspraak geen voorbeelden), dan moet m.i. de aanpak worden gehanteerd die hiervoor is geschetst bij niet-maximale aflossingen (zie onder 9.50-9.51). Zo kan worden berekend hoeveel maanden eerder de Wsnp-termijn kan aanvangen.

9.73

Dit zou wat mij betreft ook moeten gelden in de situatie waarin een eerste aflossing een hoger bedrag is dan wat geldt volgens de vtlb-normen. Dit deed zich voor in een zaak bij de rechtbank Overijssel, waarin de schuldenaar een eerste aflossing had gedaan die volgens hem ook betrekking had op de spaarcapaciteit van de twee maanden daarvóór. De schuldenaar verzocht om dit gegeven mee te nemen bij de vaststelling van de eerdere aanvang van de Wsnp. De rechtbank oordeelde echter dat de ingangsdatum moet worden bepaald aan de hand van de eerste maand waarin
daadwerkelijk is afgelost, zodat het verzoek van de schuldenaar op dit punt werd afgewezen. Een méér dan maximale aflossing in één maand, leidde hier dus niet tot een eerdere aanvang van de Wsnp. ^[273]

9.74

Ik zou echter denken dat het redelijk is dat de saldering óók “andersom” kan werken, zodat een aflossing ineens die de aflossingscapaciteit van meerdere maanden omvat, tot een eerder aanvangsmoment van de schuldsaneringsregeling kan leiden dan enkel de maand waarin de eerste aflossing is gedaan. Daarbij ga ik er dan wel vanuit dat na de eerste aflossingen vervolgaflossingen volgens de vtlb-normen zijn gedaan. ^[274]

(vii) Het begrip “in het kader van”

9.75

Met de prejudiciële onder vraag 1 wordt tot slot aan de orde gesteld wat moet worden verstaan onder
“in het kader van” in art. 349a lid 1 Fw. Net als het hof denk ik dat een duidelijke en eenvoudig toepasbare uitleg de voorkeur verdient, zodat
“in het kader van” kan worden uitgelegd als
“tijdens”.

10. De inspanningsplicht als voorwaarde in het minnelijk traject

10.1

In de tweede prejudiciële vraag wordt onder meer aan de orde gesteld of de rechter bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw bevoegd is om enkel de periode in aanmerking te nemen waarin de schuldenaar aan de inspanningsplicht heeft voldaan (vraag 2.i).

10.2

De hier bedoelde inspanningsplicht vloeit voort uit art. 288 lid 1 onder c Fw, dat bepaalt dat de schuldenaar zich
“zal inspannen zoveel mogelijk baten voor de boedel te verwerven”. Daarmee wordt bedoeld dat de schuldenaar zoveel mogelijk inkomen uit arbeid dient te genereren. In deze inspanningsplicht ligt een sollicitatieplicht besloten, die nader is uitgewerkt in art. 3.5 van de Recofa-richtlijnen voor schuldsaneringsregelingen. ^[275]

10.3

Voorop te stellen is dat de wettekst niet vermeldt dat bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw getoetst moet worden of in het minnelijk traject aan de inspanningsplicht is voldaan. Gedurende het wetgevingstraject is er echter wel aandacht geweest voor de toepassing van de inspanningsplicht in het minnelijk traject. Zo wees de Commissie Insolventierecht er naar aanleiding van de adviesaanvraag van de minister op (zie ook onder 5.20), dat van belang is dat de schuldenaar die een schone lei krijgt, zijn schulden daadwerkelijk onder controle krijgt. Vervolgens signaleert de Commissie het probleem (waarop hiervoor al herhaaldelijk is gewezen, zie onder 6.9, 6.16, 7.10, en 9.34-9.36), dat in het minnelijk traject het toezicht van bewindvoerder en rechter-commissaris ontbreekt: ^[276]

“Dit klemt temeer nu de controle op de naleving van de regels in de schuldsaneringsregeling veel beter is geborgd in de schuldsaneringsregeling dan in het minnelijk traject. Tijdens de schuldsaneringsregeling is er immers een bewindvoerder die toezicht houdt of alle vereisten, zoals bijvoorbeeld de verplichting om te werken dan wel actief een baan te zoeken, worden nageleefd (waar de rechter-commissaris toezicht op houdt), terwijl in een minnelijk traject die controle niet of veel beperkter plaatsvindt.”

10.4

Ook in de literatuur wordt aangenomen dat ook in het minnelijk traject aan de inspanningsplicht moet worden voldaan. Zo signaleren Jungmann en Van Dijk dat rechtbanken bij de beoordeling Wsnp-toelatingsverzoeken, voortaan zullen moeten toetsen of de schuldenaar heeft voldaan aan diens informatie-, afdracht- en inspanningsplicht. Het (ingrijpende) gevolg hiervan is dat gemeentelijke schuldhulpverleners nieuwe taken krijgen; zij zullen immers een sollicitatieplicht moeten opleggen en moeten toezien op de inspanningen van de schuldenaar. ^[277]

10.5

In het Landelijk procesreglement insolventiezaken rechtbanken wordt er eveneens van uitgegaan dat de inspanningsplicht die geldt tijdens het wettelijke traject, ook moet zijn nageleefd in het minnelijk traject, wil de wettelijke regeling op een eerder aanvangsmoment kunnen worden bepaald. In art. 5.3.6 lid 3 van Bijlage III van dit procesreglement (geciteerd onder 6.19) is opgenomen dat bij de beoordeling van aflossingen in het kader van een buitengerechtelijke schuldregeling, als uitgangspunt wordt genomen dat sprake is van een “
invulling van de inspanningsplicht zoals in de Wsnp ":

“a. Sollicitatieplicht die op dezelfde wijze wordt ingevuld als in de WSNP.

b. Controle op sollicitatieplicht op vergelijkbare wijze als in de WSNP.

c. Vrijstelling sollicitatieplicht die op vergelijkbare wijze wordt ingevuld als in de WSNP.”

10.6

Bovendien blijkt uit art. 3.1.2.6 van het procesreglement (zie onder 6.20) dat, tenzij verzoeker volledig arbeidsongeschikt is, bij het verzoekschrift stukken moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat verzoeker in die maanden ten minste 36 uur per week (of minder in geval van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid) werkzaam was of (ii) minimaal vier keer per maand heeft gesolliciteerd naar een bij het arbeidsvermogen passende dienstbetrekking. Ook hier wordt dus aangeknoopt bij wat er geldt tijdens het wettelijke traject.

10.7

In de feitenrechtspraak wordt deze richtlijn strak gevolgd. In 87 van de 117 geanalyseerde uitspraken is overwogen dat voor de toepassing van art. 349a lid 1 Fw moet worden onderzocht of de schuldenaar in het minnelijk traject aan de inspanningsplicht heeft voldaan, zoals deze had gegolden indien de Wsnp al van toepassing was geweest. In sommige uitspraken werd in dit verband uitdrukkelijk verwezen naar het Landelijk procesreglement, ^[278] terwijl in andere uitspraken in andere bewoordingen werd overwogen dat moest worden getoetst of de schuldenaar had geleefd volgens de normen van de Wsnp. ^[279] In de overige 30 uitspraken kwam de inspanningsplicht niet expliciet aan bod. In geen enkele uitspraak werd geoordeeld dat de inspanningsplicht
niet van toepassing werd geacht in het voortraject.

10.8

Deze benadering in literatuur, Recofa-richtlijnen en feitenrechtspraak lijkt mij juist. Als gezegd is een eerder aanvangsmoment van het wettelijke traject alleen gerechtvaardigd wanneer het voortraject zoveel mogelijk voldoet aan wat er geldt tijdens het wettelijke traject (zie onder 6.8 e.v.). Een andere benadering is niet te verenigen met het wettelijke systeem en doet geen recht aan de belangen van de schuldeisers.

10.9

Hiermee stuiten we echter wel op een probleem. De controle op het naleven van de sollicitatieplicht wordt in het wettelijke traject uitgeoefend door de Wsnp-bewindvoerder, onder toezicht van de rechter-commissaris. In het minnelijk traject ontbreekt deze controle en dit toezicht. In situaties waarin de betrokkene een uitkering ontvangt, pleegt de schuldhulpverlening zich op het standpunt te stellen dat de controle op de sollicitatieplicht wordt uitgeoefend door de betrokken uitkeringsinstantie. Het is echter niet gezegd dat daar dezelfde eisen worden gesteld (en op de naleving daarvan wordt toegezien) als onder de Wsnp. Bovendien zijn er ook schuldenaren die níet uitkeringsgerechtigd zijn. Op het naleven van de sollicitatieplicht door deze groep van schuldenaren, vindt in de praktijk nauwelijks toezicht plaats. Hierbij komt nog eens dat het al dan niet verlenen van een
ontheffing van de sollicitatieplicht in het wettelijke traject niet steeds op gelijke wijze plaatsvindt als in het minnelijk traject (dat wil zeggen: door uitkeringsinstanties). ^[280] In het wettelijke traject kan alleen de rechter-commissaris, aan de hand van art. 3.5 van de Recofa-richtlijnen, ontheffing verlenen. Uitkeringsinstanties kunnen echter een ruimer beoordelingskader hanteren. Zo geeft art. 9 lid 2 Participatiewet de mogelijkheid tot het verlenen van een tijdelijke ontheffing van de sollicitatieplicht wanneer er sprake is van dringende redenen, zoals zorgtaken. Het gevolg is dus dat wat in het minnelijk traject in het kader van de sollicitatieplicht als voldoende wordt beschouwd, dit (later) in het wettelijke traject toch níet blijkt te zijn. ^[281] Concreet: een bijstandsgerechtigde schuldenaar die in het minnelijk traject geen sollicitatieplicht heeft, kan ermee worden geconfronteerd dat voor hem of haar volgens de eisen in het wettelijke traject wél een sollicitatieplicht geldt. ^[282]

10.1

De prejudiciële vraag onder 2.i moet m.i. zo worden beantwoord, dat bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw als voorwaarde moet worden gesteld dat de schuldenaar in het voortraject aan de inspanningsplicht heeft voldaan, dat wil zeggen zich maximaal heeft ingespannen om zoveel mogelijk baten voor de gezamenlijke schuldeisers te verkrijgen. Bij de invulling van deze voorwaarde moet zoveel mogelijk worden aangesloten bij de eisen die in het wettelijke traject aan de inspanningsplicht van de schuldenaar worden gesteld.

10.11

Dit zal tijdens het minnelijk traject aan de schuldenaar moeten worden uitgelegd. Duidelijk zal moeten zijn dat toepassing van art. 349a lid 1 Fw alleen mogelijk is indien (óók op het punt van het naleven van de sollicitatieplicht) de schuldenaar voldoet aan wat er op dat punt in het wettelijke traject wordt geëist. En dat het dus níet voldoende is dat in het minnelijk traject is voldaan aan de eisen die andere instanties op dat punt aan de schuldenaar stellen. Als hier geen aandacht voor is, bestaat er een groot risico dat schuldenaren bij de toelating tot de Wsnp een teleurstelling te wachten staat omdat zij niet in aanmerking komen voor een eerdere ingangsdatum.

10.12

Maar ook hier, zo is wel duidelijk, leiden de nieuwe Wsnp-regels tot complicaties. Het zal voor mensen moeilijk te begrijpen zijn dat zij, als voorbeeld, volgens de regels van de Participatiewet níet hoeven te solliciteren maar onder de Wsnp geen ontheffing van de sollicitatieplicht krijgen. Dit probleem was er altijd al, maar is nu scherper geworden omdat het verschil in regels ertoe leidt dat schuldenaren, ondanks dat zij gespaard hebben voor de gezamenlijke schuldeisers, geen eerdere startdatum van de wettelijke schuldsanering krijgen.

11. Beantwoording van de prejudiciële vragen

11.1

De eerste prejudiciële vraag luidt als volgt:

“1. Wat dient te worden verstaan onder ‘eerste aflossing’, ‘in het kader van’ en ‘buitengerechtelijke schuldregeling’ als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f' in artikel 349a lid 1 Fw?

11.2

De tweede prejudiciële vraag luidt als volgt:

2. Is de rechter bevoegd om, bij de toepassing van artikel 349a lid 1 Fw, voor de termijn van de schuldsaneringsregeling in beginsel slechts die periode voorafgaand aan zijn uitspraak in aanmerking te nemen waarin de schuldenaar:

i) heeft voldaan aan een inspanningsplicht om ten behoeve van de boedel zoveel mogelijk baten te verwerven (alsof de wettelijke schuldsaneringsregeling die periode al van toepassing was), en

ii) uit zijn inkomen heeft afgelost aan, dan wel heeft gespaard ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers: alles wat niet diende of zou plegen te worden vrijgelaten als de wettelijke schuldsaneringsregeling in die periode al van toepassing was geweest, en daarbij de voorwaarde te stellen dat het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen?”

11.3

Deze vragen moeten als volgt worden beantwoord:

- Met de in art. 349a lid 1 Fw bedoelde “eerste aflossing”
in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling wordt bedoeld: de “eerste aflossing”
tijdens het minnelijk traject van schuldhulpverlening (zie onder 8.9 en 9.75).

- Bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw is ook
sparen in het minnelijk traject (ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers) een vorm van
“eerste aflossing” in de zin van de bepaling (zie onder 9.4).

- Het is niet nodig dat deze spaartegoeden ten tijde van het verzoek tot toelating tot de Wsnp al op de boedelrekening zijn gestort; de rechter kan in de beslissing tot toelating de schuldenaar verplichten om het spaartegoed op korte termijn op de boedelrekening te storten (zie onder 9.8-9.9).

- Van een “
eerste aflossing ” als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw kan slechts sprake zijn als ten behoeve van de
gezamenlijke schuldeisers is gespaard (zie onder 9.25).

- Als de schuldenaar te maken heeft met loonbeslag waardoor er slechts is afgelost aan (een) specifieke schuldeiser(s), geldt dat niet als
“eerste aflossing” in de zin van art. 349a lid 1 Fw (zie onder 9.24-9.25).

- De
“eerste aflossing” als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw moet zo worden begrepen, dat in het minnelijk traject is afgelost (gespaard) volgens de vtlb-normen die gelden in het wettelijke traject (zie onder 9.33).

- Als de schuldenaar minder heeft afgelost (gespaard) voor de gezamenlijke schuldeisers dan is vereist volgens de vtlb-systematiek die in het wettelijke traject geldt (bijvoorbeeld omdat het vtlb onjuist is vastgesteld), moet aan de hand van een
pro rata benadering worden vastgesteld hoeveel maanden eerder de wettelijke schuldsanering kan ingaan (zie onder 9.39 en 9.50-9.51).

- Een
pro rata benadering moet ook worden gebruikt als de schuldenaar na de
“eerste aflossing” geen nadere bedragen heeft afgelost (gespaard) (zie onder 9.72).

- Een
pro rata benadering kan ook tot gevolg hebben dat een aflossing ineens die de aflossingscapaciteit van meerdere maanden omvat, tot een eerder aanvangsmoment leidt dan de maand waarin de eerste aflossing is gedaan (zie onder 9.74).

- Bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw moet als voorwaarde worden gesteld dat de schuldenaar in het voortraject aan de inspanningsplicht heeft voldaan, dat wil zeggen zich maximaal heeft ingespannen om zoveel mogelijk baten voor de gezamenlijke schuldeisers te verkrijgen. Bij de invulling van deze voorwaarde moet zoveel mogelijk worden aangesloten bij de eisen die in het wettelijke traject aan de inspanningsplicht van de schuldenaar worden gesteld (zie onder 10.10).

11.4

Ten slotte geldt m.i. nog het volgende:

- Toepassing van art. 349a lid 1 Fw is ook mogelijk in de situatie dat de schuldenaar niets heeft afgelost in het minnelijk traject omdat er geen enkele aflossingscapaciteit is (aangenomen dat wel aan de inspanningsplicht is voldaan) (zie onder 9.68).

- In dat geval geldt als
“de dag waarop de eerste aflossing is gedaan”, het moment waarop in het minnelijk traject een zogenoemd ‘nulaanbod’ aan de schuldeisers is gedaan (zie onder 9.69).

- Bij toepassing van art. 349a lid 1 Fw dient de rechter te bewerkstelligen dat de Wsnp-termijn minimaal zes maanden bedraagt, zodat de Wsnp-bewindvoerder zijn wettelijke taken kan uitvoeren en de schuldsanering formeel kan worden beëindigd. Dit kan in voorkomende gevallen betekenen dat de Wsnp-termijn moet worden verlengd (zie onder 7.15).

- In de verlengde periode wordt de schuldenaar ontheven van de verplichting tot afdracht aan de boedel en van zijn inspanningsverplichting; de medewerkings- en informatieverplichtingen gelden wel (zie onder 7.15-7.16).

- Het bepaalde in art. 349a lid 1 Fw moet ambtshalve worden toegepast (zie onder 7.20).

12. Conclusie

De conclusie strekt tot beantwoording van de prejudiciële vragen als hiervoor vermeld onder 11.3 en 11.4.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

BIJLAGE: Toepassing art. 349a Fw (nieuw) in de feitenrechtspraak

Ten behoeve van dit rechtspraakonderzoek zijn bij Recofa alle uitspraken opgevraagd waarin toepassing aan deze regeling wordt gegeven, zodat zowel gepubliceerde als niet-gepubliceerde uitspraken zijn betrokken. Daarbij zijn uitsluitend betrokken waarin art. 349a lid 1 Fw van toepassing werd geacht en waarin daadwerkelijk is geoordeeld over de toe- of afwijzing van een verzoek tot vaststelling van een eerdere aanvang van de Wsnp-termijn. Zaken over de temporele reikwijdte van art. 349a lid 1 Fw (Wsnp-verzoeken van vóór 1 juli 2023 waarin de discussie zich toespitste op de vraag of de nieuwe regeling, ondanks het gebrek aan overgangsrecht toepassing moest krijgen), blijven dus buiten beschouwing. ^[283] Ook uitspraken waarin de eerdere aanvang van de Wsnp-termijn als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw anderszins niet aan bod kwam (bijvoorbeeld doordat daarop geen kenbaar beroep werd gedaan, ^[284] of doordat het verzoek tot toelating van de Wsnp werd afgewezen ^[285] ), blijven buiten beschouwing. ^[286]

Het onderzoek beslaat in totaal 117 uitspraken, gewezen in de periode 1 juli 2023 tot en met 15 februari 2024. Daarvan zijn 3 uitspraken gewezen in hoger beroep, ^[287] en de overige 114 uitspraken in eerste aanleg. ^[288] In 73 van de 117 uitspraken werd het verzoek om een eerder aanvang van de Wsnp-termijn (al dan niet gedeeltelijk) toegewezen, in de overige 44 uitspraken werd dit verzoek afgewezen.

Het onderzoek richt zich uitsluitend op de vraagstukken die in de voorliggende prejudiciële vragen centraal staan, namelijk de inspanningsplicht (vraag I), het begrip
“eerste aflossing” (vragen II-VI) en het begrip
“buitengerechtelijke schuldregeling” (vraag VII). ^[289] De kwantitatieve resultaten laten zich als volgt weergeven. ^[290]

Vraag I: Is voor de toepassing van de eerdere aanvangsdatum vereist dat de schuldenaar heeft voldaan aan de inspanningsplicht zoals die gelden in de Wsnp (voor wat betreft de sollicitatieplicht, de controle daarop en de vrijstelling daarvan)?

a. Ja

87

b. Nee

c. Onbekend/n.v.t.

30

Vraag II: Wordt sparen als aflossen aangemerkt?

a. Ja

58

b. Ja, mits het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen

19

c. Nee

d. Onbekend/n.v.t.

40

Vraag III: Wordt ‘aflossing’ in de zin van art. 349a lid 1 Fw aldus uitgelegd dat het inkomen boven het vrij te laten bedrag (vtlb) moet zijn afgelost?

a. Ja

54

b. Nee

c. Onbekend/n.v.t.

63

Vraag IV: Wordt een aflossing die niet ten gunste van de
gezamenlijke schuldeisers komt, als ‘aflossing’ in de zin van art. 349a lid 1 Fw aangemerkt?

a. Ja

b. Nee

19

c. Onbekend/n.v.t.

98

Vraag V: Kan de Wsnp-termijn eerder aanvangen indien over een bepaalde periode niet
maximaal is afgelost?

a. Ja, indien per saldo een bedrag is gespaard dat gelijkstaat aan de afloscapaciteit in een bepaald aantal maanden, wordt dat aantal maanden van de looptijd wordt afgetrokken

10

b. Nee

5

c. Onbekend/n.v.t.

102

Vraag VI: Kan de Wsnp-termijn eerder aanvangen indien enige aflossingscapaciteit in het geheel ontbreekt?

a. Ja

3

b. Nee

2

c. Onbekend/n.v.t.

112

Vraag VII : Wat wordt verstaan onder ‘buitengerechtelijke schuldregeling’ in art. 349a lid 1 Fw?

a. De schuldregeling in het kader van de gemeentelijke schuldhulpverlening, dan wel de schuldhulpverlening door een persoon als bedoeld in art. 48 lid 1 sub c Wck

9

b. Een (naderhand mislukt) dwangakkoord in de zin van art. 287a Fw

c. Anders

6

d. Onbekend/n.v.t.

102

Voetnoten

1. De hier opgenomen feiten zijn grotendeels ontleend aan het arrest van het hof onder

2. Beroepschrift d.d. 8 augustus 2023, randnr. 6.1.

3. Het arrest dateert oorspronkelijk van 8 december 2023. In rov. 2.5 van het arrest van 22 december 2023 is vermeld dat het laatstgenoemde arrest op de volgende punten afwijkt van dat van 8 december 2023:

4. Zie

5. Art. 3 lid 1 sub a Wgs; formeel ligt deze taak bij het college van burgemeesters en wethouders. In het vervolg wordt kortheidshalve verwezen naar ‘het college’ of ‘de gemeente’. Zie ook: G.H. Lankhorst,

6. L.A.R. Siemerink, 'Schuldhulp voor natuurlijke personen door middel van schuldregelen',

7. Zie in dit verband ook het

8.

9.

10. Zie bijvoorbeeld het Mandaatbesluit schuldhulpverlening van de gemeente Amsterdam voor bijzondere doelgroepen, waarin de gemeente diverse private partijen mandateert om te kunnen beslissen op een aanvraag om schuldhulpverlening, het nemen van een besluit tot beëindigen van schuldhulpverlening, de rechtbank te verzoeken een afkoelingsperiode af te kondigen (‘moratorium’) en het verrichten van feitelijke handelingen ter voorbereiding of uitvoering van publiekrechtelijke handelingen voor zover deze betrekking hebben op de in dit mandaatbesluit verleende bevoegdheden (

11. K. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble,

12. Art. 4a lid 3 bepaalt dat de beschikking als bedoeld in lid 1 van die bepaling (inhoudende het plan van aanpak of een weigering tot schuldhulpverlening), wordt afgegeven binnen een bij gemeentelijke verordening bepaalde termijn. Deze termijn bedraagt maximaal 8 weken, zo bepaalt art. 4a lid 3 Wgs. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft bij de inwerkingtreding van de wijziging Wet gemeentelijke schuldhulpverlening in 2021 (waarmee art. 4a lid 3 Wgs is geïntroduceerd) een “VNG Model Verordening beslistermijn schuldhulpverlening” gepubliceerd, waarin de termijn is vastgesteld, te raadplegen via

13. Zie bijvoorbeeld art. 4 van de Beleidsregel Schuldhulpverlening Amsterdam, waarin is bepaald dat naast de inlichtingenplicht (art. 6 Wgs) en de medewerkingsplicht (art. 7 Wgs), ook aan overige voorwaarden moet worden voldaan, zoals het nakomen van afspraken gedurende de aanvraagperiode en het schuldhulpverleningstraject; het niet aangaan van nieuwe financiële verplichtingen; het hebben van een zorgverzekering; het verrichten van voldoende inspanningen om het inkomen te vergroten; het verrichten van voldoende inspanningen om de financiële vaardigheden te vergroten; en eventuele bezittingen te gelde maken indien zij vermogen opleveren of indien hiermee kosten worden verminderd.

14. Zie daarover onder meer een rapport van de Inspectie SZW,

15. Zie de Kamerbrief van minister Schouten d.d. 16 november 2023, met als onderwerp ‘Basisdienstverlening voor schuldhulpverlening’ (referentie: 2023-0000564847), p. 2.

16. Zie hierover het nieuwsbericht op

17. Gedragscode Schuldhulpverlening (editie november 2023), raadpleegbaar via

18. Via de website van de NVVK (

19. Zie hierover de kamerbrieven van minister Schouten van 3 februari 2023 (2023-0000053053) en 21 april 2023 (2023-0000240866).

20. Zie art. 10 Gedragscode Schuldhulpverlening: “

21. Bureau Berenschot,

22. De NVVK gaat uit van twee fasen: de stabilisatiefase en de schuldregelingsfase, zie

23. Deze alinea is grotendeels ontleend aan K. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble,

24. In sommige situaties is stabilisatie tevens het einddoel van de schuldhulpverlening, bijvoorbeeld bij zware verslaving die niet onder controle is, bij zware psychosociale problemen of bij een licht verstandelijke beperking. Zie K. von Weersch, L. van Dongen, G. le Noble; P. Eickmans &. S van Cleef,

25. K. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble,

26. NVVK,

27. NVVK,

28. K. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble,

29. M. van Bommel,

30. Aldus de NVVK,

31. NVVK,

32. Zie NVVK,

33. K. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble,

34. Art. 47 lid 2 Wck.

35. Art. 47 lid 1 Wck.

36. Art. 48 lid 1 sub b Wck. Het verbod op schuldbemiddeling geldt evenmin voor schuldbemiddeling door gemeentelijke kredietbanken of instellingen, die zich in opdracht en voor rekening van gemeenten met schuldbemiddeling bezighouden (sub b), door advocaten, curatoren en bewindvoerders ingevolge de Faillissementswet of ingevolge art. 1:383 lid 7 BW dan wel art. 1:435 lid 7 BW, notarissen, deurwaarders, registeraccountants en accountants-administratieconsulenten (sub b), of door natuurlijke personen of rechtspersonen, dan wel categorieën daarvan, aan te wijzen bij algemene maatregel van bestuur (sub d). Het verbod op schuldbemiddeling geldt evenmin voor schuldbemiddeling om niet (sub a).

37. Daarbij geldt als uitgangspunt het beginsel van ‘gelijkberechting’, gebaseerd op art. 3:277 BW, waarin tot uitdrukking komt dat schuldeisers onderling een gelijk recht hebben om uit de netto-opbrengst van de goederen van hun schuldenaar te worden voldaan, naar evenredigheid van ieders vordering. Van het beginsel van gelijkberechting mag alleen worden afgeweken bij preferente schuldeisers, zoals de Belastingdienst. Zie hierover de Module Schuldregeling van de NVVK, p. 10-11 (raadpleegbaar via www.nvvk.nl).

38. NVVK,

39. NVVK,

40. Zie over de schuldhulpverlening in de praktijk onder meer N. Jungmann

41. Zie bijvoorbeeld art. 4 en 5 van het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening.

42. Een en ander sluit uitdrukkelijk aan bij de bedoeling van de indieners van het amendement waarmee deze wijziging is voorgesteld, zie

43. Schulinck,

44. Dit besluit trad in werking per 1 januari 2021, zie

45.

46. Zie: Bureau Bartels,

47. Bureau Bartels,

48.

49.

50. Zie: A.J. Noordam, ‘De toegangspoort tot de wettelijke schuldsaneringsregeling in nevelen gehuld’,

51.

52. Zie

53. Zie tevens het Landelijk procesreglement verzoekschriftprocedures insolventiezaken rechtbanken, art. 3.2.4.1.

54. Zie bijvoorbeeld: Rb. ’s-Hertogenbosch 8 april 2008, ECLI:NL:RBSHE:BC9694.

55.

56.

57. Zie hierover ook (in kritische zin)

58. B.J. Engberts,

59.

60. N.H.A. Sanders, L. Nickel,

61. Zie bijv. Rb. Noord-Nederland 16 augustus 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:4002.

62.

63.

64.

65.

66. Engberts licht nog wel toe dat het art. 287 lid 4-verzoek ook mogelijk lijkt in combinatie met andere verzoeken dan het Wsnp-verzoek, namelijk in combinatie met art. 287a Fw (dwangakkoord), 15b Fw (omzetting faillissement), en 287b Fw (smal moratorium). Zoals hiervoor (onder 4.41) is toegelicht en hierna (onder 4.61 e.v.) nog aan bod zal komen, geldt dat art. 287a en art. 287b met name in de eindfase van het minnelijk traject, in de aanloop naar de Wsnp aan bod komen. In een vroeger stadium van het minnelijk traject biedt dit voor de schuldeiser geen soelaas. Art. 15b Fw blijft in het kader van deze conclusie overigens buiten beschouwing.

67. N.H.A. Sanders, L. Nickel,

68. N.H.A. Sanders, L. Nickel,

69. Zie hierover kritisch: F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’,

70.

71. Zie voor een (ouder) voorbeeld: Rb. Utrecht (vzr.) 26 maart 2002, ECLI:NL:RBUTR:2002:AL9196. Het ging in deze uitspraak om een schuldeiser die als enige weigerde in te stemmen met een schuldregeling, wat in de gegeven omstandigheden in strijd met de redelijkheid en billijkheid werd geacht.

72.

73. Vgl. HR 24 november 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1894,

74. Art. 287a lid 1 Fw.

75.

76. B.J. Engberts,

77. N.H.A. Sanders, L. Nickel,

78. Zie de ‘Infographic Dwangakkoord’, raadpleegbaar via

79. Brief Minister van Rechtsbescherming, ‘Ontwikkelingen in het insolventierecht d.d. 15 april 2024, kenmerk: 5373344, p. 3.

80.

81. Zie

82. Vgl. N. Jungmann

83. Zie hierover onder meer: F. Salomons, 'Schuldsanering voor natuurlijke personen in Nederland',

84.

85. Zie nader:

86. Art. 1:431 aanhef en lid 1 onder b BW. Tot de inwerkingtreding van deze wijziging was verkwisting een grond voor curatele, zie nader: M.J.C. Koen,

87.

88. Per 1 januari 2022 staan circa 273.000 burgers onder beschermingsbewind, waarvan 209.500 een toestandsbewind betreffen en 63.500 een schuldenbewind. Zie

89. Zo omschrijft Investico in een onderzoek uit 2018 schuldenbewind als ‘booming business’, waar veel commerciële partijen zich op hebben gestort, zonder dat er zicht is op de kwaliteit van de geboden diensten. Zie ook de initiatiefnota van kamerlid Kat (‘Meer tijd, aandacht en bescherming bij bewind’, d.d. 21 november 2023), waarin aandacht wordt gevraagd voor de problematische aspecten van commercialiteit in bewindvoering,

90. De Commissie Insolventierecht meldt op basis van gegevens van de jaarlijkse Monitor Wsnp dat er in 2011 nog 17.236 schuldsaneringsverzoeken waren ingediend bij rechtbanken en dat dit aantal in 2014 daalde naar 13.516. In 2017 waren het er nog maar 9.089 en in 2201 jaar werd 2.229 keer toegang tot de schuldsaneringsregeling verzocht. Zie

91. Zo lijkt ook Nationale Ombudsman te suggereren, in het rapport

92.

93. Art. 48 lid 1 sub c Wck laat dit op zichzelf toe (zie hiervoor onder voetnoot 36).

94. In de memorie van toelichting van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap is te lezen dat het in de praktijk voorkomt dat beschermingsbewindvoerders in geval van schulden een betalingsregeling overeenkomen met schuldeisers. Om die reden is met deze wetswijziging aan art. 48 lid 1 sub c Wck toegevoegd dat professionele beschermingsbewindvoerders zijn uitgesloten van het verbod op schuldbemiddeling, zie

95. Zie bijv. Gerechtshof Leeuwarden 2 oktober 2012, ECLI:NL:GHLEE:2012:BY4293.

96. Zie het rapport van Berenschot (B. Berkhout, A. Baan, L. Broeks, N. Jungmann & W. Wierenga),

97. Bureau Bartels,

98. Zie

99. Zie

100. A. Groen, C. van Horsen & N. Veerman,

101. RVS (2022),

102. Bureau Wsnp (Raad voor Rechtsbijstand),

103. Berenschot (B. Berkhout, A. Baan, L. Broeks, N. Jungmann & W. Wierenga),

104. Aanleiding daarvoor vormden de rapporten in juni 2016 van de Algemene Rekenkamer (

105.

106.

107.

108.

109.

110.

111. In de periode mei en juni 2022 (in de aanloop naar de plenaire behandeling van 8 juni 2022) zijn in totaal vijf wijzigingen voorgesteld. Eén van die wijzigingen – de afschaffing van de tienjaarstermijn komt hierna onder 5.10 e.v. aan bod, zodat deze wijzigingen bij de hier te behandelen amendementen verder onbesproken blijft. Voorts blijft ook onbesproken het amendement van het lid Van Nispen (SP), waarmee werd voorgesteld om het voor gemeenten verplicht te stellen om eigen bewindvoerders in dienst te nemen, zie:

112.

113.

114. N.H.A. Sanders, L. Nickel,

115. N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’,

116.

117.

118.

119. Zie bijvoorbeeld de reactie van de Nederlandse Vereniging van Banken (

120. Bekend is dat áls er door gemeenten wordt geprobeerd om een minnelijke regeling te treffen, dit in ruim 89 procent ook daadwerkelijk slaagt. Zie

121. Berenschot (B. Berkhout, A. Baan, L. Broeks, N. Jungmann & W. Wierenga),

122. Zie hierover ook de schriftelijke opmerkingen die namens de schuldenaren zijn ingediend. Daarin wordt (o.a. onder 3.2 ‘De gemeentelijke schuldhulpverlening kraakt’) aandacht gevraagd voor het gegeven dat slechts een fractie van alle mensen met problematische schulden daadwerkelijk wordt geholpen door de gemeentelijke schuldhulpverlening. Zie hierover verder 4.5.6 van de schriftelijke opmerkingen, waarin wordt aangestipt dat in deze zaak in feite veel eerder een toelatingsverzoek ingediend had moeten worden, en dat de schuldenaren in dat geval al lang schuldenvrij hadden kunnen zijn. De schriftelijke opmerkingen vermelden vervolgens (eveneens onder 4.5.6):

123.

124.

125.

126.

127.

128. Zie de suggestie van de CU-fractie in

129.

130.

131. Een en ander is verderop in het wetgevingsproces opgemerkt door Stichting Netwerk Gerechtsdeurwaarders, naar aanleiding van een adviesaanvraag van de minister over de voorgestelde schrapping van de tienjaarstermijn, zie:

132.

133.

134.

135. Naast de hierna te bespreken alternatieven komt in het Verslag ook het voorstel van de Nationale Ombudsman aan bod, dat kort gezegd inhoudt dat burgers onder voorwaarden toegang moeten kunnen krijgen tot de Wsnp in de gevallen dat de gemeente er niet in slaagt om binnen een termijn van bijvoorbeeld zes maanden (na toelating tot de schuldregeling) een minnelijke schuldregeling tot stand te brengen, zie:

136.

137.

138. Brief van de Minister voor Rechtsbescherming van 11 november 2022,

139. Zie de brief van de minister,

140. Zie de brief van de minister,

141. Zie de brief van de minister,

142.

143.

144. Zie de brief van de minister

145. Zie de brief van de minister,

146.

147. Leden van de fracties van de fracties van de SP, GroenLinks, Volt, DENK, Fractie Den Haan, de PvdA, de PvdD, Lid Gündoğan, D66, de ChristenUnie, de VVD, de SGP, het CDA, BBB, de PVV en FVD hebben voor het gewijzigde amendement gestemd. De leden van de fracties van JA21 en Groep Van Haga hebben tegen gestemd, zie:

148.

149.

150. Voetnoot in origineel: Detail 2020D35903 | Tweede Kamer der Staten-Generaal.

151.

152. Kamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 6 (Nota naar aanleiding van het verslag), p. 5.

153.

154. Zie de brief van minister Weerwind van 11 november 2022,

155. Alleen het Landelijk Overleg Sociaal Raadslieden was vóór, zie

156. Brief van minister Weerwind van 11 november 2022,

157.

158. Brief van minister Weerwind van 11 november 2022,

159. Brief van minister Weerwind van 11 november 2022,

160.

161.

162. Leden van de fracties van de SP, GroenLinks, Volt, DENK, Fractie Den Haan, de PvdA, de PvdD, Lid Gündoğan, D66, de ChristenUnie, het CDA, BBB, JA21, de PVV en FVD hebben voor het amendement gestemd. Enkel de leden van de fracties van de VVD, de SGP en Groep Van Haga hebben tegen gestemd, zie:

163. F. Salomons, 'Schuldsanering voor natuurlijke personen in Nederland',

164. De uitleg en toepassing van art. 285 lid 1 sub f Fw is ook door andere fracties aan de orde gesteld. Zo is door leden van de ChristenUnie-fractie en de SGP-fractie gesignaleerd dat deze bepaling door rechters verschillend wordt toegepast en verschillend omgaan met wat onder een minnelijk traject moet worden verstaan. De CU-fractie heeft in dat verband geopperd dat van belang is dat professionals in de schuldhulpverlening de ruimte krijgen om een Wsnp-traject aan te vragen in gevallen waarin het

165.

166. Aldus de toelichting op het amendement, zie:

167.

168.

169.

170. Brief van minister Weerwind van 11 november 2022,

171.

172. Zie de toelichting op het gewijzigde amendement in

173.

174.

175.

176.

177. Zie de brief van minister Schouten (Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen) van 21 april 2023, waarin is te lezen dat door verschillende stakeholders (zoals de VNG, NVVK en Divosa) is afgesproken dat schuldhulpverleners zullen worden opgeroepen om vanaf 1 juli 2023 schuldregelingen met een aflosperiode van 18 maanden voor te stellen aan schuldeisers voor nieuwe minnelijke schuldregelingen (referentienummer: 2023-0000240866).

178.

179. N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’,

180. Zie bijvoorbeeld: F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’,

181. R. Cats, 'Wetswijziging WSNP: goede, niet altijd goed uitgewerkte bedoelingen',

182. In zijn brief van 11 november 2022 haalde de minister onder meer het advies van SNG aan, waarin is gewezen op het risico van misbruik van de Wsnp en van

183. Zie F. Damsteegt, ‘Exit Wsnp en faillissement natuurlijke personen, enter Wet weer op weg,

184. N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’,

185. Zie het rapport van de Commissie Sociaal Minimum,

186. Commissie Sociaal Minimum,

187. Zie bijv. N. Huls,

188. Idem F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’,

189.

190.

191. Deze bepaling is net als de andere bepalingen van Titel 10 Boek 3 van toepassing op onder meer faillissement, surseance van betaling, schuldsanering en WHOA. Zie M.J. Nooteboom,

192. Zie uitvoerig M.J. Nooteboom,

193.

194. Zie over de reguliere beëindiging van de schuldsaneringsregeling gedetailleerd

195. Landelijk procesreglement verzoekschriftprocedures insolventiezaken rechtbanken (vanaf 1 juli 2023), p. 59.

196. VNG & NVVK,

197. N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’,

198. Zie idem Engberts, die schrijft: “

199. Zie hierover ook mijn conclusie van 25 oktober 2022, ECLI:NL:PHR:2022:977, onder 4.6 e.v. Zie ook HR 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1203, rov. 3.4.3-3.4.4.

200.

201. Zie HR 24 maart 2023, ECLI:NL:HR:2023:455, rov. 3.4-3.5; HR 24 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV0890,

202. F.M.J. Verstijlen in zijn noot in

203. Zie hierover meer uitvoerig mijn conclusie van 22 oktober 2022, ECLI:NL:PHR:2022:977, onder 4.10.

204. F.M.J. Verstijlen in zijn noot in

205. HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2935,

206. HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2337,

207. HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3678,

208. F.M.J. Verstijlen in zijn noot in

209. Zie HR 31 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:572,

210. F.M.J. Verstijlen in zijn noot in

211. HR 29 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ1411,

212. Vgl. ook R. Cats, 'Wetswijziging WSNP: goede, niet altijd goed uitgewerkte bedoelingen',

213. Richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende preventieve herstructureringsstelsels, betreffende kwijtschelding van schuld en beroepsverboden, en betreffende maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van procedures inzake herstructurering, insolventie en kwijtschelding van schuld, en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2017/1132 (Richtlijn betreffende herstructurering en insolventie) (PbEU 2019 L 172). Deze richtlijn bepaalt dat het voor lidstaten enkel mogelijk is om bepalingen te hanteren waarmee de kwijtscheldingstermijn wordt verlengd, indien sprake is van

214. Zie over deze bepaling ook mijn conclusie van 3 april 2024, ECLI:NL:PHR:2024:365.

215.

216. Vgl. ook F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’,

217. Zie over het belang daarvan ook mijn conclusie van 3 april 2024, ECLI:NL:PHR:2024:365.

218. Rb. Rotterdam 8 december 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:11796, waarin werd overwogen:

219. Rb. Zeeland-West-Brabant 11 september 2023, C/02/23/152 R (niet gepubliceerd).

220. Rb. Midden-Nederland 27 december 2023, C/16/23/164 R (niet gepubliceerd), waarin werd overwogen:

221. Rb. Oost-Brabant 23 augustus 2023, C/01/23/57 R (niet gepubliceerd).

222. Rb. Midden-Nederland 4 september 2023, C/16/23/94 R (niet gepubliceerd). Zie tevens de uitspraak van de Rb. Midden-Nederland van 3 januari 2024, C/16/24/1 R (niet gepubliceerd).

223. Idem R. Cats, 'Wetswijziging WSNP: goede, niet altijd goed uitgewerkte bedoelingen',

224. Zie bijvoorbeeld: Rb. Rotterdam 26 juli 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:7840.

225.

226. N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’,

227. Zie o.a.: F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’,

228. Het gaat hier om 19 van de 77 uitspraken genoemd onder 9.3.

229. Dit citaat is ontleend aan Rb. Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:13996, rov. 2.14. Zie in gelijke zin (en vaak in vrijwel identieke bewoordingen) bijvoorbeeld: Rb. Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:13996, rov. 2.14; Rb. Den Haag 19 oktober 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:15823, rov. 2.12; Rb. Den Haag 5 februari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2023:1225, rov. 2.11. Vgl. ook: “Wel merkt de rechtbank in dit verband op dat al hetgeen is gespaard, zo spoedig mogelijk op de boedelrekening moet worden gestort.”, ontleend aan Rb. Gelderland 12 oktober 2023, insolventienummer: C/05/23/201 R (niet gepubliceerd).

230. Zie bijvoorbeeld: Rb. Amsterdam 16 november 2023, C/13/23/43 R (niet gepubliceerd).

231.

232. Kamerstukken II 2022/23, 35 915 nr. 16 (Bijlage: advies Landelijke Organisatie Sociaal Raadslieden), p. 2.

233.

234.

235.

236. Wel wees de Minister voor Rechtsbescherming er eerder op dat de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen namens het kabinet verschillende maatregelen heeft aangekondigd om de buitengerechtelijke schuldhulpverlening te verbeteren, zie:

237. F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’,

238. N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’,

239. P. Eickmans-van der Poel, 'De impact van de Wsnp-wetswijzigingen op de Wsnp en de Msnp praktijk, en een overzicht van de eerste uitspraken',

240. R. Cats, 'Wetswijziging WSNP: goede, niet altijd goed uitgewerkte bedoelingen',

241. L.A.R. Siemerink, ‘Wijzigingen schuldsaneringsregeling natuurlijke personen in de Faillissementswet’,

242. Rb. Gelderland 11 oktober 2023, C/05/23/191 R (niet gepubliceerd); Rb. Gelderland 19 oktober 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:5916; Rb. Rotterdam 8 december 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:11799.

243. Rb. Noord-Nederland 7 februari 2024, C/18/24/33 R (niet gepubliceerd); Rb. Rotterdam 15 februari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:1705.

244. Rb. Rotterdam 1 september 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9694.

245. Kamerbrief ‘Ontwikkelingen in het insolventierecht’ d.d. 15 april 2024, kenmerk: 5373344, p. 3.

246. Zie ‘

247. Zie bijvoorbeeld: Rb. Zeeland-West-Brabant 20 september 2023, C/02/23/157 R (niet gepubliceerd); Rb. Noord-Nederland 18 oktober 2023, C/18/23/144 R (niet gepubliceerd).

248. Zie bijvoorbeeld: Rb. Noord-Holland 5 oktober 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:9902; Rb. Noord-Nederland 20 december 2023, C/18/23/194 R (niet gepubliceerd); Rb. Noord-Holland 28 december 2023, R.15/23/159 (niet gepubliceerd).

249. Zie

250. Zie

251. N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’,

252. Zie bijvoorbeeld: Rb. Gelderland 23 augustus 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:4821.

253. R. Cats, 'Wetswijziging WSNP: goede, niet altijd goed uitgewerkte bedoelingen',

254. Zie: Rb. Den Haag 1 augustus 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:11449, rov. 2.13 (bestreden vonnis i.c.); Rb. Den Haag 16 augustus 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:12219, rov. 2.13; Rb. Rotterdam 6 oktober 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:10580; Rb. Gelderland 11 oktober 2023, C/05/23/186 R (niet gepubliceerd); Rb. Noord-Nederland 3 januari 2024, C/17/24/1 R (niet gepubliceerd); Rb. Den Haag 5 februari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:1232, C/09/24/11 R, rov. 2.10 (niet gepubliceerd). In een aantal uitspraken kwam de rechtbank wel tot (gedeeltelijke) toewijzing van het verzoek ex art. 349a lid 1 Fw, maar is uit de uitspraak niet af te leiden hoe de inspanningen in het voortraject werden gekwantificeerd. Zo kwam de rechtbank Oost-Brabant tot het oordeel dat onvoldoende gebleken was dat er maximaal was afgedragen in het minnelijk traject, zodat de aanvang niet 10 maanden eerder werd vastgesteld (zoals verzocht), maar 6 maanden eerder, zie Rb. Oost-Brabant 5 juli 2023, C/01/23/46 R (niet gepubliceerd). Overigens werd in deze uitspraak niet gesproken van een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling, maar van een

255. Rb. Oost-Brabant 13 juli 2023, C/01/23/47 R (niet gepubliceerd). Overigens is de berekeningswijze niet inzichtelijk. Hetzelfde geldt voor Hetzelfde geldt voor Rb. Gelderland 20 september 2023, C/05/23/172 R (niet gepubliceerd een uitspraak van de rechtbank Gelderland, waar de aanvang van de Wsnp werd bepaald op 10 maanden eerder (in plaats van de verzochte 11 maanden), omdat over 2 maanden niet kon worden vastgesteld of de afdrachtplicht was nagekomen. Onduidelijk is waarom de rechtbank hier 1 maand aftrekt van het verzoek (en niet 2 maanden).

256. Rb. Rotterdam 26 oktober 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:10587.

257. Rb. Midden-Nederland 24 oktober 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:5584; Rb. Midden-Nederland 24 oktober 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:5587.

258. Rb. Rotterdam 26 januari 2024, ECLI:NL:RBRBOT:2024:556 en Hof Arnhem-Leeuwarden 24 augustus 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:7171, rov. 3.11.

259. Rb. Rotterdam 26 januari 2024, ECLI:NL:RBRBOT:2024:556 en Hof Arnhem-Leeuwarden 24 augustus 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:7171, rov. 3.11.

260. Zie ook

261. Daarbij moet tevens komen vast te staan dat geen sprake is van één van de beëindigingsgronden genoemd in art. 350 lid 3 sub c-g Fw.

262.

263.

264. Zie in gelijke zin: F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’,

265. R. Cats, 'Wetswijziging WSNP: goede, niet altijd goed uitgewerkte bedoelingen',

266. C. Koppelman & M.M. Verhoeven, ‘Nieuwe Wsnp-wetgeving: aanbevelingen voor Wsnp-proof voortraject’,

267. Rb. Noord-Nederland 29 september 2023, C/18/23/132 R; Rb. Noord-Nederland 18 oktober 2023, C/18/23/144 R; Rb. Noord-Nederland 20 december 2023, C/18/23/194 R (alle drie niet gepubliceerd).

268. In Rb. Noord-Nederland 18 oktober 2023, C/18/23/144 R (niet gepubliceerd) is de hoogte van het gespaarde bedrag niet genoemd.

269. In Rb. Noord-Nederland 29 september 2023, C/18/23/132 R resteerden 12 maanden, in Rb. Noord-Nederland 18 oktober 2023, C/18/23/144 R resteerden 9 maanden, en in Rb. Noord-Nederland 20 december 2023, C/18/23/194 R eveneens 12 maanden. In de laatstgenoemde zaak kwam de rechtbank overigens tot gedeeltelijke toewijzing van het verzoek (waarmee een aanvang van 10 maanden eerder werd beoogd):

270. Rb. Den Haag 19 oktober 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:15823, rov. 2.9.

271. Zie:

272. Vgl. M. Noordzij, ‘Het maakt uit waar je huis woont’,

273. Rb. Overijssel 9 oktober 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:4142.

274. Een voorbeeld ter illustratie: Schuldenaar A heeft een maximale afloscapaciteit van € 100, en lost in april € 100 af, in mei € 50 en in juni ook € 50. Schuldenaar A vraagt in juli toelating tot de Wsnp aan. Toepassing van de

275. Recofa-richtlijnen voor schuldsaneringsregelingen (versie 1 juli 2023). Zie tevens: R.M. Wibier,

276.

277. N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’, Tvl 2023/18, onder 3.2.2.

278. Zie bijvoorbeeld: Rb. Noord-Nederland 25 oktober 2023, C/17/23/127 R (niet gepubliceerd); Rb. Noord-Holland 28 december 2023, R.15/23/159 (niet gepubliceerd); Rb. Noord-Holland 5 oktober 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:9902.

279. Zie bijvoorbeeld: Rb. Gelderland 19 oktober 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:5916; Rb. Gelderland 16 november 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:6321; Rb. Noord-Holland 16 november 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:13979.

280. Zie hierover ook J. Vlemmings, ‘Moet een ontheffing van de sollicitatieplicht door een uitkeringsinstantie overgenomen worden in de Wsnp?’,

281. Vgl. bijv. Rb. Rotterdam 6 september 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9602.

282. Zie bijvoorbeeld: Rb. Overijssel 29 januari 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:511, waarin is overwogen:

283. Zie bijvoorbeeld: Rb. Gelderland 4 juli 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:3829; Rb. Overijssel 11 juli 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:2668; Rb. Oost-Brabant 22 augustus 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:4180; Rb. Oost-Brabant 26 september 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:5059; Rb. Overijssel 12 oktober 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:4012.

284. Zie bijvoorbeeld: Rb. Rotterdam 4 juli 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:7839; Rb. Rotterdam 21 augustus 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9089; Rb. Noord-Holland 24 augustus 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:8219; Rb. Rotterdam 30 augustus 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9091; Rb. Rotterdam 1 november 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:10685; Rb. Noord-Holland 19 december 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:12915.

285. Zie bijvoorbeeld: Hof 's-Hertogenbosch 31 augustus 2023, ECLI:NL:GHSHE:2023:2795; Rb. Noord-Holland 19 september 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:9810

286. In een enkel geval werd het verzoek om een eerdere aanvang van de Wsnp-termijn vast te stellen ter zitting ingetrokken, zie: Rb. Rotterdam 30 november 2023, ECLI:NL:RBBROT:2023:12254; ook deze uitspraak is niet in het onderzoek betrokken.

287. De hofuitspraak in die tot deze prejudiciële procedure heeft geleid is buiten beschouwing gelaten; de uitspraak in eerste aanleg in deze zaak is wel in dit overzicht.

288. In dit onderzoek is slechts de uitspraak in de hoogste instantie betroken. Indien in eenzelfde zaak zowel een uitspraak in eerste aanleg als in hoger beroep beschikbaar was, dan is dus de uitspraak in eerste aanleg buiten beschouwing gebleven. Dit ligt enkel anders voor zover in de uitspraak in hoger beroep uitdrukkelijk werd verwezen naar en/of aangesloten bij het oordeel in eerste aanleg.

289. De onderzoeksvragen richten zich niet (uitdrukkelijk) op wat moet worden verstaan onder

290. In de toelichting per vraag komt tevens aan bod aan de hand van welke zoektermen de analyse heeft plaatsgevonden. In dat verband wordt alvast opgemerkt dat de daar genoemde zoektermen slechts als richtlijn gelden; de uitspraken zijn steeds in het geheel aan een analyse onderworpen, zodat uitspraken waarin andersluidende termen werden gehanteerd niet ten onrechte buiten het bereik van de genoemde vragen zijn komen te vallen.