Uitspraak
202301857/2/R3
Datum: 21 augustus 2024
Staatsraad Advocaat-Generaal
Mr. G. Snijders
Mr. G. Snijders
Conclusie inzake het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (hierna: het college)
tegen
de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 februari 2023 in zaak nr. ROE 21/ 2146, in het geding tussen;
[appellant]
en
het college
Inhoudsopgave
1. Inleiding
Het onderwerp van deze conclusie (1.1-1-2)
De inzet van deze zaak (1.3-1.6)
Bespreking van deze zaak in deze conclusie (1.7)
2. Feiten en procesverloop
Feiten (2.1)
Het primaire besluit (2.2)
Advies commissie bezwaarschriften (2.3)
Beslissing op bezwaar (2.4)
Oordeel rechtbank (2.5-2.6)
Gronden hoger beroep college (2.7)
Herziene beslissing op bezwaar (2.8)
Incidenteel hoger beroep; standpunt [appellant]; zitting Afdeling (2.9-2.11)
3. De door de voorzitter gestelde vraag
4. Wordt aan deze vraag in deze zaak toegekomen?
Vrijstelling bestemmingsplan (4.2)
De e-mail van 21 september 2017 (4.3-4.4)
De e-mail van 6 september 2018 (4.5)
De brief van 7 augustus 2019 (verzonden op 30 september 2019) (4.6)
Vertrouwen na de e-mail van 15 oktober 2019 (4.7)
De schade van [appellant] (4.8-4.11)
Belangen bij intrekking wegen zwaarder? (4.12)
Slotsom (4.13)
5. De gestelde vraag; eerste beschouwing
6. Het vertrouwensbeginsel in het privaatrecht/bij de burgerlijke rechter
De toezegging in het privaatrecht (6.1-6.8)
Onjuiste informatie (6.9-6.13)
7. Het vertrouwensbeginsel in het belastingrecht
Bijzondere aard belastingrecht; onder meer ‘contra legem’ toepassing vertrouwensbeginsel (7.1)
‘Toezeggingen’ en informatie (7.2-7.3)
Gevallen waarin gerechtvaardigd vertrouwen wordt gehonoreerd (7.4-7.7)
8. Het vertrouwensbeginsel in de rest van het bestuursrecht
‘Toezeggingen’ en informatie (8.1-8.3)
‘Contra legem’ toepassing vertrouwensbeginsel (8.4-8.5)
Belangenafweging (8.6)
Schadevergoeding; tweede onderdeel van derde stap (8.7-8.10)
9. Grondslag voor schadevergoeding bij de derde stap
Mogelijke grondslagen (9.1-9.2)
Het égalitébeginsel (9.3-9.9)
Onrechtmatige daad (9.10-9.11)
Het evenredigheidsbeginsel (9.12-9.17)
Het vertrouwensbeginsel (9.18-9.22)
Slotsom m.b.t. grondslag (9.23)
Gevolgen van deze keuze (9.24)
Beoordeling van deze uitkomst o.b.v. interne rechtsvergelijking (9.25)
10. Bepalen omvang schadevergoeding
Condicio sine qua non verband (10.2)
Andere regels (10.3)
Toerekening schade; voorzienbaarheid (10.4)
Abstracte schadeberekening? (10.5)
Compensatie in andere vorm (10.6)
Stelplicht en bewijslast (10.7)
Afsluiting (10.8)
11. Toepassing in deze zaak
12. Beantwoording gestelde vraag (samenvatting van voorgaande)
13. Conclusie
1.Inleiding
Het onderwerp van deze conclusie
1.1
Deze conclusie gaat – in één zin gezegd – over de vraag wanneer, op grond waarvan en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt in het geval dat gerechtvaardigd, aan het bestuursorgaan toerekenbaar vertrouwen over de uitoefening van een bestuursbevoegdheid niet kan of behoeft te worden gehonoreerd wegens zwaarder wegende belangen. Deze vraag is een onderdeel van wat sinds de standaarduitspraak over de Amsterdamse dakopbouw uit 2019 [1] bekend staat als de ‘derde stap’ die moet worden doorlopen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht (hierna ook wel: de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak). In de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is deze vraag onbeantwoord gelaten.
1.2
De eerste twee stappen die volgens de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak moeten worden doorlopen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht, zijn of bij de belanghebbende gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt over de uitoefening van een bevoegdheid door het bestuursorgaan (de eerste stap) en of het gewekte vertrouwen aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend (de tweede stap). Bij de derde stap moet een afweging van belangen plaatsvinden: naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden kunnen zwaarder wegen dan het belang bij het honoreren van de gewekte verwachtingen. Is dat het geval, dan “kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden”, aldus de uitspraak. De Afdeling zag geen aanleiding nader op die verplichting in te gaan in de uitspraak (rov. 11.4 slot).
De inzet van deze zaak
1.3
De zaak waarin deze conclusie wordt genomen, gaat over de vraag of het college een in 2002 verleende bouwvergunning bij besluit van 2 juni 2020 heeft mogen intrekken. Die vergunning is verleend voor de bouw van een rijhal met ponystalling op het adres waarvan [appellant] nu de eigenaar is. Gronden voor de intrekking van de vergunning zijn dat meer dan drie jaar geen gebruik is gemaakt van de vergunning (art. 2.33 lid 2, aanhef en onder a, Wabo) en dat het houden van paarden (het gebruik dat [appellant] van hal en stalling wil maken) op grond van het geldende bestemmingsplan niet is toegestaan.
[appellant] heeft het perceel in 2017 gekocht na bij de gemeente te hebben geïnformeerd naar de mogelijkheid om op het perceel een manegebedrijf te realiseren en exploiteren en naar de geldigheid van genoemde bouwvergunning. In antwoord hierop is hem door de gemeente de vergunning toegestuurd, onder de mededeling dat op grond daarvan een rijhal met ponystalling mag worden gerealiseerd en dat dit impliceert dat de rijhal en de stalling ook t.b.v. derden zouden kunnen worden gebruikt. In dit bericht is niet gewezen op de mogelijkheid van intrekking van de vergunning, noch op de strijd met het bestemmingsplan, noch op de gevolgen die deze strijd mogelijk zou kunnen hebben.
Pas veel later heeft de gemeente [appellant] erop gewezen dat het houden van paarden op grond van het geldende bestemmingsplan niet is toegestaan. Naar de vaststelling van de rechtbank was dat bij een e-mail van 15 oktober 2019.
[appellant] heeft tegen de intrekking van de vergunning onder meer aangevoerd dat bij hem namens het college het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de vergunning niet zou worden ingetrokken en dat hij door gebruik van de vergunning het door hem gewenste manegebedrijf zou kunnen beginnen. Hij stelt dat hij in dit vertrouwen het perceel heeft gekocht en dat hij daarna in dit vertrouwen uitgaven heeft gedaan ter realisering van een hal en stalling.
1.4
De rechtbank heeft het standpunt van [appellant] gehonoreerd wat betreft de periode tot 15 oktober 2019. Volgens de rechtbank is in die periode sprake geweest van gerechtvaardigd, aan het college toerekenbaar vertrouwen van [appellant] dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. De eerste en tweede stap bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft de rechtbank dus in het voordeel van [appellant] beslist. Op grond daarvan heeft de rechtbank geoordeeld dat het college alsnog de afweging moet maken die bij de derde stap van de beoordeling hoort, die onder meer kan leiden tot het honoreren van het gewekte vertrouwen en tot schadevergoeding. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] tegen de intrekking te nemen.
1.5
Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Het college bestrijdt, kort gezegd, zowel dat sprake is van gerechtvaardigd, aan het college toe te rekenen vertrouwen bij [appellant], als het bestaan van schade als gevolg van het door de rechtbank aangenomen vertrouwen.
1.6
Overeenkomstig de uitspraak van de rechtbank heeft het college een herziene beslissing op bezwaar genomen. Hierbij heeft het college het intrekkingsbesluit ongewijzigd in stand gelaten. Volgens de beslissing blijft de intrekking van de vergunning onverminderd gewenst (gelet op de strijd met het bestemmingsplan, begrijp ik) en blijkt niet dat [appellant] schade heeft geleden als gevolg van het door de rechtbank aangenomen vertrouwen. Dit besluit vormt op grond van de art. 6:19 en 6:24 Awb mede onderwerp van het hoger beroep.
Bespreking van deze zaak in deze conclusie
1.7
Zoals uit het voorgaande volgt, moet ook in hoger beroep eerst worden beslist over de eerste twee stappen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel en de van de derde stap van die beoordeling deel uitmakende vraag of zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van gerechtvaardigd vertrouwen van [appellant], zo dergelijk vertrouwen wordt aangenomen. Op deze kwesties heeft het verzoek om deze conclusie te nemen geen betrekking. Daarom zal ik daarop in deze conclusie slechts beperkt ingaan. Dat doe ik slechts voor zover dat van belang is om in deze zaak te kunnen ingaan op de hiervoor in 1.1 eerste zin genoemde vraag, of en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt.
2.Feiten en procesverloop
Feiten
2.1
Uitgegaan kan worden van de volgende door de rechtbank vastgestelde en in hoger beroep niet bestreden feiten. [2]
( i) Op 22 mei 2002 heeft het college aan de toenmalige eigenaar van het perceel aan het hiervoor in 1.3 genoemde adres een bouwvergunning en vrijstelling van het toen geldende bestemmingsplan Buitengebied 1998 verleend voor het bouwen van een rijhal met ponystalling (voor 7 paarden, 17 pony’s en 22 boxen). Op 9 september 2009 is de bouwvergunning op naam van de toenmalige nieuwe eigenaar van het perceel gesteld.
(ii) In 2013 en in 2018 is het bestemmingsplan gewijzigd. De bestemming “Sport” van deze bestemmingsplannen laat het gebruik van het perceel voor een rijhal met ponystalling niet toe en het overgangsrecht van die bestemmingsplannen voorziet alleen in bestaand gebruik. [3]
(iii) Op 20 september 2017 heeft de zoon van [appellant], namens [appellant], [4] bij de gemeente Bergen geïnformeerd naar de mogelijkheden om de op het “
perceel vergunde manege te realiseren en een manegebedrijf te gaan runnen”. Hij vraagt of de bouwvergunning “
nog intact is en wat de mogelijkheden zijn omtrent het hebben van een manegebedrijf”. De fundering voor de rijhal was toen al gerealiseerd. Op 21 september 2017 heeft de zoon van [appellant] van een medewerker van de gemeente per e-mail antwoord gekregen. In dit bericht is de zoon van [appellant] het volgende meegedeeld:
perceel vergunde manege te realiseren en een manegebedrijf te gaan runnen”. Hij vraagt of de bouwvergunning “
nog intact is en wat de mogelijkheden zijn omtrent het hebben van een manegebedrijf”. De fundering voor de rijhal was toen al gerealiseerd. Op 21 september 2017 heeft de zoon van [appellant] van een medewerker van de gemeente per e-mail antwoord gekregen. In dit bericht is de zoon van [appellant] het volgende meegedeeld:
“In de bijlage van dit bericht treft u de bouwvergunning van het perceel [adres] aan.
Volgens de vergunning mag er een rijhal met een ponystalling worden gerealiseerd.
Dit impliceert dat de rijhal en stalling ook t.b.v. van derden zou kunnen worden gebruikt.
Toch wil ik u nogmaals adviseren om uw plannen voor het pand aan ons kenbaar te maken.
Wij kunnen u dan adviseren of er nog andere vergunningen noodzakelijk zijn.”
(iv) Mede gelet op de op 21 september 2017 verkregen informatie heeft [appellant] het perceel gekocht en in november 2017 is hij hiervan eigenaar geworden.
( v) In een e-mailbericht van 6 september 2018 heeft een medewerker van de gemeente de makelaar van de vorige eigenaar van het perceel, die betrokken was bij de verkoop daarvan aan [appellant], [5] onder meer het volgende medegedeeld:
“Het vigerende bestemmingsplan is het bestemmingsplan Buitengebied 2018. Dit plan laat het houden van paarden op deze locatie niet toe. Het houden van paarden is niet toegestaan omdat gelet op de Wet natuurbescherming het houden van landbouwhuisdieren (waaronder paarden) enkel kan worden toegelaten indien er feitelijk en planologisch legaal ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan landbouwhuisdieren worden gehouden of er onherroepelijk toestemming is verleend in het kader van de Wet natuurbescherming voor het houden van landbouwhuisdieren.
Er zijn mogelijkheden om middels een omgevingsvergunning af te wijken van bestemmingsplannen. Collega’s van mij zouden u kunnen infomeren of voor de locatie [adres] van deze mogelijkheden gebruik kan worden gemaakt. Ik adviseer u hiernaar te informeren nadat de reeds aangevraagde vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming is verleend. Zonder toestemming in het kader van de Wet natuurbescherming is het sowieso niet toegelaten om paarden te houden en zie ik geen mogelijkheden voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.” [6]
(vi) Bij brief van 7 augustus 2019, verzonden op 30 september 2019, heeft het college [appellant] het volgende medegedeeld:
“Voornemen intrekken vergunning
Daar er niet binnen 26 weken na het onherroepelijk worden van de vergunning een begin is gemaakt met de werkzaamheden kunnen wij op grond van het gestelde in artikel 2.33 lid 2a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de vergunning intrekken. Daarbij is de vergunning niet op naam gezet van u als nieuwe eigenaar van het betreffende perceel.
Wij zijn daarom voornemens om de verleende vergunning in te trekken. Indien u de vergunning alsnog uit wil voeren, zou u met schriftelijke toestemming van [naam] de vergunning op uw naam moeten zetten. Aangezien het hier een zeer oude vergunning betreft zullen wij u dan wel verplichten de werkzaamheden binnen een jaar en volgens de eisen van nu uit te voeren. Indien u van deze mogelijkheid gebruik wil maken, dient u uiterlijk binnen 2 weken, in gaande de dag na verzending van deze brief dit aan ons kenbaar te maken.”
(vii) Op 11 oktober 2019 heeft [appellant] de schriftelijke toestemming van de voormalige eigenaar voor de naamswijziging aan het college overgelegd, met het verzoek om de tenaamstelling te wijzigen. [appellant] heeft de gemeente daarbij medegedeeld dat de bouwwerkzaamheden zijn gestart.
(viii) In reactie hierop heeft een medewerker van de gemeente op 15 oktober 2019 aan [appellant] medegedeeld dat het verzoek tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunning in behandeling wordt genomen. In dit bericht is voorts het volgende vermeld:
“Verder geeft u aan, dat de werkzaamheden betreffende de bouw reeds zijn gestart. Echter zijn er door ons, behalve een fundering die er al 10 jaar ligt, geen werkzaamheden meer geconstateerd. Daarbij is het houden van paarden op deze locatie niet toegestaan op basis van het vigerende bestemmingsplan. Dit is in een mailwisseling van augustus/september via [de hiervoor onder (v) genoemde makelaar] naar u gecommuniceerd. Ik verzoek u om telefonisch contact met mij op te nemen betreffende het bovenstaande.”
(ix) [appellant] heeft in elk geval na december 2019, mogelijk eerder, [7] de rijhal verder gebouwd in die zin dat hij op de bestaande fundering een stalen/houten frame en overkapping heeft gerealiseerd. Daarna hebben geen bouwwerkzaamheden meer plaatsgevonden.
Het primaire besluit
2.2
Bij besluit van 2 juni 2020 heeft het college de vergunning ingetrokken. Gronden voor de intrekking van de vergunning zijn dat meer dan drie jaar geen gebruik is gemaakt van de vergunning (art. 2.33 lid 2, aanhef en onder a, Wabo) en dat het houden van paarden op grond van het geldende bestemmingsplan ter plaatste niet is toegestaan. Zouden de hal en stalling worden afgebouwd, dan zouden deze daarom, mede gelet op het overgangsrecht bij het geldende bestemmingsplan, dat slechts bestaand gebruik toestaat, niet in gebruik mogen worden genomen, aldus het besluit.
Advies commissie bezwaarschriften
2.3 [
appellant] heeft bezwaar tegen het besluit gemaakt. De commissie bezwaarschriften van de gemeente heeft geadviseerd om het bezwaar gegrond te oordelen. Het intrekken van de vergunning betreft een bevoegdheid van het college en de commissie was van oordeel dat het college in dit geval bij de uitoefening daarvan een onredelijke belangenafweging heeft gemaakt. Als gronden voor dit oordeel heeft de commissie genoemd dat de vergunning al sinds 2013 niet meer in overeenstemming is met het bestemmingsplan, dat het college daarin geen aanleiding heeft gevonden om de vergunning in te trekken, dat het college met de brief van 7 augustus 2019 bij [appellant] de verwachting heeft gewekt dat hij de vergunning alsnog kon uitvoeren, mits hij deze op zijn naam zou laten zetten, de werkzaamheden binnen een jaar conform de “eisen van nu” zouden worden uitgevoerd en [appellant] binnen twee weken na verzending van de brief kenbaar zou maken dat hij van deze mogelijkheid gebruik wilde maken, dat direct daarna de vergunning op [appellant]s naam is gesteld, en dat hij is begonnen met het bouwen van de rijhal, alsmede het financiële belang van [appellant] om de rijhal en ponystalling te kunnen bouwen en in gebruik te kunnen nemen.
Beslissing op bezwaar
2.4
Bij de beslissing op het bezwaar van 22 juni 2021 heeft het college het primaire besluit gehandhaafd. In de beslissing heeft het college allereerst het nadere argument van [appellant] verworpen dat bij de bouwvergunning vrijstelling is gegeven van de bestemming volgens het bestemmingsplan. De bij de vergunning verleende vrijstelling van het bestemmingsplan zag slechts op het ontbreken van een bouwvlak. De vergunning was destijds in overeenstemming met de bestaande bestemming van het perceel.
Voorts is [appellant] in de e-mail van 6 september 2018 en in oktober 2019 erop gewezen dat het geldende bestemmingsplan het houden van paarden op het perceel niet toestaat, aldus het college. Aan de in de brief van 7 augustus 2019 vermelde voorwaarden om niet tot intrekking over te gaan is volgens het college niet voldaan, omdat [appellant] het college niet in kennis heeft gesteld (en zeker niet binnen de in de brief van 7 augustus 2019 gestelde termijn) van zijn bereidheid om de bouw volgens de eisen die op dat moment golden, uit te voeren. [appellant] mocht er daarom niet op vertrouwen dat de vergunning niet werd ingetrokken.
Ook heeft het college in de beslissing erop gewezen dat als de vergunning niet wordt ingetrokken, [appellant] eveneens schade lijdt, omdat het houden van paarden ook met de bouwvergunning niet is toegestaan.
Oordeel rechtbank
2.5
De rechtbank heeft bij uitspraak van 10 februari 2023 het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. [8] Voor zover van belang heeft de rechtbank, met verwijzing naar de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak in een voetnoot, overwogen:
“16.1. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat bij de behandeling van de vergunningaanvraag ervan uit is gegaan dat de rijhal en ponystalling binnen de toen op het perceel rustende bestemming “Sport” van het bestemmingsplan “Buitengebied 1998” pasten en dat alleen voor het afwijken van het bouwvlak vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend. In 2002 is dus naar het oordeel van de rechtbank geen vrijstelling van het bestemmingsplan verleend voor gebruik van het perceel ten behoeve van een rijhal en ponystalling. Dat betekent dat eiser ten tijde van het primaire besluit een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik nodig had om de rijhal met ponystalling te mogen gebruiken. Verweerder wenst die vergunning niet te verlenen omdat dit indruist tegen de gewenste planologische ontwikkeling van het perceel.
Slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel?
17. De rechtbank is van oordeel dat eiser aan de e-mail van 21 september 2017 (…) het vertrouwen mocht ontlenen dat hij op basis van de vergunning de rijhal met ponystalling mocht bouwen en gebruiken en er dus ook op mocht vertrouwen dat de bouwvergunning niet zou worden ingetrokken. De rechtbank betrekt bij dit oordeel dat de e-mail het antwoord is op de vraag van eiser wat de mogelijkheden waren om op het perceel een manegebedrijf te gaan exploiteren alsook dat bij de betekenis van een uitlating van een medewerker van een overheidsorgaan, in lijn met de huidige jurisprudentie van de Afdeling, dient te worden nagegaan hoe die uitlating bij een redelijk denkend burger overkomt. Niet in geschil is dat de uitlatingen die de medewerker van de gemeente op 21 september 2017 heeft gedaan aan verweerder zijn toe te rekenen. Het advies om contact op te nemen met de gemeente gaat over de situatie dat eiser voor de exploitatie van een manegebedrijf nog andere vergunningen dan de bouwvergunning nodig had en speelt daarom geen rol voor de vraag welke bouwactiviteiten waren toegelaten en of de rijhal door derden gebruikt mocht worden. Eiser heeft kort na deze e-mail het perceel gekocht.”
2.6
De rechtbank heeft geoordeeld dat de e-mail van 6 september 2018 en de brief van 7 augustus 2019 aan het gewekte, gerechtvaardigde vertrouwen geen einde hebben gemaakt en dat [appellant] aan de brief het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat als hij binnen één jaar de bouwwerkzaamheden volgens de bouwvergunning en de actuele bouweisen zou voltooien, het college de bouwvergunning niet zou intrekken (rov. 17.1 en 17.2). Vervolgens heeft de rechtbank overwogen:
“17.3. In de e-mail van 15 oktober 2019 (…) geeft een medewerker van de gemeente aan eiser te kennen dat het houden van paarden op het perceel op grond van het bestemmingsplan (op dat moment het bestemmingsplan Buitengebied 2018) niet is toegestaan. De medewerker verwijst in dit verband naar de e-mail die op 6 september 2018 aan [de makelaar] is verzonden en verzoekt eiser om telefonisch contact met hem op te nemen. De rechtbank is van oordeel dat eiser vanaf de e-mail van 15 oktober 2019 er niet meer van mocht uitgaan dat het gebruik van de rijhal en ponystalling planologisch was toegestaan en de bouwvergunning niet zou worden ingetrokken. Door deze mail is hem duidelijk gemaakt dat dit gebruik volgens verweerder planologisch niet was toegestaan en had eiser kennis kunnen en moeten nemen van de mail aan [de makelaar] waaruit blijkt dat realisering van zijn plannen volgens verweerder alleen mogelijk is door af te wijken van het bestemmingsplan. Gesteld noch gebleken is dat dit standpunt door verweerder daarna is verlaten.
(…)
18. Eiser heeft het perceel in 2017 gekocht tegen een waarde alsof er op het perceel een rijhal aanwezig mocht zijn en als zodanig gebruikt mocht worden. Hij zit door de intrekking met een onafgebouwd bouwwerk en een perceel dat alleen voor sportdoeleinden te gebruiken is. Eiser heeft de schade laten vaststellen. Deze is berekend op € 267.600. Dit bedrag bestaat uit investeringskosten van € 180.600 (waaronder de bouwwaarde van de loods) en gederfde inkomsten ten bedrage van € 87.000. Volgens eiser had verweerder, mede gelet op voormelde schade, de vergunning niet mogen intrekken, althans had verweerder, indien er zwaarwegende belangen waren om de vergunning toch in te trekken, de schade moeten vergoeden.
18.1.
Bij de belangenafweging met het oog op een mogelijke intrekking van een bouwvergunning is een mee te wegen belang of de betrokkene op basis van gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Dit is het dispositievereiste. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te compenseren als onderdeel van de besluitvorming.
18.2.
Zoals onder 17.3 is overwogen kon eiser vanaf 15 oktober 2019 er in redelijkheid niet meer (zonder meer) van uitgaan dat hij de rijhal en ponystalling mocht gaan gebruiken. Het ligt daarom in de rede de kosten voor de rijhal die eiser daarna heeft gemaakt (hij heeft volgens zijn verklaring ter zitting nog tot het moment waarop het primaire besluit werd genomen gebouwd) voor zijn risico te laten. Verweerder heeft echter ten onrechte bij zijn besluitvorming geen rekening gehouden met de schade die eiser heeft geleden en lijdt doordat hij er vanaf 21 september 2017 tot 15 oktober 2019 gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat de rijhal en ponystalling konden worden gebouwd en gebruikt en de bouwvergunning dus niet zou worden ingetrokken. Het ligt voor de hand dat eiser naar aanleiding van de e-mail van 21 september 2017 voor het perceel een aankoopprijs (volgens de door eiser overgelegde schadeberekening € 85.000) heeft betaald die hoger is dan de marktwaarde van het perceel zonder bouw- en gebruiksmogelijkheid voor een rijhal met ponystalling. Die (mogelijke) schade en andere als gevolg van het gewekte vertrouwen veroorzaakte schade – de rechtbank verwijst in dit verband (…) ook naar wat de bezwaarcommissie vindt – heeft verweerder ten onrechte niet bij de belangenafweging betrokken. Door dit na te laten (…) is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
Conclusie en gevolgen
19. Door het motiveringsgebrek is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
20. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen. Verweerder dient een nieuwe belangenafweging te maken en daarbij alsnog rekening ermee te houden dat eiser op grond van de mail van 21 september 2017 en de brief van 7 augustus 2019 er vanaf 21 september 2017 tot 15 oktober 2019 gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat de bouwvergunning niet zou worden ingetrokken en als gevolg daarvan een prijs voor het perceel heeft betaald alsof de bouw en het gebruik van de vergunde rijhal met ponystalling waren toegestaan en met mogelijke andere schade die eiser daardoor bij intrekking van de bouwvergunning heeft geleden en lijdt. Het resultaat van de nieuwe belangenafweging kan divers zijn. Behalve tot een intrekking van de bouwvergunning met een schadevergoeding, zou verweerder ook kunnen besluiten alsnog medewerking te verlenen aan (gedeeltelijke) verwezenlijking van eisers plannen voor het perceel (al of niet onder toekenning van een schadevergoeding aan eiser). De rechtbank ziet vanwege deze diversiteit aan mogelijke uitkomsten geen aanleiding om op dit moment een tussenuitspraak te doen of thans reeds tot een finale geschilbeslechting te komen.”
Gronden hoger beroep college
2.7
Het college heeft hoger beroep ingesteld van de uitspraak van de rechtbank. Het college bestrijdt onder meer de oordelen van de rechtbank dat [appellant] aan de e-mail van 21 september 2017 het vertrouwen mocht ontlenen dat hij op basis van de vergunning de rijhal met ponystalling mocht bouwen en gebruiken en er dus ook op mocht vertrouwen dat de bouwvergunning niet zou worden ingetrokken (grond 3), dat de e-mail van 6 september 2018 geen einde heeft gemaakt aan het gewekte vertrouwen (grond 4), en dat [appellant] aan de brief van 7 augustus 2019 het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat als hij binnen één jaar de bouwwerkzaamheden volgens de bouwvergunning en de actuele bouweisen zou voltooien, het college de bouwvergunning niet zou intrekken (gronden 5 en 6). Voorts heeft het college aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant] in oktober 2019 nog niet met de werkzaamheden op het perceel was aangevangen (grond 7) en dat niet blijkt dat [appellant] meer voor het perceel heeft betaald dan hij zou hebben gedaan als geen bouwvergunning voor het perceel was verleend (grond 8).
Herziene beslissing op bezwaar
2.8
Bij herziene beslissing op bezwaar van 2 mei 2023 heeft het college het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten. Volgens de beslissing blijft de intrekking van de vergunning onverminderd gewenst en blijkt niet dat [appellant] schade heeft geleden als gevolg van het door de rechtbank aangenomen vertrouwen.
Incidenteel hoger beroep; standpunt [appellant]; zitting Afdeling
2.9 [
appellant] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Hij bestrijdt de oordelen van de rechtbank dat in 2002 geen vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend voor het gebruik van het perceel ten behoeve van een rijhal en ponystalling (grond 1.1) en dat het vertrouwen van [appellant] na de e-mail van 15 oktober 2019 niet meer gerechtvaardigd was (grond 1.2).
2.10 [
appellant] heeft de herziene beslissing op bezwaar in hoger beroep bestreden. Hij heeft aangevoerd wel schade te hebben geleden. Naar zijn mening kan hij aanspraak maken op vergoeding van het positieve belang dat hij heeft bij honorering van de bij hem gewekte verwachting.
2.11
De Afdeling heeft het hoger beroep ter zitting van 11 juni 2024 behandeld.
3.De door de voorzitter gestelde vraag
3.1
Bij brief van 25 april 2024 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op grond van art. 8:12a Awb verzocht om een conclusie in deze zaak. Het verzoek luidt een conclusie te nemen over de gevolgen die een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan hebben voor een verplichting van het bestuur om schade aan betrokkene te vergoeden. Deze vraag is in de brief, met verwijzing naar de Amsterdams dakopbouw-uitspraak, als volgt nader ingekaderd:
aan de zogenoemde “derde stap” die gezet moet worden bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel, zoals bedoeld in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.4.
Meer in het bijzonder is de vraagstelling beperkt tot gevallen waarin het bestuursorgaan zich op het standpunt mag stellen dat zwaarder wegende belangen aan honorering van het door een toezegging gewekte vertrouwen in de weg staan en waarin voor het bestuursorgaan de verplichting kan ontstaan om schade te vergoeden.”
3.2
In de brief wordt vermeld dat in de conclusie dient te worden uitgegaan van het begrip ‘toezegging’ zoals omschreven in rov. 11.2 van de Amsterdams dakopbouw-uitspraak, dus: “een aan het bevoegde bestuursorgaan toerekenbare gedraging en/of uitlating van een ambtenaar of andere overheidsfunctionaris, die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuursorgaan over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend”.
3.3
Het conclusieverzoek is dus, zoals hiervoor in 1.1-1.2 al opgemerkt, beperkt tot het tweede onderdeel van de derde stap van de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht. Anders dan in de zaak van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is het conclusieverzoek in deze zaak echter niet beperkt tot het omgevingsrecht. Deze zaak wordt, in overeenstemming daarmee, beslist door een grote kamer van de Afdeling met daarin staatsraden die lid zijn van de civiele kamer van de Hoge Raad, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep.
De voorzitter verzoekt in de brief om in de conclusie specifiek in te gaan op:
a. de mogelijke normatieve grondslagen voor vergoeding van schade in de hiervoor omschreven gevallen;
b. de wijze waarop de omvang van deze schade moet worden bepaald;
c. de wijze waarop de vergoedbaarheid van deze schade moet worden bepaald en welke normatieve afwegingen en gezichtspunten daarbij een rol kunnen spelen.
3.4
De voorzitter wijst in de brief uitdrukkelijk erop dat in deze zaak in hoger beroep in geschil is of een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is gedaan en dat ook niet vast staat of het college de vergunning uit 2002 mocht intrekken. Het is daarom, naar de voorzitter opmerkt, niet geheel zeker dat de beantwoording van de vraag in de conclusie van belang zal zijn voor de uitspraak in deze zaak. Ook indien dat niet het geval zal zijn, is de conclusie van belang voor de rechtsontwikkeling met het oog op andere zaken, zo besluit de voorzitter.
4.Wordt aan deze vraag in deze zaak toegekomen?
4.1
Zoals uit het voorgaande volgt, is de vraag in dit kopje niet aan mij voorgelegd. Ik ga er echter toch op in, om de hiervoor in 1.7 al genoemde reden dat ik in deze zaak anders niet de vraag kan bespreken die – naar ik begrijp – wel aan mij is voorgelegd, namelijk in welk geval en onder welke voorwaarden in deze zaak aanspraak bestaat op schadevergoeding. Bij de beantwoording van deze vraag beperk ik mij, om genoemde reden, tot uitsluitend een ‘beredeneerde inschatting’ op hoofdlijnen van het (mogelijke) oordeel van de Afdeling, opdat ik bij de bespreking van de voorgelegde vraag in deze zaak beschik over voldoende uitgangspunten om deze te beantwoorden. Voor dat doel loop ik hierna de diverse hiervoor in 2.7 en verder genoemde geschilpunten in hoger beroep langs die in dat verband van belang zijn. Daarbij ga ik uit van de maatstaven van de drie stappen van de uitspraak over de Amsterdamse dakopbouw.
Vrijstelling bestemmingsplan
4.2
Ik ga ervan uit dat de Afdeling, evenals de rechtbank in rov. 16.1, zal oordelen dat in 2002 bij de verlening van de vergunning geen vrijstelling is gegeven van de voor het perceel geldende bestemming. Uit de stukken met betrekking tot die vrijstelling blijkt dat deze betrekking heeft op het bouwvlak, terwijl een rijhal en een ponystalling destijds wel tot de bestemming “Sport” van het toen geldende bestemmingsplan “Buitengebied 1998” waren te rekenen, zodat de gegeven vrijstelling daarop ook niet valt te betrekken. Dat betekent dat het door het college genoemde argument dat het gebruik van de door [appellant] te realiseren rijhal en ponystalling in strijd is met de geldende planologisch regels, om deze reden al als zodanig juist is. Bovendien is vaste rechtspraak van de Afdeling dat aan een impliciete vrijstelling van de bestemming in een bouwvergunning geen betekenis meer toekomt na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime, zoals deze in dit geval in 2013 en 2018 hebben plaatsgevonden (zie hiervoor in 2.1 onder (ii)). [9]
De e-mail van 21 september 2017
4.3
Naar ik meen heeft [appellant] in de gegeven context de e-mail van 21 september 2017 mogen begrijpen als inhoudende de mededeling dat de oprichting en de exploitatie van de rijhal en ponystalling voor een manege geen probleem zouden zijn. [10] Zoals uit de aan die e-mail voorafgaande e-mail van de zoon van [appellant] van 20 september 2017 aan de gemeente en het ter zitting van de Afdeling besprokene blijkt, heeft de zoon van [appellant] de vraag of die oprichting en exploitatie voor een manege een probleem zou zijn, eerst telefonisch en daarna in de e-mail van 20 september 2017 met zoveel woorden aan de gemeente voorgelegd, in het telefoongesprek met uitdrukkelijke vermelding van de reden van de vraag, namelijk dat [appellant] (‘wij’ in de e-mail van 20 september 2017 van de zoon) aankoop van het perceel overwoog. Het antwoord in de e-mail van 21 september 2017 – ‘volgens de vergunning mag er een rijhal met een ponystalling worden gerealiseerd en dit impliceert dat de rijhal en stalling ook t.b.v. van derden kunnen worden gebruikt’ – komt m.i. onmiskenbaar neer op een bevestigende beantwoording van de aldus voorgelegde en toegelichte vraag. [11] De e-mail wijst niet op de wettelijk bestaande mogelijkheid van intrekking van de vergunning op de grond dat deze meer dan drie jaar niet is gebruikt. Gelet op de voorgelegde vraag en de medegedeelde achtergrond daarvan (aankoopbeslissing perceel), mocht [appellant] – die, naar uit de stukken en het op de zitting van de Afdeling besprokene blijkt, een leek is op het onderhavige gebied – verwachten dat als met een dergelijke mogelijkheid rekening viel te houden, daarvan melding zou zijn gemaakt in de e-mail. Het gegeven antwoord heeft [appellant] m.i. dan ook aldus mogen begrijpen dat een dergelijke mogelijkheid niet bestond of met het gebruik daarvan geen rekening viel te houden. Bovendien houdt de e-mail in – met de aangehaalde mededeling dat de rijhal en stalling ook t.b.v. van derden kunnen worden gebruikt – dat de exploitatie van de op te richten rijhal en stalling niet op problemen zal stuiten. [appellant] behoefde er dan ook niet op bedacht te zijn dat die exploitatie in strijd was met de geldende bestemming van het perceel en dat dit mogelijk gevolgen zou kunnen hebben voor de vergunning of de exploitatie van hal en stalling. [12]
Ik ga dan ook ervan uit dat de Afdeling, evenals de rechtbank in rov. 17, zal oordelen dat de e-mail van 21 september 2017 van de gemeente bij [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. Bovendien veronderstel ik dat de Afdeling zal oordelen dat [appellant] ervan mocht uitgaan dat het bestemmingsplan geen probleem zou zijn wat betreft de oprichting en exploitatie van de rijhal en ponystalling voor een manege. Daarbij betrek ik nog de maatstaf die de Afdeling voor de eerste stap heeft geformuleerd in rov. 11.2 van de uitspraak over de Amsterdamse dakopbouw. Daarbij moet “meer de nadruk (…) worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde”. Het moet volgens die rechtsoverweging gaan om “uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend”. “De betrokkene komt geen geslaagd beroep toe op het vertrouwensbeginsel indien hij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar (…) in strijd was met de toepasselijke rechtsregels.” En: bij “de vraag of een toezegging is gedaan, speelt ook de deskundigheid van de betrokkene een rol”.
4.4
Bij de hiervoor in 2.7 genoemde appelgrond 3 voert het college mede aan dat de ambtenaar die de e-mail van 21 september 2017 verzond, niet over het intrekken van vergunningen ging. Daaraan verbindt het college de stelling dat deze ambtenaar niet een persoon was waarvan [appellant] “op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte” als bedoeld bij de tweede stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.
Het college heeft niet aangevoerd, laat staan aannemelijk gemaakt, dat de ambtenaar die de e-mail van 21 september 2017 verzond, zich niet mocht uitlaten over de voorgelegde vraag. Om die reden mist genoemd betoog van het college al doel. Hiernaast is ook niet aannemelijk dat die ambtenaar dat niet mocht. Op de zitting is gebleken dat de ambtenaar werkzaam was als ‘consulent Bouwen en Wonen’ van de gemeente. Blijkens de stukken is ook later over de onderhavige kwestie namens de gemeente gecorrespondeerd door ambtenaren met deze functie.
Voorts lijkt me dat [appellant] op goede gronden mocht veronderstellen dat de ambtenaar namens het college kon spreken, nu deze reageerde op zijn e-mail door toezending van de vergunning en door uitleg over de betekenis daarvan: daaruit blijkt immers dat het ging om een ambtenaar die werkzaam was op de afdeling die gaat over vergunningen als de onderhavige. Uitgaande van het burgerperspectief dat volgens rov. 11.3 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak doorslaggevend is, is dat beslissend. [13] Ik ga dan ook ervan uit dat de Afdeling appelgrond 3 van het college ook op dit punt ongegrond zal oordelen.
De e-mail van 6 september 2018
4.5
De rechtbank heeft de e-mail van 6 september 2018, waarin de strijd met het bestemmingsplan wel wordt genoemd, niet van belang geoordeeld in rov. 17.1 omdat deze e-mail niet was gericht aan [appellant] (als gezegd overweegt de rechtbank abusievelijk dat de e-mail was gericht aan de makelaar van [appellant]; het ging om de makelaar van de verkoper van de percelen). Het college legt in hoger beroep een verklaring over van de makelaar aan wie de e-mail was gericht, welke verklaring inhoudt dat de makelaar deze e-mail onmiddellijk heeft doorgestuurd aan [appellant]. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] de juistheid van die verklaring bevestigd. De kennelijke vaststelling op dit punt van de rechtbank dat de e-mail [appellant] niet heeft bereikt, is daarom niet juist.
Naar ik meen, verandert dat de zaak echter niet. De e-mail van 6 september 2018 maakt deel uit van correspondentie over de in het verleden verleende milieuvergunning, wat inmiddels een omgevingsvergunning zou moeten zijn. In de e-mail wordt erop gewezen dat eerst een vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming dient te worden verleend en dat daarna de mogelijkheid bestaat om bij omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan. Van de mogelijkheid van intrekking van de vergunning wordt niet gerept. Mede tegen de achtergrond van de e-mail van 21 september 2017 en hetgeen hij daaruit heeft mogen begrijpen, heeft [appellant] daarom uit de e-mail van 6 september 2018 niet behoeven te begrijpen dat de daarin genoemde strijd met het bestemmingsplan een probleem zou zijn voor de bouw en exploitatie van de hal en stalling – mits de vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming zou worden verkregen, wat geen probleem zou zijn, naar [appellant] meende op basis van hem gegeven advies [14] –, waarbij opnieuw in aanmerking valt te nemen dat [appellant] een leek is.
Naar ik veronderstel, zal de Afdeling dan ook oordelen dat het door de e-mail van 21 september 2017 bij [appellant] gewekte vertrouwen zoals hiervoor in 4.3 laatste alinea weergegeven, niet is weggenomen door de e-mail van 6 september 2018.
De brief van 7 augustus 2019 (verzonden op 30 september 2019)
4.6
In de brief van 7 augustus 2019, die pas is verzonden op 30 september 2019, rept de gemeente voor het eerst tegen [appellant] van de mogelijkheid van intrekking van de vergunning. Onderwerp van de brief is het voornemen tot die intrekking, maar volgens de brief kan [appellant] daaraan ontkomen als de vergunning op zijn naam wordt gezet, waaraan de vorige eigenaar van het perceel moet meewerken, en de bouwwerkzaamheden binnen een jaar na de brief worden uitgevoerd, overeenkomstig de huidige eisen. De brief vermeldt dat [appellant] binnen twee weken kenbaar moet maken of hij van deze mogelijkheid gebruik wil maken. Hierop heeft [appellant] bij brief van 11 oktober 2019 gereageerd zoals hiervoor is vermeld in 2.1 onder (vii), welke reactie de rechtbank blijkens rov. 17.2 heeft uitgelegd als de mededeling dat [appellant] van die mogelijkheid gebruikmaakt. De rechtbank heeft in rov. 17.4 geoordeeld dat [appellant] ook op grond van deze brief, en zijn reactie daarop, erop mocht vertrouwen dat het college niet tot intrekking van de vergunning zou overgaan. Dat oordeel lijkt me terecht. Naar ik veronderstel, zal de Afdeling in die zin oordelen.
Vertrouwen na de e-mail van 15 oktober 2019
4.7
In de e-mail van 15 oktober 2019 heeft de gemeente [appellant] bericht het verzoek om de wijziging van de tenaamstelling van de vergunning in behandeling te nemen. In de brief heeft de gemeente er (nogmaals) op gewezen dat het houden van paarden op het perceel niet wordt toegestaan door het geldende bestemmingsplan. De brief eindigt met het verzoek om hierover telefonisch contact op te nemen. Blijkens de motivering van de beslissing op bezwaar heeft [appellant] dat op 17 oktober 2019 gedaan en is hem toen uitgelegd dat het geldende bestemmingsplan het houden van paarden op het perceel niet toestaat. [15] [appellant] wist op dat moment daarom dat het gebruik van hal en stalling een probleem kon zijn wegens de strijd met het bestemmingsplan. Dat de vergunning in verband daarmee zou kunnen worden ingetrokken, is hem kennelijk niet duidelijk gemaakt (vermoedelijk dacht het college daaraan nog niet in oktober 2019), maar dat die strijd gevolgen zou kunnen hebben, moet hem toen wel duidelijk zijn geweest. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] hierover desgevraagd gezegd dat hij meende dat de bouwvergunning de strijd met het bestemmingsplan wegnam, maar gelet op de uitdrukkelijke mededeling van de gemeente in oktober 2019 dat die strijd wél een probleem was, heeft hij dat toen m.i. niet (meer) mogen menen. Om deze redenen heeft de rechtbank m.i. kunnen oordelen dat [appellant] vanaf half oktober 2019 niet meer gerechtvaardigd heeft kunnen vertrouwen op de mededelingen in de e-mail van 21 september 2017 en de op 30 september 2019 verzonden brief. Naar ik aanneem, zal de Afdeling eveneens in deze zin oordelen.
De schade van [appellant]
4.8
De door [appellant] gestelde schade als gevolg van het niet honoreren van het bij hem gewekte vertrouwen valt uiteen in diverse posten. Deze hebben betrekking op het volgende: (a) [appellant] heeft een te hoge prijs voor het perceel betaald, (b) [appellant] heeft tevergeefs kosten gemaakt voor de bouw van de hal en stalling en zal kosten moeten maken voor de sloop van hetgeen reeds is gebouwd, en (c) [appellant] loopt de inkomsten mis die hij met de exploitatie van hal en stalling had kunnen verwerven.
In de herziene beslissing op bezwaar heeft het college met betrekking tot deze posten geoordeeld:
ad post (a): dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij een te hoge prijs voor het perceel heeft betaald,
ad post (b): dat niet blijkt dat [appellant] kosten heeft gemaakt vóór half oktober 2019, en dat [appellant] vanaf half oktober niet meer gerechtvaardigd kon vertrouwen op de mededeling in de e-mail van 21 september 2017,
ad post (c): dat misgelopen inkomsten niet voor vergoeding in aanmerking komen bij het niet-honoreren van gewekt vertrouwen, omdat alleen zogeheten dispositieschade voor vergoeding in aanmerking komt.
4.9
Wat betreft post (a) staat vast dat [appellant] het perceel samen met een ander perceel heeft gekocht voor een bedrag van € 210.000,-. [appellant] heeft op de zitting van de Afdeling toegelicht dat hij aan het perceel waarvoor de vergunning is verleend, een veel hogere waarde heeft toegekend bij het bepalen van de door hem voor de percelen geboden prijs, namelijk € 85.000,- (ruim € 13 per vierkante meter), dan aan het andere perceel, dat bos was (minder dan € 5 per vierkante meter, wat ook de WOZ-waarde was). Deze toelichting is als zodanig alleszins plausibel, uitgaande van hetgeen [appellant] van de gemeente had begrepen. Die toelichting ontzenuwt de motivering van de herziene beslissing op bezwaar, waarin wordt uitgegaan van een gemiddelde waarde van grond als die van de percelen van € 6,55 per vierkante meter, en waarin op basis daarvan wordt geconcludeerd dat niet blijkt dat [appellant] meer voor het onderhavige perceel heeft betaald dan die waarde. Namens het college is de door [appellant] ter zitting gegeven toelichting niet tegengesproken, zodat deze tot uitgangspunt kan worden genomen. Ook zou het oordeel van een deskundige kunnen worden ingewonnen. Vooralsnog kan daarom denk ik uitgangspunt zijn dat [appellant] schade heeft geleden doordat hij teveel heeft betaald voor het perceel. De precieze hoogte van die schade – die mede afhangt van de waarde vanaf het moment dat [appellant] moest begrijpen dat hij niet op het perceel kon bouwen dan wel de manege kon exploiteren – zal nog nader moeten worden onderzocht en vastgesteld.
4.1
Wat betreft post (b) heeft [appellant] op de zitting van de Afdeling toegelicht dat hij vanaf de overdracht aan hem van het perceel kosten heeft gemaakt voor de bouw van de hal en stalling. In 2017 heeft hij al spanten gekocht en in april 2018 een opdracht gegeven aan een aannemer. In oktober 2019 was de aannemer al enige tijd doende om in eigen werkplaats onderdelen van de bouw te construeren. Vandaar dat [appellant] in oktober 2019 aan de gemeente heeft geschreven dat de bouw al begonnen was, terwijl dat naar de waarneming van de gemeente op het perceel niet het geval was. [appellant] heeft dus ook vóór oktober 2019 bouwkosten gemaakt. Ook dit een en ander is door het college niet tegengesproken. [appellant] heeft de totale bouw- en sloopkosten begroot op € 180.600,-. Dit bedrag is onderbouwd met een begroting en niet met (daadwerkelijk betaalde) facturen. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij sommige materialen zelf goedkoper heeft ingekocht en – als ik het goed heb begrepen – sommige werkzaamheden zelf heeft verricht en dat hij zijn schade geheel heeft berekend aan de hand van de bedragen die hij bij een opdracht aan een aannemer kwijt zou zijn geweest indien deze alle werkzaamheden zou uitvoeren en alle benodigde materialen zou inkopen. Omdat het bij het vaststellen van de schade erom gaat welke concrete kosten [appellant] heeft gemaakt (zie hierna in 10.5), komen de kosten zoals door [appellant] bij zijn schadeberekening zijn begroot, niet voor vergoeding in aanmerking. Intussen is aannemelijk dat [appellant] ook vóór oktober 2019 bouwkosten gemaakt en dat in elk geval die kosten een gevolg zijn van het bij hem opgewekte gerechtvaardigde vertrouwen.
4.11 [
appellant] heeft post (c), de gederfde inkomsten, begroot op € 87.000,-. Deze begroting is door het college niet tegengesproken, de vergoedbaarheid ervan wel. Op de vergoedbaarheid van deze schade ga ik verderop in deze conclusie in (in 11.4).
Belangen bij intrekking wegen zwaarder?
4.12
Het hiervoor vermelde leidt ertoe dat de herziene beslissing op bezwaar moet worden vernietigd omdat het college is uitgegaan van onjuiste feiten wat betreft de schade. De schade dient alsnog op de juiste wijze te worden vastgesteld. Naar ik meen valt in dit stadium echter al te constateren dat het college kan kiezen voor intrekking van de vergunning gelet op de daarmee gemoeide planologische belangen. Eventueel ontstaat dan een verplichting om de schade van [appellant] als gevolg van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen te vergoeden. M.i. kan, gelet op al het voorgaande, niet gezegd worden dat de belangen van [appellant] zodanig zwaar wegen dat het college daaraan zonder meer de voorrang moet geven. Naar ik veronderstel, zal de Afdeling in die zin oordelen.
Slotsom
4.13
Naar ik dus aanneem, zal de Afdeling in deze zaak aan genoemde vraag kunnen toekomen en wel op basis van de hiervoor in 4.2-4.12 genoemde uitgangspunten. Mocht de Afdeling met betrekking tot enig geschilpunt tot een ander oordeel komen dan ik hiervoor heb verondersteld, dan wijst zich denk ik vanzelf wat daarvan het gevolg is voor de beantwoording van de mij gestelde vraag in de onderhavige zaak.
5.De gestelde vraag; eerste beschouwing
5.1
Om de gestelde vraag te kunnen beantwoorden, wordt hierna geïnventariseerd wat het geldende recht is met betrekking tot het vertrouwensbeginsel, met name met betrekking tot het geval dat gerechtvaardigd vertrouwen niet behoeft te worden gehonoreerd en dus de vraag rijst of de daardoor ontstane schade moet worden vergoed. Evenals in de zaak van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is gebeurd in de conclusie van staatsraad A-G Wattel, ligt het voor de hand om in deze conclusie te bezien wat in andere rechtsgebieden geldt. Het vertrouwensbeginsel geldt in het gehele recht, zowel nationaal als internationaal. Het is een beginsel dat als het ware de gehele rechtsorde omspant. Het ligt daarom niet voor de hand om dat beginsel per rechtsgebied een andere betekenis toe te kennen of anders uit te leggen. Verschillen zouden alleen moeten bestaan als daarvoor een goede reden bestaat, welke reden zal moeten worden ontleend aan, kort gezegd, de aard of bijzonderheden van het rechtsgebied. Wat betreft de verhouding tussen het bestuursrecht en het privaatrecht is dit vrij uitvoerig en principieel uitgesproken bij de totstandkoming van titel 4.4 Awb over bestuursrechtelijke geldschulden. [16]
5.2
De gestelde vraag is als gezegd beperkt tot het geval dat de gerechtvaardigde verwachting is gewekt door een ‘toezegging’ zoals omschreven in rov. 11.2 van de Amsterdams dakopbouw-uitspraak (zie hiervoor in 3.2). Om de gestelde vraag in breder perspectief te kunnen beantwoorden, zal hierna echter ook worden ingegaan op andere soorten van gevallen waarin gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, dus door andere verklaringen en gedragingen dan die welke zijn aan te merken als een toezegging in de zin van de Amsterdams dakopbouw-uitspraak. In het privaatrecht is dat de rechtshandeling (eenzijdig of meerzijdig, de meerzijdige rechtshandeling wordt aangeduid als overeenkomst), die de ‘toezegging’ zoals omschreven in rov. 11.2 van de Amsterdams dakopbouw-uitspraak, deels overlapt, zoals hierna zal blijken. In alle rechtsgebieden is dat het geven van inlichtingen, zonder dat sprake is van een toezegging in de zin van rov. 11.2 van de Amsterdams dakopbouw-uitspraak. Daardoor is bij beantwoording van de gestelde vraag duidelijk wat op de ‘aanpalende terreinen’ geldt.
5.3
In deze conclusie kan, gelet op de vraagstelling en hetgeen in deze zaak aan de orde is, het geval dat het vertrouwen berust op een onbevoegde uitlating of gedraging buiten bespreking blijven. Bij de tweede stap van de Amsterdams dakopbouw-uitspraak moet volgens de huidige rechtspraak van de Afdeling worden nagegaan of de uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Een onbevoegde uitlating of gedraging wordt aan het bevoegde bestuursorgaan toegerekend als de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte, de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. [17]
De tweede stap is, evenals de eerste stap, bij de gestelde vraag geëcarteerd. Die vraag is immers beperkt tot het tweede onderdeel van de derde stap van de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht. Uitgangpunt is dus dat de belanghebbende de eerste twee stappen van die beoordeling met succes heeft doorlopen. Voorts vormt de tweede stap in deze zaak geen probleem voor [appellant], zoals hiervoor opgemerkt (in 4.4). Tot slot is deze kwestie ook anderszins niet van belang bij de beantwoording van de gestelde vraag.
5.4
In deze conclusie behoeft, gelet op de vraagstelling, evenmin nader te worden ingegaan op de vraag wanneer precies sprake is van een ‘toezegging’. Hetgeen dat begrip inhoudt is voor deze conclusie en zaak voldoende duidelijk met rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak en de hiervoor in voetnoot 10 genoemde latere rechtspraak van de Afdeling.
Uitgangspunt in het vervolg van deze conclusie is dan ook dat een toezegging is gedaan waardoor gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt in de zin van de eerste twee stappen van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. [18] Een aantal problemen die bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel kunnen spelen, zoals dat betrokkene niet te goeder trouw is, beter behoort te weten of verkeerde informatie heeft gegeven en die ertoe kunnen leiden dat het opgewekte vertrouwen niet gerechtvaardigd kan worden geacht, blijft dus buiten bespreking. Bij lezing dient dat steeds voor ogen te worden gehouden.
5.5
De Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is niet gewezen door een grote kamer, maar wel besproken in het overleg van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht. [19] Het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep hebben die uitspraak overgenomen. [20] De belastingkamer van de Hoge Raad heeft dat niet gedaan (zie daarover hierna in 7.7). Ook de civiele kamer heeft dat niet gedaan, anders dan op grond van het Toezegging aanleg brug-arrest soms wordt aangenomen (zie hierna in 6.4 laatste alinea). Intussen valt wel te signaleren dat de eerste twee stappen van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak ook vrijwel zo gelden in het belastingrecht (wat betreft de toezegging in dat recht) en het privaatrecht. Het verschil zit hem in de derde stap, zoals hierna aan de orde zal komen.
5.6
Bij het bestaande recht en de rechtsvorming met betrekking tot het vertrouwensbeginsel in de publiekrechtelijke sfeer speelt mede de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende rechters een rol. Dat is onder meer het geval omdat de burgerlijke rechter in beginsel de door de wet aangewezen rechter is om te oordelen over het feitelijke handelen van de overheid in een publiekrechtelijke context, aangezien met betrekking tot dat handelen veelal geen rechtsingang bestaat bij de bestuursrechter. Het wekken van vertrouwen is een feitelijke handeling, ten aanzien waarvan de bestuursrechter veelal geen bevoegdheid heeft, zodat de beoordeling daarvan dus vaak bij de burgerlijke rechter terechtkomt. Het wekken van vertrouwen is echter ook relevant voor te nemen besluiten, ten aanzien waarvan de bestuursrechter de bevoegde rechter is.
Daarnaast geldt dat de aard en inhoud van het rechtsgebied soms mede bepalend zijn voor de rechtspraak van de bevoegde rechter. Ook aan de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende rechters zal daarom in het navolgende aandacht worden besteed, voor zover dat nodig is.
5.7
Zoals hierna zal blijken, is het vertrouwensbeginsel in de meest verschillende contexten en bij de meest verschillende (rechts)figuren aan de orde in het privaatrecht en bij de burgerlijke rechter. Ik begin daarom hierna met een overzicht van het vertrouwensbeginsel in het privaatrecht en de rechtspraak van de burgerlijke rechter, omdat daarin alle in deze conclusie te bespreken aspecten van het vertrouwensbeginsel aan de orde komen. Daarna ga ik in op het belastingrecht, om af te sluiten met de rest van het bestuursrecht. Bij een en ander beperk ik mij tot hetgeen voor deze conclusie relevant is. Daardoor is het betoog betrekkelijk beknopt en schematisch. Vervolgens maak ik een aanvang met de bespreking van de voorgelegde vraag.
De lezer die goed is ingevoerd en die wil opschieten, kan desgewenst een deel van de tekst hierna overslaan en verder lezen vanaf 8.7. De tekst bevat de nodige verwijzingen naar de plaatsen in de tekst waar begrippen en regels worden vermeld en uitgelegd, zodat indien nodig daarvoor kan worden teruggebladerd. Centrale begrippen in het betoog zijn ‘positief belang’, ‘negatief belang’ en ‘dispositieschade’ (de laatstgenoemde twee begrippen zijn synoniemen). De betekenis van die begrippen komt hierna aan de orde in 6.4 tweede alinea en 6.5 tweede alinea.
6.Het vertrouwensbeginsel in het privaatrecht/bij de burgerlijke rechter
De toezegging in het privaatrecht
6.1
Het privaatrecht verbindt op allerlei manieren en in allerlei contexten gevolgen aan gerechtvaardigd vertrouwen. Ik ga hier eerst in op het geval dat voor het onderwerp van deze conclusie van belang is, dat iemand gerechtvaardigd vertrouwen wekt dat hij zich op een bepaalde manier zal gedragen (dus iets zal doen of nalaten).
6.2
De sterkste vorm van binding levert dit gewekte gerechtvaardigd vertrouwen in het privaatrecht op in het geval van de rechtshandeling. De rechtshandeling kan een overeenkomst zijn (een rechtshandeling tussen twee of meerdere personen) of een eenzijdige rechtshandeling (rechtshandeling door slechts één partij, die vaak tegen een ander is gericht). Door de rechtshandeling bindt degene die de rechtshandeling verricht, zich jegens zijn wederpartij (bij een overeenkomst) of jegens degene tegen wie de rechtshandeling is gericht (bij een eenzijdige rechtshandeling). [21] De binding betreft hetgeen waartoe hij zich verplicht, dus dat hij zich op een bepaalde manier zal gedragen (iets zal doen of nalaten). Dit laatste wordt zowel bij de overeenkomst als bij de eenzijdige rechtshandeling wel aangeduid als de toezegging. Een overeenkomst omvat vaak meer en de toezegging is er dan een van meerdere rechten en verplichtingen die de overeenkomst bevat, waaronder ook meerdere toezeggingen kunnen vallen.
In het privaatrecht heeft het begrip ‘toezegging’ mede de specifieke betekenis van (uitsluitend) een eenzijdige rechtshandeling die in een toezegging bestaat. In dat geval gaat het dus om een binding die hetzelfde is als (de toezegging die gedaan is) bij een overeenkomst. [22]
Het juridisch taalgebruik is echter niet helemaal vast: het begrip ‘toezegging’ wordt in het privaatrecht óók gebruikt om uitsluitend een mededeling of gedraging mee aan te duiden waaraan gerechtvaardigd vertrouwen mag worden ontleend op een bepaalde handelwijze (doen of nalaten), zónder dat sprake is van een rechtshandeling, met de daarbij behorende gebondenheid (zie nader hierna in 6.4-6.6). Dit kan worden aangeduid als de toezegging als een feitelijke handeling.
6.3
Voor een rechtshandeling is een op een rechtsgevolg gerichte wil vereist die zich door een verklaring heeft geopenbaard (art. 3:33 BW). Die verklaring kan eventueel ook besloten liggen in een gedraging, Ook als een wil in de zin van art. 3:33 BW ontbreekt (dus de wens om de rechtshandeling aan te gaan ontbreekt), kan echter sprake zijn van een rechtshandeling van een persoon, namelijk als een ander op grond van een verklaring of gedraging van die persoon gerechtvaardigd heeft mogen vertrouwen dat sprake was van een dergelijke geopenbaarde wil, die een rechtshandeling jegens hem oplevert (art. 3:35 BW). Daardoor is het, kort gezegd, het gerechtvaardigd vertrouwen op (de betekenis van) de verklaring of gedraging die uiteindelijk de rechtshandeling constitueert (veelal zal dat vertrouwen corresponderen met een daadwerkelijke wil bij de ander, maar dat behoeft dus niet per se het geval te zijn).
Bij de vraag of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen komt het volgens art. 3:35 BW aan op hoe de ander in de gegeven omstandigheden de verklaring of gedraging redelijkerwijs heeft mogen begrijpen. De voor de totstandkoming en uitleg van overeenkomsten geformuleerde Haviltex-maatstaf – die rechtstreeks is gebaseerd op de art. 3:33 en 3:35 BW – houdt in dat ook van belang is wat partijen over en weer omtrent elkaars verklaringen en gedragingen hebben mogen begrijpen en verwachten. Ook van belang is dus wat een partij heeft moeten begrijpen over hoe haar verklaring of gedraging door de wederpartij zal worden of zal zijn begrepen. Ook de uitleg van eenzijdige rechtshandelingen vindt volgens deze maatstaf plaats. [23]
Mij lijkt dat er geen of weinig verschil bestaat tussen deze maatstaf en hetgeen geldt bij de eerste stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, op grond van rov. 11.2 daarvan en de hiervoor in voetnoot 10 genoemde rechtspraak van de Afdeling.
6.4
Staat vast dat sprake is van een rechtshandeling, dan bestaat gebondenheid aan de daarbij gedane toezegging. Dat betekent echter niet dat het gerechtvaardigd vertrouwen op die toezegging in alle gevallen overeenkomstig die gebondenheid gehonoreerd moet worden (de toegezegde prestatie geleverd moet worden). Op die verplichting bestaan verschillende uitzonderingen. Een van die uitzonderingen is dat de wet, het algemeen belang en de belangen van derden aan honorering van het gerechtvaardigd vertrouwen in de weg staan, evenals in het bestuursrecht bij het eerste onderdeel van de derde stap van de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel zich kan voordoen. [24] Deze uitzondering kan zich op verschillende gronden voordoen. Zo kan nakoming van een toegezegde prestatie onder meer op grond van de wet, algemene belangen of de belangen van derden worden afgewezen als nakoming onmogelijk is of in redelijkheid niet gevergd kan worden omdat door de wet of die belangen sprake is van zwaarder wegende belangen die aan nakoming in de weg staan. [25]
In beginsel levert deze niet-nakoming dan wanprestatie op (in de formele BW-terminologie: een toerekenbare tekortkoming in de nakoming van een verbintenis), die verplicht tot schadevergoeding. Dat is het geval omdat de onmogelijkheid van de nakoming de gebondenheid aan de overeenkomst of de andere rechtshandeling dan onverlet laat. Omdat de wederpartij op grond van die gebondenheid zonder meer recht had op de toegezegde prestatie, is de schade die in dat geval moet worden vergoed die welke de wederpartij lijdt doordat niet wordt nagekomen. Dat is dus het positieve belang bij het gewekte vertrouwen: de wederpartij moet financieel in dezelfde positie worden gebracht als zij zou hebben verkeerd als was nagekomen.
Onder bijzondere omstandigheden kan het voorgaande anders zijn – dus geen sprake zijn van wanprestatie en een op grond daarvan bestaande schadevergoedingsverplichting –, namelijk als het ‘obstakel’ dat de wet, algemene belangen of de belangen van derden meebrengen, overmacht opleveren, dat wil zeggen niet voor risico komen van degene die de prestatie had toegezegd (art. 6:75 BW; de niet-toerekenbare tekortkoming). Ook kan bij strijd met het algemene belang of de belangen van derden sprake zijn van onvoorziene omstandigheden die een wijziging van de overeenkomst kunnen rechtvaardigen (art. 6:258 BW) – op grond waarvan de prestatie niet of niet meer volledig verschuldigd is (waardoor om die reden geen sprake is van wanprestatie) – of van bijzondere omstandigheden waardoor het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is dat nog nakoming kan worden verlangd (de art. 6:2 lid 2 en 6:248 lid 2 BW; ook in dat geval is geen sprake van wanprestatie, althans kan geen beroep worden gedaan op de gevolgen daarvan). Als het gaat om een toezegging door de overheid en deze niet behoeft te worden nagekomen op grond van art. 6:2, 6:248 of 6:258 BW, bestaat volgens de rechtspraak van de Hoge Raad echter in beginsel voor de overheid de (vervangende) verplichting om de daardoor door de wederpartij geleden schade te vergoeden, waarbij het dan opnieuw om het positieve belang gaat. [26]
Voor een goed begrip wijs ik erop dat, zoals uit het voorgaande volgt en hiervoor in 5.5 al is opgemerkt, de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak niet geldt voor de toezegging in het privaatrecht. Degene die de toezegging deed, komt in het privaatrecht niet onder de gebondenheid daaraan uit, zoals in het geval van zwaarder wegende belangen bij het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak wel het geval is (zie daarover nader hierna in 8.7 en 8.9). Weliswaar kan als gezegd op grond van dezelfde belangenafweging als bij het eerste onderdeel van de derde stap soms in het privaatrecht geen nakoming meer worden verlangd van de toezegging. Doordat de gebondenheid aan de toezegging als zodanig echter blijft bestaan, dient degene die de toezegging deed vrijwel steeds de schade in de vorm van het hiervoor genoemde
positievebelang bij de toezegging te vergoeden. Het in voetnoot 26 weergegeven Toezegging aanleg brug-arrest uit 2021 – waarin de gedane toezegging uitsluitend wordt getoetst aan art. 6:2 lid 2 BW – valt dan ook niet te begrijpen als het overnemen van (de derde stap van) het stappenplan van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. [27]
positievebelang bij de toezegging te vergoeden. Het in voetnoot 26 weergegeven Toezegging aanleg brug-arrest uit 2021 – waarin de gedane toezegging uitsluitend wordt getoetst aan art. 6:2 lid 2 BW – valt dan ook niet te begrijpen als het overnemen van (de derde stap van) het stappenplan van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. [27]
6.5
De wederpartij van degene die de toezegging deed, kan ervoor kiezen om wegens de niet-nakoming van de toezegging, in plaats van een vordering op grond van wanprestatie, een vordering in te stellen op grond van onrechtmatige daad (art. 6:162 BW). Vaak is de niet-nakoming van een toezegging (ook) onrechtmatig. Op grond van onrechtmatige daad kan dan schadevergoeding worden gevorderd. Als deze wordt toegewezen, moet in beginsel eveneens het positieve belang worden vergoed, omdat de wederpartij in dat geval mocht rekenen op nakoming, de niet-nakoming om die reden onrechtmatig is en de relevante schadeoorzaak (de onrechtmatige daad) dus de niet-nakoming is.
Dat is uiteraard anders als de niet-nakoming niet onrechtmatig kan worden geoordeeld. Dat doet zich onder meer voor in het geval dat de niet-nakoming berust op de wet, het algemeen belang of de belangen van derden én deze grond de niet-nakoming van de toezegging jegens degene tegen wie zij werd gedaan, geheel kan rechtvaardigen. Door die rechtvaardiging kan ten aanzien van de niet-nakoming dan niet meer worden gesproken van onrechtmatig handelen. In dat geval kan echter wel het doen van de toezegging onrechtmatig zijn geweest, omdat dan vaststaat dat de toezegging niet gedaan had mogen worden (die kon immers niet worden nagekomen). De juridisch relevante schadeoorzaak (de onrechtmatige daad) is in dat geval echter een wezenlijk andere dan de hiervoor genoemde, namelijk niet meer (zozeer) de niet-nakoming zelf (die in dat geval het ontstaan van de schade als ware achteraf slechts heeft ‘bezegeld’), maar de ten onrechte gedane toezegging. De schade die de wederpartij door die toezegging lijdt (de onrechtmatige daad waarvan in dat geval sprake is) en die daarom in dat geval voor vergoeding in aanmerking komt, is die welke is ontstaan doordat hij op de onterecht gedane toezegging is afgegaan, dus erop heeft vertrouwd dat deze zou worden nagekomen. Dat is de schade die hij heeft geleden doordat hij in dat vertrouwen gehandeld heeft – kosten heeft gemaakt, maatregelen heeft getroffen, ergens heeft vanaf gezien en zo meer –, met andere woorden heeft gedisponeerd, dus dispositieschade heeft geleden. Dit wordt het negatieve belang bij het gewekte vertrouwen genoemd. Dit betreft – door het verschil in relevante oorzaak – een wezenlijk andere schade dan die van het positieve belang. [28] Dit leidt ook tot een heel ander bedrag aan schadevergoeding.
6.6
Zoals hiervoor in 6.2 laatste alinea vermeld, kan in het privaatrecht ook van een toezegging worden gesproken als geen sprake is van een rechtshandeling, maar enkel van een feitelijke handeling die een toezegging oplevert, dat wil zeggen sprake is van een uitlating of gedraging waarop gerechtvaardigd mag worden vertrouwd. Als deze toezegging niet wordt nagekomen, kan geen vordering wegens wanprestatie worden ingesteld, omdat geen sprake is van een rechtshandeling waarbij degene die de toezegging deed, zich tot nakoming daarvan heeft verbonden. De niet-nakoming van de toezegging kan in dat geval wel een onrechtmatige daad zijn, omdat degene aan wie de toezegging werd gedaan, gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de nakoming daarvan. [29] Er is dan dus geen sprake van vertrouwen op het bestaan van een rechtshandeling en van de daaruit voortvloeiende binding waarop de wederpartij staat mag maken, maar er is wel sprake van gerechtvaardigd vertrouwen op het zullen plaatsvinden van de handelwijze waar het om gaat. Hetgeen hiervoor in 6.5 is vermeld over de schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad, geldt dan evenzeer. Ook dan bestaat dus in beginsel aanspraak op vergoeding van het positieve belang. En ook dan is dat anders in het geval dat de niet-nakoming van de toezegging in het gegeven geval niet onrechtmatig is omdat een rechtvaardigingsgrond kan worden ontleend aan de wet, het algemeen belang of de belangen van derden en bestaat in dat geval uitsluitend aanspraak op vergoeding van het negatieve belang, de dispositieschade dus.
Voor een schadevergoedingsvordering op grond van onrechtmatige daad is dus goed beschouwd irrelevant of bij het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen door het doen van een toezegging sprake is van een rechtshandeling dan wel enkel van een feitelijke gedraging, zij het dat het niet-naleven van een overeenkomst of een toezegging die een eenzijdige rechtshandeling oplevert, onder omstandigheden eerder onrechtmatig zal kunnen zijn in verband met de gebondenheid die daarbij bestaat en de hogere mate van vertrouwen die daaraan onder omstandigheden kan worden ontleend.
6.7
Zoals uit het voorgaande volgt, is de positie van de wederpartij bij een overeenkomst of toezegging als eenzijdige rechtshandeling in dit verband wat sterker: zij kan op grond daarvan zonder meer nakoming verlangen en als dat afstuit op wet, het algemeen belang of de belangen van derden heeft zij vrijwel altijd recht op vergoeding van het
positievebelang. De positie van degene die een vordering uit onrechtmatige daad instelt, is minder sterk. Kan voor het niet-honoreren van de gewekte gerechtvaardigde verwachting een rechtvaardiging worden ontleend aan wet, het algemeen belang of de belangen van derden waardoor dat niet-honoreren rechtmatig is, dan bestaat geen aanspraak op vergoeding van het positieve belang. In dat geval resteert slechts een eventuele vordering wegens de onrechtmatigheid van het doen van de toezegging en tot vergoeding van het
negatievebelang op grond daarvan. Óf in dat geval sprake is van een onrechtmatige daad wegens het doen van de toezegging, hangt af van de omstandigheden van het geval. Soms is het wekken van verwachtingen die niet kunnen worden gehonoreerd, niet onzorgvuldig en dus niet onrechtmatig. Denk aan gevallen van gewijzigde inzichten en nieuwe feiten.
positievebelang. De positie van degene die een vordering uit onrechtmatige daad instelt, is minder sterk. Kan voor het niet-honoreren van de gewekte gerechtvaardigde verwachting een rechtvaardiging worden ontleend aan wet, het algemeen belang of de belangen van derden waardoor dat niet-honoreren rechtmatig is, dan bestaat geen aanspraak op vergoeding van het positieve belang. In dat geval resteert slechts een eventuele vordering wegens de onrechtmatigheid van het doen van de toezegging en tot vergoeding van het
negatievebelang op grond daarvan. Óf in dat geval sprake is van een onrechtmatige daad wegens het doen van de toezegging, hangt af van de omstandigheden van het geval. Soms is het wekken van verwachtingen die niet kunnen worden gehonoreerd, niet onzorgvuldig en dus niet onrechtmatig. Denk aan gevallen van gewijzigde inzichten en nieuwe feiten.
6.8
Het voorgaande geldt blijkens de rechtspraak van de Hoge Raad ook specifiek als het gaat om gerechtvaardigd vertrouwen dat is gewekt ten aanzien van bestuursrechtelijk handelen. In het arrest Patelski/Sittard ging het om een toezegging tot aanstelling als ambtenaar, al dan niet bij overeenkomst. [30] Een dergelijke toezegging is volgens het ambtenarenrecht niet afdwingbaar, wat neerkomt op niet afdwingbaarheid op grond van strijd met de wet en het algemeen belang. De Hoge Raad besliste dat een toezegging als deze echter ten minste in die zin bindend is, dat de overheid, zo zij niet tot aanstelling overgaat, in beginsel verplicht is tot schadevergoeding. Daarbij ging het blijkens het arrest om het positieve belang. Dit is een voorbeeld van toepassing van hetgeen hiervoor in 6.4 eerste twee alinea’s is vermeld. [31]
In het arrest Aruba/Lopez was een toezegging aan de orde om bij landsverordening een garantie te geven. [32] De niet-nakoming daarvan was onrechtmatig, hetgeen in dat geval kon leiden tot vergoeding van het positieve belang. Ook in het arrest Overzee/Zoeterwoude ging het om de niet-nakoming van een toezegging, welke niet-nakoming onrechtmatig was en leidde tot de verplichting tot vergoeding van het positieve belang (in dat geval een kans). [33] Dit zijn voorbeelden van toepassing van hetgeen hiervoor in 6.5 eerste alinea en 6.6 is vermeld. [34]
In de arresten Gelderland/Vitesse I en Gelderland/Vitesse II ging het om een onbevoegd namens de provincie gedane toezegging die vanwege dat onbevoegde karakter niet behoefde te worden nagekomen, maar die wel onrechtmatig van de provincie was en daarom verplichtte tot vergoeding van het negatieve belang. [35] Dit is een voorbeeld van toepassing van hetgeen hiervoor in 6.5 tweede alinea en 6.6 is vermeld.
In het hiervoor genoemde Toezegging aanleg brug-arrest uit 2021 merkt de Hoge Raad een in het kader van een onteigening gedane toezegging van de Staat om een brug aan te leggen aan als een rechtshandeling, blijkens zijn oordeel dat art. 6:2 BW daarop (rechtstreeks) van toepassing is. Vervolgens oordeelt de Hoge Raad dat het hof in het gegeven geval heeft kunnen oordelen dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is om de Staat te houden aan zijn toezegging om de brug aan te leggen en dat de Staat daarom heeft kunnen volstaan met een vergoeding van omrijschade. Dit – aldus geformuleerde – oordeel komt neer op een voorbeeld van een geval dat wegens de bijzondere omstandigheden van het geval (zie voor die omstandigheden het arrest) op grond van art. 6:2 lid 2 BW geen verplichting tot betaling van volledige schadevergoeding bestaat (vergelijk het hiervoor in 6.4 derde alinea vermelde).
Onjuiste informatie
6.9
Van het doen van toezeggingen – die betrekking hebben op een handelwijze in bepaald geval – valt te onderscheiden het geven van onjuiste informatie, waaronder mede is te verstaan informatie die in de gegeven context onjuist is door zijn onvolledigheid. Informatie kan ook besloten liggen in gedragingen. Ook voor informatie geldt dat deze onder omstandigheden gerechtvaardigd vertrouwen kan wekken.
6.1
In dit verband veroorloof ik mij allereerst een klein uitstapje naar het terrein van de rechtshandeling. Ik wijs namelijk om te beginnen op art. 3:36 BW. Dat bepaalt dat “tegen hem die als derde op grond van een verklaring of gedraging, overeenkomstig de zin die hij daaraan onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht toekennen, het ontstaan, bestaan of tenietgaan van een bepaalde rechtsbetrekking heeft aangenomen en in redelijk vertrouwen op de juistheid van die veronderstelling heeft gehandeld”, door degene om wiens verklaring of gedraging het gaat, met betrekking tot deze handeling geen beroep kan worden gedaan op de onjuistheid van die veronderstelling. Wie gehandeld heeft op basis van onjuiste informatie, wordt dus, kort gezegd, beschermd tegen die onjuistheid jegens degene van wie de onjuiste informatie (mede) afkomstig is. Weliswaar is nadeel door dit handelen niet vereist, [36] maar dat nadeel (dat dispositieschade is) zal er zonder de bescherming van de bepaling in de regel natuurlijk wel zijn. Art. 3:36 BW bevat dus al een bijzondere vorm van bescherming tegen onjuiste informatie in het geval van dispositieschade. Op dit voorbeeld kom ik verderop in deze conclusie nog terug.
6.11
Het geven van onjuiste informatie is onder omstandigheden onrechtmatig en kan dus grond geven voor een vordering uit onrechtmatige daad. Evenals bij een toezegging die onrechtmatig is omdat hetgeen daarbij wordt toegezegd, niet kan worden nagekomen (het hiervoor in 6.5 tweede alinea genoemde geval), geldt bij onjuiste informatie dat de schade die daardoor wordt veroorzaakt, een gevolg is van het feit dat degene die op de toezegging of op de informatie heeft vertrouwd, op het verkeerde been is gezet. Ook het onrechtmatige verstrekken van onjuiste informatie leidt dus slechts tot de verplichting tot het vergoeden van de dispositieschade oftewel het negatieve belang en niet tot de verplichting tot het vergoeden van het positieve belang (dus het door middel van schadevergoeding brengen van de benadeelde in de toestand alsof de informatie juist was).
6.12
Voor de vraag wanneer het geven van onjuiste informatie door de overheid onrechtmatig is, is richtinggevend het ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel-arrest uit 2012. [37] Daarin is overwogen:
“3.5.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of een gemeente onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven aan een belanghebbende, naar aanleiding van een door deze gedaan verzoek, over de mogelijkheden die haar regelgeving — in dit geval een bestemmingsplan — die belanghebbende biedt en of die gemeente om die reden onrechtmatig heeft gehandeld jegens de belanghebbende. Het antwoord op die vraag hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder in de eerste plaats de inhoud van het gedane verzoek en hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen, en de aard en inhoud van de door de gemeente in antwoord daarop gegeven inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken van die inlichtingen, indien deze onjuist of onvolledig zijn, onrechtmatig is jegens de belanghebbende en dat de gemeente deswege jegens de belanghebbende aansprakelijk is doordat deze door die onjuiste of onvolledige inlichtingen, kort gezegd, op het verkeerde been is gezet.”
Deze overwegingen bevatten onmiskenbaar elementen van art. 3:35 BW (zie hiervoor in 6.3) en de laatste ervan verwijst evident naar de verplichting om de dispositieschade te vergoeden (‘doordat de belanghebbende op het verkeerde been is gezet’).
6.13
Met het voorgaande zijn kort de hoofdlijnen van de aansprakelijkheid voor onjuiste informatie door de overheid in het overheidsprivaatrecht weergegeven. [38] Uit het voorgaande volgt dat hetgeen geldt met betrekking tot die aansprakelijkheid, erg lijkt op hetgeen geldt met betrekking tot de aansprakelijkheid voor het wekken van vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden. Dat verwondert niet, nu het om een sterk verwant geval gaat.
7.Het vertrouwensbeginsel in het belastingrecht
Bijzondere aard belastingrecht; onder meer ‘contra legem’ toepassing vertrouwensbeginsel
7.1
Het belastingrecht is een deelterrein van het bestuursrecht dat om een aantal redenen bijzonder is – dat wil zeggen afwijkt van de rest van het bestuursrecht, althans van een deel daarvan – en dat daarom afzonderlijk te bespreken valt in deze conclusie. In de eerste plaats zijn besluiten in het belastingrecht vrijwel steeds geheel gebonden, dus door de wet voorgeschreven. De belastingdienst heeft met andere woorden veelal geen beleids- of beoordelingsruimte. In de tweede plaats zijn normaal gesproken geen belangen van derden betrokken bij besluiten op grond van belastingwetgeving. Als gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt door de belastingdienst dat zij daarna niet wil honoreren, gaat het om deze redenen in principe steeds om een vertrouwen op een handelwijze die ‘contra legem’ is, en speelt dan uitsluitend of het algemeen belang dat de wet wordt toegepast, en het daarmee gemoeide (algemene) financiële belang van de overheid, zwaarder weegt dan het belang van betrokkene bij honorering van het vertrouwen. Kennelijk omdat de besluiten in het belastingrecht louter financieel van aard zijn – en dat is een derde bijzonderheid –, komt schadevergoeding wegens het niet-honoreren van gewekt vertrouwen niet aan de orde in de rechtspraak. Het honoreren van het gewekte vertrouwen en schadevergoeding wegens het niet-honoreren van gewekt vertrouwen komen gegeven dat louter financiële karakter op hetzelfde neer. De vraag in het belastingrecht is dan ook uitsluitend of het gerechtvaardigd vertrouwen vóór gaat op de toepassing van de wet. In een standaardarrest uit 1979 wordt al overwogen dat de vraag dus (slechts) is of:
“strikte toepassing van de wet in die mate in strijd komt met het beginsel dat de administratie verwachtingen honoreert, welke zij bij een belanghebbende ten aanzien van een door haar te volgen gedragslijn heeft gewekt en waarop deze zich in redelijkheid tegenover haar mag beroepen, dat die toepassing achterwege dient te blijven;
dat deze vraag moet worden beantwoord door afweging van het beginsel, dat de wet moet worden toegepast, tegen evenbedoeld algemeen beginsel van behoorlijk bestuur;” [39]
‘Toezeggingen’ en informatie
7.2
Bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het belastingrecht wordt een scherp onderscheid gemaakt tussen enerzijds uitlatingen die op het concrete geval van betrokkene betrekking hebben of vallen te betrekken en anderzijds uitlatingen (informatie) van meer algemene aard. Tot de eerste categorie worden beleidsregels gerekend (die alleen mogelijk zijn voor zover beleids- of beoordelingsruimte bestaat) en wat in de belastingrechtspraak (zie onder meer het juist genoemde standaardarrest uit 1979) is aangeduid als ‘toezeggingen’, namelijk “uitlatingen van de zijde van de inspecteur, waaraan een belastingplichtige het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de inspecteur, na kennisneming van alle daartoe vereiste bijzonderheden van het desbetreffende geval, aan de door hem in acht te nemen regels, voor zover omtrent de toepasselijkheid of de toepassing daarvan vragen zijn gerezen, in zijn geval een bepaalde toepassing zal geven.” Met betrekking tot deze toezeggingen wordt ook wel gesproken van een bewuste of weloverwogen standpuntbepaling. Toezeggingen kunnen net als in het privaatrecht (art. 3:35 BW) besloten liggen in gedragingen. [40] Dit begrip ‘toezegging’ valt, zo te zien, samen met de verschillende betekenissen die dat begrip in het privaatrecht heeft (zie voor die betekenissen hiervoor in 6.2).
Uitlatingen (informatie) van meer algemene aard betreft een vrij grote restcategorie. Hieronder vallen bijvoorbeeld ook individueel verstrekte inlichtingen, zoals de belastingtelefoon die pleegt te geven.
7.3
Hiernaast is er het fiscaal compromis, wat een vaststellingsovereenkomst in de zin van art. 7:900 BW is. Een dergelijke overeenkomst kan worden gesloten bij onzekerheid over het recht of de feiten, ter beëindiging of voorkoming van een geschil. De Belastingdienst is – ondanks het hiervoor genoemde gebonden karakter van besluiten in het belastingrecht – tot het sluiten van deze overeenkomst bevoegd vanwege die onzekerheid (die haar dus ruimte om te contracteren geeft). Het fiscaal compromis komt in de praktijk veel voor.
Is het fiscaal compromis evident in strijd met de wet, dan is zij in strijd met de openbare orde en daarom nietig (dus ongeldig) op grond van art. 3:40 lid 1 BW. In andere gevallen is de belastingdienst in beginsel gebonden aan de overeenkomst. De belastingplichtige kan eventueel nakoming van de overeenkomst verlangen bij de belastingrechter in de vorm van het toegezegde besluit. Op grond van het arrest Etam/Zoetermeer moet hij zich voor schadevergoeding wegens niet-nakoming tot de burgerlijke rechter wenden. [41] Om de hiervoor in 7.1 genoemde reden zal de belastingplichtige echter niet snel behoefte hebben aan schadevergoeding wegens die niet-nakoming. Rechtspraak hierover ontbreekt dan ook. [42]
Gevallen waarin gerechtvaardigd vertrouwen wordt gehonoreerd
7.4
Als sprake is van een beleidsregel of een toezegging zoals hiervoor in 7.2 bedoeld, dan dient het gerechtvaardigd vertrouwen te worden gehonoreerd in het belastingrecht. Dit komt erop neer dat als de eerste twee stappen van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak eenmaal met succes zijn doorlopen door de belastingplichtige (er dus sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen), het vertrouwen zonder meer moet worden gehonoreerd. Gelet op hetgeen hiervoor in 7.1 is opgemerkt, is dat begrijpelijk: tegenover het belang van de belastingplichtige staat in het belastingrecht ‘slechts’ het belang van naleving van de wet en het vertrouwensbeginsel weegt in beginsel zwaarder. [43] De derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak bestaat dus niet als zodanig in het belastingrecht.
7.5
Met betrekking tot uitlatingen (informatie) van meer algemene aard, stelt de Hoge Raad het zogeheten dispositievereiste. Een paar jaar geleden heeft hij zijn rechtspraak hierover iets bijgesteld. Volgens de rechtspraak tot 2021 moest het op uitlatingen van algemene aard gebaseerde gerechtvaardigde vertrouwen bij het te nemen besluit worden gehonoreerd als de belastingplichtige in dat vertrouwen een handeling heeft verricht of nagelaten waardoor hij niet alleen de wettelijk verschuldigde belasting moet betalen, maar ook schade lijdt, met andere woorden handelingen heeft verricht in dat vertrouwen en als gevolg daarvan nadeel lijdt door het niet honoreren van het vertrouwen, anders dan in de vorm van de verschuldigde belasting. Sinds 2021 geldt dat aan het aldus gestelde dispositievereiste al is voldaan als de belastingplichtige een handeling heeft verricht of nagelaten ten gevolge waarvan een hoger bedrag aan belasting van hem wordt geheven dan hij op basis van die informatie meende te moeten betalen. [44] Deze rechtspraak komt erop neer dat als sprake is van dispositieschade ook het aan algemene informatie ontleende gerechtvaardigde vertrouwen zonder meer tot een gunstig besluit voor de belastingplichtige moet leiden.
7.6
Op het in het belastingrecht gemaakte onderscheid tussen enerzijds beleidsregels en toezeggingen en anderzijds uitlatingen (informatie) van meer algemene aard, is kritiek mogelijk. Sommige uitlatingen die volgens de rechtspraak van de belastingrechter uitlatingen van algemene aard zijn, komen neer op het wekken van verwachtingen in het concrete geval. [45] Dat bij dergelijke uitlatingen in dat geval het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen moet worden gehonoreerd, past ook bij die uitlatingen. Dat past echter niet bij uitlatingen die niet of niet zonder meer op het concrete geval van de belastingplichtige zijn te betrekken, maar die volgens de rechtspraak van de belastingrechter in het geval dat is voldaan aan het dispositievereiste, wel tot een voor de belastingplichtige gunstig besluit leiden.
Het zou dan ook meer voor de hand liggen om hier hetzelfde onderscheid te maken als in het privaatrecht en (zoals hierna zal blijken) de rest van het bestuursrecht, tussen enerzijds verklaringen en gedragingen – welke ook – waaraan het gerechtvaardigd vertrouwen mag worden ontleend op een bepaalde handelwijze in een concreet geval en anderzijds informatie waarbij dat niet het geval is, maar die wel is onjuist is, terwijl de belanghebbende er gerechtvaardigd op mag vertrouwen dat die informatie juist is, en die de belanghebbende op het verkeerde been zet bij zijn verdere handelen en die aldus tot dispositieschade leidt, waarbij (dus) alleen grond bestaat voor vergoeding van die schade. [46]
Mogelijk speelt bij de rechtspraak van de belastingrechter een rol dat hij niet de bevoegdheid heeft om schadevergoeding toe te kennen wegens onjuiste informatie – daarvoor moet de belastingplichtige opnieuw bij de burgerlijke rechter zijn bij de geldende rechtsmachtverdeling – en dat hij op dat vlak dus alleen behoorlijke rechtsbescherming kan bieden door de belastingplichtige volledig gelijk te geven met betrekking tot het te nemen besluit.
7.7
In het belastingrecht wordt dus steeds het gerechtvaardigde vertrouwen gehonoreerd, tenzij het gaat om informatie van algemene aard en niet is voldaan aan het dispositievereiste. Schadevergoeding is niet aan de orde. Mogelijk dat om deze redenen in de rechtspraak van belastingrechter niet naar de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak wordt verwezen. [47] De derde stap van die uitspraak komt in het belastingrecht niet echt aan de orde, omdat de daarbij aan de orde zijnde belangenafweging steeds in het voordeel van de belastingplichtige uitvalt. Hierbij valt erop te wijzen dat hetgeen bij de eerste stap van de uitspraak geldt, goeddeels is ontleend aan het belastingrecht (zie rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak in samenhang met de onderdelen van de conclusie van staatsraad A-G Wattel waarnaar daar wordt verwezen). [48] Het belastingrecht is op dit punt op zijn beurt weer goeddeels ontleend aan het privaatrecht.
8.Het vertrouwensbeginsel in de rest van het bestuursrecht
‘Toezeggingen’ en informatie
8.1
Ook buiten het belastingrecht kan ten aanzien van bestuursrechtelijke bevoegdheden door een bestuursorgaan worden gecontracteerd en wel zelfs veel ruimer. Een dergelijke overeenkomst staat bekend als een bevoegdhedenovereenkomst, wat eveneens een overeenkomst is die zeer veel in de praktijk voorkomt. In het arrest Bouwers met Visie/Bladel heeft de Hoge Raad daarover principieel overwogen:
“3.5.2 Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst waarbij een bestuursorgaan, of het overheidslichaam waartoe dat orgaan behoort, zich bindt met betrekking tot de uitoefening van hem toekomende publiekrechtelijk bevoegdheden. Een dergelijke overeenkomst kan door een bestuursorgaan of een overheidslichaam worden aangegaan indien en voor zover de wet daartoe de ruimte laat. Die ruimte is in beginsel aanwezig indien het bestuursorgaan beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.
3.5.3
Uit het hiervoor in 3.5.2 overwogene volgt dat de voorwaarden die bij een bevoegdhedenovereenkomst worden gesteld voor uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, door de wet moeten worden toegelaten. (…)” [49]
Staat de wet de overeenkomst of onderdelen daarvan niet toe, dan kan, zoals hiervoor al bleek, de overeenkomst op grond van art. 3:40 BW nietig zijn en dus ongeldig. Dat is echter niet zonder meer het geval. Er moet hetzij sprake zijn van strijd met de openbare orde, hetzij moet de wet dwingen tot nietigheid. [50] Als aan deze eis niet is voldaan, dan kan een vordering tot nakoming van de overeenkomst bij de burgerlijke rechter echter nog steeds afstuiten op strijd met de wet, zoals hiervoor in 6.4 eerste twee alinea’s bleek. [51] Dan resteert, zoals daar opgemerkt, een vordering tot schadevergoeding wegens wanprestatie.
8.2
Anders dan de belastingrechter erkent de bestuursrechter niet de gebondenheid aan de overeenkomst als zodanig. Wordt een beroep gedaan op een overeenkomst, dan toetst de bestuursrechter (slechts) aan het vertrouwensbeginsel. Dat is op zichzelf begrijpelijk. In het bestuursrecht staat de toetsing van het bestreden besluit centraal en het bestuursorgaan moet bij zijn besluit veelal rekening houden met alle betrokken belangen (op grond van de toepasselijke wettelijke regeling of art. 3:4 lid 1 Awb) en dus ook met de betrokken algemene belangen en de betrokken belangen van derden. Behoudens het geval dat alléén het belang van het betrokken bestuursorgaan of overheidslichaam aan de orde is – zoals in het belastingrecht – kan dus bij de toetsing van een besluit in het bestuursrecht geen doorslaggevende betekenis worden toegekend aan het feit dat het bestuursorgaan een overeenkomst is aangegaan over de inhoud van het besluit. Met een overeenkomst kan dan ook door de bestuursrechter bij de toetsing van een besluit alléén rekening worden gehouden als een factor die in de vorm van het daarmee gemoeide belang, gewicht in de schaal legt bij de belangenafweging. De toezegging bij overeenkomst of andere rechtshandeling lijkt daardoor geen andere behandeling in de rechtspraak van de bestuursrechter te krijgen dan de toezegging als een feitelijke handeling (zie voor dit onderscheid in toezeggingen hiervoor in 6.2). [52] Daarbij kan echter worden aangetekend dat het niet ondenkbaar is dat ook de bestuursrechter, evenals de burgerlijke rechter bij een onrechtmatige-daadsvordering (zie hiervoor in 6.6 laatste alinea), soms meer gewicht zal toekennen aan de toezegging bij rechtshandeling.
Het voorgaande geldt in de rest van het bestuursrecht ook voor het hiervoor in 7.3 genoemde geval van de vaststellingsovereenkomst. Eventueel zal de binding daaraan dus moeten wijken voor de belangen van derden en algemene belangen, blijkens een uitspraak van de Afdeling. [53]
8.3
In de rest van het bestuursrecht wordt, opnieuw anders dan in het belastingrecht, geen onderscheid gemaakt tussen enerzijds uitlatingen die op het concrete geval van betrokkene betrekking hebben of vallen te betrekken en anderzijds uitlatingen (informatie) van meer algemene aard. Uitsluitend is van belang of sprake is van een uitlating of gedraging die gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt over de handelwijze van het bestuursorgaan in het geval van betrokkene. Dat vertrouwen kan onder omstandigheden óók worden ontleend aan algemene informatie. Bekend voorbeeld is een uitspraak van de Afdeling uit 2006 waarin de belanghebbende had vertrouwd op een uitvoerige informatiefolder over huursubsidie, waaraan zij, gelet op onder meer de zeer gedetailleerde informatie die deze bevatte, vertrouwen voor haar geval mocht ontlenen, maar welke informatie toch op één puntje – voor haar geval zeer relevant – onvolledig en dus onjuist bleek. [54]
Deze lijn is met de omschrijving van de eerste stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak in rov. 11.2 van die uitspraak gecontinueerd. Blijkens die omschrijving kunnen immers alle ‘uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend’ gerechtvaardigd vertrouwen wekken. In deze zin luidt ook de rechtspraak van de bestuursrechters sedert de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. [55]
Uitlatingen en gedragingen die onjuiste informatie bevatten, maar geen betrekking hebben op een jegens de belanghebbende te nemen besluit, zijn voor de bestuursrechter niet relevant, omdat deze zich beperkt (zich moet beperken) tot toetsing van het voorgelegde besluit. De belanghebbende kan daarbuiten met betrekking tot onjuiste informatie slechts een vordering bij de burgerlijke rechter instellen tot vergoeding van de daardoor geleden dispositieschade (zie hiervoor in 6.11).
‘Contra legem’ toepassing vertrouwensbeginsel
8.4
Als eenmaal is vastgesteld dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen dat een bepaald besluit genomen zal worden, dan moet als gezegd een afweging worden gemaakt met eventuele strijd met de wet, het algemeen belang en de belangen van derden (het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak). Met de overweging dat eerstgenoemd belang (strijd met de wet) het eventueel kan afleggen tegen het vertrouwensbeginsel (rov. 11.4 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak), is uitdrukkelijk ‘contra legem’ toepassing van dat beginsel algemeen voor het bestuursrechter aanvaard. Zoals hiervoor bleek, is van ‘contra legem’ toepassing van het vertrouwensbeginsel reeds lang sprake in de rechtspraak van de belastingrechter. Hetzelfde geldt voor de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, dat beslist in sociaal-verzekeringszaken die de hiervoor in 7.1 genoemde karaktertrekken van het belastingrecht delen, van geheel gebonden beschikkingen van louter financiële aard, waarbij belangen van derden niet zijn betrokken. [56] De Centrale Raad van Beroep is echter duidelijk terughoudender bij de ‘contra legem’ toepassing van het vertrouwensbeginsel dan de belastingrechter. Honoreert de belastingrechter steeds het gerechtvaardigde vertrouwen ‘contra legem’, bij de Centrale Raad van Beroep hangt dit onder meer af van de omvang van het nadeel voor het bestuursorgaan bij het honoreren van het gewekte vertrouwen, de omvang van het nadeel voor de belanghebbende van het niet-honoreren van dat vertrouwen en het bestaan van dispositieschade bij de belanghebbende. Vaak weegt het belang van naleving van de wet (en – allicht – het achterliggende belang daarvan) daardoor zwaarder in zijn rechtspraak. [57] Dit verschil in rechtspraak tussen beide rechters kan wellicht worden verklaard door het feit dat het bij de belastingrechter in de regel gaat om het innen van belastinggeld bij de burger en bij de sociaal-verzekeringsrechter om het doen van uitkeringen aan de burger.
8.5
De Afdeling en het College van Beroep voor het bedrijfsleven hebben de mogelijkheid van ‘contra legem’ toepassing van algemene rechtsbeginselen pas veel later erkend. [58] Volgens de Afdeling kon het vertrouwensbeginsel niet ‘contra legem’ werken. [59] Deze terughoudende lijn is wat betreft de Afdeling verklaard uit het feit dat in het bestuursrecht waarover de Afdeling beslist, de wet vaak de betrokken algemene belangen en belangen van derden beschermt, en uit de gedachte dat het bestuursorgaan niet, in strijd met de wet, ten koste van derden vertrouwen moet kunnen wekken. [60] Wat betreft het College van Beroep voor het bedrijfsleven – dat veel over de toepassing van het Unierecht moet oordelen – verdient opmerking dat het Hof van Justitie EU geen ‘contra legem’ toepassing van het vertrouwensbeginsel met betrekking tot het Unierecht toestaat. [61] Inmiddels is gebleken dat dit hof die soep niet zo heet eet. Uit een uitspraak uit 2022 blijkt dat de schending van het vertrouwensbeginsel met betrekking tot de toepassing van het Unierecht wel tot de verplichting kan leiden om de daardoor ontstane (dispositie)schade te vergoeden. [62]
In de na de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak gewezen rechtspraak van de Afdeling wegen de met het wettelijke voorschrift beschermde belangen per definitie zwaarder dan het belang bij honorering van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen. Alleen als de door de wet beschermde belangen in het gegeven geval niet concreet spelen, geeft het vertrouwensbeginsel de doorslag. Zo overweegt de Afdeling in een uitspraak van 1 maart 2023 principieel:
“Het honoreren van opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen waardoor strijd ontstaat met een wettelijk voorschrift is alleen dan aanvaardbaar als het buiten toepassing laten van het wettelijk voorschrift niet leidt tot aantasting van (mede) door dat voorschrift beschermde belangen van derden of van zwaarder wegende algemene belangen.” [63]
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven lijkt een zelfde koers te varen. [64] Een voorbode van deze koers stond al te lezen in rov. 11.4 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, met de volgende overweging over handhaving:
“De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden.”
Belangenafweging
8.6
In de rest van het bestuursrecht is het al dan niet honoreren van gerechtvaardigd vertrouwen dat aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend, voor het overige – dus buiten het geval van strijd met de wet – afhankelijk van een min of meer ‘open’ belangenafweging. De betrokken, relevante algemene belangen en belangen van derden dienen door het bestuursorgaan te worden afgewogen tegen de belangen van de belanghebbende bij honorering van het gerechtvaardigd vertrouwen, mede in aanmerking genomen de aan de orde zijnde wettelijke context. [65] In dit verband kan van belang zijn of de belanghebbende in het gewekte gerechtvaardigd vertrouwen handelingen heeft verricht waardoor hij door de niet-honorering daarvan nadeel ondervindt (dus dispositieschade lijdt). Dat werpt immers onder omstandigheden mede gewicht in de schaal bij de belangenafweging. [66] Dispositieschade is echter niet vereist voor het honoreren van vertrouwen. [67] Het bestuursorgaan dient op grond van art. 3:2 Awb na te gaan wat de belangen in dit verband zijn en zijn oordeel dat andere belangen zwaarder wegen, voldoende te motiveren (art. 3:46 Awb). [68]
Schadevergoeding; tweede onderdeel van derde stap
8.7
Als zwaarder wegende belangen aan honorering van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in de weg staan, dan kan aanspraak op schadevergoeding bestaan, aldus rov. 11.4 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. In de rechtspraak van vóór en na die uitspraak (maar niet in die uitspraak zelf) wordt die aanspraak vaak gebaseerd op het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb. Gedachte is dat de belanghebbende onevenredig wordt getroffen door het besluit doordat het gerechtvaardigde vertrouwen in zijn geval niet wordt gehonoreerd. Ook hier geldt dat het bestuursorgaan eventueel het bestaan van schade door het niet-honoreren van het vertrouwen moet onderzoeken (art. 3:2 Awb) en daarop in zijn besluit gemotiveerd moet ingaan (art. 3:46 Awb). In de rechtspraak is regelmatig sprake van een vernietiging van een besluit op de grond dat het bestuursorgaan in deze verplichtingen tekort is geschoten. [69] Daarbij wordt soms niet verwezen naar art. 3:4 lid 2 Awb, maar uitsluitend naar het vertrouwensbeginsel (of het rechtszekerheidsbeginsel), maar die uitspraken worden vaak (toch) uitgelegd als mede op art. 3:4 lid 2 Awb berustend, mede omdat, overeenkomstig art. 3:4 lid 2 Awb, de eis wordt gesteld dat de schadevergoeding bij het besluit zelf wordt toegekend. [70] De grondslag van art. 3:4 lid 2 Awb brengt mee dat bij het besluit over de schadevergoeding moet worden beslist (het bestuursorgaan kan niet rechtmatig beslissen zonder de schade van de belanghebbende bij zijn besluit ‘mee te nemen’). Er is dus sprake van een onzelfstandig schadebesluit. De Afdeling past hierbij soms een judiciële lus toe. [71]
8.8
De rechtspraak laat zien dat in het onderhavige verband uitsluitend dispositieschade wordt vergoed, dus alleen het nadeel dat de belanghebbende lijdt doordat hij heeft vertrouwd op uitlatingen of gedragingen van of namens het bestuursorgaan (het negatief belang). Soms wordt dit met zoveel woorden gezegd. [72] Soms volgt dit uit de gebezigde formulering (bijvoorbeeld: “schade die appellant (…) heeft geleden doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de juistheid van de aan het college toe te rekenen uitlatingen”). [73] Dat geldt ook voor rov. 11.4 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak (“verplichting om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden”). Een uitspraak die inhoudt dat het positief belang moet worden vergoed, ontbreekt, althans heb ik bij mijn rechtspraakonderzoek niet aangetroffen. [74]
Wel vond ik twee uitspraken waar meer dan uitsluitend de zuivere dispositieschade aan de orde was. In die uitspraken ging het om intrekking van een ontheffing dan wel vergunning van een ondernemer die hij geruime tijd had gehad en waarvan hij inmiddels bij zijn bedrijfsvoering mede afhankelijk was. Geoordeeld werd dat de ondernemer een overgangstermijn moest worden gegeven bij de intrekking dan wel financiële compensatie, gelet op het met de ontheffing dan wel vergunning gewekte vertrouwen. [75] Hier gaat het dus om gevallen waarin evident is gedisponeerd, maar de toe te kennen vergoeding niet meer zuiver het nadeel van het disponeren betreft, maar een variant daarop, namelijk verzachting van de gevolgen van de plotselinge intrekking, waarmee de belanghebbende, gelet op de gewekte gerechtvaardigde verwachting, geen rekening behoefde te houden. Omdat het hier in wezen gaat om niet meer dan een variant, zou ik ook deze compensatie vergoeding van dispositieschade willen noemen.
8.9
Dat alleen de dispositieschade voor vergoeding in aanmerking komt in deze context, is logisch. Het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak komt erop neer dat alleen aan schadevergoeding wordt toegekomen als andere belangen dan die van honorering van het gewekte vertrouwen zwaarder wegen en het gewekte vertrouwen daarom niet bij het besluit behoeft te worden gehonoreerd. Het besluit waarbij dat niet gebeurt, is dáárom al als zodanig als rechtmatig aan te merken, blijkens de rechtspraak. Dat is vooral heel duidelijk als het bijvoorbeeld gaat om vertrouwen dat in strijd met de wet is gewekt of het de intrekking van een vergunning overeenkomstig de wet betreft. Dat geldt ook in het omgevingsrecht als de volgens dat recht in aanmerking te nemen algemene belangen of belangen van derden duidelijk zwaarder wegen. De rechtspraak bevat geen enkele indicatie dat dergelijke besluiten alléén rechtmatig zouden kunnen zijn als en voor zover voldoende schadevergoeding is betaald wegens het niet-honoreren van gewekte gerechtvaardigde vertrouwen (waaraan kan worden gedacht bij de toepassing van art. 3:4 lid 2 Awb; zie hierna in 9.12 e.v.). Integendeel, er is juist een uitspraak waaruit duidelijk het tegendeel volgt, doordat het bestreden besluit daarin uitsluitend wordt vernietigd voor zover geen oordeel over de schadevergoeding is gegeven. [76] Het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen wegens zwaarder wegende belangen wordt daarin dus onmiskenbaar als zodanig rechtmatig geoordeeld en de verplichting om de dispositieschade te vergoeden als een bijkomende verplichting, die bij of in vervolg op het besluit dient te worden nagekomen (‘het bestuursorgaan dient zich die schade aan te trekken’ bij of in vervolg op het besluit).
Uitgangspunt moet dus zijn dat het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in het geval van zwaarder wegende belangen rechtmatig is. Daarmee verdraagt zich niet dat schadevergoeding zou moeten worden betaald wegens het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen (dus het positieve belang). Daarvoor bestaat dan geen grond. [77] En verder geldt dat, gelet op de uitkomst van de belangenafweging die bij de derde stap aan de orde is (het vertrouwen kan niet worden gehonoreerd), (in elk geval) achteraf bezien gezegd kan worden dat het vertrouwen niet gewekt had moeten worden en dat schadevergoeding daarom op haar plaats is nu het vertrouwen door of toerekenbaar aan het bestuursorgaan is gewekt, maar niet door hem kan worden gehonoreerd, dus – in elk geval achteraf bezien – ten onrechte is gewekt.
8.1
In de rechtspraak ben ik geen uitspraken tegengekomen waarin is beslist of die enige indicatie bevatten dat eventueel volstaan kan worden met vergoeding van slechts een deel van de (dispositie)schade. Kennelijk moet de dispositieschade dus volledig worden vergoed volgens de rechtspraak. Daarbij maak ik wel het voorbehoud dat ik geen uitspraken van de bestuursrechter heb gevonden waarin diepgaand op de vaststelling en vergoeding van de schade wordt ingegaan. Dat vormt echter denk ik geen grond om wat anders aan te nemen. [78] Ook in de literatuur ben ik niet tegengekomen dat slechts een deel van de schade zou behoeven te worden vergoed.
Bij vergelijking met hetgeen geldt bij de burgerlijke rechter ligt deze uitkomst ook voor de hand. In veel gevallen zal bij het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak schadevergoeding bij de burgerlijke rechter kunnen worden gevorderd op de grond dat het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, onrechtmatig is. Dan bestaat recht op volledige vergoeding van de dispositieschade, zoals hiervoor in 6.5 tweede alinea en 6.6 bleek. Is het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt bij overeenkomst of eenzijdige rechtshandeling in de hiervoor in 6.2 genoemde zin, dan bestaat in principe zelfs recht op volledige vergoeding van het positieve belang bij het gewekte vertrouwen (zie hiervoor in 6.4).
De vraag kan worden gesteld waarom de belanghebbende bij de bestuursrechter met minder genoegen zou moeten nemen dan vergoeding van zijn volledige dispositieschade en vervolgens dan voor het niet-vergoede deel daarvan, zo mogelijk (want een onrechtmatige daad is dan vereist), zich tot de burgerlijke rechter zou moeten wenden (met soms een onzekere uitkomst, maar wel de nodige kosten).
9.Grondslag voor schadevergoeding bij de derde stap
Mogelijke grondslagen
9.1
Zoals hiervoor in 8.7 opgemerkt, wordt voor de schadevergoeding waartoe de beoordeling in het kader van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak kan leiden, vaak verwezen naar het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb). Zoals daar al bleek, zijn er echter ook andere grondslagen denkbaar voor de schadevergoeding, zoals het vertrouwensbeginsel zelf. Het verzoek om deze conclusie te nemen houdt mede de vraag in om op deze grondslagen in te gaan (zie hiervoor in 3.3 onder a). Zoals staatsraad A-G Wattel in zijn conclusie voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak heeft uiteengezet, [79] zijn de volgende grondslagen denkbaar:
(i) het égalitébeginsel (art. 4:126 e.v. Awb),
(ii) onrechtmatige daad (art. 6:162 BW),
(iii) het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb),
(iv) het vertrouwensbeginsel (niet gecodificeerd in de Awb).
Wattel noemt in zijn opsomming van mogelijke grondslagen ook art. 1 Eerste Protocol EVRM. Uit de beschrijving die hij daarvan geeft, volgt echter al dat deze grondslag weinig toevoegt aan het nationale recht. [80] Waar het nationale recht al voorziet in schadevergoeding – op een wijze die voldoet aan de internationaal mensenrechtelijke eisen zoals die van art. 1 Eerste Protocol EVRM –, is het niet nodig om naar een internationaal mensenrechtelijke grondslag te grijpen voor de verplichting om schadevergoeding te betalen. Deze mogelijke grondslag laat ik hier daarom verder onbesproken.
9.2
Aan de door Wattel genoemde mogelijke grondslagen voeg ik volledigheidshalve de hiervoor besproken grondslag van de bindende toezegging bij overeenkomst en eenzijdige rechtshandeling toe, om deze onmiddellijk weer te laten vallen. Zoals hiervoor in 8.2 vermeld, is in het bestuursrecht in beginsel niet relevant of een toezegging plaatsvindt als onderdeel van een overeenkomst of andere rechtshandeling. Voor de toetsing van een besluit door de bestuursrechter maakt dat niet uit, terwijl de bestuursrechter niet de bevoegde rechter is met betrekking tot een vordering tot schadevergoeding wegens wanprestatie. Bij de toetsing van het besluit loopt de bestuursrechter hiernaast aan tegen het hiervoor in 8.9 genoemde (onoverkomelijke) obstakel dat hij, als andere belangen zwaarder wegen dan dat van het honoreren van het gerechtvaardigde vertrouwen, het besluit rechtmatig moet oordelen. Daardoor kan hij geen recht doen aan de gebondenheid die uit de overeenkomst of rechtshandeling voortvloeit.
Overigens zou de grondslag van de bindende toezegging bij rechtshandeling slechts voor een deel van de gevallen waar het bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak om gaat, soelaas kunnen bieden, namelijk slechts in die waarin sprake is van een overeenkomst of andere rechtshandeling.
Het égalitébeginsel
9.3
Het égalitébeginsel voorziet in de verplichting om schadevergoeding te betalen bij rechtmatig handelen door de overheid. Sinds 1 januari 2024 is het égalitébeginsel gecodificeerd in de toen in werking getreden titel 4.5 Awb (art. 4:126 e.v. Awb), die al in 2013 tot stand is gekomen samen met titel 8.4 Awb. Het égalitébeginsel is ontleend aan het Franse recht en luidt meer volledig in het Nederlands gezegd het beginsel van de gelijkheid voor de openbare of publieke lasten. Waar het bij het égalitébeginsel om gaat, is dat bepaalde burgers niet onevenredig nadeel dienen te lijden van maatregelen in het algemeen belang in vergelijking met andere burgers. Daarom is voor schadevergoeding op deze grondslag vereist dat het gaat om nadeel dat slechts een kleine groep van personen treft (dus bijzonder is) en dat duidelijk groter is dan men normaal gesproken aan nadeel van maatregelen in het algemeen belang heeft te verwachten (dus abnormaal is). De grens van wat men normaal gesproken aan nadeel van maatregelen in het algemeen belang heeft te verwachten, wordt aangeduid met de term normaal maatschappelijk risico. De hiermee genoemde eisen voor vergoeding van dat nadeel op grond van het égalitébeginsel staan vermeld in art. 4:126 lid 1 Awb. [81]
9.4
De receptie van het égalitébeginsel in het Nederlandse recht is enigszins met een zigzagkoers verlopen. De toepassing van het égalitébeginsel kent een voorloper in de toepassing van het evenredigheidsbeginsel zoals deze aan de orde was in onder meer de bekende Paul Kruger-uitspraken van de toenmalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Onevenredig werd in die uitspraken gedefinieerd als ‘het normaal maatschappelijk risico te boven gaand’. [82]
In de toelichting op art. 3:4 lid 2 Awb – waarbij het evenredigheidsbeginsel is gecodificeerd – is uitgesproken dat die bepaling kon dienen als kapstok voor de verdere rechtsontwikkeling met betrekking tot nadeelcompensatie (dus schadevergoeding bij rechtmatig handelen door de overheid). Daarbij werd de toepassing van het evenredigheidsbeginsel zoals deze plaats heeft gevonden in de Paul Kruger-uitspraken, aangemerkt als een toepassing van het égalitébeginsel. [83] De Afdeling is voor nadeelcompensatie aanvankelijk blijven verwijzen naar het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb), heeft daaraan naderhand het égalitébeginsel toegevoegd, [84] en is nadeelcompensatie uiteindelijk uitsluitend toewijsbaar gaan oordelen op grond van het égalitébeginsel. [85] De Hoge Raad is de Afdeling in deze ‘beweging’ gevolgd. [86] Een spoor van deze ontwikkelingsgeschiedenis is terug te vinden in de tekst van art. 4:126 lid 1 Awb waarin de eis van een bijzondere last wordt gedefinieerd als dat de ‘benadeelde in vergelijking met anderen
onevenredigzwaar’ wordt getroffen, waarmee wordt gerefereerd aan de wijze waarop égalitéschade op grond van het evenredigheidsbeginsel voor vergoeding vatbaar werd geoordeeld (‘het gaat om onevenredige schade’).
onevenredigzwaar’ wordt getroffen, waarmee wordt gerefereerd aan de wijze waarop égalitéschade op grond van het evenredigheidsbeginsel voor vergoeding vatbaar werd geoordeeld (‘het gaat om onevenredige schade’).
De ‘switch’ van het evenredigheidsbeginsel en art. 3:4 lid 2 Awb naar het égalitébeginsel lijkt me terecht, nu art. 3:4 lid 2 Awb slechts spreekt over de evenredigheid in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (belangen). Bij het soort van gevallen waarin aan nadeelcompensatie kan worden gedacht, gaat het echter niet om de evenredigheid in vergelijking met die doelen of belangen, maar in vergelijking met anderen, zoals de tekst van art. 4:126 lid 1 Awb nu terecht tot uitdrukking brengt. [87] Evenredigheid met de doelen van het besluit of de met het besluit gediende belangen kan bezwaarlijk maatgevend worden genoemd voor de vergoeding van égalitéschade.
Hiernaast is er het bezwaar dat de grondslag van art. 3:4 lid 2 Awb in beginsel ertoe dwingt om bij het besluit waaruit de schade voortvloeit, al te beslissen over de vergoeding daarvan. Dat betekent dat het besluit kan worden opgehouden door de vaststelling van de schade en de vergoeding daarvan, wat in de praktijk zeer bezwaarlijk kan zijn, terwijl daar bij égalitéschade geen noodzaak toe bestaat. Omdat het besluit geheel kan worden gerechtvaardigd door het daarmee gediende algemene belang – de rechtmatigheid ervan vaststaat ongeacht de omvang van de schade en de vergoeding daarvan –, kan over de schadevergoeding eventueel afzonderlijk en later worden beslist. Toen de égalitéschade uitsluitend op grond van het égalitébeginsel werd vergoed, werd het dan ook mogelijk om over die schade te beslissen bij een zelfstandig schadebesluit, dus de beslissing over de vergoeding van die schade ‘door te schuiven’ naar zo’n besluit.
9.5
Inmiddels al weer enige tijd geleden is door sommige auteurs bepleit dat het égalitébeginsel gehanteerd zou kunnen worden als grondslag om ook de schadevergoeding toe te kennen waarop aanspraak bestaat in het hier aan de orde zijnde verband, dus bij het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. [88] De gedachte van deze auteurs is dat de schade door het niet-honoreren van gerechtvaardigd vertrouwen een bijzondere en abnormale last vormt in de hiervoor in 9.3 genoemde zin. Zij hebben een voorkeur voor deze grondslag voor de schadevergoeding opdat het aantal gronden waarop bij rechtmatige daad schadevergoeding moet worden betaald, beperkt blijft tot die van het égalitébeginsel. Dit is een gedachte die ook voorzichtig is geuit bij de totstandkoming van titel 4.5 Awb. In de memorie van toelichting is opgemerkt:
“Het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel vormen in de praktijk nauwelijks een zelfstandige grond voor vergoeding van schade wegens rechtmatig overheidshandelen. Daarnaast zijn de in de literatuur genoemde grondslagen op dit moment onvoldoende uitgekristalliseerd om hen als afzonderlijke grondslag voor schadevergoeding te codificeren. Wij verwachten dat het égalitébeginsel in de praktijk in verreweg de meeste gevallen de grondslag zal vormen voor een vordering tot vergoeding van schade ten gevolge van rechtmatig overheidshandelen, zodat aan toekenning van nadeelcompensatie op andere grondslagen geen behoefte meer zal bestaan. Wij geven er daarom de voorkeur aan om met codificatie van het égalitébeginsel te volstaan.” [89]
In de nota naar aanleiding van het verslag is echter opgemerkt:
“Wij verwachten dat het égalitébeginsel in de praktijk in verreweg de meeste gevallen de grondslag zal vormen voor een vordering tot vergoeding van schade ten gevolge van rechtmatig overheidshandelen. Het valt echter bij voorbaat niet geheel uit te sluiten dat in de rechtspraak nog andere beginselen van betekenis blijven voor de toekenning van nadeelcompensatie. In het algemeen heeft de Algemene wet bestuursrecht ook niet de strekking om door codificering van bepaalde beginselen, zoals ook de beginselen van behoorlijk bestuur, een beperking aan te brengen in de mogelijkheid om betekenis toe te kennen aan niet in de Awb opgenomen beginselen. De Awb heeft immers niet de pretentie het gehele (algemeen deel van het) bestuursrecht te codificeren. Dat zou nodeloos verstarrend werken en onvoldoende ruimte laten voor de rechtsontwikkeling. Het huidige voorstel is evenwel zodanig breed dat wij, naar nu valt te overzien, niet verwachten dat nog behoefte zal bestaan aan nadeelcompensatie op basis van een andere grondslag dan het égalitébeginsel. In elk geval is het niet de bedoeling dat de mogelijkheid wordt opengehouden dat een benadeelde voor dezelfde schade zowel een verzoek doet om nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel als op grond van bijvoorbeeld het beginsel van rechtszekerheid. In die zin is de voorgestelde regeling uitdrukkelijk als exclusief kader voor toekenning van nadeelcompensatie bedoeld.” [90]
9.6
Dat het égalitébeginsel als grondslag zou kunnen dienen voor schadevergoeding in het onderhavige verband, is door andere auteurs bestreden. [91] Deze auteurs wijzen erop dat het égalitébeginsel niet is bedoeld voor en niet past bij het geval dat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat niet kan worden gehonoreerd, en dat als gevolg daarvan schade wordt geleden. Kenmerkend voor dat geval is dat dit vertrouwen – in elk geval achteraf bezien – niet had moeten worden gewekt en dat de schade als gevolg van het – in elk geval achteraf bezien: ten onrechte – wekken van dit vertrouwen (de dispositieschade dus) niet voor rekening van de belanghebbende valt te laten, maar juist voor rekening van het bestuursorgaan behoort te komen, omdat het bestuursorgaan het vertrouwen heeft gewekt. De te betalen schadevergoeding vormt dus compensatie voor het – in elk geval achteraf bezien: ten onrechte – wekken van het vertrouwen en het aldus veroorzaken van schade voor de belanghebbende. De rechtsgrond voor de schadevergoeding ligt derhalve in het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, oftewel, kort gezegd, in het vertrouwensbeginsel.
Bij het égalitébeginsel gaat het om iets wezenlijk anders, namelijk dat maatregelen die in het algemeen belang noodzakelijk zijn, soms verhoudingswijs, dat wil zeggen ten opzichte van andere burgers, onevenredig ten koste gaan van bepaalde burgers. Voor zover sprake is van die onevenredigheid of ongelijkheid, bestaat aanspraak op schadevergoeding. Dat is dus geen recht op volledige schadevergoeding, omdat iedere burger tot op zekere hoogte nadeel ondervindt van dergelijke maatregelen en daarom te aanvaarden heeft. De rechtsgrond voor de schadevergoeding is hier de égalité (de gelijkheid voor de publieke lasten).
Bij de maatregelen in het algemeen belang waaraan is gedacht bij het égalitébeginsel, gaat het niet om besluiten waarmee wordt teruggekomen van eerder gewekte gerechtvaardigde verwachtingen, die eventueel ook kunnen bestaan uit een aanvankelijk verleende vergunning of ontheffing die (eventueel slechts achteraf bezien) niet verleend had moeten worden en die daardoor tot schade leiden. Kenmerkend voor de maatregelen in het algemeen belang waaraan is gedacht bij het égalitébeginsel, is juist dat deze in alle opzichten zonder meer rechtmatig zijn, maar ten koste gaan van één persoon of een beperkte groep van personen, doordat zij in vergelijking met anderen onevenredig worden getroffen door de maatregelen (hun belangen worden opgeofferd). Van een voorafgaand handelen dat in elk geval achteraf bezien beter niet had kunnen plaatsvinden, is bij de gevallen waaraan is gedacht bij het égalitébeginsel, geen sprake. Bij een dergelijk handelen past dan ook een andere schadevergoedingsgrond.
Deze auteurs wijzen erop dat als het égalitébeginsel wel wordt ingezet om de schade te vergoeden door het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd, dat beginsel zijn (normerende) betekenis verliest. De dispositieschade is in dat geval immers per definitie een bijzondere en abnormale last, waarvan niet kan worden gezegd dat deze ook maar in enige mate tot het normaal maatschappelijk risico behoort. De toepassing van het égalitébeginsel voegt in dat geval niets toe aan de eigenlijke grond voor schadevergoeding die met het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd, al bestaat, maar doet wel af aan de betekenis van het égalitébeginsel. Dat laatste is onder meer het geval omdat als ervan wordt uitgegaan dat deze toepassing van het égalitébeginsel mogelijk is, er kennelijk ook de nodige gevallen zijn waarin het normaal maatschappelijk risico nihil is en dan de niet goed te beantwoorden vraag rijst waarom en wanneer dat dan het geval is.
9.7
Mij lijkt de zienswijze van de laatstgenoemde auteurs – onder meer Tjepkema en Den Ouden – juist. Zoals hiervoor in 8.10 opgemerkt, gaan rechtspraak en literatuur ervan uit en ligt het ook voor de hand dat de volledige dispositieschade wordt vergoed in de gevallen waar het hier om gaat. Het égalitébeginsel leidt slechts tot een gedeeltelijke schadevergoeding, tenzij men de totale dispositieschade zou aanmerken als een bijzondere en abnormale last. Het égalitébeginsel wordt dan echter buiten zijn grenzen opgerekt en heeft als rechtsbeginsel weinig meerwaarde meer. [92] Daar komt bij dat het égalitébeginsel is bedoeld voor rechtmatig handelen en een subsidiair karakter draagt (alleen schadevergoeding als daarvoor geen andere grondslag bestaat); zie daarvoor art. 4:126 lid 1 en lid 2, aanhef en onder d, Awb. In veel gevallen waarin sprake is van het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd, levert dat wekken van vertrouwen een onrechtmatige daad op, waarvoor schadevergoeding kan worden gekregen op grond van art. 6:162 BW.
In de rechtspraak wordt dan ook, voor zover mij bekend, niet voor de grondslag van het égalitébeginsel gekozen bij schadevergoeding wegens het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd. [93]
9.8
Hiernaast valt er nog op te wijzen dat de toepassing van het égalitébeginsel moeilijk is in te passen in het stappenplan van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Zoals hiervoor in 8.6 en 8.7 opgemerkt, zal het bestuursorgaan immers bij het eerste onderdeel van de derde stap van dat plan eerst moeten nagaan wat de belangen van de belanghebbende zijn bij het honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen – waarbij is te betrekken of en in hoeverre de belanghebbende in dat vertrouwen heeft gedisponeerd –, daarna die belangen bij de afweging moeten betrekken en vervolgens, als het toekomt aan het tweede onderdeel van de derde stap, moeten nagaan of grond bestaat voor schadevergoeding. De huidige rechtspraak over het égalitébeginsel en de regeling daarvan in art. 4:126 Awb gaan ervan uit dat geheel los van het schadetoebrengende besluit besloten en geprocedeerd kan worden over de schadevergoeding, ook als het schadetoebrengende besluit al onherroepelijk is (zie hiervoor in 9.4 laatste alinea).
9.9
Op grond van het voorgaande meen ik dat het égalitébeginsel niet als grondslag voor de onderhavige schadevergoeding in aanmerking komt en dat de opvatting volgens welke dat beginsel wel daarvoor kan dienen, achterhaald is.
Onrechtmatige daad
9.1
Ook onrechtmatige daad komt m.i. niet als grondslag voor de onderhavige schadevergoeding in aanmerking. In de eerste plaats is die grondslag vanuit een oogpunt van rechtsbescherming weinig aantrekkelijk. Zoals hiervoor al een paar keer aan de orde kwam, is uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd om wegens het ten onterechte wekken van gerechtvaardigd vertrouwen schadevergoeding toe te wijzen op grond van onrechtmatige daad. De bestuursrechter is daartoe niet bevoegd. Art. 8:88 lid 1, aanhef en onder b, Awb verklaart de bestuursrechter weliswaar bevoegd met betrekking tot verzoeken tot schadevergoeding wegens “een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit” – waartoe men wellicht met enige goede wil ook het wekken van vertrouwen over de inhoud van het besluit zou kunnen rekenen –, maar zoals uit deze omschrijving al volgt is deze bevoegdheid beperkt tot het geval dat óók het besluit zélf onrechtmatig is. De bepaling beoogt uitsluitend om schadevergoeding wegens zogeheten onzelfstandige voorbereidingshandelingen onder de bevoegdheid van de bestuursrechter te brengen, wat handelingen zijn die naar inhoud overeenkomen met het besluit. [94] Zoals hiervoor opgemerkt (zie m.n. in 8.9), moet uitganspunt zijn dat het besluit, als wordt toegekomen aan het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, rechtmatig is. Reeds daarom is art. 8:88 lid 1, aanhef en onder b, Awb niet van toepassing. Bovendien kunnen handelingen waarmee vertrouwen wordt gewekt omtrent de inhoud van een bepaald besluit, in het geval dat besluit een andere inhoud heeft, niet gelden als voorbereidingshandeling in de zin van die bepaling. [95]
Bij de keuze voor deze grondslag zou de bestuursrechter de belanghebbende dus voor het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak naar de burgerlijke rechter moeten verwijzen. Dat is weinig aantrekkelijk, omdat de belanghebbende die primair honorering van het gewekte vertrouwen wenst en subsidiair schadevergoeding – zoals meestal het geval zal zijn in dit soort zaken en ook in de onderhavige zaak het geval is – dan twee keer een rechtsgang moet doorlopen, bij verschillende rechters.
9.11
In de tweede plaats komt onrechtmatige daad niet als grondslag voor de onderhavige schadevergoeding in aanmerking, omdat het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, niet in alle gevallen onrechtmatig is. Zoals hiervoor in 6.7 vermeld, kan het wekken van dat vertrouwen bijvoorbeeld rechtmatig zijn geweest omdat het niet-honoreren van het vertrouwen een gevolg is van gewijzigde inzichten of van nieuwe informatie waarmee het bestuursorgaan bij het wekken van het vertrouwen geen rekening behoefde te houden. Blijkens de rechtspraak van de bestuursrechter is voor het al dan niet bestaan van de vergoedingsplicht met betrekking tot de dispositieschade niet relevant of het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, onrechtmatig is. Op de vraag of het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, onrechtmatig is geweest, pleegt in de rechtspraak van de bestuursrechter namelijk niet te worden ingegaan en ook in gevallen waarin het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, duidelijk niet onrechtmatig is te achten, wordt schadevergoeding op haar plaats geacht. [96]
Dat de rechtspraak in deze zin luidt, is begrijpelijk. Zoals hiervoor in 9.6 eerste alinea al opgemerkt, is de grond voor de schadevergoeding in dit geval gelegen in het feit dat het vertrouwen – in elk geval achteraf bezien – niet had moeten worden gewekt en dat de schade als gevolg van het – in elk geval achteraf bezien: ten onrechte – gewekt zijn van dit vertrouwen (de dispositieschade dus) niet voor rekening van de belanghebbende kan worden gelaten, maar juist voor rekening van het bestuursorgaan dient te komen, omdat het bestuursorgaan het vertrouwen heeft gewekt of het gewekt zijn van het vertrouwen aan hem is toe te rekenen. De grond is dus ook niet dat onrechtmatig is gehandeld. Als gezegd kan van onrechtmatig handelen zeer wel sprake zijn en zal dat in veel gevallen ook zo zijn, maar dat is dus niet in alle gevallen zo en behoeft ook niet zo te zijn, wil een vergoedingsplicht bestaan. De rechtsgrond voor de vergoeding ligt immers ergens anders in, namelijk, kort gezegd, in het vertrouwensbeginsel. [97]
Het evenredigheidsbeginsel
9.12
Zoals hiervoor in 8.7 vermeld, baseert de rechtspraak de schadevergoeding bij het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak nu vooral op het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb). Het is echter de vraag of dit in alle opzichten een gelukkige grondslag is. Er lijkt eerder sprake te zijn van een verlegenheidsoplossing, waarbij naar art. 3:4 lid 2 Awb is gegrepen om een wettelijke grondslag te hebben voor toekenning van de schadevergoeding. [98] Daarbij is aangehaakt bij de grondslag die art. 3:4 lid 2 Awb een tijd is geweest voor de vergoeding van égalitéschade, op grond van de toelichting die bij het ontwerp van die bepaling is gegeven, dat art. 3:4 lid 2 Awb ook kan worden gebruikt om égalitéschade te vergoeden (zie hiervoor in 9.4). Net als aanvankelijk bij de égalitéschade is de gedachte dat het onevenredig is om de schade door wekken van vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, niet te vergoeden. Bij meer nauwkeurige beschouwing is dat echter een vorm van ‘etikettenschwindel’, omdat bij deze gedachtegang die schade a priori in zijn geheel tot onevenredig wordt verklaard wegens het niet-honoreren van het gerechtvaardigde vertrouwen en om die reden vergoed moet worden. Bij een correcte toepassing van het evenredigheidsbeginsel zou een echte beoordeling op evenredigheid moeten plaatsvinden – tussen de doelen van het besluit (de daarmee gediende belangen) en, kort gezegd, de dispositieschade –, waarbij niet zonder meer is gegeven dat de dispositieschade per se (in haar geheel) moet worden vergoed. [99] Mogelijk kan de onevenredigheid bij deze gedachtegang echter volledig worden gevonden in de enkele omstandigheid dat de schade is toegebracht door een schending van het vertrouwensbeginsel – met andere woorden die schending reeds als zodanig per definitie de onevenredigheid constitueert –, net als het bijvoorbeeld onevenredig zou kunnen worden genoemd om égalitéschade of onrechtmatig toegebrachte schade niet te vergoeden. In dat geval rijst echter de vraag waarom de grondslag van de schadevergoeding dan niet rechtstreeks en uitsluitend in het vertrouwensbeginsel zelf wordt gezocht, net als de grondslag voor vergoeding van égalitéschade of onrechtmatig toegebrachte schade rechtstreeks en uitsluitend wordt gevonden in het égalitébeginsel en onrechtmatige daad. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel heeft dan geen toegevoegde waarde.
9.13
Wordt de dispositieschade wel daadwerkelijk aan de hand van het evenredigheidsbeginsel beoordeeld, dan bestaan diverse problemen. In de eerste plaats komt het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw erop neer dat het besluit rechtmatig is als zwaarder wegende belangen aan honorering van gewekte vertrouwen in de weg staan (zie hiervoor in 8.9). Waarom zou dan echter nog schadevergoeding moeten worden betaald op grond van het evenredigheidsbeginsel dat geldt voor het besluit? [100] Deze constructie doet denken aan de destijds nogal bekritiseerde – want niet goed te begrijpen – constructie onder het oude BW van een rechtmatige (overheids)daad die zonder betaling van schadevergoeding onrechtmatig is (onder meer in het bekende Voorste Stroom-arrest VII). Onder het huidige BW geldt dat het veroorzaken van onevenredige schade eenvoudigweg onrechtmatig is en dat, als het veroorzaken van die schade moet worden geduld op grond van zwaarder wegende belangen, dat alléén meebrengt dat geen verbod mogelijk is (art. 6:168 BW) en dat de uit art. 6:162 BW voortvloeiende schadevergoedingsverplichting onverlet laat. [101] Deze constructie is in het bestuursrecht niet mogelijk als het besluit reeds rechtmatig is omdat het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak ten nadele van de belanghebbende wordt doorlopen.
9.14
In de tweede plaats is art. 3:4 lid 2 Awb niet echt geschikt voor de onderhavige beoordeling. Op zichzelf is voorstelbaar dat zwaarder wegende belangen in combinatie met schadevergoeding de doorslag kunnen geven en dat een besluit om die reden pas rechtmatig is als die schadevergoeding wordt geboden. Als het echter gaat om zeer zwaar wegende belangen zou dat al de doorslag moeten geven bij de afweging en zou geen plaats meer bestaan voor schadevergoeding. Toch dient blijkens de rechtspraak ook in dat geval de dispositieschade volledig te worden vergoed, zoals om de hiervoor in 9.6 eerste alinea en 9.11 tweede alinea genoemde redenen voor de hand ligt.
In de derde plaats geeft art. 3:4 lid 2 Awb geen duidelijke maatstaf voor de hoogte van de schadevergoeding. Duidelijk is echter wel dat de toepassing ervan niet zonder meer tot de volledige schadevergoeding leidt die rechtspraak en literatuur in dit geval op haar plaats achten. [102]
9.15
Over voorgaande bezwaren zou heengestapt kunnen worden op de gronden dat de op art. 3:4 lid 2 Awb gebaseerde rechtspraak inmiddels is gevestigd – dus inmiddels vaste rechtspraak is – en dat de praktijk inmiddels gewend is aan de nogal ‘bijzondere toepassing’ die daarmee aan art. 3:4 lid 2 Awb wordt gegeven. Ook voor de praktijk is echter wel van belang dat helder is waar rechtsfiguren voor staan. Dat draagt immers bij aan een goed begrip en een goede toepassing van het recht. Dat geldt niet voor rechtspraak die op de ene grond wordt gebaseerd (art. 3:4 lid 2 Awb in dit geval), terwijl in feite een andere grond is bedoeld (uitsluitend het vertrouwensbeginsel).
9.16
Bovendien zijn er nog andere bezwaren. De grondslag van art. 3:4 lid 2 Awb betekent dat geen grond voor schadevergoeding kan bestaan in het geval dat sprake is van een gebonden bevoegdheid. Bij een dergelijke bevoegdheid is de belangenafweging waarop art. 3:4 Awb ziet, niet mogelijk en kan daarom op grond van art. 3:4 lid 2 Awb geen aanspraak op schadevergoeding bestaan. Zoals hiervoor besproken in 8.4 en 8.5, ziet de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak uitdrukkelijk mede op het vertrouwen waarvan honorering in strijd komt met de wet en kan mede bij dergelijk vertrouwen aanspraak op schadevergoeding bestaan. [103] Art. 3:4 lid 2 Awb schiet hier dus als grondslag tekort. [104]
Voorts dwingt de grondslag van art. 3:4 lid 2 Awb tot het gebruik van de figuur van het onzelfstandig schadebesluit. Over de schadevergoeding moet op grond van art. 3:4 lid 2 Awb worden beslist bij het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Dat betekent dat het besluit kan worden opgehouden door de vaststelling van de schade en de vergoeding daarvan, wat in de praktijk zeer bezwaarlijk kan zijn. Op zichzelf lijkt het sowieso noodzakelijk dat de schade onder ogen wordt gezien bij het besluit, omdat die een factor is die van belang is bij de belangenafweging die bij het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak moet plaatsvinden (zie hiervoor in 8.6). Als echter duidelijk is dat het gewekte vertrouwen niet valt te honoreren bij het besluit, dan zou de verdere vaststelling van de schade en de vergoeding daarvan bij een nader besluit moeten kunnen plaatsvinden.
In de hiervoor in 8.9 genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023 is dat ook al gebeurd. Daarin werden enerzijds de beslissing over de rechtmatigheid van het besluit voor zover inhoudend dat zwaar wegende belangen aan honorering van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in de weg stonden en anderzijds de beslissing over de vraag of bij het besluit schadevergoeding moest worden toegekend wegens het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kon worden, van elkaar gescheiden, aldus dat die rechtmatigheid al werd uitgesproken, terwijl nog een besluit moest worden genomen over de schadevergoeding. [105] Deze weg zou steeds gevolgd kunnen worden als wel duidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid van de belangenafweging en daarmee van het materiële besluit, maar nog niet over (de hoogte van) de schadevergoeding.
9.17
Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb biedt op zichzelf dus een duidelijke wettelijke grond voor toekenning van schadevergoeding in het bestuursrecht, maar die grond is hier op meerdere punten niet erg passend. In wezen berust de schadevergoedingsverplichting in dit verband uitsluitend op het vertrouwensbeginsel en is het evenredigheidsbeginsel er slechts bijgehaald om een duidelijke wettelijke grondslag te hebben.
Het vertrouwensbeginsel
9.18
Zoals in het voorgaande al een paar keer aangestipt, bestaat er in feite overeenstemming over dat het vertrouwensbeginsel de grondslag van de schadevergoedingsverplichting in dit verband is en is het beroep op art. 3:4 lid 2 Awb slechts een noodverband. Reeds lang wordt in de literatuur bepleit dat het vertrouwensbeginsel als een zelfstandige grond voor schadevergoeding in dit verband zou moeten worden erkend, onder meer door Schueler en Tjepkema. [106] Voor die erkenning bestaan goede argumenten.
In de eerste plaats kan erop worden gewezen dat de rechtspraak nu al in feite uitsluitend op het vertrouwensbeginsel berust. De verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel en art. 3:4 lid 2 Awb heeft daarin voor de inhoudelijke beslissing in feite geen betekenis. Dat schadevergoeding moet worden betaald, berust blijkens de gegeven motivering in feite steeds uitsluitend op het vertrouwensbeginsel (de redenering is steeds van het type ‘omdat het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, is sprake van onevenredige schade’). Er is (dan) ook een reeks van uitspraken waarin voor de schadevergoeding zelfs nog uitsluitend naar het vertrouwensbeginsel wordt verwezen en het evenredigheidsbeginsel en art. 3:4 lid 2 Awb in het geheel niet meer worden genoemd. [107] Kennelijk is de rechtspraak dus van mening dat de verwijzing naar het vertrouwensbeginsel de aanspraak op schadevergoeding alleen al kan dragen.
In de tweede plaats bestaat hiervoor naar mijn mening een sterk argument in art. 4:50 lid 2 Awb. Dit bepaalt dat bij intrekking van subsidie wegens de onjuistheid van de subsidieverlening, veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten of grond van een bijzondere wettelijke bepaling – wat volgens art. 4:50 lid 1 Awb rechtmatige intrekkingsgronden zijn – het bestuursorgaan de schade vergoedt die de subsidieontvanger lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan (de dispositieschade dus). Het ligt nogal voor de hand dat hetzelfde geldt voor vergelijkbare gevallen, met andere woorden om art. 4:50 lid 2 Awb analoog toe te passen op andere, vergelijkbare gevallen. Waarom zou in vergelijkbare gevallen immers niet hetzelfde hebben te gelden? De wet verzet zich daar niet tegen. Integendeel, vergelijkbare gevallen zijn niet wettelijk geregeld.
9.19
De vraag kan wel gesteld worden of het aanvaarden van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding in dit verband de rechtsvormende taak van de rechter niet te buiten gaat. Staatsraad A-G Wattel meende kennelijk van wel toen hij in zijn conclusie voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak schreef dat hij de Afdeling niet aldus zag beslissen, hoewel hem de aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond kennelijk wel de beste oplossing leek. [108] De wetgever heeft de rechtsvorming met betrekking tot het vertrouwensbeginsel uitdrukkelijk geheel aan de rechter overgelaten, door dat beginsel enerzijds als beginsel uitdrukkelijk te erkennen, maar anderzijds nog niet te codificeren. [109] Zoals hiervoor in 9.5 bleek, heeft de wetgever bij de totstandkoming van titel 4.5 Awb dit uitdrukkelijk herhaald voor specifiek het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel (‘de Awb laat ruimte voor de rechtsontwikkeling’). Dat is gebeurd met slechts de aantekening dat geen samenloop met égalitéschade zou moeten bestaan. [110] Aan die eis – als het een eis is – is hier voldaan nu de onderhavige dispositieschade niet als égalitéschade valt aan te merken, gelet op hetgeen hiervoor in 9.6 en 9.7 is opgemerkt.
Uitlatingen van de wetgever als deze zijn een voldoende legitimatie voor rechtsvorming door de rechter. [111] Daarbij merk ik op dat de aanvaarding van en de rechtsvorming met betrekking tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur goeddeels in de rechtspraak heeft plaatsgevonden. Dat geldt ook voor het égalitébeginsel, dat eveneens tot schadevergoeding verplicht met betrekking tot bestuurlijk handelen.
Bij het voorgaande komt, zoals hiervoor in 9.18 al gezegd, dat de rechtspraak het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding in feite al heeft aanvaard. Het formaliseren hiervan is dus een kleine stap die door de rechtspraak zelf gezet kan worden. Voor de aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als grondslag voor schadevergoeding bestaat inmiddels ook veel steun in de literatuur. Sommige auteurs hebben hun zienswijze zelfs in deze richting bijgesteld. [112] In het hiervoor in voetnoot 108 genoemde VAR-rapport uit 2023 wordt (onder 5.6) die aanvaarding bepleit met kracht van (goed)deels dezelfde argumenten als hier zijn vermeld.
9.2
Voordeel van de aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding is dat de bezwaren die zijn verbonden aan de schadevergoeding op grond van het evenredigheidsbeginsel zich niet meer voordoen. Duidelijk is waarom welke schadevergoeding betaald moet worden. Bij het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding vormt voorts geen probleem dat het besluit een gebonden besluit is. Daarnaast behoeft het besluit niet te worden opgehouden door de vaststelling van de schade en de schadevergoeding, mits voldoende duidelijk is dat andere belangen dan dat van het honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen zwaarder wegen (zie hiervoor in 9.16 tweede en derde alinea).
9.21
Als het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding wordt aanvaard, dan zal de schadevergoeding mijns inziens nog steeds moeten worden toegekend bij of als onderdeel van het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Het gaat om een verplichting die ontstaat omdat het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd en die dus door het besluit ontstaat. Als gezegd zal steeds eerst moeten worden bezien of het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij het besluit moet worden gehonoreerd, waarvoor de omvang van de schade mede van belang is. Dit volgt al uit het stappenplan van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. De belanghebbende zal voorts vaak (primair) willen dat het vertrouwen bij het besluit wordt gehonoreerd (en alleen subsidiair schadevergoeding verlangen) en ook het bestuursorgaan zal er vaak belang bij hebben dat eerst wordt nagegaan of in die zin moet worden beslist. De belanghebbende kan er ook aanspraak op maken dat bij het besluit ten minste zijn aanspraak op vergoeding van de dispositieschade onder ogen wordt gezien. Een zelfstandig schadebesluit, zoals dat in het verleden is aanvaard voor égalitéschade (zie hiervoor in 9.4 laatste alinea), lijkt me gelet op het voorgaande niet mogelijk. Een wettelijke grondslag daarvoor, zoals die nu bestaat met de regeling van titel 4.5 Awb, ontbreekt ook.
De route van het onzelfstandig schadebesluit blijft dus bestaan, zij het dat de hiervoor in 9.16 tweede en derde alinea bedoelde ‘knip’ mogelijk is, waarbij over de rechtmatigheid van het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen en de schadevergoeding wegens het wekken van vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, bij afzonderlijke delen van het besluit wordt beslist.
9.22
Het hiervoor in 9.21 vermelde betekent dat de belanghebbende die niet opkomt tegen het besluit waarbij het door het bestuursorgaan bij hem gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, zich voor vergoeding van zijn schade alleen kan wenden tot de burgerlijke rechter. Dat geldt nu ook al. Dat was al hetgeen aan de orde was in onder meer de bekende arresten Staat/Bolsius en Staat/Van Benten. [113] Aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding in de hiervoor genoemde zin leidt dus niet tot een uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter. Waar de bevoegdheid van de rechter dient te berusten op de wet, lijkt me dat ook een argument ten gunste van deze oplossing.
Bij de burgerlijke rechter moet de belanghebbende het hebben van wanprestatie of onrechtmatige daad (andere gronden zijn er in de regel niet; zie hiervoor in 6.4-6.6). Aan de vereisten daarvan zal in zijn geval dus moeten zijn voldaan. De belanghebbende die vergoeding van zijn positief belang wenst, moest daarvoor toch al bij de burgerlijke rechter zijn (zie hiervoor in 6.4-6.7 en 8.9).
Slotsom m.b.t. grondslag
9.23
Gelet op het voorgaande lijkt me dat het vertrouwensbeginsel als grondslag voor de schadevergoeding mogelijk is en de voorkeur verdient. Wordt vastgehouden of gekozen voor art. 3:4 lid 2 Awb als (mede) grondslag, dan valt m.i. zoveel mogelijk te doen alsof alleen het vertrouwensbeginsel de grondslag voor de schadevergoeding is, opdat de hiervoor in 9.13-9.16 genoemde bezwaren die zijn verbonden aan art. 3:4 lid 2 Awb als grondslag voor de schadevergoeding, zich niet of minder voordoen.
Gevolgen van deze keuze
9.24
De keuze voor het vertrouwensbeginsel als grondslag voor de schadevergoeding betekent dat het bestuursorgaan, als het bij het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak tot het oordeel komt dat het door hem gewekte of aan hem toerekenbare gerechtvaardigde vertrouwen niet kan worden gehonoreerd, de schade moet vergoeden die is ontstaan doordat het vertrouwen heeft gewekt of aan hem toerekenbaar vertrouwen is gewekt dat niet gehonoreerd kan worden (dispositieschade dus; alleen het negatieve belang). [114] Deze plicht ontstaat met en door het besluit en zal bij het besluit onder ogen moeten worden gezien. Bij deze schade kan het zowel gaan om schade die onrechtmatig is veroorzaakt (het wekken van het vertrouwen dat niet gehonoreerd kon worden, was in de gegeven omstandigheden onrechtmatig), als om schade die rechtmatig is ontstaan (het wekken van het vertrouwen dat niet gehonoreerd kon worden, was in de gegeven omstandigheden niet onrechtmatig). De term ‘nadeelcompensatie’ (als aanduiding voor schadevergoeding bij rechtmatige daad) is hier dus niet helemaal op zijn plaats: het gaat deels om nadeelcompensatie, deels om schade door onrechtmatige daad, zonder dat duidelijk is of behoeft te zijn welke van de twee het is. Dat past bij aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als een zelfstandige grond voor schadevergoeding, waarbij aanspraak bestaat op volledige schadevergoeding, en bij de hiervoor in 9.6 eerste alinea en 9.11 tweede alinea vermelde ratio van die grond als schadevergoedingsgrond.
Beoordeling van deze uitkomst o.b.v. interne rechtsvergelijking
9.25
Deze oplossing loopt behoorlijk in de pas met wat op andere rechtsgebieden en bij andere rechters geldt en voor de verschillen die er zijn, bestaat denk ik een behoorlijke grond, die deze verschillen voldoende kan rechtvaardigen (vergelijk de hiervoor in 5.1 genoemde graadmeter). In dat verband merk ik het volgende op.
Bij de burgerlijke rechter kan vergoeding van het positieve dan wel – afhankelijk van de feiten – het negatieve belang worden gekregen op grond van wanprestatie – mits sprake was van een rechtshandeling waarbij het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt – dan wel op grond van onrechtmatig daad. Met de mogelijkheid van vergoeding van het positieve belang zijn de mogelijkheden bij de burgerlijke rechter ruimer dan bij de bestuursrechter, maar doordat in het bestuursrecht besluittoetsing plaatsvindt en schadevergoeding alleen aan de orde komt in dit verband als het besluit rechtmatig is, is dit verschil onvermijdelijk (zie hiervoor in 8.9).
Met de uit het voorgaande voortvloeiende mogelijkheid van vergoeding van dispositieschade buiten wanprestatie en onrechtmatige daad is het bestuursrecht op het eerste gezicht ruimer dan het civiele recht. Dat verschil kan gerechtvaardigd worden door het feit dat het hier gaat om een bijzondere bestuursrechtelijke verplichting die voortvloeit uit de zorgvuldigheid die een bestuursorgaan jegens een belanghebbende in acht heeft te nemen: als het bestuursorgaan gerechtvaardigd vertrouwen wekt bij de belanghebbende dat het niet kan honoreren, zal het zich de schade moeten aantrekken die de belanghebbende daardoor lijdt, ongeacht of hem een verwijt valt te maken van het wekken van dat vertrouwen. Hiernaast kan worden gewezen op het hiervoor in 6.10 genoemde art. 3:36 BW, dat in het geval van disponeren op een andere manier bescherming geeft tegen degene die het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt: voor die bescherming is evenmin een overeenkomst, andere rechtshandeling of onrechtmatige daad nodig. Mogelijk zal de burgerlijke rechter bovendien het hier genoemde verschil weer geheel laten verdwijnen door de niet-inachtneming van de hiervoor geformuleerde, op het vertrouwensbeginsel gebaseerde en voor bestuursorganen geldende norm aan te merken als een onrechtmatige overheidsdaad. [115] De mogelijkheden van vergoeding van dispositieschade bij het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak zijn dan bij beide rechters geheel gelijk.
Ook lijkt me dat de hier gevonden oplossing in de pas loopt met hetgeen overigens bij de burgerlijke rechter geldt met betrekking tot het verstrekken van onjuiste informatie (zie hiervoor in 6.11 en 6.12). Ook dan kan alleen vergoeding van dispositieschade worden gekregen.
Zoals volgt uit hetgeen hiervoor in 7.1-7.7 is opgemerkt, zijn er wel enige verschillen met hetgeen in het belastingrecht gebeurt, maar die verschillen zijn deels terug te voeren op de eigen aard van het belastingrecht (zie hiervoor onder 7.4) en deels op de wijze waarop de rechtspraak van de belastingrechter zich heeft ontwikkeld (zie hiervoor onder 7.5 en 7.6).
10.Bepalen omvang schadevergoeding
10.1
Het verzoek om deze conclusie te nemen houdt mede de vragen in om in te gaan op de wijze waarop de omvang van de te vergoeden schade moet worden bepaald en op de wijze waarop de vergoedbaarheid van deze schade moet worden bepaald (zie hiervoor in 3.3 onder b en c). Laatstgenoemde vraag – op welke wijze moet de vergoedbaarheid van de schade worden bepaald? – is al goeddeels besproken bij de behandeling in het voorgaande van de vraag wat de grondslag voor schadevergoeding kan zijn. Voor het overige valt laatstgenoemde vraag denk ik goeddeels samen met eerstgenoemde vraag – op welke wijze moet de omvang van de te vergoeden schade worden bepaald? Beide vragen beantwoord ik daarom hierna tezamen onder bovenstaand kopje. Daarbij ga ik uit van de hiervoor in 9.23 door mij bereikte slotsom.
Condicio sine qua non verband
10.2
Uit het voorgaande volgt dan dat het in dit verband gaat om de schade die het gevolg is van het wekken van gerechtvaardigde verwachtingen die niet kunnen worden gehonoreerd. Dat betekent dat uitsluitend die schade behoeft te worden vergoed. Er dient dus een condicio sine qua non verband te bestaan tussen het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen, voor zover dat niet gehonoreerd kan worden, en de schade waarvan vergoeding wordt verlangd. Dat betekent dat een vergelijking moet plaatsvinden tussen de situatie zoals deze feitelijk is na het wekken van het gerechtvaardigde vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden (de bestaande, feitelijke ontstane situatie dus) en de situatie zoals deze (waarschijnlijk) zou zijn geweest als het gerechtvaardigde vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, niet zou zijn gewekt (de situatie dus zoals deze zou zijn geweest als het wekken van het gerechtvaardigde vertrouwen wordt weggedacht). [116] Door deze vergelijking te maken kan worden vastgesteld welk nadeel de belanghebbende heeft geleden door het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen. Dat zal steeds nadeel zijn dat zijn grond vindt in het feit dat de belanghebbende het aan de orde zijnde gerechtvaardigd vertrouwen had en daardoor iets heeft gedaan of nagelaten. Uit deze beoordelingsmaatstaf voor het causaal verband volgt dat dit doen of nalaten moet hebben plaatsgevonden op basis van het hebben van het gerechtvaardigd vertrouwen. Het hangt van de bijzonderheden van de zaak af welk nadeel aldus wordt vastgesteld.
Andere regels
10.3
De eis van condicio sine qua non verband is een algemene regel van schadevergoedingsrecht die ook geldt voor schadevergoeding bij rechtmatige daad. Het ligt voor de hand om ook andere algemene regels van schadevergoedingsrecht toe te passen bij die schadevergoeding. Veel van die algemene regels zijn te vinden in afdeling 6.1.10 BW, zoals die over voordeelstoerekening en eigen schuld (waaronder het niet in acht nemen door de benadeelde van de plicht om de schade te beperken). Die regels zijn vaak ook van toepassing op grond van afzonderlijke – soms iets afwijkende – wettelijke bepalingen die gelden voor schadevergoeding bij rechtmatige daad (zie bijvoorbeeld de regeling van titel 4.5 Awb die op veel punten geheel of ten dele overeenkomt met die van afdeling 6.1.10 BW). [117] Voor zover dergelijke bijzondere bepalingen ontbreken, lenen de regels van afdeling 6.1.10 BW zich voor overeenkomstige toepassing, voor zover de aard en inhoud van het bestuursrecht zich daartegen niet verzet. [118] Voor die overeenkomstige toepassing pleit ook het hiervoor in 5.1 genoemde principe. Waar voor de onderhavige schadevergoeding op grond van het vertrouwensbeginsel geen bijzondere bepalingen gelden, ligt overeenkomstige toepassing van die regels in beginsel dus in de rede, al dan niet met een bijstelling voor zover het bestuursrechtelijke kader daartoe aanleiding geeft. Voorts pleit daarvoor dat ten dele sprake is van een samenloop met de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en met de privaatrechtelijke grondslagen wanprestatie en onrechtmatige daad. Het ligt niet voor de hand dat de schadevergoeding bij de verschillende rechters op de verschillende grondslagen verschillend wordt berekend, voor zover dat niet noodzakelijkerwijs volgt uit de betrokken grondslag en het gegeven dat de bestuursrechter in deze context steeds uit moet gaan van de rechtmatigheid van het besluit, en het gegeven dat hij niet over schadevergoeding wegens wanprestatie kan beslissen.
Toerekening schade; voorzienbaarheid
10.4
Niet alle schade die in condicio sine qua verband staat met het relevante schadeveroorzakende feit (in dit geval dus de toezegging die – in elk geval achteraf bezien – niet gedaan had moeten worden), behoeft vergoed te worden. Soms is het causaal verband tussen dat feit en een schadepost zo ver verwijderd of zo onwaarschijnlijk dat het, ondanks het bestaan van causaal verband, niet redelijk is daarvoor nog een vergoedingsplicht aan te nemen. Art. 6:98 BW geeft hiervoor de algemene maatstaf van toerekening naar redelijkheid, zoals nader in die bepaling omschreven. De rechtspraak laat zien dat bij de overtreding van verkeers- en veiligheidsnormen en bij letsel- en zaakschade een ruime toerekening op haar plaats is, waarbij in beginsel (vrijwel) alle gevolgen aan de aansprakelijke persoon kunnen worden toegerekend. Dat zijn dus ook die gevolgen welke voor de aansprakelijke persoon in redelijkheid niet te voorzien waren als een gevolg van de handeling waarop zijn aansprakelijkheid berust (in dit geval dus de gevolgen die het bestuursorgaan bij het onterecht doen van de toezegging in redelijkheid moest voorzien als een gevolg van het doen daarvan). Bij andere, niet op voorkoming van de verwerkelijking van gevaren en risico’s gerichte normen en bij andere schadesoorten, lijkt de voorzienbaarheid van de schade nog steeds als maatstaf voor de toerekening te kunnen worden genomen. [119] Bij het niet honoreren van gewekt gerechtvaardigd vertrouwen gaat het niet om een norm waarbij een ruime toerekening past. Hetzelfde geldt voor de schade die doorgaans het gevolg is van de overtreding van die norm, inkomens- en andere vermogensschade. De schade die in het onderhavige verband moet worden vergoed, valt dus te beperken tot die welke bij het ten onrechte wekken van het vertrouwen redelijkerwijze voor het bestuursorgaan was te verwachten als een normaal gevolg daarvan. Dat betekent dat nadelen die te zeer mede hun oorzaak vinden in toevallige bijzondere omstandigheden, niet behoeven te worden vergoed. Met name schade die in een verder verwijderd verband staat met het feit waarop de aansprakelijkheid berust, behoeft daarom niet te worden vergoed.
Abstracte schadeberekening?
10.5
In sommige gevallen hanteert de burgerlijke rechter een zogeheten abstracte wijze van schadevaststelling of -berekening. Normaal gesproken wordt de schade vastgesteld door na te gaan welk nadeel de benadeelde in de specifieke omstandigheden van zijn geval precies heeft geleden (wat wordt aangeduid als concrete schadeberekening). Abstracte schadeberekening houdt in dat niet met al die specifieke omstandigheden rekening wordt gehouden, maar wordt nagegaan hoe groot in het algemeen de schade is in een geval als dat van de benadeelde. Dat de benadeelde de schade niet laat herstellen of de schade herstelde in zijn eigen bedrijf en daardoor geen kosten maakte, staat bijvoorbeeld niet aan de vergoeding van de schade in de vorm van betaling van de objectief berekende herstelkosten in de weg. Grond voor deze wijze van schadevaststelling is dat dit tot een redelijkere of – in veel voorkomende gevallen die snel afgedaan moeten kunnen worden – meer doelmatige vaststelling van schadevergoeding leidt.
Abstracte schadeberekening wordt in de rechtspraak vooral toegepast bij zaakschade en in het geval van het niet-leveren van goederen bij koop (de schade wordt dan gesteld op het verschil tussen marktprijs en koopprijs, waarbij geen rekening wordt gehouden met de prijs waartegen de koper het goed inmiddels op voorhand mocht hebben doorverkocht).
In overeenstemming met het voorgaande heeft de Hoge Raad in zijn prejudiciële uitspraak over de Groninger aardbevingsschade beslist dat concrete schadeberekening uitgangspunt vormt en abstracte schadeberekening uitzondering, welke uitzondering wordt gemaakt op de hiervoor genoemde gronden. [120]
Nu het als gezegd bij schade door het niet-honoreren van gewekt gerechtvaardigd vertrouwen veelal zal gaan om inkomens- en andere vermogensschade, doordat de benadeelde in het opgewekte vertrouwen gehandeld heeft (kosten heeft gemaakt of ander nadeel lijdt), ligt abstracte schadevaststelling daarbij in de regel niet voor de hand. In beginsel valt dus na te gaan welke concrete kosten de benadeelde in het vertrouwen op de ten onrechte gedane toezegging heeft gemaakt en welke schade hij anderszins heeft geleden doordat hij in dat vertrouwen heeft gehandeld.
Compensatie in andere vorm
10.6
Art. 6:103 BW geeft de benadeelde recht op schadevergoeding door betaling van geld. Bij schadevergoeding bij rechtmatige daad kan het bestuursorgaan kiezen voor compensatie in andere vorm (in natura, door een overgangstermijn of anderszins). Dit is voor égalitéschade bepaald in art. 4:126 lid 4 Awb. Uiteraard behoeft de schade voor zover deze in natura is vergoed, niet meer in geld te worden vergoed (art. 4:126 lid 2, aanhef en onder d, Awb, dat bepaalt dat geen vergoeding van égalitéschade plaatsvindt als “de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd”). [121] In de hiervoor in 8.8 tweede alinea genoemde uitspraken werd mede van dergelijke compensatie gerept, onder meer in de vorm van een overgangstermijn. Gelet op het bestuursrechtelijke karakter van de onderhavige schadevergoedingsverplichting, valt daarbij van deze vergoedingsmogelijkheid voor het bestuursorgaan uit te gaan. Waar in dit geval als gezegd aanspraak op volledige schadevergoeding bestaat, zal wel een berekening van de waarde van de compensatie in andere vorm moeten plaatsvinden om na te gaan of deze voldoende is en of niet deels aanvullende compensatie in geld moet plaatsvinden.
Stelplicht en bewijslast
10.7
In het privaatrecht dient degene die schadevergoeding verlangt, feiten aan te voeren en aannemelijk te maken waaruit volgt dat hij recht heeft op schadevergoeding. Voor de schadevergoeding in het bestuursrecht geldt binnen zekere grenzen een vergelijkbare plicht, zij het dat het bestuursorgaan op grond van art. 3:2 Awb onderzoek moet doen naar de relevante feiten, mede door navraag te doen bij de belanghebbende. Het niet voldoende vaststaan van feiten waaruit volgt dat recht bestaat op schadevergoeding, brengt in beide rechtsgebieden in beginsel mee dat geen schadevergoeding wordt toegekend. Het niet voldoende vaststaan van feiten waaruit volgt dat recht bestaat op schadevergoeding, komt dus in beginsel voor risico van de belanghebbende.
Afsluiting
10.8
Met het voorgaande zijn de belangrijkste contouren geschetst van de schadevergoedingsverplichting zoals deze valt aan te nemen op grond van hetgeen hiervoor in 9.1-9.25 is vermeld. Zoals uit het voorgaande volgt, hangt de omvang van de te vergoeden schade steeds af van de omstandigheden van het geval, wat het lastig maakt om daarover meer concrete algemene uitspraken te doen. Meest belangrijk lijkt het hiervoor in 10.2 vermelde, dat het steeds erop aankomt om te bepalen of het gaat om kosten of ander nadeel dat zijn grond vindt in het feit dat de belanghebbende heeft gehandeld in het vertrouwen op de gedane toezegging en de kosten dus heeft gemaakt of anderszins nadeel heeft geleden doordat hij op de toezegging vertrouwde. Het is in beginsel aan de belanghebbende om dit aannemelijk te maken.
Verdere uitwerking is voor typen van gevallen mogelijk, maar valt denk ik buiten het bestek van het verzoek om deze conclusie. Ik ga hierna wel in op hetgeen met betrekking tot de in deze zaak verlangde schadevergoeding geldt, wat mede een illustratie vormt van het voorgaande.
11.Toepassing in deze zaak
11.1
Uitgaande van hetgeen hiervoor in 4.2-4.7 en 4.12 is vermeld, kan [appellant] op grond van het voorgaande aanspraak maken op de dispositieschade die hij heeft geleden door het bij hem in 2017 door het college opgewekte gerechtvaardigde vertrouwen dat hij met de bestaande vergunning de vergunde rijhal en ponystalling voor een manege kon oprichten en exploiteren. Dit gerechtvaardigd vertrouwen kon hij hebben tot half oktober 2019. Dit vertrouwen betrof dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. Voorts betrof dit vertrouwen dat het bestemmingsplan geen probleem opleverde voor oprichting en exploitatie (zie hiervoor in 4.3 tweede alinea). Daaruit volgt naar ik meen dat [appellant] op basis van de uitlatingen namens het college ervan mocht uitgaan dat het college in het bestemmingsplan geen grond zou zien om tegen de oprichting of exploitatie van de manege op te treden. Aldus bezien is ook in zoverre sprake van een ‘toezegging’ in de zin van rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.
Wordt over dit laatste anders gedacht, dan doet zich uitgaande van hetgeen hiervoor in 4.2-4.7 is vermeld, een complicatie voor. Het college heeft dan gerechtvaardigd vertrouwen gewekt over de uitoefening van zijn bevoegdheid om de vergunning in te trekken én (geen toezegging gedaan, maar uitsluitend) verkeerde informatie gegeven over het bestemmingsplan (‘dat laat de exploitatie van een manege toe’). Bij een strikte benadering zou [appellant] voor vergoeding van de schade door de verkeerde informatie naar de burgerlijke rechter moeten worden verwezen (zie hiervoor in 8.3 derde alinea). Vanuit een oogpunt van behoorlijke rechtsbescherming is dat echter bepaald onwenselijk. Het ligt daarom voor de hand om aan te nemen dat als een toezegging in de zin van rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak wordt gecombineerd met onjuiste informatie op een wijze zoals hier aan de orde is, alle schade dient te worden vergoed bij het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. In dat geval kan [appellant] om die reden in de onderhavige rechtsgang aanspraak maken op vergoeding van alle schade die hij door het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen heeft geleden, ook al is dus deels geen sprake van een toezegging in de zin van rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.
11.2 [
appellant] maakt aanspraak op vergoeding van de drie schadeposten die hiervoor in 4.8 zijn genoemd. De eerste post, post (a), de hogere prijs die [appellant] naar zijn zeggen voor het perceel heeft betaald, komt als dispositieschade die haar oorzaak vindt in het hiervoor in 11.1 genoemde, door het college opgewekte gerechtvaardigde vertrouwen, voor vergoeding in aanmerking, mits aannemelijk is dat [appellant] in dit vertrouwen een hogere prijs voor het perceel heeft betaald. Zoals hiervoor in 4.9 opgemerkt, is alleszins plausibel dat hij een hogere prijs heeft betaald, maar zou daarover eventueel nog het oordeel van een deskundige kunnen worden ingewonnen. Ook staat, zoals daar opgemerkt, de omvang van deze schade niet vast. Die schade kan worden vastgesteld door vergelijking van de door [appellant] betaalde aankoopprijs en de marktwaarde in de periode nadat hij niet meer gerechtvaardigd kon vertrouwen op de eerdere mededelingen van het college over de vergunning en het bestemmingsplan, dus vanaf half oktober 2019. Vanaf dat tijdstip kan de eigendom die [appellant] van de percelen heeft, in beginsel geacht worden te berusten op de eigen keuze van [appellant] om die eigendom aan te houden (dus niet te verkopen). Partijen hebben volgens mij geen stellingen aangevoerd die tot een andere behandeling van deze post leiden. Het verschil tussen aankoopprijs en genoemde marktwaarde vormt de schade die [appellant] heeft geleden doordat hij in het opgewekte gerechtvaardigde vertrouwen een te hoge prijs heeft betaald voor de percelen.
11.3
Ook de tweede schadepost die [appellant] heeft gesteld, post (b), de gemaakte bouwkosten en de te maken kosten van sloop, komt voor vergoeding in aanmerking, voor zover deze zijn oorzaak vindt in het gerechtvaardigd vertrouwen dat [appellant] tot half oktober 2019 kon ontlenen aan de mededelingen van het college over de vergunning en het bestemmingsplan. Blijkens zijn stellingen heeft [appellant] de bouwkosten deels abstract berekend, door uit te gaan van de bedragen die een aannemer hem gerekend zou hebben als hij alle materialen door een aannemer zou hebben laten aanschaffen en alle werkzaamheden door een aannemer zou hebben laten uitvoeren (zie hiervoor in 4.10). Alleen de daadwerkelijke kosten die [appellant] heeft gemaakt, komen echter voor vergoeding in aanmerking (zie hiervoor in 10.5). Er zal nog moeten worden nagegaan welke kosten dit zijn. Daarover zal [appellant] nadere opheldering moeten geven.
Wat betreft de bouwkosten zal voorts nog moeten worden nagegaan in hoeverre deze kosten zijn gemaakt in het gerechtvaardigd vertrouwen dat [appellant] tot half oktober 2019 kon hebben. Wat betreft de sloopkosten die [appellant] nog zal moeten maken, zal moeten worden nagegaan in hoeverre deze hun oorzaak vinden in bouwwerkzaamheden die [appellant] heeft uitgevoerd in het gerechtvaardigd vertrouwen dat hij tot half oktober 2019 kon hebben. Ook daarover zal [appellant] nadere opheldering moeten geven.
11.4
De derde schadepost waarvan [appellant] vergoeding verlangt, post (c), betreft de inkomsten die hij is misgelopen doordat hij de manege niet kan exploiteren (zie hiervoor in 4.11). Dit betreft geen dispositieschade en komt op grond van het voorgaande niet voor vergoeding in aanmerking bij het bestreden besluit. Anders dan [appellant] meent (zie hiervoor in 2.10), kan hij geen aanspraak maken op vergoeding van het positieve belang dat hij heeft bij honorering van de bij hem gewekte verwachting. Als [appellant] vergoeding wenst van dit belang, dan zal hij zich tot de burgerlijke rechter moeten wenden.
12.Beantwoording gestelde vraag (samenvatting van voorgaande)
12.1
De gestelde vraag houdt in welke gevolgen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel heeft voor de verplichting van het bestuur om schade aan betrokkene te vergoeden als het bestuursorgaan zich op het standpunt mag stellen dat zwaarder wegende belangen aan honorering van het door hem door een toezegging gewekte vertrouwen in de weg staan (het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak). De vraag omvat wat de normatieve grondslag voor deze vergoeding is, de wijze waarop de vergoedbaarheid en omvang van de schade moeten worden bepaald en welke afwegingen en gezichtspunten daarbij een rol kunnen spelen.
12.2
Het antwoord dat op deze vraag in deze conclusie wordt gegeven, is dat in het geval waarop de vraag ziet – dat sprake is van door het bestuursorgaan gewekt gerechtvaardigd vertrouwen in de vorm van een toezegging als bedoeld in rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, maar zwaarder wegende belangen aan honorering van dit vertrouwen in de weg staan – de volledige schade moet worden vergoed die de belanghebbende lijdt doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de toezegging, in dat vertrouwen heeft gehandeld en door dat handelen in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Dat is dus, kort gezegd, de volledige dispositieschade. Vergoeding van het zogeheten positieve belang – waarbij de belanghebbende financieel in de positie wordt gebracht waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging was nagekomen – is niet aan de orde.
Als grondslag voor deze schadevergoeding valt het vertrouwensbeginsel te hanteren, zoals dat in acht moet worden genomen bij het besluit. Deze schadevergoedingsverplichting maakt dan ook deel uit van het te nemen besluit, zij het dat dit onderdeel van het besluit eventueel later genomen kan worden dan het onderdeel van het besluit waarbij wordt vastgesteld dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van het vertrouwen in de weg staan. Bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling (blijkende uit wet, rechtspraak en literatuur) bestaat voldoende grond voor aanvaarding van deze grondslag door de bestuursrechter.
Andere grondslagen voor deze schadevergoeding zijn niet of minder geschikt. Dat betreft mede art. 3:4 lid 2 Awb, dat op dit moment in de rechtspraak vaak als (oneigenlijke) grondslag voor de schadevergoeding wordt genoemd.
Op het vaststellen van de schadevergoeding zijn in beginsel de gewone schadevergoedingsregels van toepassing. Op een aantal daarvan wordt in de conclusie nader ingegaan.
13.Conclusie
De vraag wordt beantwoord zoals hiervoor in 12.2 vermeld.
w.g. mr. G. Snijders
Staatsraad Advocaat-Generaal
Verzonden: 21 augustus 2024