Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/691
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2020 op de hoger beroepen van:
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante, en
[naam 2], te [plaats] , appellant, gezamenlijk aangeduid als appellanten
(gemachtigde: mr. H.L. Thiescheffer),
(gemachtigde: mr. H.L. Thiescheffer),
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 april 2018, kenmerk 17/1272 en 17/1442, in het geding tussen
appellanten
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister),
(gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. M. Leegsma).
Procesverloop in hoger beroep
Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, ECLI:NL:RBNNE:2018:1274.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en appellant. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1.
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2.
Appellante is een transportbedrijf dat zich bezig houdt met het vervoeren van dierlijke meststoffen. Appellant is de directeur van appellante. In het kader van een controle op de naleving over het jaar 2013 van de bij of krachtens de Meststoffenwet (Msw) gestelde verplichtingen hebben drie toezichthouders van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) onderzoek verricht bij appellante. In dat kader hebben zij de administratie van appellante en de vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM’s) onderzocht. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 30 juni 2015 (rapport). De conclusie van het rapport is dat appellante 45 VDM’s niet volledig heeft opgemaakt (feitcode M302) en dat zij 69 VDM’s niet naar waarheid heeft opgemaakt (feitcode M303). Ook zijn er 48 VDM’s niet door de afnemer ondertekend (feitcode M304) en is er tien keer sprake geweest van het wijzigen of onleesbaar maken van de gegevens op een VDM (feitcode M305). Verder zijn de gegevens van twee VDM’s elektronisch onjuist ingediend (feitcode M311). Tot slot hebben de toezichthouders geconstateerd dat appellante in totaal 400 ton dierlijke mest met 1.136 kilogram fosfaat niet kan verantwoorden.
1.3.
Bij brieven van 27 januari 2016 heeft de minister aan appellanten kenbaar gemaakt tot oplegging van een bestuurlijke boete van in totaal € 54.712,- aan appellanten afzonderlijk te willen overgaan vanwege de door appellante begane overtredingen en het daaraan door appellant feitelijk leidinggeven.
1.4.
Bij besluit van 7 april 2016 (primair besluit 1) heeft de minister, onder verwijzing naar het rapport, aan appellante meerdere boetes opgelegd voor de vanaf 10 april 2013 vastgestelde overtredingen tot een bedrag van in totaal € 15.562,-. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat appellante op grond van artikel 14 van de Msw te allen tijde moet kunnen verantwoorden aan wie de op het bedrijf geproduceerde hoeveelheden en de op het bedrijf of de onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgezet, voor zover deze niet op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming zijn gebruikt of in opslag zijn genomen. Verder dient appellante er op grond van artikel 53, tweede en vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Besluit) zorg voor te dragen dat het VDM overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt ondertekend en dat de gegevens op het VDM niet worden gewijzigd of onleesbaar worden gemaakt. Appellante heeft niet aan de gestelde verplichtingen voldaan, omdat zij 45 VDM’s niet volledig heeft opgemaakt doordat de postcodes van de laad/losplaatsen of een opmerkingscode niet of niet op de juiste plaats op het VDM zijn ingevuld. Voor deze overtredingen heeft de minister per afnemer een boete opgelegd die neerkomt op in totaal vijftien keer € 200,-. Ook heeft appellante 69 VDM’s niet naar waarheid opgemaakt, omdat zij onder andere niet de feitelijke afnemer heeft ingevuld op de VDM’s. Voor deze overtredingenen heeft de minister per afnemer een boete opgelegd die neerkomt op in totaal zeventien keer € 300,-. Verder heeft appellante 48 VDM’s niet door alle partijen laten ondertekenen terwijl zij ook geen machtiging heeft kunnen overleggen op grond waarvan zij zelf bevoegd was om deze VDM’s te ondertekenen. Voor deze overtredingen heeft de minister per afnemer een boete opgelegd die neerkomt op zestien keer € 200,-. Voor het als vervoerder wijzigen en/of onleesbaar maken van tien VDM’s heeft de minister per afnemer een boete opgelegd die neerkomt op vier keer € 300,-. Voor de overtreding van het onjuist elektronisch indienen van twee VDM’s heeft de minister per afnemer een boete opgelegd per afnemer die neerkomt op twee keer € 200,-. Appellante heeft voorts niet aan de verantwoordingsverplichting voldaan, omdat zij in totaal 105,15 ton mest met daarin 242 kilogram fosfaat niet kan verantwoorden. Voor deze overtreding is een boete opgelegd van € 2.662,-.
1.5.
Bij afzonderlijk besluit van 7 april 2016 (primair besluit 2) heeft de minister aan appellant meerdere boetes opgelegd tot een bedrag van in totaal € 15.562,-, omdat hij feitelijk leiding heeft gegeven aan de door appellante begane overtredingen. Daarbij heeft de minister betrokken dat appellant alleen en zelfstandig bevoegd bestuurder van appellante is. Ook is appellant actief betrokken geweest bij de geconstateerde overtredingen, omdat hij de mest vervoerde en leverde en omdat hij de creditfacturen opmaakte. Appellant creëerde daarmee de omstandigheden dat de transporten werden uitgevoerd zoals ze werden uitgevoerd.
2.1.
Bij besluit van 22 februari 2017 (bestreden besluit 1) heeft de minister het door appellante gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit 1 gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover daarbij een boete is opgelegd voor het onjuist elektronisch indienen van twee VDM’s. De hoogte van de boete is om die reden verlaagd tot een bedrag van in totaal € 15.162,-.
2.2.
Bij besluit van 9 maart 2017 (bestreden besluit 2) heeft de minister het door appellant gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit 2 gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover daarbij een boete is opgelegd voor het feitelijk leidinggeven aan de door appellante begane overtreding voor het onjuist elektronisch indienen van twee VDM’s. De hoogte van de boete is om die reden verlaagd tot een bedrag van in totaal € 15.162,-.
Uitspraak van de rechtbank
3.1.
De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen bestreden besluit 1 en het beroep van appellant tegen bestreden besluit 2 gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover de minister daarbij aan hen een boete heeft opgelegd van in totaal € 700,- voor de overtredingen van appellante die ten aanzien van VDM [… 1] zijn geconstateerd en het door appellant daaraan feitelijk leidinggeven. De rechtbank heeft de bestreden besluiten in zoverre vernietigd, bepaald dat hiervoor in de plaats aan appellanten afzonderlijk een boete wordt opgelegd van € 300,- en bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van de vernietigde gedeeltes van de bestreden besluiten.
3.2.1.
Ten aanzien van appellante heeft de rechtbank overwogen dat het beroep zich richt tegen de overtredingen die zien op het als vervoerder niet volledig en niet naar waarheid opmaken van VDM’s, het als vervoerder niet laten ondertekenen van VDM’s door de afnemer en het als vervoerder wijzigen of onleesbaar maken van gegevens op het VDM. Naar het oordeel van de rechtbank was de minister bevoegd om boetes op te leggen voor de over het jaar 2013 geconstateerde overtredingen. De VDM’s dienen bij elke feitelijke en fysieke overdracht van een vracht mest aanwezig te zijn en naar waarheid te worden opgemaakt, zowel digitaal als op papier. Geconstateerde onjuistheden kunnen niet nadien worden hersteld. Van een situatie waarin de minister aan appellante heeft toegezegd dat hij voor de over het jaar 2013 geconstateerde overtredingen geen boete zou opleggen is voorts geen sprake, zodat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
3.2.2.
Verder is het, gelet op de tijdstippen van de lossingen, de locaties waar de mest is gelost en het aanzienlijke aantal vrachten, niet aannemelijk dat dit buiten medeweten van appellante heeft plaatsgevonden. Appellante heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het naleven van de wettelijke voorschriften en die verantwoordelijkheid wordt niet teniet gedaan indien appellante hulppersonen, zoals chauffeurs, inschakelt. Het is in dat geval aan appellante om de chauffeurs adequaat te instrueren om te voorkomen dat zij handelingen verrichten die als overtredingen aan appellante kunnen worden toegerekend. Gesteld noch gebleken is dat appellante dit heeft gedaan. De rechtbank heeft appellante ook niet gevolgd in haar betoog dat geen sprake kan zijn van een overtreding van artikel 53 van het Besluit als zij, nadat zij het papieren VDM heeft ingevuld, alsnog een digitaal formulier indient met de, naar gesteld, juiste gegevens. Voor die uitleg biedt genoemd artikel geen steun. De rechtbank heeft evenmin aanleiding gezien voor het oordeel dat de administratie van appellante, waarvan kopieën zijn gemaakt, buiten beschouwing moet blijven als bewijs, omdat aan appellant niet de cautie is gegeven voorafgaand aan het verhoor. Daarbij is van belang geacht dat de overtredingen zijn vastgesteld op grond van de administratie die op basis van de Msw moet worden bijgehouden. De cautie ziet niet op die administratie.
3.2.3.
De beroepsgrond van appellante dat de minister de opgelegde boetes die verband houden met VDM met nummer [… 1] in strijd met artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft opgelegd, slaagt. In artikel 5:43 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd. De minister heeft een boete opgelegd van € 700,-, die een optelsom vormt van een boete van € 200,- voor een overtreding met feitcode M302, € 300,- voor een overtreding met feitcode M303 en € 200,- voor een overtreding met feitcode M304. Gelet op de juridische aard van de feiten en de gedragingen van appellante is rechtens sprake van hetzelfde feit. Om die reden was de minister niet bevoegd om appellante voor elke overtreding die verband houdt met dit vervoersbewijs te beboeten. Naar het oordeel van de rechtbank is het passend en geboden om de overtreding waaraan het hoogste boetebedrag is verbonden, te weten feitcode M303, te handhaven, zodat een boete van € 300,- wordt opgelegd. Daarbij is van belang dat de verschillende bepalingen die zijn overtreden, door middel van administratieve verplichtingen en in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, beogen om de meststroom in de gehele keten te kunnen volgen. Het College constateert dat het totale resterende boetebedrag voor appellante na de uitspraak van de rechtbank € 14.762,- bedraagt.
3.3.
Ten aanzien van appellant heeft de rechtbank overwogen dat de minister appellant ten onrechte heeft aangemerkt als feitelijk leidinggevende van de door appellante begane overtredingen die betrekking hebben op VDM nummer [… 1] en die zijn aangeduid met feitcodes M302 en M304. Voor de ten aanzien van dit VDM gehandhaafde overtreding met feitcode M303, wordt aan appellant evenwel een boete van € 300,- opgelegd. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat appellant feitelijk leiding heeft gegeven aan de overige door appellante begane overtredingen. Appellant heeft ondanks dat hij daartoe bevoegd was, nagelaten om maatregelen te nemen om te voorkomen dat appellante mest zou transporteren op een wijze die in strijd is met de wet. Daarmee heeft appellant aanvaard dat de verboden gedragingen zich zouden voordoen. Het College constateert dat het totale resterende boetebedrag voor appellant na de uitspraak van de rechtbank € 14.762,- bedraagt.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
4.1.
Appellanten hebben in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door boetes op te leggen voor de over 2013 geconstateerde overtredingen. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben zij gewezen op een e-mail van 2 december 2014 van een inspecteur van de NVWA, waarin is vermeld dat de controle bij appellante beperkt zal blijven tot één item. Ook heeft de inspecteur de indruk gewekt dat het onderzoek bij appellante geen zelfstandig karakter zou hebben maar een uitvloeisel zou zijn van het onderzoek dat naar een zekere heer [naam 3] zou zijn ingesteld. Om die reden heeft appellante haar medewerking verleend. Appellanten hebben verder meerdere overtredingen betwist en hebben per VDM aangegeven waarom in dat concrete geval geen overtreding heeft plaatsgevonden. Ook hebben zij zich op het standpunt gesteld dat een eventuele onjuistheid of slordigheid op een VDM nog achteraf kan worden hersteld met het indienen van een digitaal correct VDM. Voorts kan voor de verschillende overtredingen per VDM maar maximaal één boete worden opgelegd.
4.2.
Vanwege de trage besluitvorming bij het opleggen van de boete bestond er voor de minister verder aanleiding om de hoogte ervan conform het eigen beleid bij overschrijding van de beslistermijn te matigen. Dit is echter niet gedaan. Nu het rapport op 30 juni 2015 en de primaire besluiten op 7 april 2016 zijn gedateerd, was een matiging van 20% aangewezen, omdat in strijd met artikel 5:51 van de Awb niet binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport is beslist over de oplegging van de boete. De minister had bij de vaststelling van de hoogte van de boete voorts dienen te betrekken dat appellanten geen financieel voordeel hebben behaald door de overtredingen. Ook is er vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) aanleiding voor een matiging van de boete. Die termijn is aangevangen op 2 december 2014, omdat appellanten op dat moment vanwege een aan hen gerichte e-mail duidelijk kon zijn dat een boete zou worden opgelegd.
4.3.
Appellant heeft tot slot aangevoerd dat hij niet als feitelijk leidinggevende kan worden aangemerkt. Appellant heeft zich als bestuurder voldoende ingespannen om overtredingen van de gestelde verplichtingen te voorkomen. Appellant kan niet als feitelijk leidinggevende worden aangemerkt als zijn werknemers de door hem gegeven instructies niet juist uitvoeren.
5. De minister heeft zich in hoger beroep verenigd met het standpunt van appellanten dat per VDM – vanwege de samenhang tussen ten aanzien van de VDM’s geconstateerde overtredingen – maximaal één boete dient te worden opgelegd. Dat betekent dat voor twintig VDM’s in totaal voor € 5.700,- aan boetes dient te worden opgelegd (zeventien keer een hoogste boete van € 300,- en drie keer een hoogste boete van € 200,-). Daarnaast blijft sprake van het niet verantwoorden van mest van 242 kg fosfaat (boete van € 2.662,-). De boetes voor appellanten zouden daarom dienen te worden vastgesteld op totaal € 8.362,-. Ter zitting heeft de minister zich daarnaast ook verenigd met het standpunt van appellanten dat verdere matiging van de boetes dient plaats te vinden omdat de wettelijke beslistermijn is overschreden. Voor het overige bestrijdt de minister de stellingen van appellanten in hoger beroep. Zo is bij de vastgestelde overtredingen geen sprake van alleen maar slordigheden. Het niet invullen van een postcode en het foutief opvoeren van een particulier als afnemer terwijl de meststoffen in werkelijkheid worden gelost bij agrarische bedrijven of in de mestopslag van appellanten zelf, is eerder aan te merken als het heimelijk ontduiken van de voorschriften van de Msw. Voor een matiging van de boetes bestaat daarom verder geen grond. Ook is nog geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
6. Het College komt tot de volgende beoordeling.
De overtredingen
6.1.
Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank, voor zover in hoger beroep nog aan de orde, met juistheid geoordeeld dat de minister bevoegd was om aan appellanten bestuurlijke boetes op te leggen voor de in het jaar 2013 door appellante begane overtredingen en het daaraan feitelijk leidinggeven door appellant. Voor dat oordeel is het in de bestreden besluiten opgenomen overzicht van VDM-nummers bij de overtreden feitcodes van belang. Uit dit overzicht blijkt dat de minister ten aanzien van verschillende VDM-nummers de overtreding van meerdere feitcodes heeft vastgesteld. In hoger beroep dient echter, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 5. is weergegeven, te worden uitgegaan van – per VDM – maximaal één boete voor de overtreding van één feitcode. Ter zitting van het College zijn de verschillende VDM’s waarbij overtredingen zijn geconstateerd met partijen besproken. Daarbij hebben appellanten ten aanzien van een aantal VDM’s bepleit dat de overtreding van een bepaalde feitcode niet kan worden gehandhaafd, omdat uit het desbetreffende VDM onmiskenbaar blijkt dat die feitcode niet is overtreden. Het College is met appellanten van oordeel dat de minister er voor een aantal VDM’s niet in is geslaagd om aan te tonen dat alle in het overzicht genoemde feitcodes zijn overtreden. Desalniettemin heeft de minister ter zitting van het College voor ieder VDM waarvoor een boete is opgelegd steeds de overtreding van één van de genoemde feitcodes kunnen aanwijzen. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet voor iedere in aanmerking genomen VDM een boete mocht opleggen. Naar het oordeel van het College hebben appellanten ook anderszins niet aangetoond dat de minister niet tot boeteoplegging mocht overgaan. Appellanten hebben in hoger beroep per VDM gemotiveerd aangevoerd waarom volgens hen geen sprake is geweest van een overtreding van het Besluit. In dat verband hebben zij gesteld dat de VDM’s steeds volledig zijn opgemaakt (feitcode M302) en dat is geladen en gelost op de door de opdrachtgever opgegeven laad- en loslocaties. Daar staat echter tegenover dat de minister aan de hand van concrete en verifieerbare gegevens heeft aangetoond dat de desbetreffende VDM’s niet volledig zijn ingevuld, omdat de postcode van de laad- of losplaats of een opmerkingscode niet of niet op de juiste plaats is ingevuld. Met betrekking tot het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s (feitcode M303) en het niet of onjuist ondertekenen van de VDM’s (feitcode M304) hebben appellanten kort samengevat aangevoerd dat de transporten zijn gelost bij relaties van de op de VDM’s genoemde afnemers en/of bij de op de VDM’s genoemde afnemers en door die afnemers zijn ondertekend. Volgens appellanten zijn de VDM’s daarom naar waarheid opgemaakt en correct ondertekend. Daar staat echter tegenover dat de minister ook ten aanzien van deze VDM’s aan de hand van concrete en verifieerbare gegevens heeft aangetoond dat de desbetreffende percelen waarop is gelost in gebruik waren bij andere personen dan de op de VDM’s ingevulde personen. Deze VDM’s zijn dus niet naar waarheid opgemaakt en/of niet door de juiste afnemer ondertekend. De minister heeft met betrekking tot VDM-nummer [… 2] twee overtredingen, met feitcodes M303 en M304, vastgesteld. De minister heeft daarbij verwezen naar blad 56 van het rapport en bijlage 88 bij dat rapport. Hieruit leidt het College af, zoals ook is besproken ter zitting, dat het feitelijk om een VDM met een ander nummer ( [… 3] ) gaat, waarop als afnemer “ [naam 5] ” staat vermeld en dat dit laatstgenoemde VDM ten grondslag ligt aan de geconstateerde overtredingen. Op dit VDM staat een (volledig) verkeerd registratienummer van de vervoerder vermeld. Daarmee staat vast dat het VDM niet naar waarheid is opgemaakt, zodat er voor dit VDM een toereikende grondslag bestaat voor het opleggen van een boete van € 300,- op grond van de feitcode M303. Appellanten hebben tot slot ten aanzien van het wijzigen of onleesbaar maken van vier VDM’s (feitcode M305) aangevoerd dat tijdens het uitvoeren van de vrachten nadere informatie aan appellante werd verstrekt. Om te voldoen aan de voorwaarde dat de VDM’s naar waarheid moeten worden opgemaakt, heeft appellante de informatie op de reeds ingevulde VDM’s daarom (digitaal) aangepast. Dit betoog van appellanten kan evenmin leiden tot het oordeel dat de minister niet bevoegd was om aan appellanten boetes op te leggen, alleen al omdat het op grond van artikel 53, vierde lid, van het Besluit expliciet niet is toegestaan om de gegevens op het ingevulde VDM te wijzigen of onleesbaar te maken. Het College concludeert op basis van het voorgaande dat in geen van de zeventien gevallen waarin een boete van € 300,- is vastgesteld, er een aanleiding is om deze boete te verlagen tot € 200,-.
De vastgestelde overtredingen vanwege het niet verantwoorden van 242 kg fosfaat zijn in hoger beroep niet bestreden. Het College ziet ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze overtredingen niet zijn begaan.
Vertrouwensbeginsel
6.2.
Het College is voorts van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister de bestuurlijke boetes voor de over 2013 geconstateerde overtredingen niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft opgelegd. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, vereist dat sprake is van een toezegging. Dat is aan de orde als zich van de kant van het tot beslissen bevoegd orgaan uitlatingen en/of gedragingen hebben voorgedaan die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Daarvan is in dit geval geen sprake. Anders dan appellanten hebben aangevoerd, bieden de gedingstukken geen aanknopingspunten voor de conclusie dat aan appellante zou zijn toegezegd dat de onderzoeksresultaten van het door de NVWA bij appellante verrichte onderzoek alleen in een procedure tegen de heer [naam 3] zouden worden gebruikt. Het College is tevens van oordeel dat uit de door appellanten in hoger beroep overgelegde e-mail van inspecteur [naam 4] van de NVWA van 2 december 2014 niet de toezegging kan worden afgeleid dat aan appellanten geen boetes voor de over het jaar 2013 geconstateerde overtredingen zouden worden opgelegd. Uit deze e-mail kan immers slechts worden afgeleid dat er is besloten om de controle op het bedrijf te beperken tot één item, en dat de controle zich toespitst op de levering van mest aan particulieren over 2012 en 2013. Van een toezegging dat voor geconstateerde overtredingen over het jaar 2013 geen boetes zouden worden opgelegd, is dan ook geen sprake.
Feitelijk leidinggeven
6.3.
Met de rechtbank is het College verder van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant feitelijk leiding heeft gegeven aan de door appelante begane overtredingen. De rechtbank heeft in dat verband met juistheid overwogen dat appellant bevoegd was om maatregelen te nemen om te voorkomen dat de feitelijke hoofdactiviteit van appellante, het transport van mest, werd uitgevoerd op een wijze die in strijd is met de wet. Appellant heeft nagelaten om maatregelen te treffen ter voorkoming van deze gedragingen door appellante, zodat hij heeft aanvaard dat de verboden gedragingen zich zullen voordoen. Gelet hierop volgt het College appellant niet in zijn standpunt dat hem er geen verwijt van kan worden gemaakt dat zijn werknemers de voorschriften niet in acht hebben genomen.
Matiging
6.4.
Ter zitting van het College hebben de gemachtigden van de minister het beleid ‘matiging boete bij overschrijding beslistermijn’ (beleid) toegelicht. Op grond van dit door de minister aan het College overgelegde beleid wordt het boetebedrag verminderd met 5% indien de beslistermijn van dertien weken zoals bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb met een duur van nul tot zes maanden is overschreden. Indien de termijn met meer dan zes maanden is overschreden, wordt het boetebedrag met 10% verminderd. Boetebedragen onder de € 1.000,- worden niet gematigd en de vermindering bedraagt niet meer dan € 2.500,-. Dit geldt voor de totale boete per zaak en niet per feitcode. Verder kan een boete die is gematigd op grond van het proportionaliteitsbeginsel naar bijvoorbeeld € 2.000,- daarnaast ook nog verder worden gematigd in verband met de termijnoverschrijding. Dit geldt ook voor een boete die is afgetopt op het maximale boetebedrag van € 78.000,-. Dit kan anders zijn indien de termijnoverschrijding het gevolg is van verwijtbaar gedrag van de belanghebbende. Dan heeft dit gedrag opschortende werking. Dit is bijvoorbeeld het geval als wordt verzocht om extra tijd voor het indienen van een zienswijze of het aanleveren van gegevens na een voornemen. Ook als er een beroep wordt gedaan op fosfaatverrekening heeft dit opschortende werking, omdat dan moet worden gewacht totdat het volgende controlejaar voorbij is alvorens dit kan worden toegepast. Hoewel appellanten in de primaire fase of in de bezwaarfase geen beroep hebben gedaan op de matigingsmogelijk in verband met de overschrijding van de beslistermijn, terwijl die voorwaarde wel wordt gesteld in het beleid, hebben de gemachtigden van de minister desgevraagd te kennen gegeven dat dit redelijkerwijs niet aan appellanten kan worden tegengeworpen, omdat zij niet van het beleid op de hoogte konden zijn aangezien het beleid niet was gepubliceerd.
6.5.
Het College stelt vast dat het rapport is gedateerd op 30 juni 2015 en dat de primaire besluiten genomen zijn op 7 april 2016, zodat de beslistermijn zoals bedoeld in artikel 5:51 van de Awb met meer dan zes maanden is overschreden. De gemachtigden van de minister hebben ter zitting van het College geen concrete omstandigheden kunnen benoemen waaruit volgt dat de overschrijding van de beslistermijn het gevolg is van verwijtbaar gedrag van appellanten. Het College ziet ook anderszins geen aanleiding voor die conclusie, zodat de hoogte van de boete overeenkomstig het beleid van de minister met 10% zal moeten worden verminderd.
6.6.
Met betrekking tot de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 8 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:14, rechtsoverweging 7.1). De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 27 januari 2016, de datum waarop de minister kenbaar heeft gemaakt tot oplegging van de boetes te willen overgaan en de datum waarop het rapport aan appellanten bekend is gemaakt. Aan de eerder genoemde e-mail van 2 december 2014 hebben appellanten niet de verwachting kunnen ontlenen dat een bestuurlijke boete zal worden opgelegd, omdat daarin niets over een boetevoornemen staat vermeld. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met acht dagen overschreden. Gelet hierop dient het College de vraag te beantwoorden of om die reden de boete verder dient te worden gematigd. Overeenkomstig zijn uitspraak van 24 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:454, rechtsoverweging 5.12) overweegt het College hierover als volgt.
Vast staat dat de boete, vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en het primaire besluit, op basis van het beleid van de minister ter zake, met 10% moet worden gematigd. Hoewel de minister op grond van dit matigingsbeleid een ander aanvangsmoment hanteert dan het geval is bij de vaststelling van de redelijke termijn, overweegt het College dat deze matiging van invloed is op de vraag of, en zo ja, in hoeverre een verdergaande matiging op grond van de overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. Daarbij komt het College tot het volgende oordeel. Bedraagt in zodanige omstandigheden de overschrijding van de redelijke termijn minder dan een half jaar, dan is er voor een verdergaande matiging in beginsel geen plaats. Het College ziet in dit geval, waarin de overschrijding van de redelijke termijn acht dagen bedraagt, geen grond voor verdere matiging van de boetes.
6.7.
Uit het voorgaande volgt dat het College de uitspraak van de rechtbank zal vernietigen, voor zover daarin meerdere boetes op basis van één VDM in stand zijn gebleven en voor zover de rechtbank niet tot matiging van de boetes is overgaan op grond van verweerders beleid, de beroepen in zoverre gegrond zal verklaren, de bestreden besluiten in zoverre zal vernietigen en in de zaken zelf zal voorzien door – uitgaande van de vastgestelde overtreding met het hoogst voorgeschreven boetebedrag – de boetes vast te stellen op € 7.525,80 (90% van € 8.362,-).
7. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het (aanvullend) hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1, uitgaande van twee samenhangende zaken).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarin meerdere boetes op basis van één VDM in stand zijn gebleven en voor zover de rechtbank niet tot matiging van de boetes is overgaan op grond van verweerders beleid;
- verklaart het beroep van appellante tegen het besluit van 22 februari 2017 ook in zoverre gegrond en vernietigt dit besluit ook in zoverre:
- verklaart het beroep van appellant tegen het besluit van 9 maart 2017 ook in zoverre gegrond en vernietigt dit besluit ook in zoverre;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- stelt de hoogte van de boetes voor appellanten afzonderlijk vast op € 7.525,80;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 22 februari 2017 en 9 maart 2017;
- veroordeelt de minister in de door appellanten tezamen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.050,-;
- bepaalt dat de minister aan appellanten het door hen in hoger beroep betaalde griffierecht van € 508,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. J.H. de Wildt en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. S.M. van Ditmarsch, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. H.O. Kerkmeester w.g. S.M. van Ditmarsch