ECLI:NL:CRVB:2022:2794

Uitspraak

21/1913 PW, 21/1915 PW en 21/1916 PW

Datum uitspraak: 13 december 2022

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 april 2021, 20/1594, 20/7183, 20/7185 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (Svb)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. drs. P. van Wegen, advocaat, hoger beroep ingesteld.

De Svb heeft verweerschriften ingediend.

De Svb heeft gereageerd op schriftelijke vragen van de Raad.

Appellante heeft een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2022. Appellante en mr. Van Wegen hebben via videobellen deelgenomen aan de zitting. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.C. van der Voorn, mr. P.C.A. Buskens en mr. L.C. Trommel.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante, geboren in 1942, ontvangt sinds 1 november 2007 in aanvulling op haar ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (AIO-aanvulling) naar de norm voor een alleenstaande.

1.2.

De Svb verricht vanaf 2013 gefaseerd onderzoek naar de rechtmatigheid van de AIO-aanvulling van alle AIO-gerechtigden met betrekking tot verblijf en vermogen in het buitenland. Appellante heeft op 5 maart 2016 op een formulier “Verblijf en vermogen buiten Nederland” vermeld dat zij tijdens haar verblijf in Bulgarije in het appartement van haar dochter zal verblijven en dat zij geen stuk grond of een woning in het buitenland bezit. Een medewerker van de afdeling Handhaving van de Svb (medewerker) heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar vermogen van appellante in Bulgarije. In dat kader heeft de medewerker een kadasteronderzoek uitgezet in Bulgarije en een vertrouwensadvocaat ingeschakeld. Uit dit onderzoek blijkt dat appellante en haar broer op 29 december 1999 ieder een vierde deel van een stuk grond van 483 m², samen met een appartement op de eerste verdieping van een groot gebouw en een bijbehorende kelder, gelegen in de stad [D.] in de regio [K.] in Bulgarije (onroerende zaak), hebben geërfd.

1.3.

Op 4 september 2017 heeft de medewerker met appellante gesproken over de bevindingen van het in 1.2 genoemde onderzoek. Appellante heeft tijdens dit gesprek verklaard dat zij niet anders weet dan dat de onroerende zaak in 2002 of 2003 volledig op naam van haar broer is gezet. Afgesproken is dat appellante, die kort na het gesprek naar Bulgarije zou vertrekken voor een vakantieperiode, tijdens haar verblijf nader onderzoek zal doen en bewijsstukken zal opvragen. Bij brief van 5 september 2017 heeft de medewerker appellante verzocht om stukken over te leggen waaruit de waarde van de onroerende zaak blijkt of stukken waaruit blijkt dat deze onroerende zaak niet op naam van appellante staat. Appellante heeft in november 2017 onder meer een overdrachtsakte van de onroerende zaak van 29 december 1999 overgelegd waarin een basis marktwaarde van 2.903 Bulgaarse leva (BGN) staat genoemd.

1.4.

De medewerker heeft de bevindingen van het onderzoek vastgelegd in een rapport van 30 juli 2018.

1.5.

Bij brief van 28 augustus 2018 heeft de Svb appellante vervolgens verzocht de volgende gegevens te verstrekken:
- stukken waaruit blijkt vanaf welke datum de onroerende zaak niet meer op naam van appellante staat, of
- een recent opgesteld taxatierapport waaruit blijkt wat de huidige waarde van het deel van appellante van de onroerende zaak is, indien deze nog op naam van appellante staat.

1.6.

Bij brief van 1 november 2018 heeft appellante stukken verstrekt, waaronder een notariële akte van 24 oktober 2018. Hierin staat dat appellante de onroerende zaak aan haar kleindochter heeft geschonken. In de notariële akte is daarnaast vermeld dat appellante levenslang en om niet het gebruiksrecht van de woning behoudt.

1.7.

Bij brieven van 25 januari 2019 en 27 februari 2019 heeft de Svb appellante verzocht om een recent opgesteld taxatierapport waaruit de waarde blijkt van de door appellante weggeschonken onroerende zaak.

1.8.

Op 12 maart 2019 heeft appellante een taxatierapport van de onroerende zaak (taxatierapport 1) verstrekt. In het taxatierapport 1 staat dat de marktwaarde van het aan de kleindochter weggeschonken aandeel van appellante in de onroerende zaak op 5 maart 2019 is getaxeerd op 38.150 BGN. Volgens informatie en fotomateriaal verstrekt door de kleindochter van appellante en de inspectie ter plaatse moest het getaxeerde pand in december 2018 volledig worden gerenoveerd. Na aftrek van de door de nieuwe eigenaar geïnvesteerde kosten is de marktwaarde van de onroerende zaak in december 2018 getaxeerd op BGN 25.450, omgerekend € 13.012,58.

1.9.

De Svb heeft in de onderzoeksresultaten aanleiding gezien bij besluit van 23 juli 2019 (besluit 1) de AIOaanvulling van appellante in te trekken over de periode van 1 november 2007 tot en met 23 oktober 2018. Bij besluit van eveneens 23 juli 2019 (besluit 2) heeft de Svb de over de periode van 1 november 2007 tot en met 23 oktober 2018 gemaakte kosten van AIO-aanvulling tot een bedrag van € 48.421,49 van appellante teruggevorderd. Bij besluit van eveneens 23 juli 2019 (besluit 3) heeft de Svb de bijstand van appellante bij wijze van maatregel vanaf augustus 2019 voor de duur van vier maanden verlaagd met 10%.

1.10.

Appellante heeft tegen de besluiten 1 tot en met 3 bezwaar gemaakt en stukken over de WOZ-waarde van de onroerende zaak overgelegd. De WOZ-waarde van de onroerende zaak was in de jaren 2012 tot en met 2017 5.064,50 BGN en in het jaar 2018 7.307,80 BGN.

1.11.

Bij besluit van 17 januari 2020 (bestreden besluit 1) heeft de Svb het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Bij besluit van eveneens 17 januari 2020 (bestreden besluit 2) heeft de Svb het bezwaar tegen besluit 2 ongegrond verklaard. Aan bestreden besluiten 1 en 2 ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het bezit van de onroerende zaak. Omdat de Svb de economische waarde van de onroerende zaak over de periode van 1 november 2007 tot en met 23 oktober 2018 niet weet, kan het vermogen van appellante over die periode niet worden vastgesteld en kan ook het recht op een AIO-aanvulling over deze periode niet worden vastgesteld.

1.12.

Bij besluit van eveneens 17 januari 2020 (bestreden besluit 3) heeft de Svb het bezwaar tegen besluit 3 ongegrond verklaard. Aan de opgelegde maatregel ligt ten grondslag dat sprake is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor het bestaan omdat appellante de onroerende zaak heeft geschonken aan haar kleindochter.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Maatregel

4.1.

Zoals op de zitting van de Raad is gebleken, is niet langer in geschil dat appellante bij besluit 3 ten onrechte een maatregel is opgelegd. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak in zoverre moet worden vernietigd. Vervolgens zal de Raad het beroep gegrond verklaren, bestreden besluit 3 wegens strijd met artikel 18 van de PW vernietigen en zelf in de zaak voorzien door besluit 3 te herroepen.

Intrekking

4.2.

De te beoordelen periode loopt van 1 november 2007 tot en met 23 oktober 2018.

4.3.

Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.

4.4.

Ingevolge artikel 17, eerste lid van de PW, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college of de Svb op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.

Schending van de inlichtingenverplichting

4.5.

Niet in geschil is dat appellante de onroerende zaak in 1999 heeft geërfd en dat zij daarvan in de gehele te beoordelen periode mede-eigenaar was. Appellante heeft daarvan geen melding gemaakt bij de Svb. Appellante heeft haar stelling dat zij niet wist dat zij de onroerende zaak had geërfd niet geconcretiseerd of onderbouwd met stukken en daarom niet aannemelijk gemaakt. Daarbij komt dat appellante tijdens het gesprek op 4 september 2017 heeft verklaard dat de onroerende zaak in 2002 of 2003 op naam van haar broer is gezet. Hieruit kan worden afgeleid dat zij wetenschap had of had kunnen hebben van het bezit van de onroerende zaak. Anders dan appellante heeft aangevoerd, heeft zij dan ook de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden door geen melding te maken van de onroerende zaak bij de Svb. Het had appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat het bezit van de onroerende zaak van invloed kan zijn op haar recht op AIO-aanvulling. De stelling van appellante dat de waarde van de onroerende zaak laag was en daarom de inlichtingenverplichting niet is geschonden, kan niet worden gevolgd. Ook bij een geringe waarde is de onroerende zaak immers van belang voor de vaststelling van het in aanmerking te nemen vermogen.

Schattenderwijs vaststellen van het recht op bijstand

4.6.

Na een schending van de inlichtingenverplichting is de bijstandverlenende instantie verplicht om het recht op bijstand met de dan bekend zijnde en bekend geworden feiten en omstandigheden vast te stellen en op basis daarvan een besluit tot herziening of intrekking van bijstand te nemen. Indien de bijstandverlenende instantie door die schending van de inlichtingenverplichting niet kan vaststellen of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandsbehoevende omstandigheden, kan de bijstand worden ingetrokken op de grond dat het recht op bijstand niet is vast te stellen. Het is aan de betrokkene om te stellen en aannemelijk te maken dat als hij de inlichtingenverplichting zou zijn nagekomen, hij in te beoordelen periode (aanvullend) recht op bijstand zou hebben gehad.

4.7.

Indien ondanks de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand toch kan worden vastgesteld, ook al is dit nihil, dient de bijstandverlenende instantie daartoe over te gaan. In dat geval is geen plaats voor intrekking van de bijstand op de grond dat als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 20 september 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB6243).

4.8.

Het is ook vaste rechtspraak, dat indien de bijstandverlenende instantie het recht op bijstand door een schending van de inlichtingenverplichting niet precies kan vaststellen, zij gehouden is om – indien mogelijk – op basis van vaststaande feiten schattenderwijs vast te stellen tot welk bedrag de betrokkene in ieder geval wel recht op bijstand heeft. Daarbij mag de resterende onzekerheid voor rekening van de betrokkene worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852.

4.8.1.

Voor het schattenderwijs vaststellen van het recht op bijstand als bedoeld in 4.7 zijn voldoende concrete gegevens nodig. Als het bijvoorbeeld gaat om niet gemelde werkzaamheden, dan moeten er voldoende concrete gegevens voorhanden zijn over de duur en omvang van die werkzaamheden om het recht op bijstand schattenderwijs vast te stellen. Vergelijk de uitspraken van 17 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2130 en 10 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:246. En als het bijvoorbeeld gaat om niet gemelde handel op Marktplaats, of handel met gefokte rasdieren, zullen er voldoende concrete gegevens over aantallen en aard van te koop aangeboden goederen en diensten voorhanden moeten zijn om in die gevallen het recht op bijstand schattenderwijs te kunnen vaststellen. Zijn dergelijke gegevens beschikbaar, dan is een bijstandsverlenende instantie verplicht om de uit de niet gemelde activiteiten verkregen inkomsten te schatten en daarmee het recht op bijstand schattenderwijs vast te stellen. Vergelijk de uitspraken van 14 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1313, 29 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1744 en 16 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1317.

4.8.2.

De Raad heeft in zijn uitspraak van 29 oktober 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2710, tot uitdrukking gebracht dat als de waarde van het in een onroerende zaak gebonden vermogen in de te beoordelen periode niet precies kan worden vastgesteld, maar het wel mogelijk is een schatting van die waarde te maken, de bijstandverlenende instantie dat ook moet doen. Ook in die situatie is de bijstandverlenende instantie dus verplicht om de waarde van de onroerende zaak – en daarmee het recht op bijstand – schattenderwijs vast te stellen als dat mogelijk is. Indien de uitkomst van een dergelijke schatting is dat de waarde van het vermogen van de betrokkene hoger is dan het vrij te laten vermogen, dan staat dit vermogen in de (gehele) te beoordelen periode in de weg staat aan het recht op bijstand.

4.9.

In aanvulling op deze rechtspraak overweegt de Raad nu het volgende over het schattenderwijs vaststellen van de waarde van in onroerende zaken gebonden vermogen.

4.9.1.

Indien de mogelijkheid bestaat om het recht op bijstand te schatten door de waarde van verzwegen onroerende zaken over een bepaalde periode te benaderen, dan kan (kunnen) als uitgangspunt voor een dergelijke schatting de aanwezige betrouwbare waardebepaling(en) van een bepaalde onroerende zaak, bijvoorbeeld in de vorm van een taxatie, genomen worden. Voor het gedeelte van de te beoordelen periode dat ligt vóór de datum van die waardebepaling(en), kunnen, bij ontbreken van concrete gegevens hierover, feiten van algemene bekendheid over de waardebepaling van deze onroerende zaak een rol spelen. Het is een feit van algemene bekendheid dat in het algemeen de waarde in lokale valuta van (een aandeel in) een onroerende zaak in de loop der jaren stijgt. Dat geldt voor de waarde van onroerende zaken in Nederland, maar ook voor de waarde van onroerende zaken in veel landen buiten Nederland. In beginsel moet er dan ook van worden uitgegaan dat de actuele waarde van een onroerende zaak gelijk of hoger is dan de waarde van die zaak in het verleden.

4.9.2.

Dit betekent dat ook indien alleen een betrouwbare waardebepaling heeft plaatsgevonden aan het eind van of na de te beoordelen periode de waarde van de onroerende zaak in de gehele te beoordelen periode schattenderwijs moet worden vastgesteld met inachtneming van het in 4.9.1 benoemde feit van algemene bekendheid. Dan kan in verband met de resterende onzekerheid over de periode die voorafgaat aan de betrouwbare waardebepaling voor de gehele te beoordelen periode van die waardebepaling worden uitgegaan. Dat wel wordt uitgegaan van de betrouwbare waardebepaling, terwijl aannemelijk is dat de waarde in de te beoordelen periode voor die waardebepaling lager is geweest, komt in deze situatie, waarin sprake is van schending van de inlichtingenverplichting, voor rekening van de betrokkene.

4.9.3.

Wat in 4.9.1 en 4.9.2 is overwogen laat onverlet dat een partij kan stellen en aannemelijk maken dat in het specifieke, voorliggende geval de waarde van de betreffende onroerende zaak voorafgaand aan de betrouwbare waardebepaling afwijkend is of afwijkend benaderd moet worden ten opzichte van die waardebepaling, waarvan bij de schatting op basis van het benoemde feit van algemene bekendheid is uitgegaan. Te denken valt aan afwijkende algemene waardeontwikkelingen van onroerende zaken in bepaalde regio’s, of van een bepaald soort onroerend goed of wijzigingen in de wisselkoers. Dit brengt geen verandering in de onder 4.6 genoemde verdeling van bewijslast en bewijsrisico.

4.10.

Wat in 4.9.1 tot en met 4.9.3 staat betekent voor het geval van appellante het volgende. In taxatierapport 1 is vermeld dat de marktwaarde van de onroerende zaak in december 2018 omgerekend € 13.012,58 was. De Svb gaat van deze waarde van de onroerende zaak uit. Appellante heeft deze taxatie zelf overgelegd en nadien geen aanknopingspunten geboden om de in december 2018 getaxeerde waarde van de onroerende zaak voor onjuist te houden. Die taxatie dateert echter van na de te beoordelen periode. Taxatierapport 1 gaat ook niet in op de waarde van de onroerende zaak in de te beoordelen periode.

4.10.1.

Appellante heeft een tweede taxatie van de onroerende zaak laten uitvoeren, die wel ziet op de te beoordelen periode. Appellante heeft daarvan in hoger beroep een rapport overgelegd, gedateerd 20 oktober 2018 (taxatierapport 2). Hierin is vermeld dat de marktwaarde van de onroerende zaak op 20 oktober 2018 BGN 19.849,-, omgerekend € 10.148,63 was. Aan deze taxatie kan niet de waarde worden toegekend die appellante eraan gehecht wenst te zien, omdat die, anders dan de in 1.9 genoemde taxatie niet is verricht door een beëdigd taxateur en niet is gebaseerd op een bezichtiging ter plaatse. Dit betekent dat de in taxatierapport 2 genoemde waarde van de onroerende zaak buiten beschouwing zal worden gelaten.

4.10.2.

De in 1.11 genoemde WOZ-waarden van de onroerende zaak over de jaren 2012 tot en met 2018 geven ook geen betrouwbaar beeld van de marktwaarde van de onroerende zaak in de te beoordelen periode. Tussen de in taxatierapport 1 getaxeerde waarde van de onroerende zaak in december 2018 en de WOZ-waarden in 2018 bestaat namelijk een forse discrepantie. De WOZ-waarde is aanzienlijk lager. Daarom kan ook van de WOZ-waarden in voorgaande jaren niet worden uitgegaan. Appellante heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat de waarde van de onroerende zaak in de te beoordelen periode lager was dan de in december 2018 getaxeerde waarde. De aanname van de Svb op de zitting van de Raad dat de onroerende zaak in de te beoordelen periode meer waard was dan in december 2018, omdat de woning in de loop van de tijd is verwaarloosd, is onvoldoende concreet om aannemelijk te achten dat de waarde van de onroerende zaak hoger was dan in december 2018.

4.10.3.

Uit 4.10 tot en met 4.10.2 volgt dat een waardebepaling van de onroerende zaak in te beoordelen periode niet mogelijk is. Daarom moet het vermogen van appellante, voor wat betreft de te beoordelen periode, schattenderwijs worden vastgesteld mede op basis van de waarde van de onroerende zaak volgens taxatierapport 1, te weten een bedrag van € 13.012,58. Er zijn geen aanwijzingen voorhanden dat de waarde van de onroerende zaak in de voorliggende periode lager ligt dan deze waarde. Gelet hierop ziet de Raad aanleiding om de waarde van de onroerende zaak in de gehele te beoordelen periode te schatten, waarbij de onzekerheid over het waarde-verloop voor rekening van appellante komt. Daarvan uitgaande schat de Raad de waarde van de onroerende zaak in de te beoordelen periode op € 13.012,58.

4.11.

De Svb heeft het vermogen van appellante voor zover toen bekend bij aanvang van de bijstand op 1 november 2007 vastgesteld op € 0,-. Uitgaande van een waarde van de onroerende zaak op 1 november 2007 van € 13.012,58, en de voor appellante op 1 november 2007 geldende vermogensgrens van € 5.245,-, overschreed haar in de onroerende zaak gebonden vermogen het vrij te laten vermogen met € 7.767,58. De Svb heeft zich daarom in bestreden besluit 1 ten onrechte op het standpunt gesteld dat het recht op AIO-aanvulling over de te beoordelen periode niet kan worden vastgesteld. Dat recht is namelijk nihil omdat appellante gedurende de gehele te beoordelen periode feitelijk over vermogen boven de toepasselijke vermogensgrens heeft kunnen beschikken. De rechtbank heeft niet onderkend dat bestreden besluit 1 in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd. Maar dit motiveringsgebrek kan met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gepasseerd, omdat niet aannemelijk is dat appellante daardoor is benadeeld. Vaststaat immers dat het vermogen van appellante gedurende de gehele te beoordelen periode de voor haar geldende vermogensgrens overschreed en dat appellante dus in die periode geen recht op AIO-aanvulling had. De Svb was daarom op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW verplicht de AIOaanvulling van appellante met ingang van 1 november 2007 in te trekken. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd met verbetering van gronden.

De terugvordering

4.12.

Uit 4.11 volgt dat de Svb op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW verplicht was de over de te beoordelen periode gemaakte kosten van AIO-aanvulling van appellante terug te vorderen. In de rechtspraak van de Raad zijn uitzonderingen geformuleerd op de hoofdregel dat in beginsel moet worden terugbetaald wat ten onrechte is ontvangen. De Raad wijst op het volgende.

4.12.1.

Bij de terugvordering op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW geldt als uitgangspunt dat wat door het voorafgaande intrekkings- of herzieningsbesluit is aangemerkt als ten onrechte of tot een te hoog bedrag verleende bijstand teruggevorderd moet worden. In gevallen waarin bijvoorbeeld door een vermogensoverschrijding over een lange periode het recht op bijstand wordt ingetrokken, kan de daarop gebaseerde terugvordering het bedrag van die vermogensoverschrijding ver overtreffen. Voor dergelijke gevallen heeft de Raad onder de werking van de Wet werk en bijstand en bij een niet-verplichte terugvordering geoordeeld dat volledige terugvordering van de ten onrechte ontvangen bijstand – kort gezegd – onevenredig is. In een dergelijk geval behoort de terugvordering beperkt te worden tot wat materieel ten onrechte is ontvangen, door acht te slaan op wat wel aan bijstand zou zijn verleend als – samengevat – de betrokkene deze vermogensoverschrijding zou hebben aangewend voor zijn levensonderhoud. Zie de uitspraak van 21 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH9423.

4.12.2.

Het gegeven dat artikel 58, eerste lid, van de PW een verplichtend karakter heeft, staat er niet aan in de weg dat bij de vaststelling van de hoogte van het terug te vorderen bedrag wordt afgeweken van het bedrag van de als gevolg van het intrekkingsbesluit ten onrechte ontvangen bijstand. Het moet er immers voor worden gehouden dat ook op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW niet méér kan worden teruggevorderd dan materieel ten onrechte aan bijstand is verleend. Hierbij is van belang dat een besluit tot terugvordering op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW niet gericht is op leedtoevoeging, wat wel het geval kan zijn als de terugvordering – zoals in dit geval – de vermogensoverschrijding (ver) overtreft. Die terugvordering is reparatoir van aard en gericht op terugbetaling van wat onverschuldigd is betaald. Bij de bepaling van wat materieel ten onrechte aan bijstand is ontvangen, wordt acht geslagen op hoeveel bijstand aan een betrokkene zou zijn verleend indien hij van meet af aan de juiste inlichtingen had verstrekt over zijn vermogen en de vermogensoverschrijding had aangewend voor de kosten van levensonderhoud. Het is daarom in een dergelijke situatie aan een betrokkene om aannemelijk te maken dat indien de verplichting tot het geven van inlichtingen wél naar behoren zou zijn nagekomen (aanvullende) bijstand zou zijn verstrekt. Dit is ook onder de werking van de PW vaste rechtspraak geworden. Zie de uitspraak van 9 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1688. Zie ook de uitspraken van 27 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2213 en 14 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2359.

4.12.3.

In lijn met de onder 4.12.2 genoemde rechtspraak heeft de Raad ook eerder geoordeeld over de situatie waarin aan een betrokkene ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande is verleend omdat hij een gezamenlijke huishouding voerde en daarvan geen melding had gemaakt. In die situatie heeft de betrokkene geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Indien een betrokkene dan aannemelijk maakt dat, als hij zijn verplichting tot het geven van inlichtingen wel naar behoren zou zijn nagekomen, ook volledige of aanvullende bijstand naar de norm voor gehuwden over die periode zou zijn verstrekt, bestaat aanleiding de terugvordering te beperken tot het verschil tussen de alleenstaande norm en de helft van de gehuwdennorm. Ook dit is vaste rechtspraak onder de werking van de PW (uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:995).

4.13.

De Svb ziet, gelet op het verplichtende karakter van artikel 58, eerste lid, van de PW, geen mogelijkheid om te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel en de terugvordering te beperken tot het bedrag aan AIO-aanvulling wat materieel ten onrechte is ontvangen. De Svb wordt niet gevolgd in dit standpunt.

4.13.1.

De reparatoire terugvordering, zoals die gelezen wordt in artikel 58, eerste lid, van de PW – zie 4.12.2 – betreft een beginselconforme uitleg van deze bepaling met toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Die wijze van uitleg houdt in dat de rechter bepalingen neergelegd in een wet in formele zin, zoals artikel 58, eerste lid, van de PW, zo veel mogelijk moet interpreteren in overeenstemming met de algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Verwezen wordt naar de conclusie van de staatsraden advocaatgeneraal mr. R.J.G.M. Widdershoven en mr. P.J. Wattel van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, en de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. G. Snijders van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1441. Bij deze bepaling wordt dus “ten onrechte verleende bijstand” uitgelegd als “materieel ten onrechte verleende bijstand”. De beginselconforme uitleg houdt pas op bij onverenigbaarheid met de tekst van de wet of met de onmiskenbare en uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever. Die omstandigheden doen zich in het geval van artikel 58, eerste lid, van de PW niet voor.

4.14.

De Svb heeft verder betoogd dat de waarde van het vermogen en de vermogensoverschrijding niet van invloed is op de hoogte van de terugvordering. De hoogte van de terugvordering wordt bepaald door de periode waarover ten onrechte AIO-aanvulling is betaald en de ten onrechte verleende AIO-aanvulling moet volledig worden teruggevorderd. Een theoretische berekening uitgaande van een fictieve intering leidt ertoe dat na de vaststelling dat geen recht op AIO-aanvulling bestaat deze ten onrechte ontvangen AIO-aanvulling toch niet hoeft te worden terugbetaald. Dit betoog van de Svb slaagt niet want het gaat ten onrechte voorbij aan het reparatoire karakter van de terugvordering, zoals in 4.12.2 en 4.13.1 is toegelicht. Wel ziet de Raad aanleiding de onder 4.12.2 vermelde rechtspraak over de vaststelling van de hoogte van het terug te vorderen bedrag als volgt te wijzigen.

4.14.1.

Bij de verplichte terugvordering in geval in de gehele te beoordelen periode wegens vermogensoverschrijding geen recht op bijstand bestaat, hoeft voor de bepaling van wat materieel ten onrechte aan bijstand is ontvangen, niet – zoals bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1688 wel is gedaan – de periode te worden vastgesteld waarover de betrokkene geen recht op bijstand zou hebben gehad, indien hij de inlichtingenverplichting wel was nagekomen. De aanvang van die periode wordt namelijk bepaald door de vermogensoverschrijding vast te stellen op de datum waarop de vermogensgrens wordt overschreden. Het bedrag van die overschrijding had de betrokkene vanaf die datum in de te beoordelen periode kunnen en ook moeten aanwenden voor zijn levensonderhoud. Dat is dus het bedrag dat hij materieel ten onrechte als bijstand heeft ontvangen en wat van hem moet worden teruggevorderd. Indien in de te beoordelen periode de toepasselijke vermogensgrens verandert, bijvoorbeeld, zoals in het geval van appellant, door een wijziging van de norm waarnaar bijstand wordt verleend, dan ligt het in de rede om voor de hoogte van de terugvordering aan te sluiten bij de laagste vermogensgrens en dus uit te gaan van het hoogste bedrag van de vermogensoverschrijding. De betrokkene heeft immers in de gehele te beoordelen periode daarover beschikt en hij had dit kunnen en moeten besteden aan levensonderhoud. De netto terugvordering zal in ieder geval niet meer kunnen bedragen dan het bedrag dat de betrokkene sinds de datum van de vermogensoverschrijding netto aan bijstand heeft ontvangen.

4.14.2.

Door wat in 4.14.1 is overwogen is grond komen te ontvallen aan het betoog van de Svb dat het tegenstrijdig is om na de vaststelling dat geen recht op bijstand bestaat met een theoretische berekening het recht op bijstand vast te stellen. De Svb noemt het in dit verband nog ongerijmd dat de betrokkene in de gehele te beoordelen periode over deze vermogensoverschrijding heeft beschikt, en mogelijk nog steeds beschikt, en helemaal niet heeft ingeteerd op deze vermogensoverschrijding. De Svb ziet daarbij echter over het hoofd dat door de terugvordering van een bedrag ter hoogte van de vermogensoverschrijding het vermogen van de betrokkene wordt verminderd met het bedrag dat betrokkene voor zijn levensonderhoud had kunnen en moeten aanwenden. Na de vaststelling van dit bedrag en de terugvordering is verder geen sprake meer van een vermogensoverschrijding.

4.14.3.

Voor zover de Svb zich op het standpunt stelt dat het in strijd is met het complementaire karakter van de bijstand dat een betrokkene na intrekking en terugvordering van materieel ten onrechte ontvangen bijstand nog beschikt over een vermogensbestanddeel met een waarde boven de grens van het vrij te laten vermogen, maar toch recht op bijstand heeft omdat het vermogen na en door de terugvordering onder die grens ligt, wordt dit standpunt niet gevolgd. Tegenover het vermogensbestanddeel met een waarde boven de grens van het vrij te vermogen staat namelijk een schuld, waardoor het voor de bijstand relevante vermogen onder die grens komt te liggen. Dat in die situatie toch recht op bijstand bestaat, ligt besloten in de systematiek van de PW, waarbij voor de vaststelling van het vermogen van de betrokkene diens positieve vermogensbestanddelen worden gesaldeerd met schulden. Verder heeft de Svb verschillende mogelijkheden om het eerder verzwegen, maar nog steeds aanwezige vermogensbestanddeel te gelde (te laten) maken om het teruggevorderde bedrag te kunnen innen. Zo kan de Svb dat vermogensbestanddeel op basis van een executoriale titel uitwinnen. Ook kan de Svb op grond van artikel 55 van de PW aan de betrokkene de verplichting opleggen om met de aanwezige middelen schulden af te lossen. Zie de uitspraak van 20 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:792.

4.15.

De Svb heeft ook nog opgemerkt dat toepassing van de onder 4.12.2 vermelde reparatoire terugvordering tot gevolg heeft dat degene die vermogensbezit verzwijgt in een gunstiger positie verkeert dan degene die bij het indienen van een aanvraag om bijstand wel melding maakt van vermogensbezit. Die laatste krijgt namelijk geen bijstand. Deze vergelijking tussen de situatie van een aanvraag en van een terugvordering na intrekking gaat echter niet op. Daartoe is het volgende van belang.

4.15.1.

In de situatie waarin een aanvrager om bijstand melding maakt van bezit van een vermogensbestanddeel waarvan de waarde boven de grens van het vrij te laten vermogen ligt, zal de betrokkene namelijk wel weer recht op bijstand zal hebben vanaf het moment dat de grens van het vrij te laten vermogen niet langer wordt overschreden. Deze situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen als de betrokkene schulden aangaat of het vermogensbestanddeel te gelde te maakt om in zijn levensonderhoud te voorzien. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 9 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:495. Deze situatie verschilt achteraf en financieel per saldo niet zo heel veel van de situatie waarin een betrokkene de eigendom van een vermogensbestanddeel met een waarde boven de grens van het vrij te laten vermogen niet heeft gemeld en het bedrag van de vermogensoverschrijding nadien wordt teruggevorderd. Daarbij komt dat die vordering in de regel wordt gebruteerd en mogelijk ook een boete wordt opgelegd.

4.16.

De Svb heeft verder ter zitting betoogd dat van de terugvordering van het gehele bedrag van de ten onrechte ontvangen bijstand een generaal preventieve werking dient uit te gaan, die schending van de inlichtingenverplichting zou afschrikken. Ook dit betoog wordt niet gevolgd. Daarvoor geldt het volgende.

4.17.1.

Generale preventie – algemene afschrikking van potentiële overtreders – wordt vaak als één van de doelen van het strafrecht gezien. Zoals volgt uit 4.12.2 is de terugvordering geen punitieve sanctie gericht op leedtoevoeging, maar een reparatoire sanctie gericht op terugbetaling van materieel ten onrechte ontvangen bijstand. Indien de Svb meent dat appellante voor het verzwijgen van het bezit van vermogen een punitieve sanctie dient te worden opgelegd, staat het de Svb vrij om te onderzoeken of appellante een bestuurlijke boete op grond van artikel 18a van de PW moet worden opgelegd.

Vaststelling bedrag terugvordering

4.18.

In het geval van appellante betekent het voorgaande dat het bedrag van de terugvordering als volgt kan worden vastgesteld.

4.18.1.

Het vermogen van appellante is bij aanvang van de bijstandsverlening – zie 4.11 –vastgesteld op € 0,-, zodat, uitgaande van de zoals in 4.10 geschatte waarde van de onroerende zaak op € 13.012,58, het vermogen van appellante op 1 november 2007 kan worden vastgesteld op € 13.012,58. Voor appellante was op die datum het vrij te laten vermogen van € 5.245,- van toepassing, zodat in die periode de vermogensoverschrijding € 7.767,58‬ bedroeg. Met inachtneming hiervan moet de terugvordering beperkt worden tot € 7.767,58 als materieel ten onrechte ontvangen AIO-aanvulling.

Conclusie

4.19.1.

Uit 4.1 volgt dat de aangevallen uitspraak voor zover het de opgelegde maatregel betreft zal worden vernietigd. Het beroep in die zaak zal gegrond worden verklaard, bestreden besluit 3 zal worden vernietigd en besluit 3 herroepen.

4.19.2.

Uit 4.15 tot en met 4.22 volgt dat bestreden besluit 2 ook niet op een deugdelijke motivering berust en uitgaat van een onjuiste uitleg van artikel 58, eerste lid, van de PW. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Ook in zoverre moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Vervolgens zal de Raad ook bestreden besluit 2 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 58, eerste lid, van de PW vernietigen. Uit 4.18.1 volgt dat de Raad de zaak zelf kan afdoen. De Svb heeft de terugvordering namelijk niet gebruteerd. Daarom wordt het bedrag van de terugvordering bepaald op € 7.767,58.

Proceskosten

5. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante voor verleende rechtsbijstand in het beroep en hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak. Deze kosten worden begroot op 2 punten in hoger beroep voor de indiening van het hoger beroepschrift en de zitting, in totaal tot een bedrag van € 1.518,- (€ 759,- per punt), en op 1 punt in beroep voor de indiening van het beroepschrift tot een bedrag van € 759,-. De kosten in bezwaar worden begroot op 2 punten (1 punt voor de indiening van het bezwaar en 1 punt voor de hoorzitting), in totaal tot een bedrag van € 1.082,- (€ 541,- per punt). De proceskosten worden begroot op € 3.359,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover deze ziet op de terugvordering en de maatregel;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt de in 1.12 als bestreden besluiten 2 en 3 aangeduide besluiten van 17 januari 2020;
bepaalt de terugvordering op een bedrag van € 7.767,58 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde, in 1.12 als bestreden besluit 2 aangeduid besluit van 17 januari 2020;
herroept het in 1.10 als besluit 3 aangeduid besluit van 23 juli 2019 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het in 1.12 als bestreden besluit 3 aangeduid besluit van 17 januari 2020;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
veroordeelt de Svb in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.359,-;
bepaalt dat de Svb aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 182,- vergoedt;

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.F. Claessens en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2022.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) Y.S.S. Fatni

Hoger beroep inzake terugvordering AIO-aanvulling en schending inlichtingenverplichting

Uitspraak

OVERWEGINGEN

BESLISSING