Uitspraak
19.3764 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juli 2019, 19/426 en 19/428 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 12 september 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 17 juli 2018 heeft het college de bijstand van appellant over de periode van 3 juli 2017 tot en met 31 mei 2018 herzien en de over die periode te veel gemaakte kosten van bijstand teruggevorderd tot een bedrag van € 6.556,94. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college is met een besluit van 18 december 2018 bij dat besluit gebleven, waarbij de terugvordering is verlaagd tot een bedrag van € 5.961,44.
Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. C.G.M. de Groot, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Groot. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.S. Kisoentewari.
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het over de bedragen die appellant heeft uitgegeven aan en ontvangen door gokken. Appellant, die bijstand had, heeft dit niet gemeld. Het college heeft de ontvangen bedragen als inkomen aangemerkt en teruggevorderd, maar geen rekening gehouden met de bedragen die appellant heeft ingezet om te gokken. Volgens appellant is dat onjuist en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Raad geeft hem geen gelijk.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving van 27 juni 2017 tot 1 juni 2018 bijstand op grond van de Participatiewet (PW). Naar aanleiding van een signaal van het Inlichtingenbureau dat appellant werkzaamheden verricht, heeft een medewerker van de gemeente Amsterdam een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader heeft de medewerker onder meer bankafschriften bij appellant opgevraagd en na ontvangst daarvan geanalyseerd. De medewerker heeft geconstateerd dat op de bankrekening van appellant in de periode van 3 juli 2017 tot en met 30 mei 2018 bedragen door online gokbedrijven zijn bijgeschreven.
1.2.
Het college heeft in deze onderzoeksresultaten aanleiding gezien om bij besluit van 17 juli 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 december 2018 (bestreden besluit), de bijstand van appellant over de periode van 3 juli 2017 tot en met 31 mei 2018 te herzien (lees: in te trekken, met uitzondering van de maand mei 2018, waarover de bijstand is herzien) en de over die periode te veel gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen. In het bestreden besluit is het in het besluit van 17 juli 2018 vastgestelde terugvorderingsbedrag van € 6.556,94 verlaagd naar € 5.961,44. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van online gokactiviteiten en de daarmee verworven inkomsten. Het college heeft de bedragen die appellant blijkens zijn bankafschriften van online gokbedrijven heeft ontvangen aangemerkt als inkomen.
2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 3 juli 2017 tot en met 31 mei 2018.
4.2.
Vast staat dat appellant in de te beoordelen periode regelmatig bedragen van online gokbedrijven op zijn bankrekening heeft ontvangen, variërend van € 15,- tot € 482,- per dag en van € 39,92 tot € 1.911,- per maand, en tot een totaalbedrag van € 11.950,95. Ook staat vast dat appellant de ontvangst van deze bedragen niet heeft gemeld bij het college en daarmee de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het college heeft de op de bankrekening van appellant ontvangen bedragen van gokbedrijven als inkomen in mindering gebracht op de bijstand in de maanden waarin appellant deze bedragen heeft ontvangen.
Zijn gokopbrengsten inkomen of vermogen?
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat de bedragen die hij met de online gokactiviteiten heeft ontvangen moeten worden beschouwd als vermogensaanwas en niet als inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW. De ontvangst van deze bedragen was namelijk afhankelijk van het bezoeken van gokwebsites door appellant en had dus geen periodiek karakter. Bovendien waren de met online gokken gewonnen bedragen niet gericht op de voorziening in het levensonderhoud en hadden die bedragen geen betrekking op een bepaalde periode. Omdat het vermogen van appellant beneden de voor hem geldende vermogensgrens bleef, was er geen grond voor intrekking of herziening en terugvordering.
4.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van betekenis.
4.4.1.
Tot het inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW worden alle middelen gerekend die over het algemeen periodiek worden ontvangen en kunnen worden ingezet voor de voorziening in het levensonderhoud. De middelen moeten wel betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan. Is dat niet het geval, dan is geen sprake van inkomen als hier bedoeld. Artikel 32, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW bevat geen uitputtende opsomming van alle mogelijke inkomstenbronnen, maar voorbeelden van inkomsten die tot het inkomen worden gerekend. Daar is ook bepaald dat inkomsten en ontvangsten die naar hun aard overeenkomen met de wel genoemde inkomstenbronnen, ook inkomsten zijn voor toepassing van de PW. Ook eenmalig ontvangen inkomsten, die naar hun aard met inkomsten overeenkomen, moeten als inkomen in aanmerking worden genomen. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [1]
4.4.2.
Appellant kon de van online gokbedrijven op zijn bankrekening ontvangen bedragen vrij besteden en dus direct inzetten voor de voorziening in zijn levensonderhoud in de maanden waarin hij die ontving. Gokken kan bovendien ook als beroepsmatige activiteit worden uitgevoerd. Gelet hierop komen de bedragen die appellant van gokbedrijven ontving naar hun aard overeen met inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW, vergelijkbaar met bijvoorbeeld inkomsten uit arbeid. Deze bedragen moeten daarom als zodanig in aanmerking worden genomen in de maanden waarin die op de bankrekening van appellant zijn bijgeschreven. Dat de ontvangst van bedragen van online gokbedrijven afhankelijk was van bezoeken aan gokwebsites maakt dat niet anders. Dit verschilt niet wezenlijk van het bezoeken van casino’s of het reizen naar plaatsen waar arbeid wordt verricht
Moest het college rekening houden met inlegkosten?
4.5.
Appellant heeft aangevoerd dat als de met online gokactiviteiten ontvangen bedragen moeten worden aangemerkt als inkomen, het college daarop de inlegkosten in mindering had moeten brengen. Hij stelt dat de wijze waarop de ontvangen bedragen worden gewaardeerd en op de bijstand in mindering worden gebracht – namelijk zonder rekening te houden met de inlegkosten – in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in dit kader is volgens appellant mogelijk. De uitleg van het inkomensbegrip die samenhangt met de waardering van met gokken ontvangen bedragen berust namelijk op een discretionaire bevoegdheid van het college. Er is dus beleidsruimte. Hierbij verwijst appellant naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 2 februari 2022. [2] Verder had het college voor de waardering van de met gokken ontvangen bedragen de systematiek van de Wet op de kansspelbelasting moeten volgen. Aangezien de inlegkosten de met gokken ontvangen bedragen ruimschoots overschrijden, heeft hij feitelijk geen inkomen uit gokken gehad.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van betekenis.
4.6.1.
Anders dan appellant stelt, heeft het college geen beleidsruimte als het gaat om de uitleg van het begrip ‘inkomen’ in artikel 32, eerste lid, van de PW en kan dit begrip niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Het gaat namelijk niet om de uitoefening van een wettelijke bevoegdheid van het college, in die zin dat het college daar zelf invulling aan kan geven, maar om de uitleg van een wettelijk begrip. Deze uitleg komt voort uit de wetsgeschiedenis van het inkomensbegrip en de daarop gebaseerde, sinds 1996 ontwikkelde rechtspraak over dat begrip. Het college is hier aan gebonden. Alleen al om die reden kan de verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 2 februari 2022 appellant niet baten.
4.6.2.
Uit de wetsgeschiedenis van het inkomensbegrip in de opeenvolgende bijstandswetten blijkt dat de wetgever van meet af aan uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan dat bij de in aanmerking te nemen inkomsten geen rekening wordt gehouden met verwervingskosten. Zo was al in het op de Algemene Bijstandswet (ABW) gebaseerde Bijstandsbesluit landelijke normering (BLN), zoals dit besluit na diverse wijzigingen in het Staatsblad is geplaatst, [3] bepaald dat op de bijstandsuitkering, onverminderd het bepaalde in onder meer artikel 11 van Pro het BLN, alle inkomsten ten volle in mindering worden gebracht. In de toelichting bij artikel 10 van Pro het BLN, zoals dat oorspronkelijke luidde, [4] staat dat in verband met de verhoging van de bijstandsnorm tot het niveau van het netto minimumloon bij inkomsten uit arbeid in het algemeen geen rekening kan worden gehouden met een aftrek voor gebruikelijke verwervingskosten. In artikel 11 van Pro het BLN was bepaald dat bij het bepalen van de netto inkomsten rekening wordt gehouden met buitengewone verwervingskosten. Maar dat artikel is met de inwerkingtreding van artikel 20 van Pro de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing per 1 oktober 1994 komen te vervallen. De gedachte hierachter was dat het aan de gemeenten moest worden overgelaten om te beoordelen of buitengewone noodzakelijke verwervingskosten in verband met werkaanvaarding in het individuele geval moesten worden vergoed. [5] Sindsdien bood noch het BLN, zoals dit luidde vanaf 1 oktober 1994, noch de ABW een grondslag om bij de vaststelling van de hoogte van inkomsten uit arbeid rekening te houden met verwervingskosten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 43 – in het oorspronkelijke wetsontwerp: artikel 45 – van de ABW blijkt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om de sinds 1 oktober 1994 ingezette lijn om (buitengewone) verwervingskosten niet op het inkomen in mindering te brengen, te handhaven. [6] Eén en ander heeft de Raad tot uitdrukking gebracht in eerdere uitspraken. [7] Deze lijn is gehandhaafd in de Wet werk en bijstand en de PW.
4.6.3.
Zoals in 4.4.2 is overwogen, kon appellant de bedragen die online gokbedrijven op zijn bankrekening hebben uitgekeerd steeds vrij besteden. De kosten die appellant heeft gemaakt om met gokken deze bedragen te kunnen ontvangen zijn gelijk te stellen met verwervingskosten. De kosten van verwerving van inkomen worden gerekend tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten, die uit het inkomen op bijstandsniveau moeten worden voldaan. De Raad heeft dit eerder in een andere uitspraak overwogen. [8] Het is dan ook vaste rechtspraak dat bij de vaststelling van het in het kader van de PW in aanmerking te nemen inkomen geen plaats is voor verrekening van verwervingskosten. [9] Een andere uitleg zou er toe leiden dat appellant in deze maanden zou kunnen beschikken over een inkomen boven de bijstandsnorm, te weten de inkomsten uit zijn gokactiviteiten én de verleende bijstand. Ook dit heeft de Raad eerder in een andere uitspraak overwogen. [10]
4.6.4.
Voor zover appellant heeft betoogd dat zijn inlegkosten vergelijkbaar zijn met de verwervingskosten van een zelfstandige treft dit betoog geen doel. In het kader van bijstandsverlening aan zelfstandigen op grond van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) wordt wel rekening gehouden met kosten die de zelfstandige maakt in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf. Maar appellant heeft geen bijstand aangevraagd of verkregen als zelfstandige, maar als niet-zelfstandige. Deze twee systemen van bijstandsverlening zijn zeer verschillend en sluiten elkaar uit gelet op de artikelen 1, aanhef en onder b, en 2 van het Bbz 2004. [11] Ook daarom kunnen de inlegkosten niet in mindering gebracht worden op de ontvangen bedragen.
4.6.5.
Anders dan appellant heeft betoogd geeft de PW geen grond om bij de vaststelling van de omvang van het recht op bijstand uit te gaan van het in fiscale wetgeving gehanteerde inkomensbegrip. Bepalend is de regeling over inkomen in de PW. Dit heeft de Raad eerder in een andere uitspraak overwogen. [12] Zoals in 4.6.2 is overwogen, heeft de wetgever van de opvolgende bijstandswetten voor ogen gestaan dat bij in aanmerking te nemen inkomsten geen rekening wordt gehouden met verwervingskosten. Voor de door appellant bepleite aansluiting bij de fiscale systematiek van de Wet op de kansspelbelasting is daarom ook geen plaats.
Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel?
4.7.
Onder verwijzing naar een conclusie van Staatsraad advocaat-generaal mr. G. Snijders [13] heeft appellant verder aangevoerd dat onverkorte toepassing van de gebonden bevoegdheden van de artikelen 54, derde lid, eerste volzin, en 58, eerste lid, van de PW in dit geval in strijd is met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel. Hij wijst er op dat hij feitelijk geen inkomen uit gokken heeft gehad, omdat zijn inlegkosten de met gokken ontvangen bedragen ruimschoots overstegen. Door de uitleg van het inkomensbegrip van artikel 32, eerste lid, van de PW wordt hij met een forse terugvordering geconfronteerd. Zou wel rekening worden gehouden met de inlegkosten, dan zou geen intrekking/herziening en terugvordering zijn gevolgd. Daarom had het college van intrekking/herziening en/of terugvordering moeten afzien.
4.8.
De beroepsgrond dat de intrekking, herziening en terugvordering onevenredig is, slaagt om de volgende reden niet. Gelet op het verplichtende karakter van artikel 54, derde lid, eerste volzin van de PW en artikel 58, eerste lid, van de PW, beide bepalingen van een wet in formele zin, bestaat in beginsel geen ruimte voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. De rechter mag een wet in formele zin niet toetsen aan de Grondwet en ook niet aan algemene rechtsbeginselen. Dit volgt uit het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet, zoals uitgelegd in de rechtspraak. Dit betekent dat de rechter niet mag oordelen over de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht. Dit ligt anders als de wetgever bij de totstandkoming van een wet bijzondere omstandigheden niet of niet volledig onder ogen heeft gezien en die omstandigheden meebrengen dat strikte toepassing van de wet zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. In dat geval kan de bestuursrechter de wet in een concreet geval buiten toepassing laten wegens strijd met algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel, of (ander) ongeschreven recht. Dit heeft de ABRvS overwogen in de uitspraak in de zaak waarin de conclusie Snijders is genomen. [14] De Raad sluit zich hierbij aan.
4.9.
De Raad begrijpt de in 4.7 opgenomen beroepsgrond zo dat appellant betoogt dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die de wetgever bij de totstandkoming van de PW niet onder ogen heeft gezien en die meebrengt dat strikte toepassing van artikel 54, derde lid, eerste volzin en artikel 58, eerste lid, van de PW zozeer in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Het gaat dan volgens appellant om de volgende bijzondere omstandigheid. Bijstandsgerechtigden die gaan gokken maken (inleg)kosten, waardoor per saldo de netto-inkomsten uit gokken (veel) lager kunnen zijn dan de uitgekeerde bedragen, of zelfs nihil. Als gevolg van de uitleg van het inkomensbegrip worden de met gokken ontvangen bedragen echter volledig in mindering gebracht op de bijstand. De bijstandsgerechtigde die gokt en daaruit bedragen ontvangt wordt hiermee onevenredig benadeeld.
4.10.
Ook in zoverre slaagt de in 4.7 weergegeven beroepsgrond niet. Hierbij is het volgende van betekenis.
Herziening/intrekking en bijzondere niet-voorziene, omstandigheden
4.10.1.
Voor zover het gaat om de herziening en de intrekking geldt het volgende. Het is op zichzelf juist dat in de wetsgeschiedenis van de PW en zijn voorgangers niet is ingegaan op inkomsten uit gokken en op de vraag hoe moet worden omgegaan met inlegkosten die voor het gokken worden gemaakt. Inlegkosten zijn echter aan te merken als verwervingskosten. Zoals in 4.6.2 is overwogen, blijkt uit de wetsgeschiedenis van het inkomensbegrip dat de wetgever van meet af aan uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan dat bij de in aanmerking te nemen inkomsten geen rekening wordt gehouden met verwervingskosten. De situatie dat iemand met een bijstandsuitkering verwervingskosten maakt voor het verwerven van een inkomen, heeft de wetgever dus wel voorzien. Het is daarom geen bijzondere, door de wetgever niet-voorziene omstandigheid op grond waarvan de verplichte toepassing van artikel 54, derde lid, eerste volzin van de PW wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet blijven. Daarbij komt dat de wetgever juist wel voorzien heeft in een regeling van bijstandsverlening waarbij kosten en baten kunnen worden gesaldeerd, namelijk via het Bbz 2004 (zie 4.6.4). Dat appellant ten tijde van zijn gokactiviteiten de voor zijn situatie ongunstige vorm van bijstand ontving, maakt de toepassing van deze wettelijke bepalingen niet onevenredig in het geval van appellant.
Terugvordering en bijzondere, niet-voorziene omstandigheden
4.10.2.
Voor zover het gaat om de terugvordering geldt wat in 4.10.1 is overwogen onverkort. Verder is van betekenis dat het college van appellant precies het bedrag heeft teruggevorderd dat het college materieel ten onrechte aan bijstand aan appellant heeft verleend. Het verplichtende karakter van artikel 58, eerste lid, van de PW staat er niet aan in de weg dat bij de vaststelling van de hoogte van het terug te vorderen bedrag bezien wordt welk bedrag materieel ten onrechte aan bijstand is verleend. Een besluit tot terugvordering is namelijk herstellend van aard. Dit heeft de Raad eerder in een andere uitspraak overwogen. [15] Dit is in dit geval dus niet van toepassing. Van bijzondere, niet-voorziene omstandigheden op grond waarvan de toepassing van artikel 58, eerste lid, eerste volzin van de PW wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet blijven, is dus geen sprake.
4.11.
Uit 4.1 tot en met 4.10.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
Overschrijding redelijke termijn
5.1.
Ambtshalve wordt, gelet op het feit dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden na de sluiting van het onderzoek, voorts het volgende overwogen. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [16] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
5.2.
In dit geval zijn vanaf de ontvangst door het college op 18 augustus 2018 van het tegen het besluit van 17 juli 2018 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, vijf jaar en ongeveer één maand verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellant zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen.
5.3.
De redelijke termijn is dus met 13 maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van € 1.500,- worden toegekend, te betalen door de Staat.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,-.
Deze uitspraak is gedaan door W.R. van der Velde als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van R. van der Maarel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2023.