Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/66
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: C. Zieleman LL.B en mr. H.G.M. Wammes),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Het College heeft op 1 december 2020 een tussenuitspraak gedaan [1] en verweerder opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.
Bij besluit van 15 januari 2021 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder ter uitvoering van deze tussenuitspraak het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellant heeft een reactie op het vervangingsbesluit ingediend.
Het College heeft op basis van artikel 8:57, tweede lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek met toepassing van het derde lid van dit artikel gesloten.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Inleiding
1.1
In 2018 is het fosfaatrechtenstelsel in Nederland ingevoerd. Concreet betekent dit dat het voor melkveehouders verboden is om met hun melkvee meer dierlijke meststoffen (in de vorm van kilogrammen fosfaat) te produceren dan dat zij fosfaatrecht hebben. Dit fosfaatrecht wordt vastgesteld op basis van de forfaitaire fosfaatproductie van het melkvee dat op 2 juli 2015 is gehouden. Verweerder heeft dit fosfaatrecht ook voor appellant vastgesteld in het besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit). In totaal kreeg appellant 3.059 kg fosfaatrecht op basis van de dieraantallen die hij op 2 juli 2015 hield (67 melk- en kalfkoeien en 51 stuks jongvee). Daarin is ook een generieke korting van 8,3% meegenomen, omdat het bedrijf van appellant – in de zin van het fosfaatrechtenstelsel – als nietgrondgebonden is aangemerkt doordat zijn fosfaatproductie hoger is dan zijn fosfaatruimte. Appellant vindt dat hij meer fosfaatrecht moet krijgen en heeft daarom, na bezwaar te hebben gemaakt, beroep ingesteld bij het College.
1.2
Het gaat hier dus om de vraag of verweerder het fosfaatrecht van appellant juist heeft vastgesteld. Volgens appellant moet hij meer fosfaatrecht krijgen omdat hij – samengevat – meer melk heeft geproduceerd en omdat hij een beëindigd bedrijf heeft overgenomen. Daarnaast had verweerder de generieke korting niet moeten opleggen volgens appellant. Hij stelt namelijk dat hij meer fosfaatruimte had dan waarvan verweerder is uitgegaan, omdat een perceel van 9,99 hectare dat hij aan zijn vader heeft verhuurd niet is meegeteld en omdat wordt uitgegaan van te kleine perceeloppervlakten. Ook moet de fosfaatproductie volgens hem worden vastgesteld aan de hand van de bedrijfsspecifieke excretiegegevens (BEX). Appellant heeft verder een beroep gedaan op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Verweerder heeft dit in zijn verweerschrift gemotiveerd betwist. Wel heeft hij op de zitting erkend dat 22.218 kg vervoederde melk ten onrechte niet is meegenomen.
1.3
Het College heeft op 1 december 2020 een tussenuitspraak gedaan. [2] Daarin heeft het – samengevat – geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht had over het perceel dat hij aan zijn vader heeft verhuurd. Ook heeft verweerder niet voldoende gemotiveerd waarom de overige oppervlakten van de percelen van appellant lager zijn vastgesteld dan de oppervlakte die door verweerder was goedgekeurd in de gecombineerde opgave van appellant. Wel heeft verweerder de BEX terecht niet meegenomen bij zijn beoordeling van de grondgebondenheid van appellant. Over de melkproductie heeft het College geoordeeld dat verweerder onterecht geheel geen rekening heeft gehouden met de niet volledig leesbare stukken over de weggevloeide melk. Verweerder moet daarom een reële hoeveelheid separatiemelk vaststellen op basis van de wel leesbare gegevens. Ook moet verweerder bij de vaststelling van de melkproductie rekening houden met 22.218 kg melk die is vervoederd aan de kalveren. Wat betreft de overname van het beëindigde bedrijf heeft appellant geen aanspraak op een verhoging van het fosfaatrecht volgens het College. Het College heeft verweerder vervolgens opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Iedere verdere beslissing is aangehouden.
1.4
Verweerder heeft na de tussenuitspraak op 15 januari 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (het vervangingsbesluit). Het fosfaatrecht van appellant is hierin verhoogd naar 3.102 kg. Appellant heeft hier vervolgens op gereageerd. Tussen partijen zijn nog diverse geschilpunten overgebleven, waarover het College hier een oordeel zal geven. Deze uitspraak is als volgt opgebouwd. Allereerst zal hieronder voor de leesbaarheid van de uitspraak een verkorte weergave worden gegeven van het uiteindelijke oordeel van het College. Vervolgens komt de inhoudelijke beoordeling. Eerst wordt ingegaan op de procesrechtelijke gevolgen van de tussenuitspraak en het door verweerder nemen van een vervangingsbesluit ter uitvoering van daarvan. Daarna wordt per onderwerp waarover partijen nog van standpunt verschillen besproken wat in de tussenuitspraak is geoordeeld, vervolgens wat verweerder hierover in het vervangingsbesluit heeft beslist, met daarna de beroepsgronden van appellant en tot slot het oordeel van het College. Onderaan de uitspraak zal een (uitgebreide) conclusie worden gegeven van wat het oordeel is van het College en wat dit uiteindelijk voor partijen betekent. Voor een weergave van het juridisch kader wordt verwezen naar bijlage 1.
Verkorte weergave van het oordeel van het College
2. Het College verklaart het beroep van appellant gegrond. Dat komt omdat voldoende aannemelijk is geworden dat hij meer separatiemelk heeft geproduceerd dan waar verweerder van uitgaat. Ook moest verweerder het perceel van 9,99 hectare meenemen bij het berekenen van de fosfaatruimte van appellant. Het is namelijk voor het College voldoende aannemelijk dat appellant de feitelijke beschikkingsmacht had over dit perceel. Appellant krijgt echter geen gelijk bij zijn andere beroepsgronden. Zo heeft verweerder de oppervlakte van de overige percelen juist vastgesteld, hoefde verweerder het fosfaatrecht niet vast te stellen aan de hand van de BEX en wordt het fosfaatrecht van appellant niet verhoogd omdat hij een beëindigd bedrijf heeft overgenomen. Ook is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Vanwege de extra geproduceerde melk en omdat het perceel van 9,99 hectare niet is meegenomen bij de vaststelling, vernietigt het College het vervangingsbesluit. Het College voorziet zelf in de zaak en stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 3.145 kg. Daarnaast krijgt appellant ook een schadevergoeding omdat de redelijke termijn voor het behandelen van de zaak is overschreden en moet verweerder het griffierecht en de proceskosten van appellant vergoeden.
Procesrechtelijke gevolgen van de tussenuitspraak
3.1
Zoals hiervoor onder 1.4 al is aangegeven, heeft verweerder na de tussenuitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant beslist. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep dat appellant heeft ingesteld tegen het bestreden besluit van rechtswege ook betrekking op dit vervangingsbesluit.
3.2
Het College stelt vast dat het vervangingsbesluit de beslissing op bezwaar van 23 november 2018 (het bestreden besluit) heeft vervangen. Hoewel dit niet expliciet uit het vervangingsbesluit volgt, gaat het College er daarbij van uit dat het bestreden besluit door deze vervanging ook impliciet is ingetrokken door verweerder. Appellant heeft niet gesteld of laten blijken dat hij nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van dit ingetrokken bestreden besluit. Dit betekent dat geen sprake is van procesbelang en dat het College het beroep dat is gericht tegen het bestreden besluit daarom niet-ontvankelijk verklaart. Er zal dus alleen een inhoudelijk oordeel komen over het vervangingsbesluit, voor zover appellant daartegen beroepsgronden heeft aangevoerd. Daarover overweegt het College het volgende.
Inhoudelijke beoordeling
Melkproductie
Tussenuitspraak
4.1
Het College heeft verweerder in de tussenuitspraak gelijk gegeven dat niet alle stukken die appellant heeft overgelegd over de separatiemelk volledig leesbaar zijn. Het ging echter te ver om geheel geen rekening te houden met de weggevloeide melk. Het College heeft verweerder daarom in de tussenuitspraak opgedragen om een reële hoeveelheid separatiemelk vast te stellen met de door appellant overgelegde gegevens die wel leesbaar zijn als uitgangspunt.
Standpunt van verweerder
4.2
Verweerder heeft de totale melkproductie van appellant in het vervangingsbesluit verhoogd naar 491.764 kg. Hij heeft de eerdergenoemde 22.218 kg vervoederde melk hierin meegenomen. Wat betreft de separatiemelk, stelt verweerder zich op het standpunt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gaat om 7.943 kg. Uit de door appellant overgelegde “visiteformulieren herkauwers” van Dierenartsenpraktijk De Hagmolen is onvoldoende leesbaar om hoeveel kilogram separatiemelk het gaat. De agenda van appellant is wel beter leesbaar, maar is niet onderbouwd met een medicatieoverzicht met daarop de geleverde medicijnen. Ook is niet duidelijk hoeveel wachtdagen zijn gehanteerd bij sommige medicijnen, omdat dit niet is genoteerd in de agenda en omdat appellant soms koeien meerdere dagen achter elkaar heeft behandeld waardoor de standaardwachttijd afwijkt. Tot slot zijn niet alle werknummers te herleiden tot een levensnummer. Verweerder is wel bereid de helft van dit aantal toe te kennen en is daarmee coulanter dan in andere gevallen waarin alleen een sluitende medicijnenadministratie, welke wettelijk verplicht is, wordt meegenomen.
Beroepsgronden van appellant
4.3
Appellant betoogt dat verweerder de separatiemelk in het vervangingsbesluit onzorgvuldig heeft vastgesteld. Hij heeft na de tussenuitspraak en op een hoorzitting die op 14 januari 2021 is gehouden aangeboden om alle originele stukken waaruit de hoeveelheid separatiemelk kan worden vastgesteld, ter beschikking te stellen aan verweerder. Verweerder heeft hier geen gebruik van gemaakt. Appellant wordt tekortgedaan doordat verweerder maar de helft van 7.943 kg aanneemt als separatiemelk. Dit is voor appellant van belang, omdat een hoger excretieforfait wordt gehanteerd als 935 kg separatiemelk extra wordt vastgesteld. Appellant heeft daarom een eigen berekening ingebracht die, anders dan wat verweerder heeft bepaald, wel feitelijk is onderbouwd. Volgens deze berekening heeft hij 6.992 liter separatiemelk moeten weggooien. Daar komt bij dat appellant ongeveer 500 liter melk zelf heeft gedronken en dat er ook een overschot aan biestmelk was die niet mocht worden geleverd.
Beoordeling door het College
4.4
Het College oordeelt als volgt. In het vervangingsbesluit heeft verweerder uiteindelijk de helft van het door appellant gevraagde aantal kilogram separatiemelk aangenomen als een reële hoeveelheid. Appellant heeft hier een eigen berekening tegenover gezet. Gelet op het grote verschil tussen de berekeningen van partijen, ziet het College reden om zelf een reële schatting van de hoeveelheid separatiemelk te maken. Na een grondige bestudering van de door appellant overgelegde “visiteformulieren herkauwers” van Dierenartsenpraktijk De Hagmolen en de agenda van appellant, waarin is aangegeven welke medicatie op welke dag aan welk dier is toegediend, inclusief een overzicht van het aantal wachtdagen dat per medicijn moet worden gehanteerd, heeft appellant in dit specifieke geval voldoende aannemelijk gemaakt dat hij meer separatiemelk heeft geproduceerd dan waar verweerder van uitgaat. Het College komt uit op een schatting van 6.120 kg (separatie)melk die appellant in 2015 heeft geproduceerd. [3] Dit komt het College niet onredelijk voor. Het voorgaande betekent dat bij de hoeveelheid melk die appellant in 2015 heeft geproduceerd nog 6.120 kg moet worden opgeteld. Appellant komt daarmee uit op een excretieforfait van 39,1 kg. Omdat het vervangingsbesluit uitgaat van een lager excretieforfait, is dit besluit in zoverre in strijd met artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw). Dit betekent dat de beroepsgrond slaagt. Onderaan de uitspraak in overweging 10.3 (onder het kopje ‘Conclusie’) bespreekt het College wat dit precies voor appellant betekent.
4.5
Het College zal in deze overweging uitleggen hoe het tot de geschatte 6.120 kg (separatie)melk is gekomen. De visiteformulieren van de dierenartsenpraktijk en de agenda van appellant zijn hier als uitgangspunt genomen. Het College heeft per koe gekeken welke medicatie is toegediend over welke periode en heeft vervolgens daarbij de langste nog resterende wachttijd opgeteld. [4] Voor zover de behandeling van een koe daarbij in beide stukken is genoemd, is dit maar één keer meegenomen in de berekening om dubbeltellingen te voorkomen. Het argument van verweerder dat de standaardwachttijd afwijkt bij het gebruik van medicatie over meerdere opeenvolgende dagen, is daar niet in meegenomen. Dit is namelijk niet onderbouwd en dit blijkt evenmin uit de visiteformulieren van de dierenartsenpraktijk van appellant (welke als specialist de aangewezen persoon is om dit aan te kaarten). Dat appellant geen medicatieoverzicht van de geleverde medicijnen heeft overgelegd, verandert het oordeel van het College niet dat appellant voldoende aannemelijk heeft gemaakt welke medicijnen zijn gebruikt en dat als gevolg daarvan separatiemelk moest worden weggegooid. Ook gaat het College voorbij aan het standpunt van verweerder dat niet duidelijk is welke werknummers uit de agenda en visiteformulieren bij welke levensnummers van koeien horen. Appellant heeft op de zitting van 7 september 2020 namelijk al uitvoerig toegelicht op welke wijze deze werknummers moeten worden gelezen. Als verweerder hiermee bedoelt dat niet duidelijk is of de koeien die genoemd zijn op de visiteformulieren en in de agenda ook daadwerkelijk melk hebben geproduceerd op het moment dat zij de medicijnen kregen, lag het op de weg van verweerder om aan de hand van de toelichting van appellant deze specifieke koeien aan te wijzen. Nadat is berekend hoeveel wachtdagen appellant in totaal separatiemelk heeft geproduceerd, is aan de hand van zijn gemiddelde melkproductie per koe in 2015 berekend wat zijn koeien gemiddeld per dag produceren. Door de gemiddelde melkproductie per koe per dag (20,0 kg) te vermenigvuldigen met het aantal wachtdagen in 2015 (306 dagen) is het College vervolgens tot een geschatte 6.120 kg separatiemelk gekomen, wat uiteindelijk leidt tot een excretieforfait van 39,1 kg. [5] Wat betreft de 500 liter melk en de biest die appellant nog zou hebben geproduceerd, volgt het College appellant hierin niet. Nog los van het feit dat appellant deze melk pas in een laat stadium noemt – voor het eerst in zijn aanvullend beroepschrift na de behandeling op zitting van 7 september 2020 en na de tussenuitspraak – heeft hij geen begin van onderbouwing gegeven voor deze hoeveelheid melk. De 500 liter melk en de biest worden daarom buiten beschouwing gelaten.
Grondgebondenheid
5. Verder is in geschil of het bedrijf van appellant als grondgebonden moet worden aangemerkt en hij dus niet moet worden gekort op zijn fosfaatrecht. Dit is volgens appellant om drie redenen: verweerder heeft ten onrechte een perceel niet meegerekend, van zijn overige percelen zijn niet de juiste oppervlakten genomen en er is niet aangesloten bij de BEX. Het College zal deze drie redenen hieronder een voor een bespreken.
Feitelijke beschikkingsmacht over perceel
Tussenuitspraak
5.1.1
In zijn tussenuitspraak heeft het College geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht had over het perceel van 9,99 hectare landbouwgrond. Daarvoor was van belang dat vaststaat dat appellant de eigenaar is van het perceel en dit in 2015 heeft verhuurd aan zijn vader. Appellant had verder onweersproken gesteld dat hij in samenspraak met zijn vader het teeltplan en de bemesting bepaalt. Dit kwam het College niet onaannemelijk voor. Dat een schriftelijke overeenkomst ontbreekt vond het College verklaarbaar vanuit de familierelatie tussen appellant en zijn vader. Het ontbreken van die schriftelijke overeenkomst was voor het College ook geen doorslaggevende reden om niet van deze afspraken uit te gaan.
Standpunt van verweerder
5.1.2
Verweerder is in het vervangingsbesluit bij zijn standpunt gebleven dat appellant geen feitelijke beschikkingsmacht had over het perceel van 9,99 hectare landbouwgrond dat hij aan zijn vader in gebruik heeft gegeven. Volgens verweerder beschikt appellant niet over de exclusieve gebruikstitel. Uit de private overeenkomst blijkt enkel dat de grond in samenspraak wordt verhuurd voor de teelt van maïs, maar het is volgens verweerder niet duidelijk wie dit heeft bepaald. Uit het feit dat sprake is van samenspraak blijkt al dat geen sprake is van een exclusief gebruik. Het is volgens verweerder niet gebleken dat appellant eenzijdig het gewas kon veranderen of eenzijdig het gehele teeltplan kon invullen. Dat het wellicht mondeling is overeengekomen is niet toereikend en is ook niet onderbouwd door enig bewijs zoals een betaling of verrekening. Hij merkt daarbij ook op dat de vader het perceel in zijn gecombineerde opgave heeft opgenomen, waardoor appellant een voordeel heeft gehad, namelijk het voldoen aan derogatie. Appellant dient volgens verweerder dan ook de nadelen te dragen van deze keuze en verwijst naar de uitspraken van het College van 8 oktober 2019 [6] en van 14 juli 2020. [7] Ook is op basis van deze gecombineerde opgave de verdeling van de Basis Betalingsrechten vastgesteld en zijn de betalingsrechten voor de 9,99 hectare verkregen door de vader. Hieruit volgt dat de vader ook voor de betalingsrechten voldoende autonomie had over het perceel en dat deze rechten via een private overeenkomst aan de vader toekwamen.
Beroepsgronden van appellant
5.1.3
Appellant handhaaft zijn beroepsgrond dat de 9,99 hectare landbouwgrond tot zijn bij het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond behoort. Hij heeft de feitelijke beschikkingsmacht over deze grond en heeft een private overeenkomst gesloten met zijn vader. Appellant zorgde zelf voor de bemesting en bepaalde het teeltplan. Zijn vader moest maïs telen. Dat appellant voordeel zou hebben gehad in de vorm van derogatie en daarom ook de nadelen moet dragen op het gebied van de toekenning van fosfaatrechten, maakt volgens hem niet dat er geen feitelijke beschikkingsmacht was over de grond.
Beoordeling door het College
5.1.4
Het College is van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat appellant in 2015 de feitelijke beschikkingsmacht had over het perceel van 9,99 hectare landbouwgrond. Zoals het College in de tussenuitspraak al heeft overwogen, komt het het College niet onaannemelijk voor dat appellant en zijn vader vanwege een familiaire band mondelinge afspraken hebben gemaakt over het verhuren van het perceel en kan daar ook van worden uitgegaan. Zoals appellant heeft toegelicht bemest hij het perceel zelf en moet zijn vader volgens het teeltplan maïs telen op het perceel. Appellant beschikt daarmee over de feitelijke beschikkingsmacht over het perceel. Dat appellant voordelen heeft genoten van de verhuur in de vorm van derogatie, maakt niet dat hij geen feitelijke beschikkingsmacht meer had over het perceel. Voor zover verweerder verwijst naar de twee uitspraken van het College, leidt dit niet tot een ander oordeel omdat het in die zaken ging om twee van elkaar te onderscheiden en zelfstandige bedrijven met elk hun eigen bedrijfsvoering en elk hun eigen percelen landbouwgrond. In het geval van appellant gaat het om een perceel landbouwgrond dat zijn eigendom is. De vergelijking van verweerder gaat om die reden niet op. Ook wat verweerder aanvoert over de betalingsrechten die door de vader zouden zijn verkregen, verandert het oordeel van het College niet dat sprake is van feitelijke beschikkingsmacht. Uit een eerdere uitspraak van het College over toewijzing van deze betalingsrechten volgt namelijk dat appellant deze betalingsrechten heeft toegewezen gekregen, maar heeft verhuurd aan zijn vader. [8] Verweerder heeft in zoverre niet duidelijk gemaakt op welke wijze appellant vanwege het verhuren van de aan hem toegekomen betalingsrechten – in afwijking van wat het College hiervoor heeft geoordeeld – niet over de feitelijke beschikkingsmacht van het perceel beschikt. Concluderend betekent dit dat de beroepsgrond van appellant slaagt en dat de fosfaatruimte van appellant opnieuw moet worden berekend, waarbij de 9,99 hectare landbouwgrond ook moet worden meegenomen. Wat dit concreet voor appellant betekent, wordt onderaan de uitspraak besproken in overweging 10.3 en verder (onder het kopje ‘Conclusie’).
Perceeloppervlakte
Tussenuitspraak
5.2.1
Het College heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat verweerder niet voldoende heeft gemotiveerd waarom hij uitgaat van een kleine oppervlakte (34,18 hectare) van de percelen van appellant – het hiervoor besproken perceel van 9,99 hectare daarin niet meegenomen – dan de oppervlakte van 35,55 hectare die hij wel heeft geaccepteerd bij de gecombineerde opgaves die appellant in 2015 en 2016 heeft gedaan. De enkele verwijzing naar het meetsysteem SAS, zonder concrete onderbouwing hoe dit meetsysteem tot een kleiner oppervlakte heeft geleid en waarin dat verschil precies is gelegen, bood daarvoor volgens het College onvoldoende motivering. Verweerder is daarom ook op dat punt opgedragen om dit opnieuw te beoordelen.
Standpunt van verweerder
5.2.2
Verweerder heeft in het bestreden besluit een overzicht gegeven van zijn beoordeling van de percelen waarbij de landbouwoppervlakte afwijkt van de oppervlakte die appellant heeft opgegeven. Per perceel waarover partijen van standpunt verschillen heeft verweerder een luchtfoto weergegeven, waarop met gekleurde lijnen is aangegeven wat de grens van het perceel volgens beide standpunten zou moeten zijn. Verweerder heeft zijn standpunt gemotiveerd onderbouwd, door onder meer taluds, bomenrijen, verruigde bermen en sloten aan te wijzen die volgens hem niet meetellen voor de oppervlakte. Het gaat volgens hem daarbij om de beoordeling van de werkelijk beteelde oppervlakte en niet zoals in het verleden om de beteelbare oppervlakte.
Beroepsgronden van appellant
5.2.3
Appellant blijft bij het standpunt dat verweerder te weinig oppervlakte landbouwgrond heeft meegerekend. Dit is volgens hem om drie redenen. Allereerst is in een eerdere uitspraak van het College over dezelfde landbouwgrond en hetzelfde jaar uitgegaan van een hogere oppervlakte. [9] Ten tweede zijn door verweerder in 2016 fysieke cross compliances uitgevoerd en zijn daarbij geen bevindingen van onvolkomenheden gerapporteerd, terwijl dit gaat om dezelfde percelen die appellant ook in 2015 had. Tot slot stelt appellant dat de grond die gelegen is onder bomenrijen wel degelijk landbouwgrond is. Zo wordt dit bijvoorbeeld gebruikt voor het weiden van vee.
Beoordeling door het College
5.2.4
Over de eerste twee argumenten die appellant aanvoert, oordeelt het College als volgt. Appellant betoogt samengevat dat verweerder moet uitgaan van een perceeloppervlakte van 35,55 hectare (exclusief de hiervoor besproken 9,99 hectare), omdat dit in een eerdere procedure bij het College ook is aangenomen als zijn perceeloppervlakte en omdat uit de controles niet is gebleken dat de door appellant opgegeven oppervlakte niet klopt. Het College heeft echter al eens eerder geoordeeld dat verweerder bij het vaststellen van de fosfaatruimte van andere perceeloppervlakten mag uitgaan dan die appellant heeft vermeld in haar gecombineerde opgave 2015 als hij daar aanleiding voor ziet. [10] Ook al is verweerder in de uitspraak waar appellant naar verwijst – in het kader van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB – wel uitgegaan van een oppervlakte van 35,55 hectare, betekent dit dus dat hij bevoegd is om in het kader van de Msw de perceeloppervlakten opnieuw te beoordelen voor de vraag of het bedrijf van appellant grondgebonden is. [11] Verweerder heeft daarbij toegelicht dat hij uitgaat van 34,18 hectare in plaats van de 35,55 hectare die appellant heeft opgegeven, omdat moet worden uitgegaan van de werkelijk beteelde oppervlakte en niet de beteelbare oppervlakte.
5.2.5
Het derde argument dat appellant aanvoert – namelijk dat de grond die gelegen is onder de bomenrijen wel degelijk landbouwgrond is, omdat bijvoorbeeld de koeien daar worden geweid – ziet ook meteen op de vraag of verweerder deze grond onder de bomenrijen terecht niet heeft aangemerkt als landbouwgrond, omdat dit volgens hem geen werkelijk beteelde oppervlakte is. Uit de memorie van toelichting volgt dat, wil een stuk grond als ‘landbouwgrond’ worden aangemerkt, daadwerkelijk enige vorm van landbouw moet worden uitgeoefend en dus sprake moet zijn van werkelijk beteelde oppervlakte en niet langer enkel (mogelijk) beteelbare oppervlakte. Volgens deze toelichting is daarvoor doorslaggevend of de oppervlakte daadwerkelijk in gebruik is voor de teelt van een bepaald gewas. Gaat het om grond die braak ligt, maar waarop in die periode wel landbouwkundige handelingen zijn verricht om de grond geschikt te houden voor de volgende teelt, dan kan het wel worden aangemerkt als grond waarop daadwerkelijk landbouw wordt uitgeoefend. Teeltvrije zones, werkpaden en oppervlaktes waarop de bedrijfsgebouwen staan, worden niet als landbouwgrond aangemerkt. [12] Voor appellant betekent dit het volgende. Dat de koeien tussen de bomenrijen geweid zouden worden, maakt niet dat daarmee ook gewassen tussen deze bomen worden geteeld door appellant. Ook heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij andere landbouwkundige handelingen heeft verricht die ertoe zouden kunnen leiden dat toch sprake zou moeten zijn van landbouwgrond. Verweerder heeft de grond tussen de bomenrijen dus terecht niet meegenomen in zijn berekening van de perceeloppervlakte. Appellant heeft de berekening verder niet betwist. Verweerder mag dus uitgaan van een perceeloppervlakte van 34,18 hectare. De beroepsgrond slaagt op dit punt dan ook niet.
Bedrijfsspecifieke excretie
Tussenuitspraak en standpunt van verweerder
5.3.1
Over het gebruik van de BEX voor het bepalen of het bedrijf van appellant als grondgebonden moet worden aangemerkt, heeft het College in zijn tussenuitspraak al geoordeeld dat verweerder terecht onder verwijzing naar een uitspraak van het College heeft gesteld dit niet mogelijk is. [13] Verweerder heeft zijn standpunt herhaald in het vervangingsbesluit.
Beroepsgronden van appellant
5.3.2
Appellant verzoekt het College terug te komen van zijn oordeel in de tussenuitspraak. Volgens hem is het College ten onrechte voorbijgegaan aan de argumenten die appellant op de zitting naar voren heeft gebracht over het gebruik van de BEX. Samengevat betoogt appellant dat een verwijzing naar de memorie van toelichting geen reden kan zijn om het gebruik van de BEX voor de fosfaatproductie terzijde te schuiven. [14] Volgens hem is het begrip ‘grondgebondenheid’ niet omschreven in de Msw en moet daarom aangesloten bij de bestaande definitie uit de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm). Hij wijst erop dat de BEX wel gebruikt kan worden voor de Wvgm, welke net als het fosfaatrechtenstelsel binnen de Msw valt. Daarom ontbreekt een rechtvaardigingsgrond om een onderscheid te maken voor de grondgebondenheid tussen de Wvgm en het fosfaatrechtenstelsel. Omdat de forfaitaire fosfaatproductie en het toegekende fosfaatrecht wordt gekoppeld aan de grondgebondenheid in 2015, betekent dit volgens appellant dat de grondgebondenheid ineens met terugwerkende kracht forfaitair wordt berekend. Ook zou de mogelijkheid tot groei die de Wvgm biedt, volgens appellant door de uitleg van het College plotseling onder de Wet op de economische delicten vallen. Omdat melkveehouders volgens de memorie van toelichting aan het einde van elk kalenderjaar verantwoording moeten afleggen over de melkveefosfaatproductie ten opzichte van hun fosfaatrecht, ondermijnt het fosfaatrechtenstelsel daarnaast ook het zwijgrecht. Appellant wijst er verder ook op dat de berekening van de grondgebondenheid in 2015, gemaakt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, die de minister aan de Tweede Kamer heeft gezonden ook inclusief de BEX is. Daarnaast verwijst hij ook naar de Monitoring grondgebondenheid melkveehouderij, een nulmeting die is uitgevoerd door Wageningen Economic Research in opdracht van de minister.
Beoordeling door het College
5.3.3
Het College blijft bij zijn oordeel uit de tussenuitspraak. Uit de memorie van toelichting volgt duidelijk dat de wetgever heeft gekozen voor een systeem waarbij het fosfaatrecht wordt vastgesteld op basis van forfaitaire normen. De mogelijkheid om het fosfaatrecht vast te stellen aan de hand van bedrijfsspecifieke gegevens zoals de BEX, wordt daarin expliciet van de hand gewezen. [15] Daarmee biedt de memorie van toelichting voldoende reden om fosfaatproductie niet op basis van de BEX vast te stellen. Anders dan waar appellant van uitgaat, blijkt voldoende wanneer sprake is van een grondgebonden bedrijf in de zin van het fosfaatrechtenstelsel en wanneer het fosfaatrecht dus om die reden niet wordt gekort. Artikel 72b, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) geeft namelijk duidelijk aan dat dit het geval is als de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is. Zoals hiervoor is overwogen dient deze melkveefosfaatproductie forfaitair te worden vastgesteld, dit volgt ook uit onder meer artikel 21b, eerste lid, van de Msw. Voor de beoordeling of het fosfaatrecht van appellant moet worden gekort, hoeft dus niet te worden aangesloten bij de definitie van grondgebondenheid in het kader van de Wvgm. De omstandigheid dat de BEX in het kader van de Wvgm wel kan worden gebruikt, maakt verder niet dat dit ook zo moet zijn bij het fosfaatrechtenstelsel. Dat zowel de wetsartikelen van de Wvgm als van het fosfaatrechtenstelsel zijn ondergebracht in de Msw, betekent immers niet dat bij het vaststellen van het fosfaatrecht ook de artikelen die zien op de Wvgm van toepassing zijn. Het voorgaande betekent dat deze (eventuele) korting op het fosfaatrecht dus inderdaad wordt gebaseerd op de forfaitaire fosfaatproductie verminderd met de fosfaatruimte zoals deze waren in 2015. Als appellant met zijn opmerking over het ineens met terugwerkende kracht forfaitair berekenen van de grondgebondenheid in 2015 bedoelt dat hij vreest dat hierdoor ook de grondgebondenheid in het kader van de Wvgm met terugwerkende kracht forfaitair moet worden berekend, is van belang dat de grondgebondenheid van de Wvgm los staat van deze korting in het kader van het fosfaatrechtenstelsel. Als appellant bedoelt dat de korting niet op basis van de forfaitaire fosfaatproductie en de fosfaatruimte in 2015 mag worden berekend, dan merkt het College op dat het College het fosfaatrechtenstelsel als zodanig al heeft geaccepteerd in het kader van artikel 1 van het EP. [16] Dat wordt teruggekeken naar de forfaitaire fosfaatproductie en de fosfaatruimte in 2015 is dus toelaatbaar. Dat het Centraal Bureau voor de Statistiek en Wageningen Economic Research de grondgebondenheid hebben berekend op basis van de BEX, verandert niets aan het feit dat de BEX niet kan worden gebruikt bij de vaststelling van het fosfaatrecht.
5.3.4
Wat appellant aanvoert over de Wet op de economische delicten en het zwijgrecht, kan hier ook niet tot een andere uitkomst leiden. Het College ziet niet in waarom de Wvgm door de uitleg die het College geeft in het kader van het fosfaatrechtenstelsel onder de werking van de Wet op de economische delicten zou zijn gebracht. Zoals hiervoor onder 5.3.3 overwogen, staat de grondgebondenheid zoals dit wordt verstaan onder het fosfaatrechtenstelsel los van de definitie van grondgebondenheid uit de Wvgm. Over het zwijgrecht dat volgens appellant wordt beperkt door het fosfaatrechtenstelsel, overweegt het College dat deze procedure ziet op het vaststellen van het fosfaatrecht en niet op een bestraffende sanctie.
5.3.5
Concluderend blijft het College dus bij zijn oordeel in de tussenuitspraak, namelijk dat de BEX niet kan worden gebruikt bij de vaststelling van het fosfaatrecht. De beroepsgrond van appellant slaagt niet.
Overname beëindigd bedrijf
Tussenuitspraak en standpunt van verweerder
6.1
Het College heeft het beroep van appellant op artikel 23, vierde lid, van de Msw in de tussenuitspraak afgewezen. Volgens appellant moet hij meer fosfaatrecht krijgen op grond van dit artikel, omdat hij een beëindigd bedrijf heeft overgenomen. Toen de overname plaatsvond, was er geen melkvee meer aanwezig op het overgenomen bedrijf. Appellant heeft dus geen aanspraak op verhoging van het fosfaatrecht op grond van dit artikel. Verweerder heeft zijn standpunt in het vervangingsbesluit gehandhaafd, onder verwijzing naar de tussenuitspraak van het College.
Beroepsgronden van appellant
6.2
Volgens appellant moet hij wel meer fosfaatrecht krijgen. Hij betoogt dat artikel 23, vierde lid, van de Msw juist ziet op situaties waarbij geen fosfaatrecht wordt toegekend omdat er op de peildatum 2 juli 2015 geen dieren aanwezig waren waarvoor fosfaatrecht werd toegekend, terwijl er op 1 januari 2018 wel sprake was van een landbouwbedrijf. Het ziet volgens hem niet op gevallen waarbij er op 2 juli 2015 wel melkvee of jongvee aanwezig was.
Beoordeling door het College
6.3
Het College blijft bij zijn oordeel uit de tussenuitspraak. Uit artikel 23, vierde lid, van de Msw volgt dat als een melkveehouder een beëindigd bedrijf heeft overgenomen tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018, zijn fosfaatrecht wordt verhoogd met het fosfaatrecht dat op basis van artikel 23, derde lid, van de Msw zou zijn vastgesteld voor het beëindigde bedrijf als dat was gecontinueerd. Dit betekent dat het beëindigde bedrijf op 2 juli 2015 melkvee had moeten houden, omdat er anders geen fosfaatrecht wordt toegekend. Zoals in de tussenuitspraak al is overwogen, was er al geen melkvee meer aanwezig op het bedrijf toen de overname plaatsvond. Het fosfaatrecht van appellant kan dus niet worden opgehoogd op grond van artikel 23, vierde lid, van de Msw, omdat het overgenomen bedrijf geen fosfaatrecht zou hebben gekregen bij continuering. [17] Er is dus geen ruimte voor de uitleg die appellant bepleit. Dit betekent dat de beroepsgrond faalt.
Artikel 1 van het EP
Tussenuitspraak
7.1
Het College heeft in de tussenuitspraak geen oordeel gegeven over het beroep van appellant op artikel 1 van het EP. De beslissing is op dat punt aangehouden in afwachting van de nieuwe beslissing op bezwaar die verweerder moest nemen. Het College zal hieronder eerst de beroepsgronden van appellant weergeven en vervolgens het standpunt van verweerder zoals volgt uit het vervangingsbesluit. Daarna volgt het oordeel van het College.
Beroepsgronden van appellant
7.2
Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets volgens hem niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant exploiteert een gemengd bedrijf van vleesvarkens en melkvee. Hij beschikte voor de peildatum over alle benodigde vergunningen om zijn bedrijf uit te breiden. In 2010 is hij gaan deelnemen aan de stoppersregeling voor de varkenshouderij, waardoor hij deze tak per 1 januari 2020 zou moeten gaan beëindigen. Deze varkenstak behaalde jaarlijks ongeveer 40% van het bedrijfsresultaat, wat appellant wilde opvangen met een uitbreiding van de melkveehouderij. Door het fosfaatrechtenstelsel kan hij het verlies aan inkomsten van het stoppen van de varkenshouderij echter niet meer compenseren met de melkveehouderij en rust op appellant een individuele en buitensporige last. Appellant heeft op de zitting gewezen op een uitspraak van het College die vergelijkbaar is met zijn situatie. [18] Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellant een bedrijfsplan, jaarrekeningen en een rapport van Countus overgelegd. Hieruit volgt dat appellant slechts een reserveringscapaciteit heeft van € 0,01 per 100 kilogram melk in 2018, terwijl een reserveringscapaciteit van € 0,065 per 100 kilogram melk het bedrijfseconomisch noodzakelijk minimum is. Volgens appellant zijn er, rekening houdend met de toegerekende kosten voor het houden van het melkvee, 26 extra melkkoeien nodig om de inkomsten uit de varkenshouderij te compenseren. Als wordt uitgegaan van de BEX produceert elke melkkoe 26 kg fosfaat per jaar. Volgens appellant leidt een omzetting van de varkenshouderij, die jaarlijks 500 kg fosfaat produceert, naar het houden van 26 extra melkkoeien niet tot een hogere fosfaatproductie.
Standpunt van verweerder
7.3
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder begrijpt dat appellant stelt dat een individuele en buitensporige last op hem rust omdat hij het verlies aan verdiencapaciteit als gevolg van deelname aan de stoppersregeling niet kan compenseren met de melkveehouderij. Verweerder volgt dit echter niet. Het was een bewuste ondernemerskeuze van appellant om in 2010 deel te nemen aan de stoppersregeling. Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 2 oktober 2018 waarin is geoordeeld dat de gevolgen die voortkomen uit de keuze om deel te nemen aan de stoppersregeling niet betrokken hoeven te worden bij de belangenafweging in het kader van de individuele en buitensporige last. [19]
Beoordeling door het College
7.4
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 [20] en uitspraken van 9 januari 2019 [21] . Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. [22]
7.5
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.6.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. [23]
7.6.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. [24]
7.6.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. [25] Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder. [26]
7.6.4
Voor appellant komt de vergelijking die in 7.6.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 95 of 115 melk- en kalfkoeien en respectievelijk 50 of 60 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van het bedrijfsplan dat appellant heeft laten opstellen) en de vastgestelde 3.059 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (67 melk- en kalfkoeien en 51 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde financiële stukken en de berekeningen van de reserveringscapaciteit, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 7.6.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
7.6.5
Daarvoor is het volgende van belang. Appellant neemt sinds 2010 deel aan de stoppersregeling voor de varkenshouderij. In 2014 heeft hij alle benodigde vergunningen gekregen om zijn melkveehouderij uit te breiden. Voor deze uitbreiding heeft hij een bedrijfsplan laten opstellen, dat op 9 januari 2015 is afgerond en wilde hij investeren in een nieuwe stal. Het College acht gezien het tijdstip waarop appellant deze beslissingen heeft genomen, dan wel heeft willen nemen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. [27] Daarbij speelt ook mee dat een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het (willen) doen van die investeringen ontbreken. Uit het bedrijfsplan en wat appellant op de zitting heeft verklaard, volgt dat appellant zijn melkveehouderij heeft willen uitbreiden om het bedrijf toekomstbestendig te maken en waarin meespeelde dat het melkquotum zou worden afgeschaft. Het toekomstbestendig willen maken van het bedrijf kan niet worden gezien als een bijzondere omstandigheid die een uitbreiding van het bedrijf noodzakelijk maakt. [28] Uit het bedrijfsplan volgt ook dat appellant ook de keuze had om zijn varkenshouderij uit te breiden, in plaats van de melkveehouderij. Appellant heeft uiteindelijk, mede gelet op de afschaffing van het melkquotum, gekozen voor de uitbreiding van de melkveehouderij. De uitbreiding van de melkveetak is daarmee echter niet bedrijfseconomisch noodzakelijk geworden. De gevolgen van deze ondernemerskeuze om zich te richten op de uitbreiding van de melkveehouderij van appellant, moeten voor zijn eigen rekening en risico blijven. Het had appellant namelijk al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Op het moment dat hij concrete investeringsbeslissingen is gaan nemen, met het aanvragen van de vergunningen die hij in 2014 heeft verkregen, en het laten opstellen van het bedrijfsplan van 9 januari 2015, had hij daarom een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het College constateert dat uiteindelijk de beoogde nieuwe stal niet is gebouwd omdat appellant geen financiering meer van de bank kreeg toen het fosfaatrechtenstelsel op 2 juli 2015 bekend werd.
7.6.6
In de uitspraak van 27 augustus 2019 waar appellant naar verwijst, komt het College tot een vergelijkbaar oordeel en wordt ook geen individuele en buitensporige last aangenomen. [29] Dit steunt het betoog van appellant dus ook niet. Voor zover appellant bedoelde om te verwijzen naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019, welke overeenkomt met de toelichting die appellant heeft gegeven bij het verwijzen naar de uitspraak, leidt dit ook niet tot een andere uitkomst. [30] In die uitspraak was het voor de melkveehouder namelijk vanwege bijzondere omstandigheden noodzakelijk om zijn varkenshouderij af te stoten en het melkveebedrijf beperkt uit te breiden. In het geval van appellant is zijn omschakeling naar een volledig melkveebedrijf echter niet vanwege een bijzondere omstandigheid noodzakelijk geweest. Verder leidt de omstandigheid dat appellant een reserveringscapaciteit van slechts € 0,01 per 100 kilogram melk heeft, ook niet tot een ander oordeel. Appellant geeft in zijn beroepschrift zelf aan dat deze lage reserveringscapaciteit vooral komt door de verplichte afstoting van de varkenstak. Zoals hiervoor overwogen, is de afstoting van de varkenstak een ondernemerskeuze geweest. In elk geval is niet gebleken dat appellant verplicht was deel te nemen aan de stoppersregeling. Tot slot heeft appellant aangegeven dat hij met zijn omschakeling van een gemengd bedrijf naar een volledig melkveebedrijf totaal minder fosfaat produceert. Los van feit dat zelfs als al van de BEX zou worden uitgegaan appellant met de door hem genoemde extra 26 melkkoeien al meer fosfaat zou produceren dan de jaarlijkse fosfaatproductie van de varkenshouderij (26 melkkoeien x 26 kilogram fosfaat = 676 kilogram fosfaat, tegenover 500 kilogram fosfaatuitstoot door de varkens), gelden er eigen sectorale fosfaatproductieplafonds voor varkens en melkvee. De uitbreiding die appellant beoogt, laat de fosfaatproductie voor de melkveesector dus ook stijgen. Niets verzet zich er overigens tegen om eventuele varkensrechten die appellant nog heeft te gelde te maken en melkveefosfaatrecht aan te kopen.
7.6.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Redelijke termijn
Verzoek van appellant
8.1
Appellant verzoekt verder om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep.
Beoordeling door het College
8.2
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 12 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar, 3 maanden, 3 weken en 6 dagen overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding.
8.3
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 9 maanden, 1 week en 4 dagen – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 2 jaar, 5 maanden, 1 week en 4 dagen – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 [31] en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020. [32] Van de overschrijding is na afronden een periode van 4 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 4 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel –12 maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 375,- (4/16 x € 1.500,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.125,- (12/16 x € 1.500,-) aan appellant.
Wegingsfactor bij de proceskostenvergoeding
Verzoek van appellant
9.1
Appellant verzoekt tot slot om een vergoeding van de proceskosten voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Vanwege de complexiteit verzoekt appellant deze proceskosten op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast te stellen op een hogere wegingsfactor dan gemiddeld (wegingsfactor 1). Deze complexiteit ligt volgens appellant in het gegeven dat het College de termijn voor het doen van een uitspraak heeft verlengd en omdat appellant heeft betoogd dat de eerdere uitspraken van het College over de BEX en de grondgebondenheid in 2015 niet deugen. Daarnaast maakt ook het financiële belang in verhouding met de bedrijfsomzet van appellant dat sprake is van een meer dan gemiddeld gewicht.
Beoordeling door het College
9.2
Het College ziet in dit geval geen reden om af te wijken van een gemiddelde wegingsfactor. Deze wegingsfactor wordt bepaald aan de hand van het belang en de ingewikkeldheid van de zaak. [33] Het College begrijpt wel dat het belang van de zaak voor appellant groot is, maar dit verschilt niet in zodanige mate met het belang van andere melkveehouders in zaken over de vaststelling van fosfaatrecht waarin ook een gemiddelde wegingsfactor is toegepast. Ook is het College van oordeel dat de zaak niet zo ingewikkeld is dat moet worden afgeweken van een gemiddelde wegingsfactor. Dat namens appellant wordt betoogd dat het College moet afwijken van zijn eerdere uitspraken over de BEX en de grondgebondenheid, betekent niet dat de zaak daarmee voldoende ingewikkeld is dit te rechtvaardigen. Ook de omstandigheid dat het College de termijn voor het doen van een uitspraak heeft verlengd, is geen reden voor het hanteren van een hogere wegingsfactor vanwege de ingewikkeldheid van de zaak. Uit de nota van toelichting bij het Bpb volgt namelijk over de ingewikkeldheid van de zaak dat de proceskostenvergoeding evenredig dient te zijn met de prestatie van de rechtsbijstandverlener. Daarbij dient te worden uitgegaan van de omvang van de werkzaamheden die redelijkerwijs nodig zijn om het desbetreffende besluit of de desbetreffende uitspraak met succes te bestrijden. [34] Dat de uitspraaktermijn door de bestuursrechter wordt verlengd, valt hier dus niet onder. Het College zal daarom hieronder, wanneer het over het toekennen van een proceskostenvergoeding gaat, uitgaan van een gemiddelde wegingsfactor. Wat betreft de proceskostenvergoeding voor het verzoekschrift wegens de overschrijding van de redelijke termijn, ziet het College overigens aanleiding om uit te gaan van een lichte wegingsfactor (0,5), overeenkomstig met de vaste rechtspraak. [35]
Conclusie
10.1
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zoals onder 3.1 al is aangegeven, heeft appellant geen procesbelang meer bij een beoordeling van dat besluit. Het beroep tegen het bestreden besluit wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard. Het College is wel toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het vervangingsbesluit. Appellant heeft tegen dit vervangingsbesluit terecht aangevoerd dat verweerder van een te lage melkproductie, en daarmee excretieforfait, is uitgegaan en dat het perceel van 9,99 hectare onterecht niet is meegeteld voor de berekening van zijn fosfaatruimte. Dat betekent dat het vervangingsbesluit in strijd is met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het beroep van appellant tegen het vervangingsbesluit is daarom gegrond.
10.2
Dit betekent dat het College het vervangingsbesluit vernietigt. Zoals eerder al onder 3.2 is aangegeven, gaat het College ervan uit dat het bestreden besluit al door verweerder is ingetrokken. Het beroep van appellant tegen het bestreden besluit is om die reden hiervoor al niet-ontvankelijk verklaard. Wel merkt het College hierover op dat het bestreden besluit, dat dus ook niet uitgaat van een juiste vaststelling van het fosfaatrecht, daarom ook inhoudelijk onrechtmatig is. Het College herroept verder het primaire besluit, omdat ook dit besluit uitgaat van een onjuiste vaststelling van het fosfaatrecht.
10.3
Het College staat vervolgens voor de vraag of het mogelijk is om aan finale geschilbeslechting te doen. Dit betekent dat het College moet bekijken of het mogelijk is om zelf het fosfaatrecht van appellant op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw vast te stellen. Er moet dus worden gekeken of er voldoende gegevens zijn om het fosfaatrecht vast te stellen op basis van de extra separatiemelk die is geproduceerd en de fosfaatruimte die het perceel van 9,99 hectare oplevert. Het College is van oordeel dat het hier over deze informatie beschikt. Over de separatiemelk heeft het College al de totale melkproductie in 2015 inclusief de separatiemelk en de bijbehorende excretiefactor (39,1 kg) berekend. [36] Voor de fosfaatruimte die het perceel van 9,99 hectare oplevert, gaat het College ervan uit dat dit perceel een fosfaattoestand in de categorie ‘hoog’ (50 kg fosfaatruimte per hectare) heeft. Appellant heeft op basis van zijn eigen berekeningen namelijk aangegeven dat voor dit perceel moet worden uitgegaan van deze categorie. Het College vindt het aannemelijk dat verweerder ook uitgaat van deze categorie, omdat dit de meest gunstige uitkomst is voor het doel dat hij nastreeft (namelijk onder het fosfaatproductieplafond blijven en het behouden van de derogatie). Op basis van dit voorgaande en de gegevens uit de eerste besluiten van verweerder, stelt het College het fosfaatrecht van appellant vast op 3.145 kg, inclusief generieke korting van 8,3%. [37] Het College voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb dus zelf in de zaak door het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 3.145 kg.
10.4
Omdat het beroep gegrond is, ziet het College aanleiding om te bepalen dat verweerder het betaalde griffierecht aan appellant moet vergoeden. Ook wordt verweerder veroordeeld in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Bpb en wat hiervoor onder 9.2 is overwogen, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift wegens overschrijding van de redelijke termijn, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
- vernietigt het vervangingsbesluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 3.145 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vervangingsbesluit;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een immateriële schadevergoeding van € 1.125,‑;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een immateriële schadevergoeding van € 375,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.602,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.
Bijlage 1 – Juridisch kader
Fosfaatruimte en tot het bedrijf behorende landbouwgrond
De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw is tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
Artikel 23, vierde lid, van de Meststoffenwet
Artikel 23, vierde lid, van de Msw bepaalt dat indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriele regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 een beëindigd bedrijf is overgenomen, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, wordt verhoogd, met het fosfaatrecht dat voor dit beëindigde bedrijf bij continuering, krachtens het derde lid zou zijn vastgesteld. Bij een gedeeltelijke overname vindt de verhoging naar rato plaats.
Generieke korting
Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is (grondgebonden). Het derde lid van deze bepaling bepaalt dat bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, het fosfaatrecht slechts verminderd wordt voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Bijlage 2 – Berekening aantal dagen separatiemelk
Op basis van “Visiteformulier herkauwers” van Dierenartsenpraktijk De Hagmolen
Startdatum behandeling
Einddatum behandeling [38]
Wachtdagen [39]
Totaal aantal dagen in 2015 [40]
2 februari 2015
2 februari 2015
1
2
28 maart 2015
28 maart 2015
3
4
1 juni 2015
11 juni 2015 [41]
28
39
29 juni 2015
29 juni 2015
3
4
2 juli 2015
3 juli 2015 [42]
4
6
31 juli 2015
31 juli 2015
2
3
12 augustus 2015
12 augustus 2015
5
6
17 augustus 2015
17 augustus 2015
6
7
30 september 2015
30 september 2015
1
2
Totaal:
73
Op basis van de agenda van appellant
Startdatum behandeling
Einddatum behandeling
Wachtdagen
Totaal aantal dagen in 2015
28 december 2014
3 januari 2015
5
8
29 december 2014
1 januari 2015
5
6
31 december 2014
2 januari 2015
5
7
2 januari 2015
12 januari 2015
5
16
9 januari 2015
11 januari 2015
5
8
29 januari 2015
4 februari 2015
5
12
2 februari 2015
5 februari 2015
5
9
7 februari 2015
10 februari 2015
5
9
23 februari 2015
2 maart 2015
4
12
27 februari 2015
2 maart 2015
4
8
23 maart 2015
31 maart 2015
4
13
21 juli 2015
23 juli 2015
4
7
12 augustus 2015
15 augustus 2015
5
9
4 september 2015
8 september 2015
4
9
4 september 2015
14 september 2015
5
16
15 september 2015
18 september 2015
5
9
28 september 2015
1 oktober 2015
3
7
8 oktober 2015
16 oktober 2015
5
14
21 oktober 2015
23 oktober 2015
4
7
25 oktober 2015
27 oktober 2015
3
6
31 oktober 2015
8 november 2015
4
13
10 november 2015
13 november 2015
3
7
11 november 2015
13 november 2015
4
7
2 december 2015
5 december 2015
3
7
6 december 2015
9 december 2015
3
7
Totaal:
233
Bijlage 3 – Berekening gemiddelde melkproductie 2015
Melkproductie in 2015 volgens primair besluit: 465.574 kg
Vervoederde melk: 22.218 kg
Totale melkproductie excl. separatiemelk in 2015: 487.792 kg
Gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2015: 66,8
Gemiddelde melkproductie per koe in 2015 excl. separatiemelk: 7.302 kg
Gemiddelde melkproductie per koe per dag in 2015: 20,0 kg
Totaal aantal wachtdagen separatiemelk in 2015: 306 dagen
Gemiddelde productie separatiemelk in 2015: 6.120 kg
Totale melkproductie incl. separatiemelk in 2015: 493.912 kg
Gemiddelde melkproductie per koe in 2015 incl. separatiemelk: 7.394 kg.
Bijbehorend excretieforfait: 39,1 kg
Bijlage 4 – Berekening Fosfaatrechten
Fosfaatrechten – peildatum 2 juli 2015
Kg
Aantal
Excretieforfait
Fosfaatrechten
Totale melkproductie in 2015
493.912
Gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2015 (diercategorie 100)
66,8
Gemiddelde melkproductie per koe in 2015
7.394
Excretieforfait
39,1
Melk- en kalfkoeien (diercategorie 10)
67
x 39,1 =
2.619,7 kg
Jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101)
25
x 9,6 =
240 kg
Jongvee 1 jaar en ouder (diercategorie 102)
26
x 21,9 =
569,4 kg
Fosfaatrechten (zonder korting)
3.429,1 kg
Fosfaatproductie – gemiddeld in het jaar 2015
Kg
Aantal
Excretieforfait
Productie
Totale melkproductie in 2015
493.912
Gemiddelde melkproductie per koe in 2015
7.394
Excretieforfait
39,1
Gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien (diercategorie 10)
66,8
x 39,1 =
2.611,88 kg
Gemiddeld aantal jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101)
26,4
x 9,6 =
253,44 kg
Gemiddeld aantal jongvee 1 jaar en ouder (diercategorie 102)
27,8
x 21,9 =
608,82 kg
Fosfaatproductie
3.474,14 kg
Fosfaatruimte – peildatum 15 mei 2015
Oppervlakte grasland
PAL-waarde
Categorie
Hectare
Norm (kg)
Fosfaatruimte
< 16
Arm / fixerend
x 120 =
0 kg
16 t/m 26
Laag
1,56
x 100 =
156 kg
27 t/m 50
Neutraal
x 90 =
0 kg
> 50
Hoog
25,91
x 80 =
2.072,8 kg
Oppervlakte bouwland
Pw-waarde
Categorie
Hectare
Norm (kg)
Fosfaatruimte
< 25
Arm / fixerend
x 120 =
0 kg
25 t/m 35
Laag
x 75 =
0 kg
36 t/m 55
Neutraal
3,47
x 60 =
208,2 kg
> 55
Hoog
12,89
x 50 =
644,5 kg
Oppervlakte natuurterrein
Grasland
x 70 =
0 kg
Overig
x 20 =
0 kg
Totale fosfaatruimte
3081,5 kg
Berekening (eventuele) korting
Fosfaatproductie in 2015
3.474,14 kg
Fosfaatruimte in 2015
3.081,5 kg
Overschot
392,64 kg
Dit betekent dat appellant niet grondgebonden is, omdat zijn fosfaatproductie in 2015, op basis van het gemiddeld aantal gehouden stuks melkvee, groter is dan de fosfaatruimte in 2015.
Fosfaatrechten (zonder generieke korting)
3.429,1 kg
Generieke korting (8,3%)
284,6153 kg
Verschil toegekende fosfaatrechten en fosfaatruimte in 2015
347,6 kg
Omdat het verschil tussen het de fosfaatrechten van appellant en zijn fosfaatruimte groter is dan de generieke korting, wordt de generieke korting opgelegd: 284,6153 kg.
Fosfaatrechten (zonder generieke korting)
3.429,1 kg
Generieke korting (8,3%)
284,6153 kg
Fosfaatrechten (inclusief generieke korting) [43]
3.145 kg