Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/328
uitspraak van enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: B.D. Bos)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 17 december 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft een herstelverweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2020. De gemachtigden van partijen zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ter zitting door appellante ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3% (generieke korting). Ingevolge artikel 72b, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, geldt dat niet voor een bedrijf waarvan in 2015 de fosfaatproductie kleiner is dan of gelijk is aan de fosfaatruimte (de situatie van grondgebondenheid).
1.3.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw wordt verstaan onder tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
1.4.
De fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen in kilo’s fosfaat die in een kalenderjaar op de totale oppervlakte van de tot het bedrijf behorende landbouwgrond mag worden gebracht. De fosfaatgebruiksnorm is de toegestane hoeveelheid fosfaat per hectare grond en hangt af van de fosfaattoestand van de bodem (categorie laag, neutraal of hoog). Naarmate de grond minder fosfaat bevat (voor grasland wordt dat uitgedrukt in een PAL-waarde en voor bouwland in een Pw-waarde) mag er meer fosfaat worden aangebracht.
RVO hanteert ingevolge zijn mestbeleid voor het jaar 2015 voor grond die niet is bemonsterd en geanalyseerd de categorie hoog en voor grond die wel is bemonsterd en geanalyseerd de volgende fosfaatgebruiksnormen:
categorie PAL-waarde fosfaatgebruiksnorm Pw-waarde fosfaatgebruiksnorm
laag <27 100 kg per ha <36 75 kg per ha
neutraal 27-50 90 kg per ha 36-55 60 kg per ha
hoog >50 80 kg per ha >55 50 kg per ha
1.5.
Artikel 103a van de Uitvoeringsregeling Msw, bevat bepalingen over de wijze van vaststellen van de fosfaattoestand van de bodem en de daarbij geldende voorwaarden. Een voorwaarde is dat de grond moet worden bemonsterd en geanalyseerd volgens een bemonsteringsprotocol door een geaccrediteerd laboratorium. Bijlage L bij die bepaling is het ‘Protocol voor de bemonstering van de bodem ter bepaling van het PAL-getal en het Pw-getal (fosfaattoestand gronden laag, neutraal, hoog; derogatie)’. Daarin is vermeld:
“(..) Markeer de vormbepalende hoekpunten van het perceel en leg met een Global Positioning System (GPS) de omvang en vorm van dit perceel dan wel perceelsdeel vast. Bij niet rechthoekige percelen dan wel perceelsdelen worden zoveel extra punten meegenomen dat de contouren ervan vastgelegd zijn. De afwijking van de GPS mag niet groter zijn dan 5 meter. De bemestingsvrije zones worden bij deze bepaling buiten beschouwing gelaten. Indien het perceel dan wel perceelsdeel verdeeld is onder meerdere gebruikers, dan wordt alleen het deel van het perceel dat in gebruik is door de aanvrager geregistreerd en bemonsterd. Het mengmonster wordt samengesteld uit een minimum van 40 deelmonsters die gestoken worden uit het gehele perceel dan wel perceelsdeel. (..)”
Feiten
2.1
Appellante, een maatschap bestaande uit [naam 2] en [naam 3] , exploiteert een melkveehouderij. Zij heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Zij heeft 15.79.50 ha grond gekocht (in 2013, financiering € 400.000,-) en ammoniakrechten (2014/2015). Zij heeft 7,1 ha grond verhuurd (mei 2015). Haar zijn op haar aanvraag vergunningen verleend voor het houden van 199 melkkoeien en 140 stuks jongvee (vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw)-10 november 2015) en het bouwen van een ligboxenstal (omgevingsvergunning 21 december 2015). Ze heeft op 15 december 2015 een Melding Activiteitenbesluit gedaan voor het veranderen van haar bedrijf. Ze heeft een aanneemovereenkomst gesloten voor het bouwen van een stal (11 maart 2016, financiering € 200.000,-). Zij heeft een bedrijf overgenomen (april 2017) waarbij 44 stuks jongvee aan haar zijn overgedragen.
2.2.
Appellante had op 2 juli 2015 182 melkkoeien en 133 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3.1.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante voor het eigen en het overgenomen bedrijf apart vastgesteld en bij elkaar opgeteld. Het fosfaatrecht van het overgenomen bedrijf, dat grondgebonden was als bedoeld in artikel 72b, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, is zonder korting vastgesteld op 964 kg (voor 44 stuks jongvee). Het fosfaatrecht van het eigen bedrijf is met 8,3% korting wegens het niet grondgebonden zijn, vastgesteld op 8.564,87 kg (voor de bij 2.2 vermelde dieraantallen). Dat appellante in 2015 niet grondgebonden was volgt uit een vergelijking van de fosfaatproductie in 2015 van het eigen bedrijf (9182,01 kg) met de fosfaatruimte in 2015 van het eigen bedrijf (8.497,3 kg). Verweerder is bij die fosfaatruimte uitgegaan van 80,34 ha grasland en 19,94 ha bouwland. Dat is de grond die appellante blijkens haar gecombineerde opgave 2015 op 1 mei 2015 zelf in gebruik had. De 7,1 ha grond die zij toen verhuurde is in die berekening niet meegenomen. Het in totaal vastgestelde fosfaatrecht is 9.529 kg (964 kg + 8.564,87 kg).
3.2.
Verweerder heeft in het verweerschrift de fosfaatruimte op basis van de door appellante in beroep overgelegde gegevens (analyseverslagen) vastgesteld op 8.929,9 kg. Verweerder heeft in het herstelverweerschrift het fosfaatrecht van appellante (met generieke korting op het fosfaatrecht voor haar eigen dieren en zonder generieke korting op het fosfaatrecht voor de overgedragen dieren van het in 2017 overgenomen bedrijf) nader berekend op 9.894 kg en heeft het College verzocht om dat zo vast te stellen.
Standpunt van verweerder
4.1
Verweerder gaat in het herstelverweerschrift in beginsel uit van de fosfaattoestand die in de gecombineerde opgave 2015 bij de tot het bedrijf van de melkveehouder behorende percelen is vermeld of, als die vermelding ontbreekt, van de fosfaattoestand hoog. Hij heeft in beroep de fosfaattoestand van de percelen van appellante opnieuw bekeken met behulp van de analyseverslagen. Tussen de door verweerder vastgestelde en de door appellante gestelde fosfaatruimte is een verschil van ongeveer 43 kg. Dat komt omdat één analyseverslag volgens verweerder niet geldig is en door afrondingsverschillen van de oppervlakten van verschillende percelen, waardoor verweerder uitgaat van minder hectares grond dan appellante.
4.2.
Verweerder heeft perceel 22 (volgens de gecombineerde opgave 2015 1,24 ha grasland) geplaatst in de categorie hoog terwijl dat volgens appellante categorie laag zou moeten zijn. Het verschil in fosfaatruimte is 24,66 kg. Appellante heeft van dat perceel een analyseverslag overgelegd, dat volgens verweerder niet geldig is omdat het perceel niet volledig is bemonsterd en niet daarom meetelt bij de berekening van de fosfaatruimte. Verweerder past de fosfaatruimte van dit perceel niet aan en het perceel blijft ingedeeld in de categorie hoog.
4.3.
Verweerder heeft de totale oppervlakte van de percelen van appellante vastgesteld op 100,28 ha. Dat is 0,21 ha minder dan in de gecombineerde opgave 2015, omdat verweerder delen van een perceel die niet worden gebruikt voor landbouw niet heeft meegerekend. Het verschil in fosfaatruimte is 18,47 kg. Verweerder heeft dit standpunt in het verweerschrift onderbouwd met een tabel en luchtfoto’s.
4.4.
Verweerder heeft de door appellante verhuurde 7,1 ha grond niet meegerekend, omdat die grond op 15 mei 2015 niet tot haar bedrijf behoorde als bedoeld in artikel 1, eerste lid aanhef en onder m, van de Msw en niet onder de fosfaatruimte van haar bedrijf valt.
Beroepsgronden
5.1.
Appellante stelt, voor zover nog relevant gelet op het herstelverweerschrift, dat haar bedrijf grondgebonden is en dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte de generieke korting heeft toegepast. Volgens haar berekening is haar fosfaatruimte 8.972,2 kg. Zij heeft daartoe een gedetailleerde berekening en een rapport van BLGG AgroXpertus overgelegd. De korting zou in dat geval niet 8,3% bedragen, maar 367,9 kg, resulterend in een fosfaatrecht van 9.936,2 kg.
5.2.
Appellante erkent dat van perceel 22 een hoek (in de vorm van een uitstekende strook) niet is bemonsterd. Volgens appellante kan die hoek van het perceel worden afgesplitst, zodat alleen dat deel in de categorie hoog wordt ingedeeld en de rest van het perceel in de categorie laag.
5.3.
Appellante stelt dat verweerder niet, zoals hij doet, van andere perceeloppervlakten mag uitgaan dan die zijn vermeld in haar gecombineerde opgave 2015 en die verweerder eerder bij de toekenning van betalingsrechten op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), heeft geconstateerd. Verweerder mag (bij perceel 22) ook niet rekenen met vier cijfers achter de komma (1,2330 ha) in plaats van twee cijfers (volgens appellante 1,24 ha), omdat dat niet gebruikelijk is en leidt tot andere uitkomsten.
5.4.
Met betrekking tot de verhuurde grond heeft appellante ter zitting gesteld dat zij desondanks grondgebonden is, indien wordt uitgegaan van de bedrijfsspecifieke excretie-waarden (BEX) van haar bedrijf, als vermeld in de BEX Handreiking van verweerder. Het is volgens appellante onterecht dat in het fosfaatrechtenstelsel wordt uitgegaan van een forfaitaire excretienorm in plaats van de feitelijke excretie van haar melkvee die lager is.
Beoordeling
6.1.
Gelet op 3.2 bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft dit in beroep gecorrigeerd. Het College zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en beoordelen of het zelf in de zaak kan voorzien door het fosfaatrecht vast te stellen op 9.894 kg, zoals verweerder heeft verzocht.
6.2.
Het geding spitst zich nog toe op de vraag of verweerder de fosfaatruimte in het herstel-verweerschrift terecht en op goede gronden heeft vastgesteld op 9.894 kg.
6.2.1.
Met betrekking tot de fosfaattoestand van perceel 22 heeft appellante ter zitting erkend dat een hoek van dat perceel niet is bemonsterd. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat uit de van toepassing zijnde regelgeving volgt dat het hele perceel moet worden bemonsterd en dat, als dat niet het geval is, op grond van zijn beleid van de fosfaattoestand hoog moet worden uitgegaan. Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat het perceel moet worden gesplitst en alleen het niet bemonsterde deel in de categorie hoog moet worden ingedeeld en de rest van het perceel in de categorie laag. Voor deze redenering bieden de van toepassing zijnde regelgeving en het beleid van verweerder, als hiervoor onder 1.4 en 1.5 vermeld geen steun. De onder 5.2 vermelde beroepsgrond slaagt niet.
6.2.2.
Bij het vaststellen van de fosfaatruimte mag verweerder, zoals hij stelt en als daar aanleiding toe bestaat, van andere perceeloppervlakten uitgaan dan die appellante heeft vermeld in haar gecombineerde opgave 2015. Zelfs al zou het zo zijn dat verweerder in het kader van het GLB van die perceeloppervlakten is uitgegaan, dan nog is verweerder in het kader van de Msw bevoegd die perceeloppervlakten te beoordelen voor het antwoord op de vraag of appellante al dan niet grondgebonden is. De beroepsgrond dat verweerder niet mag rekenen met vier cijfers achter de komma slaagt niet, al omdat niet is gesteld of gebleken dat appellante daardoor is benadeeld. Voor zover bij de beoordeling van de fosfaatruimte blijkt dat verweerder in het kader van het GLB delen van percelen ten onrechte als landbouwgrond heeft aangemerkt, als in dit geding aan de orde, is verweerder in het kader van de Msw niet gehouden die fout te herhalen. Het College is op grond van het verhandelde ter zitting, waar luchtfoto’s van percelen van appellante zijn besproken, van oordeel dat verweerder terecht delen van de in de gecombineerde opgave 2015 opgegeven percelen als fosfaatruimte buiten beschouwing heeft gelaten, omdat is gebleken dat appellante een aantal percelen buiten de kadastrale gegevens (ruimer) heeft ingetekend, te weten de percelen 9, 10, 11, 37, 38 en 45. Bij perceel 22 heeft zij ten onrechte een deel van een oprit ingetekend en bij perceel 28 een schuur (beide geen landbouwgrond en dus ook geen fosfaatruimte). Het College ziet geen grond om verweerder niet te volgen in zijn standpunt dat appellante aldus in totaal 0,21 ha teveel grond heeft opgegeven. De onder 5.3 vermelde beroepsgrond slaagt niet.
6.2.3.
Het College is van oordeel dat de beroepsgrond dat verweerder bij het vaststellen van het fosfaatrecht niet van forfaitaire excretiefactoren heeft mogen uitgegaan, gelet op artikel 23, derde lid, van de Msw, als hiervoor onder 1.1 vermeld, niet slaagt. Zie ook de uitspraken van het College van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:371 en 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:65 waarin het College eerder zo heeft geoordeeld. De onder 5.4 vermelde beroepsgrond slaagt niet.
6.3.
De onder 6.2 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord. Het College volgt verweerder in zijn standpunt in het herstelverweerschrift dat het fosfaatrecht van appellante moet worden vastgesteld op 9.894 kg.
7.1.
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
7.1.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.1.2.
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 9 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 2 maart 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) dertien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.1.3.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van elf maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van twee maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase. De te vergoeden schade zal naar rato tussen verweerder en de Staat worden verdeeld.
Slotsom
8.1.
Het College zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht vast te stellen op 9.894 kg.
8.2.
Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
8.3.
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen en verweerder op de voet van artikel 8:88 van de Awb veroordelen tot betaling van € 1.269,23 (11/13 x € 1500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van € 230,77 (2/13 x € 1500,-) aan appellante.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht voor appellante vast op 9.894 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een immateriële schadevergoeding van € 230,77
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een immateriële schadevergoeding van € 1.269,23;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.
J.L. Verbeek J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.