Uitspraak
21.1874 AKW
Datum uitspraak: 17 november 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 april 2021, 20/2773 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nagekomen stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2022. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Weijsenfeld en mr. S.C.W. Geugies. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A.H. Koning.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft de Nederlandse nationaliteit en heeft in de periode van augustus 1995 tot en met 7 oktober 2014 met haar gezin in Nederland gewoond. Daarna is zij met haar zoon [naam zoon] , geboren [geboortedatum] 2003, naar Curaçao vertrokken. Zij heeft daar verbleven met haar zoon, haar partner en een dochter. Op 23 september 2019 is appellante met haar zoon [naam zoon] naar Nederland teruggekeerd. Zij verbleven in eerste instantie bij een vriendin en daarna in de maatschappelijke opvang in [plaats] . Vanaf 14 oktober 2019 ontvangt appellante een bijstandsuitkering. Vanaf 31 januari 2020 beschikken appellante en [naam zoon] over een eigen huurwoning.
1.2.
Appellante heeft op 7 november 2019 kinderbijslag aangevraagd op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) voor haar kind [naam zoon] .
1.3.
Bij besluit van 12 december 2019 heeft de Svb de aanvraag afgewezen. Appellante heeft vanaf het vierde kwartaal 2019 geen recht op kinderbijslag voor [naam zoon] . Zij was geen ingezetene van Nederland en daarom niet verzekerd voor de AKW.
1.4.
Bij besluit van 16 april 2020 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 12 december 2019 ongegrond verklaard. De Svb heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante door haar vertrek uit Nederland in 2014 en langdurige verblijf buiten Nederland geen ingezetene van Nederland meer was. Op de peildatum van het vierde kwartaal van 2019 verblijft appellante nog maar kort in Nederland en beschikt zij niet over een zelfstandige woning die permanent tot haar beschikking staat. Ook werkt zij op de peildatum niet in Nederland en ontvangt zij nog geen uitkering. Dat het besluit in strijd zou zijn met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) heeft zij niet verder toegelicht en volgt de Svb dan ook niet. De overige door appellante aangevoerde omstandigheden maken niet dat er op de peildatum sprake is van een duurzame persoonlijke band met Nederland.
1.5.
Bij besluit van 7 mei 2020 heeft de Svb appellante, voor zover hier van belang, vanaf het tweede kwartaal 2020 kinderbijslag toegekend voor [naam zoon] .
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de voorheen bestaande band van persoonlijke aard tussen appellante en Nederland in ieder geval op enig moment voor het vierde kwartaal van 2019 is verbroken. De enkele omstandigheid dat zij steeds de intentie had om naar Nederland terug te keren is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Gelet op de feiten en omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank op de peildatum van het vierde kwartaal van 2019 (nog) geen sprake van een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland. Met name is van belang dat appellante op die datum nog maar zeer kort in Nederland was. Verder verbleef zij bij een vriendin en had zij dus geen duurzaam tot haar beschikking staande woonruimte. Ook uit de overige omstandigheden blijkt niet dat zij toen al een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland had. Het beroep van appellante op een aantal verdragsbepalingen van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) slaagt niet. De rechtbank verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Raad van 31 januari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:272) en van 12 maart 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:662). De artikelen 2, 3, 26 en 27 van het IVRK brengen niet met zich dat aan ouders die niet voldoen aan de voorwaarden voor kinderbijslag volgens de nationale wetgeving, de aanspraak op kinderbijslag niet zou mogen worden onthouden. Ook kan het beroep van appellante op het Unierecht niet slagen. Artikel 24 van Pro het Handvest erkent het recht van kinderen op de bescherming en de zorg die voor hun welzijn nodig zijn en bepaalt dat bij alle handelingen in verband met kinderen de belangen van het kind een essentiële overweging vormen. Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit in deze zaak niet tot een andere uitkomst dan al uit de samenhang voortvloeit van het EVRM met het IVRK zoals daarover in ECLI:NL:CRVB:2014:272 is geoordeeld. Niet kan worden gezegd dat de Svb zich bij de besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind. Gesteld noch gebleken is dat de ontwikkeling van [naam zoon] ernstig wordt bedreigd waardoor een beroep op de kinderbijslag dient te worden gedaan. Verder heeft appellante weliswaar de Nederlandse nationaliteit en het Europees burgerschap maar omdat Curaçao geen deel uitmaakt van het grondgebied van de Europese Unie, kan zij niet als migrerend werknemer worden aangemerkt. Ook op die grond kan zij dus geen aanspraak maken op kinderbijslag. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat de zaak Abdoellaevna (VN-mensenrechtencomité CCPR/C/125/D/2498/2014) niet vergelijkbaar is met die van appellante. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op ouders een eigen verantwoordelijkheid voor de opvoeding en de ontwikkeling van hun kinderen rust. Kinderbijslag is bedoeld om ouders te ondersteunen in de kosten daarvan en behoort niet tot de sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven. Anders dan appellante, aan wie een bijstandsuitkering is verstrekt, beschikte Abdoellaevna in het geheel niet over middelen van bestaan.
3. Appellante heeft zich, zoals ter zitting nader toegelicht, op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er vanaf het vierde kwartaal van 2019 nog geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland zou zijn. Door uitsluitend de nadruk te leggen op het niet hebben van een eigen woonruimte past de rechtbank het criterium uit de arresten van de Hoge Raad van 21 januari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP1466) en van 4 maart 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP6285) onjuist toe. Appellante was evident op zoek naar woonruimte en had veertien jaar inschrijftijd. Zij werd met haar zoon meteen toegelaten tot de opvang en stroomde ook snel uit naar zelfstandige huisvesting. Er was een enkele reis gekocht, haar zoon was uitgeschreven van de school in Curaçao en hij startte vrijwel direct met school in Nederland. Alle omstandigheden wijzen er op dat het gezin zich opnieuw duurzaam vestigde in eigen land. Het al dan niet hebben van woonruimte kan hierbij geen rol spelen vanwege het grote woningtekort in Nederland. Appellante beroept zich in dit verband op de uitspraak van de Raad van 10 februari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2693). Verder stelt appellante dat zij, nu zij sinds 14 oktober 2019 een uitkering krijgt, in ieder geval per die datum als ingezetene moet worden aangemerkt. Appellante herhaalt haar beroep op het verdragsrecht en het Unierecht. Zij wijst er hierbij op dat haar kind door het bestreden besluit onder het bestaansminimum terecht komt omdat er door de weigering van de kinderbijslag ook geen recht bestaat op kindgebonden budget. De Svb heeft hier geen rekening mee gehouden. Door het beleid van de Svb, waarbij uitsluitend rekening wordt gehouden met werk en het hebben van eigen woonruimte, worden arme en dakloze kinderen gediscrimineerd; dit is in strijd met de artikelen 2 en 26 van het IVRK en artikel 24 van Pro het IVBPR. Het standpunt van de Svb dat de weigering van kinderbijslag kinderrechten niet raakt, omdat deze aan ouders wordt verstrekt, is onjuist. Dit volgt uit de zaak Abdoellaevna. De rechtbank is er hierbij aan voorbij gegaan dat de uitkering van appellante 20% lager is (het deel dat is overgeheveld naar het kindgebonden budget). Kinderbijslag is wellicht niet bedoeld als bestaansminimum, maar de alleenstaande ouderkop wel. Door de weg naar deze uitkering te blokkeren komt dit besluit voor rekening van de Svb nu de Belastingdienst het besluit van de Svb volgt zonder zelf te toetsen. Verder blijkt volgens appellante niet uit het dossier dat de Svb rekening heeft gehouden met de belangen van het kind. Dit is in strijd met artikel 3 van Pro het IVRK en artikel 24 van Pro het Handvest voor de Grondrechten van de EU. Dat [naam zoon] geen migrerend werknemer is, maakt niet dat het Handvest niet op hem van toepassing is. Een onderscheid tussen een Unieburger die zich binnen de EU verplaatst en een Unieburger die zich van buiten de Unie naar zijn eigen lidstaat verplaatst, is niet gerechtvaardigd. De Svb had het belang van het kind als eerste overweging moeten hanteren vanwege dwingend recht van de EU en het binnen de EU gehanteerde uniforme woonplaatsbeginsel. Ten slotte heeft de rechtbank volgens appellante een onjuiste maatstaf gehanteerd door te concluderen dat niet is aangetoond dat [naam zoon] niet in de problemen is gekomen door de weigering van kinderbijslag. Er hoeft niet onderbouwd te worden dat als een bedrag dat bedoeld is voor de extra kosten van kinderen wordt geweigerd, het belang van het kind wordt geschaad, omdat dit evident is. Dit klemt te meer nu het om een dakloos gezin gaat.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Vooropgesteld wordt dat partijen het erover eens zijn dat ter beoordeling voorligt of appellante over het vierde kwartaal van 2019 en/of over het eerste kwartaal van 2020 recht heeft op kinderbijslag. De Raad zal deze twee kwartalen dan ook beoordelen, waarbij in het bijzonder de vraag voorligt of appellante op de peildata van die kwartalen, te weten 1 oktober 2019 respectievelijk 1 januari 2020, ingezetene van Nederland was.
Nationaalrechtelijk juridisch kader
4.2.
In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de AKW is bepaald dat verzekerd krachtens die wet degene is die ingezetene is. Ingevolge artikel 2 van Pro de AKW is ingezetene degene die in Nederland woont. Waar iemand woont wordt op grond van artikel 3, eerste lid, van de AKW naar de omstandigheden beoordeeld.
4.3.
Volgens vaste rechtspraak komt het er bij de beoordeling van ingezetenschap op aan of de omstandigheden van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland. Verwezen wordt naar de arresten van de Hoge Raad van 21 januari 2011(ECLI:NL:HR:2011:BP1466) en van 4 maart 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP6285) en de uitspraak van de Raad van 17 augustus 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BX5908).
4.4.
De Raad heeft onder meer in zijn uitspraak van 3 maart 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:877) geoordeeld dat voor het aannemen van ingezetenschap onvoldoende is dat de betrokkene de intentie heeft zich definitief in Nederland te vestigen. Voorts heeft de Raad in onder meer de uitspraak van 30 september 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:2233) geoordeeld dat het beschikken over duurzaam ter beschikking staande woonruimte een van de omstandigheden is die van belang zijn bij de weging of sprake is van een duurzame band van persoonlijke aard tussen de betrokkene en Nederland. Ook de duur van het verblijf in Nederland is een omstandigheid die van belang is bij die beoordeling.
Duurzame band van persoonlijke aard met Nederland
4.5.
Niet in geschil is, zoals ter zitting is vastgesteld, dat na het vertrek van appellante uit Nederland de eerder ontstane banden van persoonlijke aard met Nederland op enig moment vóór het vierde kwartaal 2019 zijn verbroken. Toen appellante op 23 september 2019 naar Nederland terugkeerde, herleefde haar ingezetenschap niet onmiddellijk. Appellante kon na haar terugkeer pas als ingezetene van Nederland worden beschouwd op het moment dat zij weer een persoonlijke band van duurzame aard met Nederland had opgebouwd.
4.6.1.
Appellante heeft gesteld dat zij bij terugkeer de intentie had zich definitief weer in Nederland te vestigen. Maar deze intentie werd op dat moment niet door objectieve factoren ondersteund. In dit verband is van belang dat appellante met [naam zoon] eerst bij een vriendin heeft verbleven en later in de maatschappelijke opvang. Zij had dus geen woonruimte die duurzaam tot haar beschikking stond. Per 31 januari 2020 beschikte appellante wel over duurzaam tot haar beschikking staande woonruimte. Dat appellante voor de (tweede) peildatum van 1 januari 2020 de woning al toegewezen had gekregen, leidt – wat daar ook van zij – niet tot een ander oordeel. Van belang is immers de datum dat de woning duurzaam tot haar beschikking stond. Verder had appellante op de peildata in geding weliswaar een binding met haar meerderjarige kinderen in Nederland maar had zij geen werk en geen andere wezenlijke en objectiveerbare bindingen in Nederland. Zij verbleef nog relatief kort in Nederland. Om deze redenen had zij op de peildata van het vierde kwartaal 2019 en eerste kwartaal van 2020 (nog) geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland.
4.6.2.
Appellante wordt niet gevolgd in het betoog dat de toekenning van een bijstandsuitkering, met afdracht van loonheffingen, voldoende is voor het aannemen van ingezetenschap in het kader van de AKW. Dit betoog slaagt al niet omdat niet blijkt dat hieraan een beoordeling van de feiten en omstandigheden met betrekking tot ingezetenschap vooraf is gegaan. Voorts leidt het betalen van loonheffingen middels inhouding op de bijstandsuitkering niet tot verzekering voor de AKW (vergelijk de uitspraak van 22 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:910 en van 24 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3551). Hetzelfde geldt voor de zorgverzekering en de zorgtoeslag. De Svb heeft geen besluit op grond van artikel 2.1.3. van de Wet langdurige zorg genomen inzake het verzekerd zijn ingevolge die wet. In artikel 2 van Pro de Zorgverzekeringswet wordt voor het verzekerd zijn, verwezen naar de Wet langdurige zorg. De zorgverzekering die appellante desalniettemin heeft afgesloten, heeft geleid tot de zorgtoeslag (zie ook ECLI:NL:CRVB:2022:146). Het betoog van appellante dat de Raad bij de beoordeling van het ingezetenschap te nadrukkelijk meeweegt of betrokkene duurzaam tot zijn of haar beschikking staande woonruimte heeft dan wel daaraan een onjuiste invulling geeft, is, in een vergelijkbare zaak waar de gemachtigde van appellante bij betrokken was, door de Hoge Raad bij arrest van 23 april 2021 (ECLI:NL:HR:2021:661) verworpen. De Raad volgt appellante dan ook niet in haar betoog dat de rechtspraak van de Raad op dit punt niet in overeenstemming zou zijn met de rechtspraak van de Hoge Raad.
4.7.
Voor zover appellante heeft willen betogen dat zij voor de uitleg van het begrip woonplaats moet worden gelijkgesteld met een persoon die migreert tussen lidstaten van de Europese Unie, verwijst de Raad naar eerdere rechtspraak waarin dit betoog is verworpen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 12 maart 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:652) en van 22 april 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:910, overweging 4.6).
Internationale bepalingen
4.8.
Vervolgens is de vraag aan de orde of, zoals door appellante is betoogd, onvoldoende rekening is gehouden met het belang van het kind, zoals uit het internationale recht en rechtspraak moet worden afgeleid.
4.9.
Allereerst verwijst de Raad naar vaste rechtspraak van de Hoge Raad en de Raad waarin is overwogen dat, hoewel het kind ook een eigen belang heeft bij de kinderbijslag, het eigen belang van het kind niet kan resulteren in een aanspraak van de ouders op kinderbijslag (zie de uitspraak van de Raad van 4 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:774 en het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7740). Voor een zelfstandige aanspraak van kinderen op kinderbijslag bestaat geen wettelijke grondslag. De artikelen 2, 3, 26 en 27 van het IVRK brengen niet mee dat aan ouders die niet voldoen aan de voorwaarden voor kinderbijslag volgens de nationale wetgeving, de aanspraak op kinderbijslag niet zou mogen worden onthouden (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7740).
4.10.
Wel kan uit het IVRK worden afgeleid dat de staten het respect voor de ontwikkeling van het kind moeten waarborgen en dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind moeten worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het IVRK echter geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven (vergelijk de uitspraak van de Raad van 7 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4021 en van 12 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:662).
4.11.
Niet kan worden gezegd dat de Svb zich bij de besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van [naam zoon] . Hierbij acht de Raad van belang dat kinderbijslag weliswaar een belangrijke bron van inkomsten is om ouders in de opvoeding en ontwikkeling van hun kinderen te ondersteunen, maar niet het karakter draagt van een laatste financieel vangnet zoals een uitkering ingevolge de Participatiewet. In geval de ontwikkeling van het kind ernstig wordt bedreigd, dient een beroep te worden gedaan op de in het Nederlandse stelsel beschikbare noodvoorzieningen. Mede gelet op het feit dat appellante gebruik maakte van de diensten van de maatschappelijke opvang en vanaf 14 oktober 2019 en dus kort na de eerste peildatum een bijstandsuitkering heeft ontvangen, is niet gebleken dat de belangen van [naam zoon] door de weigering van kinderbijslag vanaf het vierde kwartaal van 2019 in het gedrang zijn gekomen. Dat appellante ook geen recht heeft op kindgebonden budget omdat zij geen kinderbijslag ontvangt, maakt nog niet dat sprake is van een situatie waarin zij (en haar kind) onder het bestaansminimum terecht zijn gekomen.
4.12.
Voor zover appellante in aanvulling op het beroep op het IVRK zich heeft beroepen op artikel 24 van Pro het Handvest, treft dit geen doel. Zoals de Svb terecht heeft opgemerkt, is op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest dit alleen gericht tot de lidstaten in gevallen waarin deze het Unierecht ten uitvoer brengen. In het onderhavige geval is uitvoering van enige bepaling van Unierecht niet aan de orde. De bepalingen van het Handvest – artikel 24 inbegrepen Pro – kunnen derhalve in dit geval geen toepassing vinden.
4.13.
Ter zitting heeft appellante betoogd dat [naam zoon] in het kader van deze procedure door de Svb had moeten worden gehoord en dat dit alsnog zou moeten gebeuren. Zij heeft in dat verband verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 augustus 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:8288). De Raad volgt appellante hierin niet. Hetgeen is aangevoerd over de belangen van [naam zoon] is door de Svb meegewogen en daarin is geen aanleiding gezien [naam zoon] daarover te horen. De Raad leidt niet uit het IVRK af dat kinderen in een procedure zoals de onderhavige, zoals weergegeven onder 4.9 en 4.10, altijd moeten worden gehoord opdat het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap kan geven van de belangen van het kind. De belangen van het kind hoeven niet steeds tot een bestuursorgaan te komen via het kind zelf. Het stond appellante vrij in ieder stadium van deze procedure een verklaring van haar destijds 16-jarige zoon over te leggen dan wel hem ter (hoor)zitting te laten horen. Zij heeft ervoor gekozen dat niet te doen. Zij is overigens zelf evenmin ter (hoor)zitting verschenen.
4.14.
Appellante heeft zich ook beroepen op de Inzichten van het VN-Mensenrechtencomité van 26 maart 2019, waarin het comité heeft geoordeeld dat Nederland, door de weigering van kindgebonden budget aan betrokkene, artikel 24 van Pro het IVBPR had geschonden. Naar het oordeel van de Raad kan deze gegronde klacht door het VN-Mensenrechtencomité niet leiden tot een aanspraak op kinderbijslag in het geval van appellante, alleen al niet omdat appellante – anders dan die betrokkene – financiële ondersteuning op bestaansminimum niveau ontving (vergelijk de view (Inzichten) van het VN-Mensenrechtencomité van 26 maart 2019, inzake Hashemi en Hashemi tegen Nederland, met nummer CCPR/C/125/D/2489/2014 en ECLI:NL:CRVB:2020:2191)
4.15.
.Gelet op hetgeen de Raad hiervoor over de belangen van het kind en de uitleg van het ingezetenebegrip heeft overwogen, volgt de Raad appellante niet in haar standpunt dat een adequate evenredigheidstoets in het kader van de toetsing aan het discriminatieverbod van artikel 2 van Pro het IVRK maakt dat appellante aanspraak heeft op kinderbijslag in de periode in geding.
Conclusie
4.16.
Uit 4.1 tot en met 4.15 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en M. Wolfrat en M.M. van der Kade als leden, in tegenwoordigheid van S.N. de Groot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2022.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) S.N. de Groot
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip ingezetene.