Uitspraak
20.2362 AKW, 21/930 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 22 mei 2020, 19/6113 (aangevallen uitspraak 1) en van 1 februari 2021, 20/1365 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 20 januari 2022
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. B.C.F. Kramer, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen beide aangevallen uitspraken.
De Svb heeft verweerschriften ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kramer. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F.L.B. Metz en door J.Y. van den Berg, die via beeldbellen aan de zitting heeft deelgenomen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft de Nederlandse nationaliteit en heeft van 4 augustus 2003 tot in 2013 in Nederland gewoond. In 2013 is appellante uit Nederland vertrokken om in Irak te gaan wonen. Op [geboortedatum zoon] 2015 is daar haar zoon [naam zoon] geboren. Vlak na de geboorte van [naam zoon] is appellante van haar echtgenoot gescheiden. Appellante is op 4 november 2018 met [naam zoon] terug naar Nederland gekomen omdat het in Irak te gevaarlijk was geworden. Haar voormalige partner en vader van [naam zoon] is in Irak achter gebleven. Op [datum van overlijden] 2019 is hij overleden. Appellante ontvangt sinds 19 november 2018 een uitkering op grond van de Participatiewet. Op 3 december 2018 is zij ingeschreven in de Basisregistratie personen (brp) van de gemeente [woonplaats]. Vanaf 25 januari 2019 woonde appellante met [naam zoon] in de crisisopvang in [woonplaats] en in februari 2019 is zij ingeschreven als woningzoekende. Vanaf 15 augustus 2019 woonden appellante en [naam zoon] in een doorstroomwoning in [plaats], waar zij, in afwachting van een eigen woning, maximaal een half jaar mochten blijven. [naam zoon] zit vanaf 1 april 2019 op de voorschool en vanaf [geboortedatum zoon] 2019 op de basisschool.
1.2.
In het besluit van 19 maart 2019 heeft de Svb de aanvraag van appellante van 8 februari 2019 om kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) afgewezen op de grond dat zij vanaf het eerste kwartaal van 2019 niet verzekerd is voor de AKW. Volgens de Svb woonde appellante niet in Nederland omdat zij geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland had. In het besluit van 4 oktober 2019 (bestreden besluit 1) is het bezwaar van appellante tegen het besluit van 19 maart 2019 ongegrond verklaard.
1.3.
Op 9 september 2019 en op 12 november 2019 heeft appellante opnieuw kinderbijslag aangevraagd. In de besluiten van 10 oktober 2019 en 29 januari 2020 zijn deze aanvragen met betrekking tot het tweede en derde kwartaal van 2019 respectievelijk het vierde kwartaal van 2019 afgewezen op de grond dat appellante ook op de peildata van deze kwartalen nog geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland had. In de besluiten van 22 januari 2020 (bestreden besluit 2) en van 6 mei 2020 (bestreden besluit 3) zijn de bezwaren hiertegen ongegrond verklaard.
1.4.
In een besluit van 29 januari 2020 heeft de Svb kinderbijslag toegekend vanaf het eerste kwartaal van 2020. De Svb heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellante inmiddels één jaar in Nederland is gevestigd en er geen contra-indicaties zijn waaruit blijkt dat appellante de intentie heeft om binnen afzienbare tijd Nederland te verlaten. Om deze reden wordt appellante met ingang van het eerste kwartaal van 2020 als ingezetene van Nederland beschouwd.
2.1.
In de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat op de peildatum van het eerste kwartaal van 2019 nog geen duurzame band van persoonlijke aard tussen appellante en Nederland bestond. Appellante verbleef nog maar kort in Nederland, beschikte niet over zelfstandige woonruimte en genoot geen inkomsten uit arbeid. Voor het aannemen van ingezetenschap is onvoldoende dat appellante heeft gemeld de intentie te hebben zich definitief in Nederland te vestigen. De stelling van appellante dat zij wel verzekerd is geacht voor de Wet langdurige zorg (Wlz) heeft zij niet met stukken onderbouwd. Ook het beroep op het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het (IVRK) slaagt niet.
2.2.
In de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank bestond ook op de peildata 1 april 2019 en 1 juli 2019 nog geen duurzame band van persoonlijke aard tussen appellante en Nederland. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. De rechtbank heeft hierbij – samengevat – in aanmerking genomen dat de Svb vanaf het eerste kwartaal van 2020 kinderbijslag heeft toegekend, terwijl de feitelijke woonsituatie van appellante gelijk is aan die op de peildatum 1 oktober 2019. De rechtbank is van oordeel dat de doorstroomwoning met eigen badkamer en keuken die appellante vanaf 15 augustus 2019 had, kan worden beschouwd als een zelfstandige woonruimte. Voor zover deze woning niet als zelfstandige woonruimte zou kunnen worden aangemerkt, oordeelt de rechtbank dat de vaste gedragslijn die de Svb hanteert dat een betrokkene pas na een verblijfsperiode van één jaar als ingezetene wordt aangemerkt, gezien de huidige woningmarkt niet redelijk is. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien, het besluit van 29 januari 2020 herroepen en bepaald dat appellante vanaf de peildatum 1 oktober 2019 als ingezetene van Nederland moet worden aangemerkt.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante betoogd dat zij naar Nederland is gekomen met de bedoeling zich hier definitief te vestigen. Verder is er geen band met enig ander land zo sterk als de band met Nederland. Volgens appellante zou zij al lang de beschikking hebben gehad over woonruimte indien deze beschikbaar zou zijn geweest. Appellante heeft er opnieuw op gewezen dat zij sinds 4 november 2018 een zorgverzekering heeft en dat hieruit moet worden opgemaakt dat ze als verzekerde voor de Wlz is aangemerkt. Deze wet kent eenzelfde ingezetenenbegrip als de AKW. Subsidiair betoogt appellante dat zij op grond van het IVRK recht op kinderbijslag heeft.
3.2.
De Svb heeft bevestiging van de aangevallen uitspraken bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Juridisch kader
4.1.
Tussen partijen is in geschil of appellante aanspraak heeft op kinderbijslag over het eerste, tweede en derde kwartaal van 2019. Daarbij ligt de vraag voor of appellante op de peildata van die kwartalen ingezetene van Nederland was.
4.2.
In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de AKW is bepaald dat verzekerd krachtens die wet degene is die ingezetene is. Ingevolge artikel 2 van de AKW is ingezetene in de zin van die wet degene die in Nederland woont. Waar iemand woont, wordt op grond van artikel 3, eerste lid, van de AKW naar de omstandigheden beoordeeld.
4.3.
Volgens vaste rechtspraak komt het er bij de beoordeling van de omstandigheden van ingezetenschap op aan of deze van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland. Verwezen wordt naar de arresten van de Hoge Raad van 21 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP1466 en 4 maart 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6285 en de uitspraak van de Raad van 17 augustus 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX5908.
4.4.
De Raad heeft in zijn uitspraak van onder meer 3 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:877, geoordeeld dat voor het aannemen van ingezetenschap onvoldoende is dat de betrokkene de intentie heeft zich definitief in Nederland te vestigen. Voorts heeft de Raad in onder meer de uitspraak van 20 juni 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2182, geoordeeld dat het beschikken over duurzaam ter beschikking staande woonruimte één van de omstandigheden is die van belang zijn bij de weging of sprake is van een duurzame band van persoonlijke aard tussen de betrokkene en Nederland. Ook de duur van het verblijf in Nederland is een omstandigheid die van belang is bij die beoordeling.
Duurzame band van persoonlijke aard met Nederland
4.5.
Toen appellante Nederland in 2013 verliet, was zij ingezetene van Nederland. Na haar als definitief bedoelde vertrek uit Nederland in 2013 zijn de eerder ontstane banden van persoonlijke aard van appellante met Nederland op enig moment verbroken. Toen appellante in november 2018 naar Nederland terugkeerde, herleefde haar ingezetenschap niet onmiddellijk. Appellante kon na haar terugkeer pas als ingezetene van Nederland worden beschouwd op het moment dat zij weer een persoonlijke band van duurzame aard met Nederland had opgebouwd.
4.6.
Appellante heeft gesteld dat zij bij terugkeer direct de intentie had zich definitief weer in Nederland te vestigen, maar deze intentie werd op dat moment niet door objectieve factoren ondersteund. In dit verband is van belang dat appellante met [naam zoon] verbleef in de crisisopvang en dus geen woonruimte had die duurzaam tot haar beschikking stond. Verder had appellante geen werk en ook geen andere wezenlijke en objectiveerbare bindingen met familie of organisaties in Nederland, en verbleef zij nog relatief kort in Nederland. Om deze redenen had zij op de peildata van het eerste tot en met het derde kwartaal van 2019 (nog) geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland. Appellante was dus op de peildata van het eerste, tweede en derde kwartaal van 2019 niet verzekerd voor de AKW. Dat zij vanaf 19 november 2018 een bijstandsuitkering ontving, dat zij een zorgverzekeringspolis had en dat zij in december 2018 was ingeschreven in de brp, leidt niet tot een ander oordeel.
4.7.
Hoewel dit kwartaal niet langer in geding is, merkt de Raad op dat de rechtbank appellante terecht op de peildatum van het vierde kwartaal van 2019 wel als ingezetene heeft beschouwd. Appellante verbleef toen ruim tien maanden weer in Nederland en was, in afwachting van een eigen woning, verhuisd naar een doorstroomwoning. Beide factoren vormen een objectiveerbare indicatie dat appellante langer in Nederland zou blijven. Verder was het voor appellante juridisch mogelijk in Nederland te blijven omdat zij de Nederlandse nationaliteit had. Dat appellante eerder gedurende tien jaar in Nederland had verbleven en de Nederlandse nationaliteit bezit, betekent niet dat zij direct na aankomst in Nederland weer als ingezetene moet worden beschouwd, maar kan er wel aan bijdragen dat zij eerder dan anderen die nooit eerder in Nederland hebben verbleven, kan worden geacht weer een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland te hebben opgebouwd.
Zorgverzekering
4.8.
Appellante heeft aangevoerd dat zij op de peildata in geding beschikte over een zorgverzekering, dat alleen personen die verzekerd zijn voor de Wlz een zorgverzekering kunnen afsluiten en dat – voor zover hier van belang – slechts de ingezetene van Nederland verzekerd is voor de Wlz. Dat appellante beschikte over een zorgverzekering betekent dus volgens haar dat zij ingezetene was van Nederland.
4.9.
De Svb heeft hier tegenin gebracht dat de Svb bij uitsluiting bevoegd is te besluiten over verzekeringsplicht ingevolge de Wlz en dat de Svb nooit heeft besloten dat appellante verzekerd was op grond van de Wlz. Dat zorgverzekeraars in de praktijk zonder voorafgaand besluit van de Svb een zorgverzekering aanbieden aan personen die zijn ingeschreven in de brp, mag niet aan de Svb worden tegengeworpen.
4.10.
De Raad is in 4.6 reeds tot de conclusie gekomen dat appellante op de peildata in geding niet voldeed aan de voorwaarden voor ingezetenschap van Nederland. De Raad vat het standpunt van appellante zoals weergegeven in 4.8 verder op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Appellante vindt kennelijk dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat de Svb haar op de peildata van het eerste, tweede en derde kwartaal van 2019 wél als ingezetene zou beschouwen, omdat de zorgverzekeraar dat ook heeft gedaan.
4.11.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (zie de uitspraak van de Raad van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351). Zo’n toezegging of uitlating is in dit geval niet aannemelijk gemaakt. De Svb heeft terecht aangevoerd dat de Svb nooit een beslissing heeft genomen over de verzekering van appellante voor de Wlz. Uit het feit dat een zorgverzekeraar appellante, kennelijk zonder nader onderzoek en zonder afstemming met de Svb, in de zorgverzekering heeft opgenomen, heeft appellante niet redelijkerwijs kunnen en mogen afleiden dat de Svb haar over het eerste tot en met het derde kwartaal van 2019 kinderbijslag zou toekennen.
IVRK; belangen van het kind
4.12.
In het kader van het beroep op de artikelen 3 en 27 van het IVRK, verwijst de Raad allereerst naar zijn uitspraak van 12 maart 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:662). Daarin is – voor zover relevant – overwogen dat onder meer de artikelen 3 en 27 van het IVRK niet meebrengen dat aan ouders die niet voldoen aan de voorwaarden voor kinderbijslag volgens de nationale wetgeving, de aanspraak op kinderbijslag niet zou mogen worden onthouden. Wel kan uit het IVRK worden afgeleid dat de staten het respect voor de ontwikkeling van het kind moeten waarborgen en dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind moeten worden betrokken. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de EU in de zaak M.A. tegen Belgische Staat van 11 maart 2021, ECLI:EU:C:2021:197, punt 38, volgt dat het gaat om alle handelingen die kinderen direct of indirect raken. De bestuursrechter dient in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven.
4.13.
Naar het oordeel van de Raad kan niet worden gezegd dat de Svb zich bij zijn besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van [naam zoon]. Hierbij is van belang geacht dat de kinderbijslag weliswaar een belangrijke bron van inkomsten is om ouders in de opvoeding en ontwikkeling van hun kinderen te ondersteunen, maar niet het karakter draagt van een laatste financieel vangnet. Als de ontwikkeling van de kinderen ernstig wordt bedreigd, moet een beroep worden gedaan op de noodvoorzieningen die in het Nederlandse stelsel beschikbaar zijn voor de eerste levensbehoeften en voor medisch noodzakelijke verzorging. Ook in het geval van appellante en [naam zoon] is hierin voorzien.
Conclusie
4.14.
Wat is overwogen in 4.1 tot en met 4.13 leidt tot de conclusie dat de Svb terecht kinderbijslag aan appellante heeft geweigerd over het eerste tot en met het derde kwartaal van 2019. De aangevallen uitspraken zullen dan ook worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2022.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R. van Doorn
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip ingezetene.