ECLI:NL:RBNNE:2026:2286

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 24/3332

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juni 2026 in de zaak tussen

Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V., uit Assen, eiseres, NAM

(gemachtigden: mr. M.L. de Vries Lentsch, mr. J.E. van Uden, mr. W.L.J. Willemsen, mr. J.M. Vreeken en mr. V.M. Schippers),

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties(voorheen: de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), de Minister

(gemachtigden: mr. T.W. Franssen, mr. I.M. van der Heijden, mr. S. Deaney,
mr. M.P. Sluijter en mr. N. Bergman).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de eerste heffing die de Minister aan NAM op grond van artikel 15 van Pro de Tijdelijke Wet Groningen (hierna: TwG) heeft opgelegd. Het gaat om kosten die het Instituut Mijnbouwschade Groningen (het Instituut) heeft gemaakt in verband met de afhandeling van fysieke schade aan gebouwen en werken over het derde en vierde kwartaal van 2020. Het gaat om een bedrag van ruim 268 miljoen euro.

1.1.

In 1963 is begonnen met de gaswinning in het Groningenveld. Die gaswinning heeft na verloop van tijd bodembeweging veroorzaakt die tot schade aan gebouwen heeft geleid. NAM is als exploitant aansprakelijk voor die schade. De schade is eerst onder verantwoordelijkheid van NAM afgehandeld. In 2018 is de schade onder publiekrechtelijke regie gebracht via de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG). NAM schrijft dan verheugd te zijn dat de rol van NAM met de komst van het nieuwe schadeprotocol wordt beperkt tot betalen. De wetgever heeft vervolgens gewerkt aan het vastleggen van schadeafhandeling in een wet in formele zin (de Tijdelijke wet Groningen, TwG). Dat heeft ertoe geleid dat op 1 juli 2020 het Instituut op grond van de TwG de schadeafhandeling heeft overgenomen. Het Instituut is daarbij belast met de taak om een enorme hoeveelheid schadedossiers af te handelen. In de literatuur is wel gesproken over ‘mega massaschade’. Om die dossiers af te handelen, heeft het Instituut in zijn Procedure en Werkwijze bepaalde kaders opgesteld en daarin (beleids)keuzes gemaakt.

1.2.

NAM is het niet eens met de wijze waarop de door het Instituut vergoede fysieke schade door de Minister is doorbelast aan NAM en voert daar – kort samengevat – tegen aan dat de Minister op grote schaal vergoedingen bij NAM in rekening heeft gebracht voor reguliere schades die niet zijn veroorzaakt door gaswinning. Volgens NAM ontbreekt de wettelijke basis voor de doorbelasting; alleen vergoedingen die in overeenstemming zijn met de civielrechtelijke aansprakelijkheid van NAM en de daaraan verbonden – en redelijke – uitvoeringskosten mogen worden doorbelast. NAM stelt dat de Minister niet alle kosten die “aan de voordeur” zijn uitgekeerd, aan “de achterdeur” kan doorbelasten, maar zelfstandig moet beoordelen of er daadwerkelijk sprake is van mijnbouwschade.

1.3.

De rechtbank toetst in deze uitspraak of de gemaakte en doorbelaste kosten die gebaseerd zijn op het beleid en de werkwijze van het Instituut, passen binnen toepasselijke de bestuurs- en civielrechtelijke kaders. Bij haar beoordeling kijkt de rechtbank onder andere naar de wetsgeschiedenis, de civiele en bestuursrechtelijke rechtspraak en de beschikbare deskundigenrapporten. Twee van de belangrijkste geschilpunten zijn de afbakening van het effectgebied en de maatstaf voor weerlegging van het bewijsvermoeden. Hierover zijn door zowel NAM als de Minister diverse deskundigen benaderd. De rechtbank heeft kennisgenomen van de door partijen hierover ingebrachte stukken, waaronder deskundigenberichten, en heeft -behalve het juridische debat op de zittingen van 16 en 19 maart 2026- op de zitting van 17 maart 2026 ook een hele dag met diverse deskundigen over deze onderwerpen gesproken. Alles overziend komt de rechtbank tot het oordeel dat het Instituut de gekozen afbakening van het effectgebied kan hanteren en bij de maatstaf voor weerlegging van het bewijsvermoeden niet buiten de wettelijke kaders en de civiele rechtspraak hierover is getreden. Ook de beroepsgronden van NAM over zettingsschade, het causaliteitsonderzoek, toepassing overige regels uit het BW, het calculatiemodel, de uitvoeringskosten, het motiveringsbeginsel en artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM slagen niet.

1.4.

De rechtbank komt in deze uitspraak daarom tot het oordeel dat de Minister de door het Instituut uitgekeerde schadevergoedingen voor fysieke schade en de door het Instituut gemaakte uitvoeringskosten terecht heeft doorbelast aan NAM.

1.5.

De rechtbank bespreekt in deze uitspraak, gelet op de gronden van partijen en de door partijen ingenomen standpunten, achtereenvolgens de volgende onderwerpen:

Procesverloop (onder 2 t/m 2.7)
Achtergrond van de zaak (onder 3 t/m 3.30)
De positie en taakopdracht van het Instituut (onder 4 t/m 4.8)
De positie van NAM (onder 5 t/m 5.3)
De heffingsbevoegdheid en de tijdvakbeoordeling (onder 6 t/m 7.2)
Het bewijsvermoeden(gebied) (vanaf 8)

o Het Paneladvies (onder 9 t/m 9.4)

o Afbakening op basis van twee contouren (vanaf 10)

 De trillingscontour (onder 11 t/m 11.15)

 De bodemdalingscontour (onder 12 t/m 12.12)

Zettingsschade (onder 13 t/m 13.5)
De maatstaf voor weerlegging van het bewijsvermoeden (onder 14 t/m 14.12)
Het causaliteitsonderzoek door het Instituut (onder 15 t/m 15.6)
Toepassing overige regels uit het BW (onder 16 t/m 16.1)
Het calculatiemodel (onder 17 t/m 17.3)
De uitvoeringskosten (onder 18 t/m 18.2)
Het motiveringsbeginsel (onder 19 t/m 19.3)
Artikel 1 EP Pro EVRM (onder 20 t/m 21)
Conclusie en gevolgen (onder 22)

1.6.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het besluit van 4 december 2020 (primair besluit I) heeft de Minister een tussentijdse heffing aan NAM opgelegd voor vergoede fysieke schade in het derde kwartaal (Q3) van 2020.^[1]Dit gaat om een bedrag van € 115.967.390,34. NAM heeft op 11 januari 2021 pro forma bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De behandeling van dit bezwaar is opgeschort naar aanleiding van een door NAM ingediend informatieverzoek.

2.1.

Met het besluit van 7 juni 2022 (primair besluit II) heeft de Minister een tussentijdse heffing aan NAM opgelegd voor vergoede fysieke schade in het vierde kwartaal (Q4) van 2020.^[2]Dit gaat (na aftrek van BTW over het derde en vierde kwartaal van 2020) om een bedrag van € 152.721.565,25. NAM heeft op 18 juli 2022 pro forma bezwaar gemaakt tegen dit besluit en een nieuw informatieverzoek ingediend. Op 1 december 2022 is het bezwaarschrift aangevuld.

2.2.

Op 24 januari 2024 is een hoorzitting gehouden.

2.3.

Met het besluit op bezwaar van 20 juni 2024 (het bestreden besluit) heeft de Minister de bezwaren tegen beide besluiten ongegrond verklaard.

2.4.

NAM heeft op 29 juli 2024 (pro forma) beroep ingesteld tegen dit besluit. Op 14 maart 2025 zijn de gronden van beroep aangevuld.

2.5.

De rechtbank heeft op 18 juni 2025 een regiezitting gehouden. Hieraan hebben deelgenomen: mr. M.L. de Vries Lentsch en mr. J.E. van Uden als gemachtigden van NAM, [naam] en [naam] namens NAM en mr. T.W. Franssen en mr. I.M. van der Heijden als gemachtigden van de Minister. Op de regiezitting zijn onder andere afspraken gemaakt over het aanleveren van nadere processtukken.

2.6.

De Minister heeft op 19 november 2025 een verweerschrift ingediend. NAM heeft op 23 december 2025 op dit verweerschrift gereageerd. De Minister heeft daar op 19 februari 2026 op gereageerd.

2.7.

De rechtbank heeft het beroep op 16, 17 en 19 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. M.L. de Vries Lentsch, mr. J.E. van Uden, mr. W.L.J. Willemsen, mr. J.M. Vreeken en mr. V.M. Schippers als gemachtigden van NAM, daarnaast [naam], [naam], [naam], [naam] en [naam] namens NAM, mr. T.W. Franssen, mr. I.M. van der Heijden, mr. S. Deaney, mr. M.P. Sluijter en mr. N. Bergman als gemachtigden van de Minister, dr. J.J. Bommer en ir. J. Chacko als deskundigen aan de zijde van NAM en dhr. ir. P.C. van Staalduinen, dhr. ir. J.H. van Dalen, dhr. dr. ir. ing. A.E.C. van der Stoel en dhr. dr. ir. K.C. Terwel als deskundigen aan de zijde van de Minister.

Beoordeling door de rechtbank

Achtergrond

3. In 1963 is begonnen met de winning van het gas uit het Groningenveld. De winning is vormgegeven middels een publiek-private samenwerking tussen de Staat (EBN) en ExxonMobil, Shell en hun dochteronderneming NAM. Op basis van de Overeenkomst van Samenwerking van 27 maart 1963 werden de uitgaven van de maatschap Groningen tussen EBN en NAM gedeeld in de verhouding 40:60. Dit betekent dat EBN aan NAM 40% van de door NAM ten behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld gemaakte kosten vergoedt. Voor de gasopslag Norg zijn vergelijkbare afspraken gemaakt. In 2018 zijn de afspraken gedeeltelijk gewijzigd. In de brief van de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) van 13 december 2021 komt naar voren dat de Staat uiteindelijk circa 73% van de kosten draagt, waardoor NAM circa 27% draagt.^[3]De uitgaven ten behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg omvatten ook de uitgaven van NAM aan de afhandeling van schade en daarmee de uitgaven aan de heffing die op grond van artikel 15 lid 1 TwG Pro wordt opgelegd.^[4]

3.1.

Sinds 2003 is de seismiciteit in het Groningenveld toegenomen. In 2003 heeft bij Hoeksmeer voor het eerst een beving plaatsgevonden met een magnitude van 3,0. In de periode oktober 2003 tot augustus 2012 is het blijkens gegevens van het KNMI gegaan om 58 bevingen met een magnitude van 2,0 of hoger en 6 bevingen met een magnitude van 3 of hoger. In negen jaar tijd (2003-2011) zijn bij NAM circa 1135 schademeldingen binnengekomen.^[5]

3.2.

Op 16 augustus 2012 heeft de beving van Huizinge plaatsgevonden met een magnitude van 3,6 op de schaal van Richter. Daarna zijn veel schademeldingen binnengekomen.^[6]

3.3.

Op 17 april 2013 is de Onafhankelijke Raadsman door de (toenmalige)

Minister van Economische Zaken benoemd. De Onafhankelijke Raadsman fungeerde tussen 2013 en 2022 als centraal en onafhankelijk meldpunt voor klachten over de afhandeling van schadeclaims door NAM.^[7]De onafhankelijke raadsman heeft in de eindejaarsrapportage 2013 onder meer geschreven: “
Ondanks dat de NAM in de praktijk blijk geeft van een ruimhartige toepassing van de schaderegeling hebben veel betrokkenen in het gebied weinig vertrouwen in de uitvoering van deze regeling door dezelfde instantie die verantwoordelijk is voor de gaswinning. Daardoor blijft de vraag naar een meer onafhankelijke borging van de schadeafhandeling actueel.”^[8]

3.4.

NAM is in augustus 2014 met een schadeprotocol gekomen. In het schadeprotocol van augustus 2014 is als bijlage A een schadeafhandelingsgebied (het gebied waarbinnen schadeverzoeken in behandeling genomen worden) opgenomen. De rode lijn is bepaald op basis van historische aardbevingen en op basis van ervaringen met de afgehandelde schadegevallen. De blauwe lijn is berekend op basis van internationale onderzoeken en geeft volgens de toelichting aan op welke afstand van het epicentrum de kans op schade miniem is. Buiten deze blauwe lijn is de kans dat er zodanige bewegingen optreden aan het aardoppervlak dat schade aan gebouwen ontstaat volgens het protocol kleiner dan 0,001%.^[9]

In een door de Minister overgelegd overzicht^[10]is weergegeven dat NAM na introductie van dit schadeprotocol bij 85% van de meldingen binnen de contour en 71% van de meldingen in het coulance-gebied schadevergoedingen heeft toegekend. Voor introductie van het schadeprotocol waren de percentages respectievelijk 93% en 79%. Deze cijfers zien op meer dan 30.000 afgehandelde meldingen.

3.5.

Op 5 januari 2015 is het Centrum Veilig Wonen (CVW), een uitvoeringsorganisatie opgericht door NAM, van start gegaan met de afhandeling van de schademeldingen, in naam en voor rekening van NAM. Het CVW is een joint-venture van ingenieurs- en adviesbureau Arcadis en schade expertise-bedrijf CED. Arcadis heeft in 2015 in opdracht van NAM een onderzoek naar de juistheid van beslissingen op schademeldingen buiten de contour verricht.^[11]

3.6.

Op 1 mei 2015 is de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) ingesteld.^[12]De toenmalige Minister van Minister van EZK heeft daarover op 9 februari 2015 in een brief aan de Tweede Kamer onder meer het volgende geschreven:

“In het afgelopen jaar is duidelijk geworden dat aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn. Frequent overleg met lokale en provinciale bestuurders, onder meer tijdens werkbezoeken, heeft geleid tot aanvullende afspraken op het bestuursakkoord (zie bijlage bij deze brief). Die afspraken zien mede op de intensivering van publieke regie door middel van een Nationaal Coördinator Groningen (…).”^[13]

3.7.

Op 8 maart 2016 hebben de Staat, de NCG en NAM zogenaamde ‘samenwerkingsafspraken’ vastgelegd in een overeenkomst. Daarin staat onder meer dat die afspraken tot doel hebben de aanpak van de aardbevingsproblematiek te versnellen en te verbeteren door middel van publieke regie en dat daartoe afspraken nodig zijn over de rolverdeling tussen NAM en de NCG, die de aansprakelijkheden onverlet laten.^[14]Naar aanleiding daarvan werd een nieuw protocol opgesteld voor afhandeling van de schade.

3.8.

Op 2 mei 2016 is de Arbiter Aardbevingsschade, later Arbiter Bodembeweging, van start gegaan. Als er een geschil bestond tussen CVW en de aanvrager over de hoogte van het schadebedrag en oorzaak van de schade of bij complexe schade de aanvrager het niet eens was met het bemiddelingsvoorstel van NCG, bestond de mogelijkheid het geschil voor te leggen aan de Arbiter aardbevingsschade.^[15]

3.9.

Op 14 juli 2016 heeft de TU Delft een validatieonderzoek^[16]uitgebracht naar de rapporten van Arcadis met betrekking tot schades buiten de door NAM gehanteerde schadecontour. De Minister van Economische Zaken heeft daarover op 18 augustus 2016 in een brief aan de Tweede Kamer het volgende geschreven:

“De conclusie van de onderzoekers dat de methode van Arcadis niet houdbaar is, leidt ertoe dat vastgesteld moet worden dat de door de NAM vastgestelde schadecontourlijn niet meer gehanteerd kan worden. (…) Gezien de lange wachttijd voor deze bewoners, heeft NAM laten weten de schademeldingen met een gerichte en snelle aanpak te willen afhandelen.”^[17]

3.10.

In opdracht van NAM is door Witteveen+Bos vervolgens een onderzoek uitgevoerd naar alle huizen waarvoor een schademelding was gedaan in de door Arcadis onderzochte buitengebieden, met als doel het achterhalen van de oorzaak of oorzaken van schade(s) aan gebouwen in het buitengebied.^[18]

3.11.

In de politiek en maatschappij gaan dan al geluiden op om NAM nog verder op afstand te plaatsen. Van Veldhoven c.s hebben op 14 september 2016 een motie ingediend die door de Tweede Kamer is aangenomen, waarin de regering is verzocht
“te komen tot een werkelijk onafhankelijke schadeafhandeling, ook in de randen van het gebied”.^[19]

3.12.

Op 1 november 2016 is NAM aan de slag gegaan met een nieuw schadeafhandelingsprotocol dat op die datum in werking trad. Dat protocol bevat geen contourenkaart en was van toepassing op alle schades die vanaf dat moment werden gemeld.^[20]

3.13.

Op 31 december 2016 is de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen in werking getreden, waarmee een wettelijk bewijsvermoeden wordt ingevoerd (6:177a BW).

3.14.

Op 31 maart 2017 heeft de NCG met instemming van NAM besloten de afhandeling van nieuwe schademeldingen stil te leggen en per direct de regie over de schadeafhandeling over te nemen, waarbij NAM zal terugtreden. Bij brief van 13 april 2017, waarin dit wordt benoemd, is door de Minister van EZK tevens bericht dat er een nieuwe procedure gaat komen voor de afhandeling van schademeldingen.^[21]

3.15.

Samen met regionale bestuurders hebben het Groninger Gasberaad en de Groninger Bodem Beweging op 23 mei 2017 een manifest gepubliceerd, ‘
Naar een nieuwe schadeafhandeling’, met vier pijlers waaraan het schadeprotocol moet voldoen: verantwoordelijke Staat, rechtvaardige schadebepaling, menselijke maat, onafhankelijkheid.^[22]

3.16.

In het regeerakkoord van 10 oktober 2017 is vermeld dat er een schadefonds onder onafhankelijke publieke regie komt.^[23]

3.17.

Op 13 oktober 2017 heeft de commissie Hammerstein op verzoek van de NCG een advies uitgebracht naar aanleiding van het conceptschadeprotocol dat er op dat moment ligt. De commissie Hammerstein geeft aan dat NAM en de Staat de zorgplicht hebben voor een ruimhartige en rechtvaardige schadeafwikkeling. Dat zou ingevuld kunnen worden met een Instituut Mijnbouwschade.^[24]

3.18.

Op 8 januari 2018 heeft een beving bij Zeerijp plaatsgevonden, met een magnitude van 3.4 op de schaal van Richter. Deze beving heeft geleid tot een nieuwe stroom schademeldingen.

3.19.

Op 31 januari 2018 is tussen het kabinet en de provinciale en gemeentelijke bestuurders overeenstemming bereikt over het tijdelijke Protocol Mijnbouwschade Groningen, zo schrijft de toenmalige Minister van EZK in de brief van 31 januari 2018.^[25]Dit protocol voldoet volgens de Minister aan de vier pijlers die bestuurders en maatschappelijke organisaties in mei 2017 gezamenlijk hebben geformuleerd als onmisbaar voor maatschappelijk draagvlak.^[26]

3.20.

Op 31 januari 2018 is ook het Besluit Mijnbouwschade Groningen met het Protocol mijnbouwschade Groningen als bijlage daarvan vastgesteld en gepubliceerd. Daarin staat onder meer dat de schadeafhandeling per 19 maart 2018 door de TCMG wordt afgehandeld, die onder andere tot taak heeft te besluiten op aanvragen tot vergoeding van schade, met overeenkomstige toepassing van het civiele aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht en dat de TCMG haar eigen werkwijze vaststelt met in achtneming van het Protocol.

3.21.

Op 7 februari 2018 hebben de Staat en NAM de Tijdelijke Overeenkomst Schadeafhandeling Groningen^[27]gesloten over de financiering van de schadeafhandeling door de TCMG. De overeenkomst bevat afspraken over de verdeling van de kosten van de schadeafhandeling tussen NAM en de Staat. De kosten voor vergoeding van de schade door de TCMG en de uitvoering van de werkzaamheden van de TCMG komen voor rekening van NAM. De Staat betaalt de kosten van de leden van Tijdelijke Commissie en haar huisvesting. NAM ontvangt ieder kwartaal een opgave van de kosten. Daarbij krijgt NAM informatie over de uitvoering, voortgang, kwaliteit en kosten(inschattingen) van de uitvoering van de schadeafhandeling. De overeenkomst loopt met een verlenging in januari 2020 tot 1 juli 2020.

3.22.

Op 7 februari 2018 heeft de voormalig directeur van NAM, ir. G.J.M. Schotman, ook een brief^[28]naar de Minister van EZK gestuurd naar aanleiding van de nieuwe schadeafhandeling. Hij schrijft daarin onder andere:

“Daarmee wordt een nieuw begin gemaakt met schadeafhandeling ‘op afstand’ van NAM. Dat is een goede stap voorwaarts voor alle partijen op de eerste plaats voor de inwoners. Het verleden heeft laten zien dat hoewel NAM direct de verantwoordelijkheid voor de schadeafhandeling heeft genomen, dit helaas niet altijd leidde tot de snelle en gepaste schadeafhandeling waar de Groninger recht op heeft en die nu met de nieuwe regeling wel wordt geboden. Het gasbedrijf NAM was daar gewoon niet goed in, “schoenmaker blijf bij je leest”. En, ook al was er in de eerste jaren na de beving bij Huizinge misschien geen andere mogelijkheid, vooral het combineren van de rol van schadebeoordelaar én -betaler in één bedrijf stond in de weg bij het herstel van vertrouwen van gedupeerden. Onafhankelijkheid en transparantie zijn daarvoor essentieel. Dat moest anders en dat kan nu gelukkig ook anders. Wij zijn dan ook verheugd dat deze rollen nu worden gesplitst en dat de rol van NAM met de komst van dit nieuwe schadeprotocol wordt beperkt tot betalen.”

3.23.

Op 19 maart 2018 is het Besluit Mijnbouwschade Groningen in werking getreden en heeft de TCMG de schadeafhandeling ter hand genomen. Er liggen op dat moment nog 13.472 te behandelen aanvragen.^[29]

3.24.

Op 5 juni 2018 is een wetsvoorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet ingediend. In hoofdstuk 4a zijn bijzondere regels opgenomen voor het Groningenveld (art. 52a t/m 52i).^[30]

3.25.

Op 25 juni 2018 zijn de Staat en de aandeelhouders van NAM het Akkoord op Hoofdlijnen^[31]overeengekomen. Daarin zijn onder andere afspraken vastgelegd met betrekking tot het instellen van een onafhankelijke publiekrechtelijke entiteit voor de schadeafhandeling door de Staat en de financiering van de schadeafhandeling door NAM.

3.26.

Op 11 juli 2018 is door TU Delft het rapport “Onderzoek naar de oorzaken van bouwkundige schade in Groningen” opgeleverd.^[32]

3.27.

De TCMG heeft op 1 november 2018 een panel benoemd om te adviseren over een aantal vragen verband houdende met de werkzaamheden van het TCMG, omtrent causaliteitskwesties. Op 22 januari 2019 heeft het Panel van Deskundigen advies uitgebracht aan de TCMG.^[33]

3.28.

Op 31 mei 2019 wordt de zogeheten Stuwmeerregeling door de TCMG gepresenteerd om achterstanden weg te werken. Deze maatregel is op 3 juli 2019 ingevoerd. Dit was een van de maatregelen om ervoor te zorgen dat de schademeldingen voortvarender konden worden afgehandeld.

3.29.

Op 19 juli 2019 heeft de Hoge Raad antwoord gegeven op de door de rechtbank Noord-Nederland op 10 oktober 2018 gestelde prejudiciële vragen, onder meer met betrekking tot de invulling van het wettelijk bewijsvermoeden in artikel 6:177a BW.^[34]

3.30.

Op 1 juli 2020 is de TwG in werking getreden en is de uitvoering van de schadeafhandeling bij het Instituut komen te liggen. Op die datum is tevens het Besluit Tijdelijke wet Groningen (Besluit TwG) in werking getreden.

Positie en taakopdracht Instituut

4. De rechtbank acht het voor de beoordeling van belang dat stil wordt gestaan bij de positie van het Instituut bij de afhandeling van schademeldingen. De afhandeling van de schade heeft de eerste jaren na de beving bij Huizinge plaatsgevonden onder verantwoordelijkheid van NAM. Maatregelen om NAM op meer afstand te plaatsen, zoals het oprichten van het CVW, de instelling van de NCG en de Arbiters Bodembeweging hebben er niet toe geleid dat de afhandeling van schade in Groningen als voldoende voortvarend en rechtvaardig werd ervaren. Voornaamste punten van kritiek daarbij waren dat NAM nog steeds een centrale rol bleef spelen in het schadeafhandelingsproces en benadeelden een aanzienlijk zwakkere positie in het proces bleven houden.^[35]De situatie rondom de gaswinning in Groningen werd daarbij gekenmerkt door de aard van de schade en omvang van de problematiek als gevolg van bodembeweging door de gaswinning Groningen, de maatschappelijke ontwrichting die dit tot gevolg heeft en het bij bewoners, bedrijven en maatschappelijke partijen levende wantrouwen in schadeafhandeling door de exploitant. Deze bijzondere situatie rechtvaardigde volgens de Memorie van Toelichting bij de TwG de uitzonderlijke en vergaande stap om de schadeafhandeling te beleggen bij de overheid en schade met behulp van het bestuursrecht af te handelen.^[36]

4.1.

In de brief van 13 april 2017^[37]heeft de Minister van EZK daarom aangekondigd dat er een nieuwe procedure komt voor de afhandeling van meldingen van fysieke schade aan gebouwen en werken als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld. Daarbij is het uitgangspunt van de verantwoordelijkheid van NAM voor de afhandeling van schade losgelaten, onder handhaving van aansprakelijkheid en de financiële verantwoordelijkheid van NAM voor de als gevolg van haar mijnbouwactiviteiten veroorzaakte schade. De afhandeling van schade vindt met ingang van 19 maart 2018 plaats onder verantwoordelijkheid van de overheid. Daartoe is in eerste instantie de TCMG opgericht met het Besluit mijnbouwschade Groningen. Het idee was dat de TCMG zou functioneren totdat er een wettelijke regeling was op grond waarvan een onafhankelijk schadefonds onder publiekrechtelijke regie was ingericht. Die wettelijke regeling is er gekomen met de inwerkingtreding van de TwG op 1 juli 2020, waarmee de verantwoordelijkheid voor de schadeafhandeling bij het Instituut is neergelegd.

4.2.

Het werd daarbij van groot belang geacht dat het op te richten Instituut onafhankelijk zou zijn.^[38]Het Instituut is daarom opgericht als zelfstandig bestuursorgaan (zbo) als bedoeld in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zbo’s). Een zelfstandig bestuursorgaan is hiërarchisch niet ondergeschikt aan een Minister en maakt geen onderdeel uit van een ministerie. De Minister speelt geen rol bij de afhandeling van individuele aanvragen om vergoeding van schade en is niet betrokken bij de wijze waarop het Instituut invulling geeft aan zijn taak, zoals ook staat in de Memorie van Toelichting bij de TwG.^[39]Daarbij is met de instelling van het Instituut op drie punten afgeweken van de Kaderwet zbo’s, om de onafhankelijke positie ten opzichte van de Minister te waarborgen. Ten eerste zijn twee bevoegdheden van de Minister in de TwG niet van toepassing verklaard. Dit gaat in de eerste plaats om de bevoegdheid van de Minister om besluiten te vernietigen (artikel 22 Kaderwet Pro zbo’s) en ten tweede om de bevoegdheid van de Minister om beleidsregels vast te stellen met betrekking tot de taakuitoefening van het Instituut (artikel 21 Kaderwet Pro zbo’s). In de Memorie van Toelichting bij de TwG staat daarover dat
“met deze twee uitzonderingen, in het belang van de semi-rechterlijke aard van de taken van het Instituut, wordt voorkomen dat de Minister met behulp van het vernietigingsrecht kan ingrijpen in individuele gevallen of met behulp van beleidsregels kan ingrijpen in de taakuitoefening door het Instituut.”^[40]Verder is, zo volgt ook uit de Memorie van Toelichting bij de TwG, afgeweken van artikel 12 Kaderwet Pro zbo’s, in die zin dat benoeming van het Instituut niet door de door de politiek verantwoordelijk Minister, maar door de regering geschiedt.

4.3.

Het Instituut heeft als taak en is bevoegd om de schade af te handelen, zo volgt uit artikel 2 lid 3 TwG Pro.^[41]In artikel 2 lid 2 TwG Pro staat dat het Instituut zijn taken en bevoegdheden in onafhankelijkheid uitvoert. In artikel 2 lid 6 TwG Pro staat – voor zover hier van belang – dat het Instituut deze taken en verantwoordelijkheden uitvoert met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek. Daarbij is ook van belang hoe in de rechtspraak inhoud is gegeven aan deze bepalingen.^[42]Op de behandeling van aanvragen om vergoeding van schade zijn de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing, zo vermeldt de Memorie van Toelichting bij de TwG.^[43]Dit brengt onder meer mee dat de bestuursrechtelijke termijnen voor het nemen van besluiten op aanvragen om schadevergoeding voor het Instituut gelden. Ook de formele en materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur die zijn opgenomen in de Awb zijn van toepassing zijn op de totstandkoming en inhoud van de besluiten.^[44]

4.4.

In artikel 10 lid 1 TwG Pro staat dat het Instituut een Procedure en Werkwijze voor de behandeling van aanvragen vaststelt, met inachtneming van de bepalingen van dit hoofdstuk. Artikel 10 lid 2 TwG Pro schrijft voor dat die Procedure en Werkwijze een “ruimhartige schadeafhandeling” als uitgangspunt kent. Die ‘ruimhartigheid’ komt ook terug in de toelichting bij het Protocol Mijnbouwschade Groningen uit 2018:
“Met dit besluit wordt invulling gegeven aan de vier pijlers die door de regionale overheden maatschappelijke organisaties (in het bijzonder het Gasberaad en de Groninger Bodem Beweging) van groot belang worden geacht voor de toekomstige schade-afhandeling. (…) Met het besluit en het bijbehorend schadeprotocol neemt de Staat ruimhartig zijn verantwoordelijkheid, wordt voorzien in een ruimhartige, rechtvaardige en onafhankelijke schade-afhandeling en is er oog voor de menselijke maat.”^[45]

4.5.

De ‘ruimhartigheid’ had dus ook al een plek in het Protocol Mijnbouwschade Groningen en het Besluit mijnbouwschade Groningen. De ruimhartigheid heeft, ter continuering van de werkzaamheden van de TCMG door het Instituut, ook een plek gekregen in de werkwijze van het Instituut door codificatie daarvan. De Minister zegt hierover in 2019:

“Het Instituut continueert de werkzaamheden van de Tijdelijke Commissie en maakt daarbij gebruik van de werkwijze die door de Tijdelijke Commissie is vastgesteld op grond van het Besluit mijnbouwschade Groningen, waarin is voorzien in een ruimhartige, rechtvaardige en onafhankelijke schade-afhandeling en er oog is voor de menselijke maat. Langs deze weg krijgt ook ruimhartigheid een plek in de werkwijze van het Instituut.”^[46]

4.6.

De ruimhartigheid genoemd in artikel 10 lid 2 is Pro in de TwG gekomen naar aanleiding van een voorgesteld amendement door de leden Sienot en Dik-Faber van 14 januari 2020, waarin zij verwijzen naar het Protocol:
“Het is van belang dat ruimhartigheid in het wetsvoorstel wordt opgenomen. Ruimhartigheid is een belangrijke voorwaarde geweest vanuit de Minister richting de Groningers. Zo wordt door de TCMG sinds begin 2019 bij de meeste schades boven het Groningenveld het wettelijk bewijsvermoeden toegepast als basis voor een zorgvuldige en ruimhartige schadeafhandeling. We willen dat het protocol met dit wetsvoorstel in elk geval niet slechter mag worden. Die garantie is er echter nu niet met dit wetsvoorstel.”^[47]

4.7.

NAM heeft betoogd dat de in artikel 10 lid 2 TwG Pro genoemde ‘ruimhartigheid’ enkel ziet op procedurele ruimhartigheid. Daarbij is verwezen naar het feit dat dit artikel genoemd staat onder hoofdstuk 4 dat als titel “Procedure bij het Instituut” heeft. De rechtbank volgt NAM gelet op het voorgaande niet in dat standpunt. De rechtbank acht verder van belang dat de Hoge Raad in de prejudiciële beslissing van 19 juli 2019 heeft overwogen dat de aard en strekking van artikel 6:177a BW meebrengen dat bij aansprakelijkheid op grond van die bepaling ruime toerekening van schade aan de hand van 6:98 BW plaatsvindt. De in artikel 10 lid 2 TwG Pro genoemde ruimhartigheid gaat naar het oordeel van de rechtbank dan ook verder dan enkel ‘procedurele ruimhartigheid’. De toepassing van ruimhartigheid in materiële zin gaat daarmee op zichzelf niet buiten de kaders van het BW om.^[48]

4.8.

De rechtbank acht bij haar verdere beoordeling daarnaast van belang dat de opdracht tot schadeafhandeling die bij het Instituut is belegd, een taak van enorme omvang is. Het Instituut moest met toepassing van het civiele aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht een massaal aantal schademeldingen afhandelen. De TCMG heeft tot de inwerkingtreding van de TwG circa 38.000 individuele dossiers afgehandeld. Bij de overgang naar het Instituut waren nog bijna 24.000 dossiers in behandeling. Wekelijks kwamen nog steeds honderden en soms zelfs duizenden nieuwe meldingen binnen.^[49]Het BW, dat de basis voor het civiele schadevergoedingsrecht vormt, werd van oudsher gekenmerkt door het individuele karakter van het schadevergoedingsrecht. In 2020 is met de invoering van de Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie (WAMCA) een belangrijke stap gezet in het burgerlijk recht voor het voeren van collectieve acties inzake massaschade. De situatie in Groningen betreft een in Nederland unieke situatie met een enorme hoeveelheid schadegevallen, in de literatuur ook wel ‘mega massaschade’ genoemd.^[50]Deze massale schademeldingen moesten evenwel door het Instituut op individuele basis worden behandeld. De rechtbank volgt de Minister in zijn standpunt dat het Instituut om de schade af te handelen het schadevergoedingsrecht uit het BW in praktisch en hanteerbaar beleid moest vertalen. Een zekere mate van abstrahering en categorisering is hierbij onvermijdelijk, maar binnen de open normen van het civiele recht aanvaard in de rechtspraak en de literatuur.^[51]Die open normen moesten door het Instituut, als instantie met een semi-rechterlijke taak, worden ingevuld. De rechtbank acht deze achtergrond van belang voor de verdere beoordeling.

Positie van NAM

5. Met inwerkingtreding van de TwG is de verantwoordelijkheid van de schadeafhandeling bij het Instituut komen te liggen. De financiële verantwoordelijkheid ligt echter nog steeds bij NAM. Zo staat ook duidelijk in de Memorie van Toelichting bij de TwG: “
Zoals is toegelicht in paragraaf 3.4 van deze toelichting wordt met deze wet niet beoogd een wijziging aan te brengen in de financiële verantwoordelijkheid van de exploitant voor de schade die op grond van deze wet door het Instituut wordt afgehandeld.”^[52]

5.1.

Als eind jaren ’90 de Nederlandse mijnwetgeving -na bijna twee eeuwen- wordt gemoderniseerd is bekend dat er een relatie bestaat tussen bodemdaling en gaswinning en dat gaswinning aardschokken kan veroorzaken.^[53]De inkomsten vormen (dan nog) een belangrijke post op de Rijksbegroting.^[54]Het wetsvoorstel heeft evenwel niet alleen hier aandacht voor, maar voert in artikel 6:177 lid 1 sub b BW Pro ook een risicoaansprakelijkheid in voor schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk.^[55]

5.2.

NAM is als exploitant van een mijnbouwwerk op grond van artikel 6:177 lid 1 sub b aansprakelijk Pro voor “beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk”. Hierbij komt de schade die wordt veroorzaakt door aanleg en exploitatie van dat mijnbouwwerk voor rekening van “degene wiens activiteiten aanleiding zijn (geweest) voor het ontstaan ervan en voor wie deze activiteiten tevens economisch profijt hebben opgeleverd.”^[56]In de wetsgeschiedenis staat verder dat het bij aansprakelijkheid voor mijnbouwwerken gaat om een gevaar dat zich zelden verwezenlijkt, maar de mogelijkheid van zeer omvangrijke schade bestaat indien dit wel gebeurt. Daarom is het te meer onaanvaardbaar dat de gevolgen daarvan niet zouden moeten worden gedragen door de onderneming waarvan de activiteiten tot schade hebben geleid en die van deze activiteiten profijt heeft gehad.^[57]

De keuze voor de risicoaansprakelijkheid van de exploitant is daarmee gelegen in het beginsel ‘de veroorzaker betaalt’ en het profijtbeginsel. In de Memorie van Toelichting bij de TwG staat dat met invoering van de TwG niet is beoogd hieraan iets te wijzigen, want het is “
wenselijk dat de kosten van de afhandeling van schade door het Instituut gedragen worden door de exploitant, als partij die profijt heeft (gehad) van de mijnbouwactiviteiten die de schade veroorzaken.”^[58]

5.3.

Zoals de Hoge Raad in de prejudiciële beslissing van 19 juli 2019 heeft overwogen, brengen de aard en strekking van artikel 6:177 BW Pro mee dat bij aansprakelijkheid op grond van die bepaling ruime toerekening van schade aan de hand van artikel 6:98 BW Pro plaatsvindt, ook als de aansprakelijkheid niet tevens kan worden gebaseerd op artikel 6:162 BW Pro.^[59]

Heffingsbevoegdheid

6. In artikel 104 Grondwet Pro staat de bevoegdheid om in een wet in formele zin een heffingsbevoegdheid op te nemen. De TwG is een wet in formele zin. In artikel 15 TwG Pro staat dat de Minister een heffing aan NAM oplegt voor door het Instituut vergoede schade. Op grond van artikel 15 lid 1 TwG Pro, legt de Minister een heffing op
“ter bestrijding van alle kosten gemaakt in verband met de uitvoering van de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 2, derde lid, onderdelen a en b, zevende en negende lid en 12, vierde lid, met uitzondering van de kosten die verband houden met de bezoldiging van de leden van het Instituut, de huisvestingskosten van het Instituut en de BTW voor werkzaamheden die door derden worden uitgevoerd in opdracht van het Instituut”.Het betreft hier naar het oordeel van de rechtbank een gebonden bevoegdheid, zoals ook staat in de Memorie van Toelichting bij de TwG.^[60]De formulering als gebonden bevoegdheid is in de wet opgenomen naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (de Afdeling advisering) van 10 mei 2019, waarin zij schrijft:
“Zo is de heffing vormgegeven als een discretionaire bevoegdheid, waar een gebonden bevoegdheid meer op zijn plaats lijkt, mede gelet op het vermijden van het risico op verlening van staatssteun aan de exploitant. De heffing wordt immers opgelegd om de overheid schadeloos te stellen voor de afhandeling van alle schade die is ontstaan door onrechtmatig handelen van de exploitant.”^[61]

6.1.

De rechtbank volgt de Minister in zijn standpunt dat de Minister bij het opleggen van het heffingsbesluit optreedt als systeemverantwoordelijke voor het Instituut als zbo.^[62]Dit past bij de onafhankelijke positie van het Instituut. In die zin was de schadeafhandeling door het Instituut niet alleen onafhankelijk van NAM, maar ook van de Minister, die daarbij eveneens op afstand is geplaatst. Ook past dit binnen de context van de afhandeling van massaschade. Dat betekent dat de Minister op systeemniveau moet toetsen of het beleid en de werkwijze van het Instituut als instantie met semi-rechterlijke taak, past binnen de bestuurs- en civielrechtelijke kaders die zijn genoemd onder 4.3. Daarbij kan de Minister acht slaan op documenten die daarover zijn opgesteld zoals de Procedure en Werkwijze van het Instituut^[63], het Handboek Schadeafhandeling^[64], de Praktische uitwerking Tijdelijke wet Groningen voor deskundigen^[65]en het advies van het Panel van Deskundigen van 22 januari 2019.^[66]

6.2.

Dit betekent -nu het hier een gebonden bevoegdheid betreft- dat als het Instituut de taken en bevoegdheden overeenkomstig de in artikel 15 genoemde Pro kaders uit de TwG uitvoert, de Minister op grond van artikel 15 TwG Pro voornoemde heffing oplegt. Het op grond van artikel 15 TwG Pro te nemen besluit van de Minister volgt daarmee uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden.^[67]

6.3.

NAM heeft verder aangevoerd dat kosten slechts mogen worden doorbelast voor zover deze redelijk zijn. De rechtbank volgt NAM niet in deze opvatting. Deze lezing is immers in strijd met de duidelijke bewoordingen van artikel 15 lid 1 sub a TwG Pro dat
allekosten gemaakt in verband met de uitvoering van de taken en bevoegdheden, bedoeld in artikel 2 lid 3 sub a en Pro b en artikel 2 lid Pro 7, in de heffing worden betrokken.

Tijdvakbeoordeling

7. Tussen partijen is in geschil of de Minister in het bestreden besluit een tijdvakbeoordeling of een ex nunc-beoordeling moest maken. Als de Minister een tijdvakbeoordeling moest maken, kon hij alleen de informatie en wetenschappelijke kennis die bekend was in het derde en vierde kwartaal van 2020 bij zijn besluit betrekken. In geval van een ex nunc-beoordeling had de Minister alle informatie en wetenschappelijke kennis die ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (in juni 2024) bekend was, bij zijn beoordeling moeten betrekken.

7.1.

Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb vindt een volledige heroverweging plaats op grondslag van het bezwaar. Dit betekent in de meeste gevallen dat ontwikkelingen en gebeurtenissen van na het primaire besluit bij het besluit op bezwaar moeten worden meegenomen. Er kan echter aanleiding bestaan voor een uitzondering op dit uitgangspunt. Daarover overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in de uitspraak van 28 oktober 2020:

“De aard van een besluit kan echter aanleiding zijn om juist geen rekening te houden met bepaalde feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit. Als voorbeeld kan hierbij dienen een besluit dat op grond van de wet moet worden genomen naar de toestand op een peildatum of een besluit dat moet worden genomen op grond van omstandigheden die zich binnen een bepaalde periode hebben voorgedaan (vgl. paragraaf 4.2 van de conclusie van de AG). Zoals ook de AG heeft vermeld, ligt bij tijdstip- en tijdvakbeoordelingen een tijdstip- of tijdvakbepaalde beoordeling voor de hand.”^[68]

7.2.

De afhandeling van de schade is met instemming van alle betrokken partijen, waaronder (aandeelhouders van) NAM onder publiekrechtelijke regie gebracht en bij het Instituut neergelegd. Het Instituut kon bij het bepalen van zijn beleid en werkwijze in het derde en vierde kwartaal van 2020 enkel rekening houden met de informatie en wetenschappelijke kennis die op dat moment voorhanden was. Als NAM zelf de schade in het derde en vierde kwartaal van 2020 had moeten afhandelen, had zij dat namelijk ook met de kennis van dat moment moeten doen. Met het beleggen van de schadeafhandeling bij het Instituut is de financiële verantwoordelijkheid voor die afhandeling bij NAM blijven liggen. Met het heffingsbesluit worden de kosten voor de schadeafhandeling die het Instituut heeft gemaakt, waarvoor NAM financiële verantwoordelijkheid draagt, ook daadwerkelijk aan NAM doorbelast. Een tijdvakbeoordeling past daarom bij de aard van het besluit. De rechtbank is daarom van oordeel dat de Minister terecht een tijdvakbeoordeling heeft gemaakt bij het nemen van het bestreden besluit. Het betoog van NAM slaagt in zoverre niet.

Bewijsvermoeden(gebied)

8. NAM is als exploitant van een mijnbouwwerk aansprakelijk voor schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk. Dat staat in artikel 6:177 BW Pro. Dit betreft een zogenaamde risicoaansprakelijkheid. Dat wil zeggen dat het voor haar aansprakelijkheid niet relevant is of het mijnbouwwerk gebrekkig is en of er sprake is van schuld van de exploitant. Wel moet de benadeelde stellen en zo nodig bewijzen dat zijn schade is ontstaan door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten.

8.1.

Om de bewijspositie van de benadeelden te versterken, is in artikel 6:177a BW een bewijsvermoeden neergelegd. Dit artikel is - na meerdere voorstellen - als volgt geformuleerd:
“Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.”

8.2.

Tussen partijen is in geschil binnen welk gebied het bewijsvermoeden zou moeten gelden. Daarvoor acht de rechtbank in eerste instantie van belang wat de bedoeling van de wetgever was met de invoering van het bewijsvermoeden.

8.3.

In de motie van Ouwehand van 9 oktober 2014 werd het idee van het invoeren van een bewijsvermoeden geïntroduceerd.^[69]De achtergrond van de noodzaak voor het introduceren van een bewijsvermoeden was volgens deze motie gelegen in het feit dat een groot deel van de Groningers moeite had om de gehele schade aan hun woning vergoed te krijgen omdat er werd ontkend dat de schade veroorzaakt is door de gaswinning.

8.4.

Na de ingediende motie van Ouwehand in 2014 heeft debat plaatsgevonden over de scope en formulering van het bewijsvermoeden in de wettekst. Het door de Tweede Kamer aangenomen amendement van Ouwehand en Vos van 15 april 2015^[70]had, zo volgt uit de tekst daarvan, betrekking op de invoering van een algemeen bewijsvermoeden voor schade binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk en volgens de tekst was de problematiek daarvan breder dan de gaswinning in Groningen. Daarmee zag de motie op alle mijnbouwactiviteiten in heel Nederland. Over het invoeren van een dergelijk algemeen bewijsvermoeden was de Afdeling advisering van de Raad van State, die daarover heeft geadviseerd,^[71]kritisch. Voor de ‘Groningse situatie’ dacht de Afdeling advisering daar anders over. In het advies van 7 oktober 2015, schrijft de Afdeling advisering onder andere het volgende:

“Indien in een groot aantal gelijksoortige schadegevallen vaststaat dat verreweg het grootste deel van die gevallen aan één bepaalde oorzaak moet worden toegeschreven, zou daaraan het vermoeden ontleend kunnen worden dat ook de overige – vergelijkbare – gevallen, waarin die oorzaak niet is aan te tonen maar ook niet is uit te sluiten, aan die oorzaak moet worden toegeschreven. De situatie in Groningen wordt gekenmerkt door veel gedupeerden en veel gelijksoortige schade aan gebouwen, met in verreweg het grootste deel van de gevallen mijnbouwactiviteiten als onbetwiste oorzaak. Voor zover het de Groningse situatie betreft zou de omvang van het aantal schadegevallen en de gelijksoortigheid ervan een argument kunnen zijn de bewijslast om te keren.”^[72]

8.5.

In de op 25 januari 2016 gepubliceerde Memorie van Toelichting bij de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen is het volgende opgenomen over de afhandeling van schade in Groningen:

“In de periode van augustus 2012 tot eind 2015 zijn er circa 59.000 schademeldingen gedaan. In ongeveer 92% van de meldingen is door de exploitant een voorstel voor schadeherstel gedaan. In die gevallen wordt dus niet betwist dat de schade geheel of gedeeltelijk het gevolg is van aardbevingen door gaswinning. Nu de fysieke schade aan gebouwen en werken die gemeld wordt in Groningen in het merendeel van de gevallen ook daadwerkelijk het gevolg is van bodembeweging door gaswinning, kan worden vermoed dat ook de overige gevallen, die naar hun aard schade als gevolg van bodembeweging zouden kunnen zijn, aan bodembeweging door gaswinning kunnen worden toegeschreven.”^[73]

Hierop is nog een amendement gevolgd, dat heeft geleid tot de uiteindelijke wettekst
.^[74]

8.6.

Uit de wetsgeschiedenis kan verder worden afgeleid hoe de wetgever de afbakening van het effectgebied vervolgens in elk geval
nietvoor ogen had. Duidelijk was dat de wetgever niet beoogde het effectgebied af te bakenen op de onder 3.4. opgenomen contourenkaart uit 2014. Zo is te lezen dat het hanteren van die contourenkaart in het verleden tot onvrede heeft geleid
“omdat daarmee een harde grens wordt getrokken die als arbitrair wordt ervaren.”^[75]Ook zou het effectgebied niet per definitie beperkt moeten zijn tot de provincie Groningen.^[76]De bedoeling van de wetgever was
weldat een gebied werd geduid waarbinnen zich effecten kunnen voordoen als gevolg van de gaswinning, op basis van seismische en geologische gegevens.^[77]Het doel van de invoering van het bewijsvermoeden was uiteindelijk om
“te bewerkstelligen dat iedereen die schade heeft door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld, onder het bewijsvermoeden valt.”^[78]Daarbij hebben Klever en Vos in het Kamerdebat van 29 juni 2016 benadrukt dat het bewijsvermoeden juist bedoeld was om inwoners aan de randen van het effectgebied van het Groningenveld tegemoet te komen in hun bewijspositie.^[79]Bij geschillen over de toepassing van het bewijsvermoeden bij de rechter kan volgens de wetgever jurisprudentie ontstaan over de vraag in welk gebied het wettelijk bewijsvermoeden van toepassing is.^[80]

8.7.

De rechtbank leidt uit de hiervoor besproken wetsgeschiedenis af dat de wetgever in ieder geval een ruime afbakening van het effectgebied voor ogen had en ‘iedereen met schade’ onder het effectgebied zou moeten vallen. De wetgever beoogde daarmee de rechtspositie van de gedupeerden te beschermen en te versterken.

Paneladvies

9. De TMCG moest vervolgens in 2018 met de toepassing van het bewijsvermoeden aan de slag. Daarbij werd zij onder meer voor de vraag gesteld in welk gebied dit bewijsvermoeden moest worden toegepast. De voorzitter van de TCMG, prof. mr. B.P.M. van Ravels, heeft een Panel van Deskundigen benoemd (het Panel) om onder over deze vraag te adviseren. Dit Panel bestaat uit:

Prof. mr. A.I.M. van Mierlo (destijds hoogleraar privaatrecht aan de Erasmus School of Law, hoogleraar Burgerlijk Procesrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en tevens advocaat te Rotterdam);
Prof. mr. P.J.J. van Buuren (Staatsraad bij de Raad van State tot medio 2017 en hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht gedurende 25 jaar);
ir. W.A.B. Meiborg (deskundige gespecialiseerd in grondmechanica en funderingstechnieken);
ir. P.C. van Staalduinen (thans zelfstandig adviseur, daarvoor directeur/bestuurder van Syntens Innovatiecentrum en vóór 2007 onder meer directeur van TNO Bouw);
ing. J. Nagtegaal NIVRE-re (sinds 1990 werkzaam als schade-expert, is in 1998 ingeschreven in het register van de Stichting Nederlands Instituut Van Register Experts (NIVRE) en sinds 2009 ingeschreven in het Landelijk Register van Gerechtelijke Deskundigen).

9.1.

In het Panel zijn meerdere disciplines, van zowel natuurwetenschappelijke als juridische aard, vertegenwoordigd. Het Instituut kon naar het oordeel van de rechtbank, anders dan NAM stelt, concluderen dat bij het Panel ook voldoende kennis over seismologie en aardbevingsschade aanwezig was, in elk geval bij Van Staalduinen. Zoals de Minister in het verweerschrift heeft toegelicht, is Van Staalduinen coauteur van de eerste SBR meet- en beoordelingsrichtlijn, de voorloper van de SBR Trillingsrichtlijn A. Ook is hij coauteur van het validatieonderzoek dat de TU Delft heeft gedaan naar het onderzoek van Arcadis naar de oorzaken van schades aan woningen in het gebied buiten de door NAM in 2015 losgelaten contour en is hij één van de drie auteurs van het onderzoeksrapport van de TU Delft uit 2018. Daarnaast was hij lange tijd directeur van TNO Bouw.

9.2.

Het Panel is door de TCMG opdracht gegeven een gezamenlijk advies uit te brengen over een aantal vragen verband houdende met de werkzaamheden van de TCMG. Hierbij is het Panel tevens verzocht, zo mogelijk, tot een advies te komen dat door alle leden van het Panel wordt onderschreven. Met het oog op het gevraagde advies heeft Van Ravels als voorzitter van de TCMG op 1 november 2018 een notitie opgesteld, met de titel “Notitie houdende enige aan een panel van deskundigen te stellen vragen omtrent causaliteitskwesties waarmee de TCMG wordt geconfronteerd”.

9.3.

Het Panel heeft op 22 januari 2019 een advies uitgebracht, onder andere over de afbakening van het effectgebied waarbinnen het bewijsvermoeden geldt. Dat advies is uitgebracht op basis van de toenmalige stand van de wetenschap, waaronder het onderzoek van TU Delft uit 2018 en het empirisch trillingsmodel van Bommer.^[81]Het doel van het Paneladvies was daarmee om op basis van bestaande wetenschappelijke inzichten duidelijke handvatten te geven om op consistente en deugdelijke gemotiveerde wijze in individuele gevallen te beslissen. Daarbij gaat het Paneladvies voor de uitleg van het bewijsvermoeden en causaliteit uit van juridische uitgangspunten en niet van natuurwetenschappelijk bewijs van causaliteit. Zo blijkt ook uit het Paneladvies zelf, waarin onder andere staat:

“Het leveren van bewijs in een juridische context van causaal verband tussen geleden schade en mijnbouwexploitatie is niet (steeds) eenvoudig. Bij een dergelijk bewijs is bepalend of een gebeurtenis in juridische zin als oorzaak van de schade heeft te gelden. Hiervoor is niet noodzakelijk dat deze gebeurtenis ook bezien vanuit andere disciplines, zoals bijvoorbeeld de (bouw)techniek of natuurkunde, als oorzaak van de schade is aan te merken. Natuurwetenschappelijk bewijs van causaliteit is niet vereist voor het aannemen van aansprakelijkheid in juridische zin. Ook het omgekeerde kan het geval zijn; aansprakelijkheid in juridische zin kan uitgesloten zijn, ook als natuurwetenschappelijk bewijs niet kan worden uitgesloten.”

Verder is in het Paneladvies uitgebreid ingegaan op de wettelijke inkadering van het bewijsvermoeden. Daarbij is onder andere geconcludeerd dat de aard van de schade bepalend is voor de vraag of het bewijsvermoeden van toepassing is en uitleg gegeven over het begrip ‘redelijkerwijs’.

9.4.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het Instituut kon concluderen dat het Panel over voldoende juridische en natuurwetenschappelijke deskundigheid beschikte om te adviseren over het effectgebied waarbinnen het bewijsvermoeden van toepassing zou moeten worden geacht. Juist het multidisciplinaire karakter van het advies en de breed samengestelde commissie met deskundige leden draagt bij aan de bruikbaarheid en toepasbaarheid van het advies in de praktijk van de grootschalige schadeafhandeling. Verder heeft het Panel juridische uitgangspunten aan het advies ten grondslag gelegd die stroken met de tekst en de hiervoor weergegeven parlementaire geschiedenis van artikel 6:177a BW. Het Panel heeft daarmee een praktische vertaling gegeven van artikel 6:177a BW, indachtig de opdracht van de TCMG. De rechtbank volgt NAM verder niet in het standpunt dat het Paneladvies te snel tot stand is gekomen, nu het Paneladvies geen nieuw wetenschappelijk onderzoek betreft, maar is gestoeld op bestaande wetenschappelijke onderzoeken en verder een praktische en juridische invulling van artikel 6:177a BW betreft. De rechtbank is daarom van oordeel dat het Instituut zich in zoverre op het Paneladvies kon verlaten.

Afbakening op basis van twee contouren

10. Het Panel heeft de TCMG geadviseerd het effectgebied waarbinnen het bewijsvermoeden geldt af te bakenen aan de hand van twee contouren. Dit gaat om de trillingscontour van 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1% en het 6 km-gebied rondom het Groningenveld en de gasopslag Norg, in verband met de risico’s van diepe bodemdaling. Dit leidt tot de afbakening van het effectgebied zoals is weergegeven in onderstaande afbeelding. De groene cirkel in onderstaande afbeelding betreft de trillingscontour van 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1% op basis van de beving van Huizinge van 16 augustus 2012. De oranje gearceerde gebieden betreffen het gebied van 6 kilometer rondom het Groningenveld en de gasopslag Norg, de bodemdalingscontour. Het effectgebied wordt gevormd door de trillingscontour en bodemdalingscontour tezamen; waarbij de groene en oranje gebieden dus de uiterste randen van het effectgebied vormen.

Figuur 1^[82]

Trillingscontour

11. Het Instituut heeft het effectgebied op basis van het Paneladvies en de daar gehanteerde uitgangspunten ten eerste afgebakend op een trillingscontour van 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1%. Deze trillingscontour is als volgt bepaald.

11.1.

Het Instituut heeft een rekenmodel gebruikt om te bepalen wat de trillingssterkte op een locatie is geweest, het model van Bommer.^[83]Dit model is gebaseerd op empirische data en bestaat uit een formule waarmee voor iedere beving, afhankelijk van de magnitude van die beving en de afstand van het epicentrum van die beving tot het gebouw waarvoor de berekening wordt gedaan, de trillingssnelheid kan worden berekend. Deze rekenmodellen worden volgens de Minister gebruikt omdat er onvoldoende operationele meetstations waren (en nog steeds zijn) om de daadwerkelijk opgetreden trillingssnelheid op een locatie te meten. De modellen voor het berekenen van de trillingssnelheid bevatten een zogenoemde spreiding in de berekeningen. Dit komt in deze modellen tot uitdrukking in de overschrijdingskans, waarmee uitdrukking wordt gegeven aan de onzekerheid die het berekeningsmodel kent. De overschrijdingskans geeft aan wat de kans is dat de daadwerkelijke trillingssnelheid hóger is dan de berekende trillingssnelheid. Naast het rekenmodel waarmee de sterkte van de trilling wordt berekend, wordt een kwetsbaarheidsmodel gebruikt. Of schade aan een gebouw optreedt naar aanleiding van een trilling, hangt namelijk niet alleen af van de sterkte van de trilling, maar ook van de kwetsbaarheid van het gebouw (de weerstand of sterkte van een gebouw). Het Panel heeft daarvoor het kwetsbaarheidsmodel van TU Delft, 2017a, gebruikt.^[84]Om de kans op schade aan een individueel gebouw op een willekeurige locatie in Groningen te bepalen, moet de kans op schade die kan worden afgeleid uit een kwetsbaarheidsmodel, worden gecombineerd met de kans dat een bepaalde berekende trillingssnelheid is opgetreden op een locatie.

11.2.

In geschillen tussen aanvragers en het Instituut doet zich regelmatig de vraag voor of het effectgebied ruim genoeg is afgebakend.^[85]Het Panel heeft het effectgebied afgebakend op een punt dat de sterkte van de trilling (in mm/s) door de aardbeving gemiddeld niet meer te onderscheiden is van de sterkte van incidentele trillingen door andere omstandigheden van normaal gebruik van invloeden van buitenaf. Op basis van metingen uit het TNO-netwerk lag die waarde tussen 0,3 en 0,5 mm/s met een overschrijdingskans van 50%. In het paneladvies is over kansen verder vermeld dat de overschrijdingskans zodanig klein moet zijn dat de kans op schade aan een gebouw of werk behorende tot een grote verzameling gebouwen gelegen op een grotere afstand tot het epicentrum van de aardbeving zeer klein is, ten hoogste 0,01% (1 op de 10.000). Hiermee wordt rekenschap gegeven van de onzekerheid van de sterkte van de trilling als gevolg van een aardbeving op een bepaalde plaats, van de kans op schade aan een gebouw en van de omstandigheid dat de trilling als gevolg van de aardbeving op een grote groep gebouwen of werken tegelijk invloed heeft. De Minister heeft er in het verweerschrift (§ 5.3.9) op gewezen dat NAM in 2014 zelf een kleinere kans aanhield. Zo is in het hiervoor onder 3.4 al aangehaalde protocol schadeafhandeling van NAM uit 2014 een kans van 0,001% genoemd.

11.3.

Voor het hier aan de orde zijnde geschil speelt de vraag of het effectgebied niet te ruim is afgebakend.

11.4.

Het gaat dan om een afbakening van 2 mm/s. Dat een trillingssnelheid van 2 mm/s schade kan veroorzaken of verergeren is vermeld in het veelgenoemde onderzoek van TU Delft:
“Bij metselwerk met een lage sterkte treedt in alle gesimuleerde omstandigheden doorgroei van de scheur op (…) vanaf een trillingssnelheid van 2 mm/s. (…) Bij metselwerk met geringe sterkte leiden trillingen al vanaf 2 mm/s tot scheuren in het zichtbare bereik.”^[86]De op 1 november 2018 opgestelde notitie van Van Ravels^[87], als voorzitter van de TCMG, sluit ook aan bij deze trillingssnelheid middels de volgende vraag:
“3h. Is het rechtens aanvaardbaar om, overeenkomstig het advies van de Technische commissie bodembeweging (…) bij de beoordeling van aanvrager om schadevergoeding een (praktische) begrenzing te hanteren van (…) 2 mm/s?”

11.5.

Bij het verweerschrift heeft de Minister een nader deskundigenbericht van Van Staalduinen gevoegd.^[88]In dat rapport heeft Van Staalduinen antwoord gegeven op de door de Minister gestelde vraag in hoeverre de keuze van het Instituut voor de gehanteerde trillingscontour in het derde en vierde kwartaal van 2020 technisch verdedigbaar is. Dr. ir. C.P.W. Geurts, verbonden aan TNO, heeft op 7 november 2025 een peer review met betrekking tot voornoemd rapport van Van Staalduinen uitgebracht en heeft daarin diens conclusies onderschreven.

11.6.

Zoals Van Staalduinen heeft toegelicht in zijn deskundigenrapport bij het verweerschrift en ter zitting, zijn er een aantal tussenstappen gezet alvorens is gekomen tot een afbakening van de trillingscontour op 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1%. Naar aanleiding van de door de TCMG aan het Panel gestelde vragen, is onderzocht of bij de geografische afbakening betekenis zou moeten toekomen aan de SBR Trillingsrichtlijn A.^[89]De trillingscontour die op basis van deze richtlijn zou kunnen worden getrokken wordt ook door NAM in haar beroep genoemd, ter onderbouwing van haar standpunt dat het Instituut het effectgebied te ruim heeft afgebakend.

Bij een afbakening van het gebied op een trillingssnelheid van 2.9 mm/s met een overschrijdingskans van 25% wordt volgens dit model aangesloten bij een schadekans van 1%. Indien
berekendein plaats van
gemetentrillingen op het niveau van het aardoppervlak worden getoetst aan de criteria van SBR Trillingsrichtlijn A, is sprake van een situatie die overeenkomt met een ‘indicatieve meting’ volgens 9.2.2 van de richtlijn. Dan moet volgens 9.3 van deze richtlijn gebruik gemaakt worden van een veiligheidsfactor 1,6 op de grenswaarde. Dat komt neer op een mogelijke afbakening op een trillingssnelheid van 1.8 mm/s met een overschrijdingskans van 25%. Bij toepassing van deze criteria voor afbakening van het gebied, zou sprake zijn van een resterende schadekans van 1 tot 3%. Deze kans werd door het Panel te groot geacht, aldus Van Staalduinen. Een conclusie die past bij de volgende passage uit het rapport van TU Delft van 14 juli 2016^[90](met Van Staalduinen als auteur):
“een verwaarloosbare kleine kans op schade kan in een groot onderzoeksgebied met een zeer grote populatie bouwkundige objecten sommeren tot een betekenisvolle kans op schade in het gebied.”

11.7.

Op basis van het vorenstaande is het Panel uiteindelijk gekomen tot een afbakening van de trillingscontour op 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1%. Dit is eveneens een trillingssnelheid^[91]die, gelet op de metingen uit het TNO-netwerk, volgens het Panel niet meer te onderscheiden viel van achtergrondtrillingen. Bij die trillingssnelheid en overschrijdingskans werd de schadekans buiten het effectgebied bovendien berekend op een kans kleiner dan 0,01%.

11.8.

Met betrekking tot de gehanteerde overschrijdingskans van 1% is door Van Staalduinen aan de hand van meetresultaten naar voren gebracht dat de beving bij Zeerijp van november 2025 duidelijk laat zien dat het mogelijk is dat waarden met een 1% overschrijdingskans optreden. De waarnemingen van het KNMI bij de beving van Zeerijp van november 2025 tonen volgens Van Staalduinen eens te meer aan dat het verantwoord is om te werken met een trillingssnelheid met een 1% overschrijdingskans, omdat die ook werkelijk kan optreden.^[92]

11.9.

Het Instituut heeft, in navolging van de TCMG, voor de afbakening van het effectgebied de door het Panel voorgestane trillingscontour gehanteerd. Voor het berekenen van de trillingssnelheden is het Instituut daarbij uitgegaan van het model van Bommer uit 2019.

11.10.

NAM heeft met rapporten van Bommer, Crowley en Pinho (BCP) kritiek geuit op de door het Instituut gehanteerde trillingscontour voor de afbakening van het effectgebied. Het effectgebied zou volgens NAM tot een veel beperkter gebied moeten worden afgebakend. NAM stelt onder andere dat het Instituut de modelmatige inzichten had moeten toetsen aan de (empirische) werkelijkheid, dat de trillingscontour die het Instituut hanteert in grote mate verschilt van andere bekende trillingscontouren, waaronder de SBR-contour, dat de keuze voor een kans op schade van 0,01% aan de randen technisch niet verdedigbaar is en dat de keuze voor het hanteren van een overschrijdingskans van 1% onnavolgbaar is. NAM wijst daarbij in § 244 van het beroepschrift op de kaartjes uit het Vierde Rapport van BCP van 31 januari 2025^[93], die hieronder in figuur 2 en 3 zijn weergegeven. Figuur 2 betreft de zogenaamde ‘DS1-contour’ die met een grijze kleur is weergegeven en figuur 2 de ‘DS2 contour’ eveneens met een grijze kleur weergegeven binnen de blauwe lijnen van het Groningenveld. Uitsluitend binnen deze gebieden zou volgens deze onderzoekers sprake kunnen zijn van mijnbouwschade en zou toepassing van het bewijsvermoeden gerechtvaardigd zijn.

Figuur 2 Figuur 3

11.11.

De rechtbank heeft uit het verhandelde ter zitting -waaronder de toelichting van Van Staalduinen- begrepen dat de thans gepresenteerde figuren 2 en 3 zijn te herleiden tot een in januari 2013 uitgebracht rapport van B. Dost en D. Kraaijpoel “The August 16, 2012 earthquake near Huizinge.”^[94]De rapporten van BCP bevatten ook onderstaande door het KNMI in januari 2013 gebruikte intensiteitskaart (figuur 4).
Figuur 4Die intensiteitskaart is, zo is ter zitting ook naar voren gekomen, gebaseerd op internetenquêtes waarbij personen wordt gevraagd naar hun waarneming van trillingen en of er schade aan gebouwen is gezien.^[95]Dit gaat om een zogenaamd ‘empirisch kwalitatief model’. Bommer heeft ter zitting toegelicht dat van groot belang is of trillingen gevoeld zijn door mensen, omdat het menselijk lichaam gevoeliger is voor trillingen dan een gebouw. NAM is in het aanvullend beroepschrift van 17 maart 2025 ingegaan op de in opdracht van de Europese Seismologische Commissie ontwikkelde intensiteitsschaal.^[96]Op basis van de naar aanleiding van de beving van Huizinge ingevulde enquêtes is door het KNMI een intensiteitskaart gemaakt waarbij het gebied rondom de beving van Huizinge is ingedeeld in intensiteitsklassen I tot en met VI. Alleen bij intensiteitsklassen V en VI kan volgens BCP gebouwschade ontstaan. BCP concluderen dat de beving bij Huizinge kan hebben geleid tot intensiteit VI op maximaal 5,2 kilometerafstand van het epicentrum en intensiteit V op maximaal 10,4 kilometer afstand van het epicentrum. Daaruit volgt volgens BCP dat binnen een straal van 5,2 kilometer van het epicentrum sprake kan zijn van DS2-schade en binnen een straal van 10,4 kilometer van DS1-schade. Deze contouren heeft BCP weergegeven met zwarte cirkels op de intensiteitskaart van het KNMI, zoals weergegeven in figuur 4.^[97]

11.12.

De rechtbank is van oordeel dat het Instituut geen aanleiding hoefde te zien om het gebied af te bakenen op basis van de intensiteitskaart van het KNMI uit 2013, maar kon aansluiten bij een berekening van trillingssnelheden op grond van de door Bommer aangereikte rekenmodellen.
De rechtbank merkt in dat kader vooreerst op dat de KNMI-intensiteitskaart afhankelijk is van mensen die toevallig na de beving van Huizinge op de website van het KNMI een internetenquête hebben ingevuld, terwijl het rekenmodel een objectiveerbare indicatie geeft van hoe hoog de trilling daadwerkelijk kan zijn geweest.
Daarbij valt de rechtbank op dat NAM in augustus 2014, dus ruim 1,5 jaar na het rapport van het KNMI, met een hele andere contourenkaart kwam dan de DS1 en DS2-contourenkaart. Zo noemt BCP in een reactie van 18 december 2023 dat de eerste contour uit 2014 was gebaseerd “
on the Bommer & Crowley (2014) exclusion zone contour.”^[98]Ook daarna zijn door NAM andere contouren bepleit die waren gebaseerd op trillingssnelheden. Zo leest de rechtbank nog in het beroepschrift:
“het ligt voor de hand om de SBR-richtlijn te gebruiken om het beoordelingsgebied af te bakenen (p. 78-79).”Een richtlijn die ook terugkomt in brieven van NAM uit 2019 en 2020 aan het ministerie EZK.^[99]In ieder geval kan uit de overgelegde stukken niet blijken dat de KNMI-intensiteitskaart die is gebaseerd op enquêtes over gevoelde bevingen, ten faveure van een meer objectieve indicatie op basis van trillingsmodellen, door NAM is voorgestaan bij de afbakening van effectgebieden.
De rechtbank ziet met de thans gegeven uitleg ook niet goed in waarom er, door onder meer Bommer, op verzoek van NAM, vanaf 2013, diverse empirische kwantitatieve modellen zijn ontwikkeld waarmee de trillingssnelheid voor plaatsgevonden bevingen kunnen worden berekend, als voor wat betreft de afbakening van het effectgebied, met de intensiteitskaart uit januari 2013 had kunnen worden volstaan.
De Minister heeft zich daarom ook op het standpunt kunnen stellen dat het gebied waarbinnen toegekende vergoedingen kunnen worden doorbelast aan NAM, door het Instituut niet beperkt hoefde te worden tot de door Bommer in deze procedure aangereikte DS1 en DS2-contour.

11.13.

Los van de door de BCP opgestelde DS1 en DS2-contouren, stelt NAM dat het door het Instituut gehanteerde effectgebied in elk geval veel te ruim is. Ook daarvoor verwijst NAM naar de rapporten van BCP. BCP stellen dat, onder andere gelet op gegevens van aardbevingen elders in de wereld en uitgevoerde schudtafeltesten, pas vanaf veel hogere trillingssnelheden dan 2 mm/s schade aan gebouwen kan ontstaan. De rechtbank leidt uit de overgelegde rapporten van BCP en de toelichting van Bommer ter zitting af, dat de conclusies die BCP trekken gestoeld zijn op de veronderstelling dat bij het afbakenen van het effectgebied sprake moet zijn van een natuurwetenschappelijke causaliteit voor het ontstaan van schade door mijnbouwactiviteiten. Dat sluit niet aan bij de bedoeling van de wetgever en ook niet bij de tekst van artikel 6:177a BW nu het bewijsvermoeden van toepassing is als de schade naar haar aard redelijkerwijs mijnbouwschade
zou kunnen zijn.

Verder acht de rechtbank van belang dat het in casu niet alleen gaat om het ontstaan van schade, waar in de rapporten van BCP vanuit lijkt te worden gegaan, maar ook om het verergeren van schade door mijnbouw. Dat bij 2 mm/s schade zou kunnen optreden of verergeren is als zodanig niet bestreden. Dat aan de randen van de contour een trillingssnelheid van 2 mm/s met een overschrijdingskans kan worden berekend is evenmin voldoende betwist en volgt ook uit het model van Bommer uit 2019. Ook als de kans op schade (zeer) klein is, kan het bewijsvermoeden van toepassing worden geacht. Een te grote resterende schadekans past, zeker gezien de hoeveelheid gebouwen in het gebied, niet bij die bedoeling van de wetgever. In dat kader acht de rechtbank relevant dat de TU Delft in haar rapport van 2016 een schadekans van 1% een betekenisvolle kans noemt bij een groot gebied.^[100]Daarom heeft het Instituut het effectgebied voor de toepassing van het bewijsvermoeden naar het oordeel van de rechtbank kunnen afbakenen zoals het heeft gedaan. Daarbij komt dat een voorspellende kans op schade, niet hetzelfde is als de verklarende kans wanneer zich daadwerkelijk schade heeft voorgedaan.^[101]In die zin is de schadeverwachting niet bruikbaar bij het beoordelen van de rechtmatigheid van de gemaakte kosten door het Instituut. Verder heeft het Instituut ook niet, zoals NAM heeft aangevoerd, aanleiding hoeven te zien om in het gebied te differentiëren naar schadekansen, bijvoorbeeld aan de hand van het bouwjaar van gebouwen. Een dergelijke methode om het effectgebied af te bakenen, past niet bij de omvang van de schadeafhandeling en de hoeveelheid gebouwen in het gebied. Het zou bovendien in strijd zijn met de rechtsbeschermende functie van het bewijsvermoeden.

11.14.

De rechtbank acht verder van belang dat de afbakening die het Instituut heeft gehanteerd, in lijn is met jurisprudentie van de Arbiter bodembeweging^[102]en van de civiele rechter, die het bewijsvermoeden in een ruim gebied heeft toegepast.^[103]Ook door de civiele rechter is, naar aanleiding van met in deze procedure vergelijkbare standpunten van NAM, benadrukt dat het er niet om gaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de fysieke schade waarvan vergoeding wordt gevorderd het gevolg is van gaswinning in het Groningenveld, maar of de schade
naar haar aard redelijkerwijs het gevolg zou kunnen zijnvan die gaswinning.^[104]

11.15.

Wat overigens door NAM met betrekking tot de trillingscontour is aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.

De bodemdalingscontour

12. De gaswinning in Groningen leidt naast trillingen door bevingen ook tot diepe bodemdaling. Dit is tussen partijen niet in geschil. Bij de meting in 2018 was de bodemdaling als gevolg van de mijnbouwactiviteiten opgelopen tot 34 centimeter, zoals te zien is in figuur 5 hieronder.

Figuur 5^[105]

12.1.

Tussen partijen is wel in geschil of de directe en/of indirecte effecten van diepe bodemdaling tot schade aan gebouwen kunnen leiden. NAM stelt dat dit niet het geval is en dat dit op grond van de stand van de wetenschap in Q3 en Q4 2020 ook al kon worden vastgesteld.

12.2.

Het Panel heeft geadviseerd het gebied van 6 kilometer rondom het Groningenveld^[106]naast de trillingscontour tot het effectgebied te rekenen. Daarover schrijft het Panel in het advies:

“Bij schade door bodembeweging die bestaat uit stijging of zakking van de bodem is de geografische reikwijdte waarbinnen de stijging of zakking kan ontstaan beperkt. Dit zal namelijk slechts boven het mijnbouwwerk kunnen zijn en in een zeer beperkte kring daaromheen. Het Panel hanteert hierbij een ruime grens van 6 km buiten de begrenzing van het Groningenveld.”

12.3.

Ten tijde van het uitbrengen van het Paneladvies waren diverse onderzoeken naar de effecten van diepe bodemdaling verricht. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de directe en indirecte effecten van diepe bodemdaling. Op basis van de publicatie van de Commissie Bodemdaling uit 1987^[107]werd over het algemeen aangenomen dat directe effecten van diepe bodemdaling als gevolg van mijnbouwactiviteiten geen schadelijke effecten hadden voor gebouwen. Dat wordt door de Minister erkend. Verder heeft de TU Delft in 2018 onderzoek gedaan naar de directe effecten van diepe bodemdaling. De TU Delft voorzag niet dat directe effecten van diepe bodemdaling op zichzelf staand - en ook niet gecombineerd met de effecten van diepe bodemdaling van andere, kleine gasvelden - tot schade aan gebouwen konden leiden. De Minister benoemt (op p. 144 van het verweerschrift) dat er in het derde en vierde kwartaal van 2020 nog wel een aantal resterende onzekerheden kleefden aan de vraag of de directe effecten van diepe bodemdaling kunnen leiden tot schade aan gebouwen, waaronder de gevoeligheid voor schade bij de samenloop van directe effecten van diepe bodemdaling én indirecte effecten van diepe bodemdaling én trillingen en het cyclische effect van de gasopslag Norg. Het is de vraag of die resterende onzekerheden gezien de duidelijke conclusies van de Commissie Bodemdaling en de TU Delft, op zichzelf toepassing van een bodemdalingscontour voor afbakening van het effectgebied rechtvaardigden. Echter, diepe bodemdaling kan ook tot indirecte effecten leiden. Daar verschillen partijen op zichzelf ook niet over van mening. Met indirecte effecten wordt kortgezegd bedoeld dat de diepe bodemdaling leidt tot daling of stijging van het waterpeil, waardoor verdroging of vernatting optreedt. In het onderzoek uit 2018 schrijft TU Delft dat diepe bodemdaling een rol kan spelen als indirecte schadeoorzaak^[108]en dat grote onzekerheden bestaan over de opgetreden grondwaterstanden. TU Delft schrijft hierover onder andere:

“Aanpassingen in de waterhuishouding (wijziging oppervlaktepeilen, wijzigen waterlopen, drainage, bemalingen, waterwinning etc.) kunnen aanleiding geven tot ongelijkmatige zettingen. Met name door grotere en langdurige verlaging van de grondwaterstand kunnen grondlagen worden samengedrukt en kunnen veenlagen die boven de grondwaterspiegel zijn gelegen oxideren en in volume sterk afnemen. Dit kan zettingen van de ondiepe ondergrond veroorzaken. In geval van zettingen bij een inhomogene grondslag kan dit leiden tot ongelijkmatige zettingen en daardoor extra spanningen in een bouwconstructie. In bepaalde gevallen kunnen ook verhogingen van de grondwaterstand leiden tot afname van de stijfheid en van de weerstand van de bodem en dus tot zettingen.

(…)

Bij veel van de onderzoeksobjecten bestaat grote onduidelijkheid over de opgetreden feitelijke grondwaterstanden in het verre verleden maar ook over het afgelopen decennium. In combinatie met een zettingsgevoelige fundering is dit één van de fundamentele overblijvende onzekerheden in de beoordeling van de schade bij die onderzoeksobjecten.”^[109]

12.4.

Ir. Van Dalen benoemt op zijn beurt in zijn deskundigenbericht bij het verweerschrift,^[110]dat door dr. Kooi verbonden aan onderzoeksbureau Deltares van een peer review is voorzien,^[111]ook een aantal onzekerheden over de indirecte effecten van diepe bodemdaling die in 2020 bestonden. Zo schrijft hij over de tot 2021 bekende bruikbare grenswaarden voor relatieve grondwaterstandsveranderingen onder welke waarden de kans op schade door indirecte effecten van diepe bodemdaling niet meer aannemelijk werd geacht:
“In deze periode waren er verschillende publicaties beschikbaar over de grenswaarden voor een relatieve grondwaterstandsverlaging. In deze publicaties kwam een grenswaarde van een 5 centimeter peilverlaging als uitsluitingsgrens naar voren (Commissie Bodemdaling door Aardgaswinning, 2016), (ACSG, 2019), (TU Delft, 2018) en (Bijnagte, 2011). Deze grenswaarde was echter uitsluitend gebaseerd op een kwantitatieve beschouwing van het mechanisme samendrukking. Destijds was bekend dat de mechanismen veenoxidatie en krimp en zwel van klei ook een rol spelen, maar in Q3 en Q4 van 2020 was nog niet onderzocht welke grenswaarden daarbij horen. Ook was er nog geen grenswaarde vastgesteld voor de aantasting van houten paalfunderingen. Dat betekent dat het op dat moment nog maar zeer de vraag was of deze grenswaarde (van 5 centimeter) niet te ruim was gesteld.(…)Tegelijkertijd gaven deze grenswaarden slechts een beperkt inzicht op de kans op schade.”^[112]

Van Dalen schrijft over andere autonome oorzaken voor de schade:
“Hoewel autonome oorzaken ook zonder diepe bodemdaling tot schade kunnen leiden, was duidelijk dat een door bodemdaling veroorzaakte relatieve grondwaterstandsverlaging autonome schadeoorzaken in de regel kunnen verergeren, of zelfs kunnen leiden tot schade waar dat zonder deze relatieve grondwaterstandsverlaging niet het geval zou zijn geweest.”^[113]

12.5.

Het voorgaande leidt ertoe dat er mogelijk situaties zijn waarin indirecte effecten een bijdrage hebben geleverd aan het ontstaan van de schade of de grenswaarden voor de mechanismen die tot schade leiden (samendrukking, veenoxidatie, krimp en zwel van kleilagen en aantasting van houten palen) hebben doen overschrijden. Ook als aannemelijk zou moeten worden geacht dat de impact van seizoensfluctuaties over het algemeen groter is dan de invloed van indirecte effecten van diepe bodemdaling, zoals NAM met verwijzing naar rapporten van GR8 GEO stelt, neemt dit de hiervoor genoemde onzekerheden met betrekking tot de precieze impact van de indirecte effecten van diepe bodemdaling niet weg. De Minister heeft (op p. 14 van het verweerschrift) naar voren gebracht dat NAM sinds de jaren ’60 nooit in kaart heeft gebracht op welke locatie welke grondwaterstandsverandering is opgetreden als gevolg van de door haar geïnitieerde bodemdaling. Daarmee heeft NAM volgens de Minister het bewijsprobleem zelf in het leven geroepen. De rechtbank kan de Minister volgen in het standpunt dat NAM had kunnen voorkomen dat deze onzekerheden zouden bestaan, door zelf onderzoek te (laten) verrichten om de grondwaterstandsveranderingen als gevolg van diepe bodemdaling inzichtelijk te maken. Gezien het bestaan van deze onzekerheden en gelet op de achterliggende bedoeling van het bewijsvermoeden, past de keuze van het Instituut om in het beleid uit te gaan van een bodemdalingscriterium voor het afbakenen van het effectgebied voor het bewijsvermoeden, binnen de hier toepasselijke civielrechtelijke en bestuursrechtelijke kaders.

12.6.

De vraag is vervolgens hoe ruim de bodemdalingscontour getrokken moest worden. Het Panel heeft gekozen voor een ruime grens van 6 kilometer buiten de begrenzing van het Groningenveld. Uit het Paneladvies zelf blijkt weliswaar niet waar deze 6 kilometer op is gebaseerd, maar zoals eerder in deze uitspraak benoemd is van belang dat het Paneladvies geen nieuw natuurwetenschappelijk onderzoek betrof, maar praktische handvatten bood voor de beantwoording van juridische causaliteitsvragen op basis van bestaande wetenschappelijke inzichten. In het deskundigenrapport van Van Dalen en Van der Stoel bij het verweerschrift, hebben zij geconcludeerd (op p. 117) dat vanuit een technisch/natuurwetenschappelijk perspectief ten tijde van het opstellen van het Paneladvies kon worden gesteld dat buiten tweemaal de diepte van het veld (tweemaal 3 kilometer) geen schade meer viel te verwachten vanwege de directe effecten van diepe bodemdaling. Ten aanzien van de indirecte effecten hebben zij geschreven dat in het gebied op meer dan 6 kilometer afstand tot het Groningenveld of de gasopslag Norg, ook indirecte effecten redelijkerwijs niet meer aan de orde zouden kunnen zijn en toepassing van het bewijsvermoeden daar niet meer gerechtvaardigd was. Van Dalen en Van der Stoel hebben geconcludeerd dat het
“gelet op de beperkte kennis, de onzekerheden over grenswaarden en de mogelijke samenloop met autonome oorzaken, het technisch verdedigbaar was dat het IMG in Q3 en Q4 van 2020 het bewijsvermoeden ook voor indirecte effecten toepaste binnen de 6 kilometer contour, omdat daarbuiten de diepe bodemdaling gering was.”Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Instituut daarin voldoende aanleiding kunnen zien om, gelet op de bestaande onzekerheden en het doel van de invoering van het bewijsvermoeden, een bodemdalingscontour van 6 kilometer rondom het Groningenveld en de gasopslag Norg te hanteren.

12.7.

De vraag hierbij is nog wel in hoeverre de beleidswijziging die het Instituut zelf in 17 mei 2021 heeft doorgevoerd een rol speelt bij de mogelijkheid om toegekende schade in het derde en vierde kwartaal van 2020 in de gebieden ‘1’ en ‘2’ op onderstaande kaart in figuur 6 door te belasten. Die beleidswijziging hield in dat dat het bewijsvermoeden alleen nog van toepassing was als op de locatie van een van het gebouw of werk is berekend van 2 mm/s (met overschrijdingskans van 1%). Het bewijsvermoeden was vanaf dat moment niet langer van toepassing op adressen die zich bevinden binnen een grens van 6 km buiten de omtrek van het Groningenveld.^[114]

Figuur 6

12.8.

De rechtbank overweegt in dit verband het volgende. In juli 2020 heeft het Instituut de schadeafhandeling van de TCMG overgenomen. Het Instituut heeft de behandeling van de lopende dossiers in gebieden ‘1’en ‘2’ in september 2020 ‘on hold’ gezet om verkennend onderzoek te doen naar de effecten van diepe bodemdaling in het gebied. In een memo van 17 augustus 2020, waar door NAM ook naar is verwezen, wordt kort daarvoor geschreven:

“De deskundigenbureaus zijn gezamenlijk tot de conclusie gekomen dat kritischer gekeken moet worden naar schades in de randen van het gebied. Dit geldt in het bijzonder voor het gebied waar geen trillingssterkte van 2 mm/s (overschrijdingskans 1%) is opgetreden, maar dat wel binnen de 6 km grens van het Groningenveld of de gasopslag Norg ligt. Inmiddels leveren de bureaus ook adviezen op waarin voor dossiers binnen dat gebied (veel) vaker het bewijsvermoeden ontzenuwd wordt.”

Op 9 maart 2021 is een rapport opgeleverd door TNO & TU Delft waarin staat dat dat door diepe bodemdaling als gevolg van gaswinning in het 6 km-gebied buiten de begrenzing van het Groningenveld, geen directe schade aan gebouwen kan zijn ontstaan.^[115]Het Instituut schrijft op 14 mei 2021 in een brief aan de Minister dat op grond van de onderzoeken moet worden geconcludeerd dat in gebieden 1 en 2 – behoudens uitzonderingssituaties wegens indirecte effecten - geen mijnbouwschade kan zijn ontstaan.^[116]In het onderzoek van Deltares van 30 augustus 2021 naar de indirecte effecten van diepe bodemdaling in gebieden 1 en 2, staat dat slechts in een beperkt aantal deelgebieden schade door indirecte effecten van diepe bodemdaling zou kunnen zijn ontstaan (figuren 7 en 8).^[117]

Figuur 7 Figuur 8

12.9.

De rechtbank is van oordeel dat de latere beleidswijziging in mei 2021 er niet toe leidt dat toegekende schadevergoedingen in gebieden ‘1’ en ‘2’ in juli en augustus 2020 niet door de Minister kunnen worden doorbelast aan NAM. Daarvoor is het volgende redengevend. Het Instituut is in juli 2020 aan de slag gegaan en direct verder gegaan met de afhandeling van aanvragen die tussen 2017 en 2020 waren ingediend. Daarbij lag het in de rede om in die al lopende schadeafhandeling van grote omvang in eerste instantie door te gaan op voet van het beleid dat er op dat moment al lag. Het Instituut heeft vervolgens snel, twee maanden na de overname van de schadeafhandeling, de afhandeling in de gebieden 1 en 2 uit figuur 6 ‘on hold’ gezet naar aanleiding van kritische signalen over het bodemdalingscriterium. Het zorgvuldigheidsbeginsel, waar het Instituut via de Awb ook aan gebonden is, vereiste van het Instituut dat nader onderzoek werd verricht voordat het bodemdalingscriterium kon worden losgelaten.^[118]Dit onderzoek, uitgevoerd door TNO/TU Delft en Deltares, heeft het Instituut vervolgens ook in gang gezet. Dat het Instituut gedurende circa twee maanden wel vergoedingen in deze gebieden heeft toegekend, maakt naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het voorgaande, nu niet dat deze kosten niet door de Minister aan NAM kunnen worden doorbelast.

12.10.

Dat, zoals NAM stelt, uit aantekeningen van de heidag van 5 februari 2021^[119]zou blijken dat onder andere door een bestuurslid van het Instituut werd gezegd dat al lange tijd bekend was dat diepe bodemdaling niet tot schade leidde, acht de rechtbank gezien het voorgaande ook niet relevant voor de vraag of de Minister de terzake vergoede kosten kon doorbelasten. Het Instituut heeft immers snel actie ondernomen, verder onderzoek laten doen en zijn beleid hierop aangepast. Bovendien had de uitspraak van het bestuurslid geen betrekking op de indirecte effecten van diepe bodemdaling.

12.11.

Wat overigens door NAM met betrekking tot de bodemdalingscontour is aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.

12.12.

Het Instituut heeft zich bij de afbakening van het effectgebied gebaseerd op diverse wetenschappelijk rapporten en adviezen en de inzichten van een multidisciplinair samengestelde commissie, het Panel van Deskundigen. Hij heeft aan de hand daarvan het gebied afgebakend op een veilige grens waarbuiten redelijkerwijs geen schade is te verwachten. Deze wijze van afbakening is naar het oordeel van de rechtbank daarom op zorgvuldige wijze tot stand gekomen. De rechtbank is van oordeel dat het Instituut bij deze wijze van afbakening ook binnen de toepasselijke civielrechtelijke en bestuursrechtelijke kaders is gebleven en invulling heeft gegeven aan de opdracht om bij de afwikkeling van mijnbouwschade ruimhartigheid te betrachten die passend is bij de door de wetgever gewenste bescherming van de benadeelden. Voor toepassing van ruimhartigheid kan ook grondslag in het BW worden gevonden via de ruime toerekening op grond van artikel 6:98 BW Pro. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de Minister de vergoedingen die op grond van de bodemdalingscontour door het Instituut zijn toegekend terecht heeft doorbelast aan NAM.

Zettingsschade

13. Tussen partijen is in geschil of zettingsschade door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten veroorzaakt kan zijn. Het gaat dan onder andere om scheefstanden en scheuren veroorzaakt door ongelijkmatige zettingen. Volgens NAM kunnen dergelijke schades niet door mijnbouwactiviteiten worden veroorzaakt, waarbij zij verwijst naar rapporten van BCP en GR8 GEO.

13.1.

De rechtbank overweegt dat uit door de Minister ingebrachte rapporten blijkt dat er mechanismen zijn die als gevolg van bodembeweging door gaswinning tot zettingsschade aan gebouwen kunnen leiden. In het rapport van TU Delft uit 2018 wordt gewezen op de triggerwerking van trillingen. Hierover staat in het rapport:
“De triggerwerking is een belangrijke omstandigheid dat bij veel panden schade door bevingen kan ontstaan, ondanks geringe invloed van de trillingen op de spanningen in de desbetreffende gebouwen.”^[120]Naast het schademechanisme ‘trillingen’ kunnen ook de indirecte effecten van diepe bodemdaling tot zettingsschade leiden, zoals volgt uit onder andere het deskundigenadvies bij het verweerschrift van Van Dalen en Van der Stoel en het onderzoek van Deltares van 30 augustus 2021. Hiervoor heeft de rechtbank reeds geoordeeld dat niet kan worden uitgesloten dat de indirecte effecten van diepe bodemdaling van invloed kunnen zijn op het ontstaan van mijnbouwschade, zo ook zettingsschade.

13.2.

Verder heeft het Panel van Deskundigen geconcludeerd dat maar in een paar gevallen sprake is van fysieke schades die op basis van alleen hun uiterlijke kenmerken kunnen worden uitgesloten van enige relatie met bodembewegingen door mijnbouwexploitatie. Dit gaat bijvoorbeeld om verkleuring, vlekvorming en bladderen van verfwerk.^[121]Zettingsschade wordt hierbij niet genoemd. Sterker nog; het Panel benadrukt dat het aansprakelijkheidsregime en daarmee ook het wettelijke bewijsvermoeden in 6:177a BW, geldt voor alle soorten bodembeweging, ook voor daling of stijging van de bodem door mijnbouwactiviteiten die aan de in art. 6:177a BW gestelde vereisten voldoet en zetting van een gebouw of werk tot gevolg heeft.^[122]Zettingsschade is volgens het Panel dus schade die naar haar aard, gelet op de uiterlijke kenmerken, mijnbouwschade zou kunnen zijn.

13.3.

Daarmee in lijn is het bewijsvermoeden door zowel de Arbiter Bodembeweging als de civiele rechter toegepast in geval van zettingsschade.^[123]Dat het Instituut het bewijsvermoeden toepast op zettingsschade, is dus in lijn met civiele jurisprudentie. De aard van de schade geeft op zichzelf daarom in dit geval ook geen aanleiding om het bewijsvermoeden niet toe te passen of op voorhand weerlegd te achten.

13.4.

NAM heeft bovendien in het verleden zelf ook zettingsschade vergoed, zoals de Minister in het verweerschrift heeft toegelicht en niet is bestreden.^[124]De rechtbank vindt daarbij in de door NAM in de reactie van 23 december 2025 aangehaalde uitspraak^[125]geen steun voor de stelling dat het eerder door NAM gevoerde beleid niet relevant is. In die uitspraak staat namelijk als oordeel van de ABRvS in r.o. 51:
“het feit dat de NAM onder verwijzing naar het rapport van Dekra de schades als aardbevingsgerelateerd heeft erkend, draagt bij aan het oordeel dat niet met voldoende grote mate van zekerheid kan worden uitgesloten dat de schade door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is ontstaan.”

13.5.

Het Instituut heeft derhalve op goede gronden besloten om zettingsschade niet als mijnbouwschade uit te sluiten. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de Minister door het Instituut toegekende vergoedingen voor zettingsschade terecht aan NAM heeft doorbelast.

Maatstaf weerlegging bewijsvermoeden

14. Tussen partijen is in geschil wat de maatstaf voor weerlegging van het bewijsvermoeden in artikel 6:177a BW is. In de kern komt de discussie tussen partijen op het volgende neer. NAM stelt dat het Instituut in zijn beleid, dat zijn grondslag vindt in het advies van het Panel van Deskundigen, een strengere maatstaf voor de weerlegging van het bewijsvermoeden hanteert dan de civiele maatstaf, zoals die volgt uit de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad van 19 juli 2019. De Minister stelt zich op het standpunt dat dit niet het geval is en het Instituut slechts een praktische invulling heeft gegeven aan de maatstaf voor de weerlegging van het bewijsvermoeden, waar de deskundigen mee op pad konden.

14.1.

De Hoge Raad heeft in de prejudiciële beslissing antwoord gegeven op de vraag hoe het bewijsvermoeden weerlegd kan worden. De Hoge Raad overweegt:

“Uit de tekst en de strekking van art. 6:177a lid 1 BW, alsmede uit de hiervoor aangehaalde bedoeling van de wetgever, volgt dat de exploitant het in die bepaling bedoelde vermoeden alleen dan met succes weerlegt, als hij erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. Daarbij verdient opmerking dat voor bewijs in het burgerlijk procesrecht niet is vereist dat de te bewijzen feiten en omstandigheden onomstotelijk komen vast te staan. Voor bewijs kan volstaan dat de te bewijzen feiten en omstandigheden voldoende aannemelijk worden.

Voor weerlegging van het vermoeden van art. 6:177a lid 1 BW is dus niet voldoende dat de exploitant twijfel zaait over de oorzaak van de schade.

Indien de exploitant niet erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk, draagt hij daarvan het risico. Dat geldt dus ook indien onduidelijk blijft of de schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. In die gevallen moet op grond van art. 6:177a lid 1 BW ervan worden uitgegaan dat de schade is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk.”^[126]

14.2.

De Hoge Raad concludeert vervolgens dat
“indien is voldaan aan de vereisten voor toepassing van het vermoeden van 6:177a lid 1 BW, de exploitant dat vermoeden alleen dan met succes weerlegt als hij erin slaagt te bewijzen – waaronder is begrepen voldoende aannemelijk te maken – dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk.”^[127]

14.3.

Zoals ook de Hoge Raad in de prejudiciële beslissing van 19 juli 2019 heeft overwogen, komt uit de wetsgeschiedenis naar voren dat het bewijsvermoeden meermaals op één lijn is gesteld met een omkering van de bewijslast.^[128]Dat blijkt onder andere uit een brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer over het wetsvoorstel voor invoering van het bewijsvermoeden,^[129]de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer en de benaming van het wetsvoorstel. Ook A-G Wattel concludeerde dat
“de wetgever iets wilde – en er ook van uitging dat hij dat geregeld had – dat omkering van de bewijslast benadert.”^[130]

14.4.

A.G. Wattel heeft uiteengezet in zijn conclusie van 10 mei 2019 over hoe ver het tegenbewijs moet gaan:

“De vraag hoe ver het tegenbewijs moet gaan, beantwoorden zij mijns inziens terecht aldus dat het tegendeel, dus de onjuistheid van het wettelijke vermoeden moet worden bewezen, en dat het doen rijzen van significante twijfel aan de juistheid van het wettelijke vermoeden dus onvoldoende is. De vraag welke kracht dat tegendeelbewijs moet hebben, wordt op basis van de wetsgeschiedenis mijns inziens terecht aldus beantwoord dat ‘aannemelijk’ moet worden gemaakt dat de schade een andere oorzaak heeft, maar dat daarbij in het oog moet worden gehouden dat de wetgever duidelijk rechtsbescherming van gelaedeerde Groningers beoogde. Ook ik meen dat de rechter overtuigd moet zijn en in zijn vonnis moet kunnen verantwoorden dat en waarom hij aannemelijk acht dat de schade niet het gevolg is of kan zijn van de gaswinning (dus een andere oorzaak heeft). Resteert na bewijslevering onzekerheid die overtuiging de ene of de andere kant op in de weg staat (het ‘grijze gebied’ van de Afdeling Advisering), dan komt die voor risico van de exploitant.”^[131]

14.5.

De TCMG heeft advies gevraagd aan het Panel van Deskundigen over de maatstaf voor de weerlegging van het bewijsvermoeden. De maatstaf die het Panel in het advies van 22 januari 2019 heeft geformuleerd luidt dat het bewijsvermoeden is weerlegd als
“evident en aantoonbaar een andere oorzaak als uitsluitende oorzaak voor de fysieke schade valt aan te wijzen”.^[132]Het is een maatstaf die ook wordt teruggezien in een door de Minister overgelegde uitspraak van de Arbiter.^[133]Deze maatstaf wordt in de praktijk ook door het Instituut toegepast. Een vertaling daarvan is neergelegd in de Praktische Uitwerking TwG voor deskundigen.^[134]Daarbij acht het Instituut het bewijsvermoeden pas weerlegd indien de deskundige een hoge mate van zekerheid heeft over de oorzaak van de door hem aangewezen schade. Zoals is opgenomen in de Praktische uitwerking TwG voor deskundigen van het Instituut wordt van de deskundige niet gevergd dat hij met 100% zekerheid kan uitsluiten dat de schade is ontstaan en/of verergerd door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten.

14.6.

De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de Minister een heffing heeft opgelegd die buiten de kaders van de TwG, waaronder begrepen de civielrechtelijke aansprakelijkheid van NAM, uitgaat omdat het Instituut hiermee een strengere maatstaf voor weerlegging van het bewijsvermoeden heeft aangelegd dan de Hoge Raad. Aanleiding daarvoor zou volgens NAM moeten worden gevonden in de uitspraak van de ABRvS van 24 februari 2021, waarin de ABRvS van oordeel is dat
“het Instituut de uitleg van het bewijsvermoeden in het voordeel van degenen die schade lijden, heeft verscherpt ten opzichte van de uitleg die door de Hoge Raad is gegeven in zijn arrest van 19 juli 2019.”^[135]Ook verwijst NAM naar het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 20 januari 2026, waarin het Hof appellant niet volgt in het standpunt dat in dat geval
“moet worden uitgegaan van een andere, voor NAM strengere maatstaf – te weten dat NAM het bewijsvermoeden alleen heeft weerlegd als wordt aangetoond dat de schade is te herleiden tot een evidente en autonome oorzaak”.^[136]

14.7.

De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt. Ook de Hoge Raad legt een hoge maatstaf aan voor weerlegging van het bewijsvermoeden. Dat blijkt onder andere uit de overweging dat resterende onzekerheden voor risico van NAM komen en de overweging dat door de wetgever een omkering van de bewijslast is benaderd. Het Hof overweegt in het arrest van 20 januari 2026 weliswaar dat niet letterlijk moet worden getoetst aan het door het Instituut gehanteerde criterium, maar de uiteindelijke toetsing in het arrest verschilt daar niet van. Het Hof overweegt onder 4.11.3 namelijk:

“In het geval schade door aardbevingen niet op voorhand kan worden uitgesloten, is voor het bewijs dat de schade niet (mede) door aardbevingen is veroorzaakt, in ieder geval het bestaan van een of meer alternatieve mogelijke schadeoorzaken vereist. Bovendien is vereist dat het voldoende aannemelijk is dat de schade door een of meer van die alternatieven is veroorzaakt. Het is aan NAM om inzichtelijk te maken waarom, als de schade op zichzelf ook door aardbevingen kan zijn veroorzaakt, voldoende aannemelijk is dat de schade door andere schadeoorzaken is veroorzaakt en niet (mede) door aardbevingen.”

Het Hof zegt hier dat ‘een of meer alternatieve schadeoorzaken’ zijn vereist (een andere oorzaak), dat voldoende aannemelijk moet zijn dat de schade door die oorzaken is ontstaan (de andere oorzaak moet evident en aantoonbaar zijn) en dat de schade niet mede door aardbevingen veroorzaakt moet zijn (er moet sprake zijn van een uitsluitende andere oorzaak). Ook geldt bij toepassing van beide maatstaven dat geen 100% wetenschappelijke zekerheid wordt vereist, maar enkel twijfel zaaien onvoldoende is.

14.8.

Dit komt in grote lijnen overeen met de Praktische Uitwerking TwG voor deskundigen,^[137]waarin het navolgende is vermeld over het weerleggen van het bewijsvermoeden:
“(…) Het komt er hierbij in de eerste plaats op aan of de deskundige met een voldoende grote mate van zekerheid, voldoende draagkrachtig gemotiveerd kan aangeven waarom de schade niet is veroorzaakt of verergerd door mijnbouw, maar door een andere, uitsluitende oorzaak. De motivering die de deskundige in zijn adviesrapport geeft moet -om het bewijsvermoeden te weerleggen- dan ook in de eerste plaats voldoende duidelijk een andere oorzaak van de schade aanwijzen, derhalve anders dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Een motivering die niet duidelijk aangeeft waardoor de schade dan wél is ontstaan, kan het bewijsvermoeden in principe niet ontzenuwen. Een motivering waarin diverse, mogelijke oorzaken van de schade zijn genoemd, kan dat evenmin. Het bewijsvermoeden kan ook niet worden weerlegd door er enkel op te wijzen dat de schade niet ontstaan zou kunnen zijn door trillingen met de sterkte die is genoemd in de uitkomst van de trillingtool (dat vergt wetenschappelijk

onderzoek). De motivering moet -in de tweede plaats- tot uitdrukking brengen dat bij de deskundige een voldoende grote mate van zekerheid bestaat omtrent die andere schadeoorzaak. Dit behoeft geen absolute zekerheid of onomstotelijk bewijs te zijn (100%).”

14.9.

De rechtbank is van oordeel dat de door het Instituut gehanteerde werkwijze ook steun vindt in het deskundigenbericht van Terwel. In zijn deskundigenbericht bij het verweerschrift schrijft hij dat er theoretisch gezien twee mogelijkheden zijn om het bewijsvermoeden te weerleggen:

1) Rechtstreeks aantonen dat bodembewegingen door mijnbouw geen aannemelijke rol hebben gespeeld op basis van een beperkt aantal kenmerken (rechtstreekse falsificatie van

bodembewegingen); en

2) Een overtuigende alternatieve oorzaak aanwijzen waarmee de rol van bodembeweging door mijnbouw onaannemelijk wordt (verificatie van alternatieve oorzaak).

Terwel concludeert vervolgens dat het aanwijzen van een alternatieve oorzaak de enige mogelijkheid was om het bewijsvermoeden te weerleggen bij de afhandeling van deze massaschade. Hij schrijft daarover onder andere:

“Het uitsluiten van de rol van bodembeweging (falsificeren) door mijnbouwactiviteiten op basis van schadekenmerken in combinatie met gegevens over de opgetreden trillingssnelheid is dan ook, behoudens uitzonderingsgevallen, niet mogelijk binnen het totale effectgebied. Deels vanwege de aard van de schade en de invloed die de trillingen binnen het effectgebied daarop kunnen hebben, en voor het overige vanwege het ontbreken van de inzichten (bijvoorbeeld in de historische grondwaterstanden) die daarvoor noodzakelijk zouden zijn. Een methode voor weerlegging van het bewijsvermoeden, die generiek toepasbaar moet zijn binnen het totale effectgebied, kan dus niet op deze benadering worden gebaseerd.”^[138]

Terwel heeft in zijn deskundigenbericht een vergelijking gemaakt tussen diverse methodes voor schadeonderzoek, te weten de methode van TNO uit 2011^[139], die van het Bureau Bouwpathologie uit 2012^[140], NAM van 2015, TU Delft uit 2018 en de methode van het IMG in 2020. Hij heeft deze methodes in een tabel op verschillende onderdelen met elkaar vergeleken en concludeert daarbij:
“Uit de tabel is af te leiden dat bij al de alternatieve methoden op basis van omgevings-, gebouw- en schadekenmerken, vaak met gebruik van een lijst mogelijke oorzaken, middels verificatie en falsificatie de meest waarschijnlijke oorzaak moest worden bepaald. Bij de IMG-methode diende op basis van genoemde kenmerken een eventuele autonome, oorzaak, vanwege de strenge motiveringseisen, te worden geverifieerd, waarbij de invloed van bodembeweging in samenhang met deze oorzaak diende te worden gefalsificeerd om de uitsluitendheid te bepalen. Een proces van verificatie en falsificatie op basis van omgevings-, gebouw- en schadekenmerken sluit aan bij internationale kennis over de aanpak van schadeonderzoek conform de wetenschappelijke methode.”^[141]

Ir. H. Borsje, verbonden aan TNO, heeft op 6 november een peer review van het rapport van Terwel uitgebracht waarbij hij de conclusies van Terwel heeft onderschreven.^[142]

14.10.

De rechtbank wijst er tot slot op dat het niet eenvoudig is om een criterium te vinden dat past bij de afhandeling van massaschade en dat niet leidt tot een, in vergelijking met het civiele recht, ongunstigere bestuursrechtelijke invulling. In dat laatste is het Instituut, blijkens uitspraken van de ABRvS van 8 juni 2022 en 3 augustus 2022, geslaagd.^[143]Als het gaat om het eerste valt op dat ook NAM zelf, toen de schadeafhandeling nog onder haar regie was, voorstond dat het bewijsvermoeden (zoveel mogelijk) werd weerlegd door een andere oorzaak aan te wijzen, zoals blijkt uit het Protocol Schadeafhandeling 2016:
“Wanneer er geen causaal verband wordt geconstateerd tussen de opgenomen schade en de aardbevingen wordt zoveel mogelijk de alternatieve oorzaak van de schade in het rapport beschreven.”Voor zover NAM heeft aangevoerd dat de wijze waarop door haar in het verleden zelf schade is afgehandeld nu niet ter zake doet, volgt de rechtbank dat standpunt, gelet op hetgeen al eerder onder 13.3 is overwogen, niet.

14.11.

Dat het Instituut de lat voor weerlegging van het bewijsvermoeden hoog legt en bij resterende twijfel het bewijsvermoeden niet weerlegd acht, past ook bij het beginsel van de ruimhartigheid in artikel 10 lid 2 TwG Pro, dat zoals eerder toegelicht gezien de wetsgeschiedenis ook als ruimhartigheid in materiële zin moet worden begrepen. Dit laat zich ook vertalen in de ruime toerekening op grond van artikel 6:98 BW Pro. Verder kan rechtvaardiging voor het hanteren van een ‘strenge’ maatstaf ook worden gevonden in het onder 5.2 aangehaalde beginsel ‘de veroorzaker betaalt’ en het profijtbeginsel. De Minister heeft geen aanleiding hoeven zien om te oordelen dat de wijze waarop het beleid op dit punt was vorm gegeven niet past binnen de toepasselijke civielrechtelijke en bestuursrechtelijke kaders.

14.12.

De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat, hoewel de duidelijke woorden die het Panel hanteert (evident en aantoonbaar een andere oorzaak als uitsluitende oorzaak) strenger klinken dan de bewoordingen van de Hoge Raad (voldoende aannemelijk), deze in de praktische uitwerking niet een dusdanig verschil opleveren dat doorbelasting van de kosten daarom niet kan plaatsvinden.

Causaliteitsonderzoek door het Instituut

15. NAM stelt dat door de door het Instituut ingeschakelde deskundigen onvoldoende en onjuist causaliteitsonderzoek is verricht. Dat blijkt volgens NAM uit het feit dat de deskundigen niet hoefden te motiveren waarom het bewijsvermoeden niet kon worden weerlegd en volgt ook uit het percentage toewijzende besluiten. Uit de cijfers van het Instituut blijkt namelijk dat in gebieden op grotere afstand van de epicentra toekenningscijfers en de omvang van schadevergoedingen gelijk bleven. Dat strookt volgens NAM niet met de afnemende kans op schade. Ook stelt NAM dat onvoldoende rekening is gehouden met omgevingsfactoren, schadekenmerken en gebouwkenmerken, terwijl dit wel goed mogelijk was op grond van bijvoorbeeld het TU Delft Conceptprotocol en het TNO-rapport Gebouwschade 2011.

15.1.

Het Instituut heeft het uit te voeren causaliteitsonderzoek als volgt procedureel vormgegeven. Op grond van artikel 10 TwG Pro heeft het Instituut een Procedure en Werkwijze vastgesteld. Uit die Procedure en Werkwijze volgt dat het Instituut een onafhankelijke deskundige benoemt om hem advies te geven over de aanvraag om schadevergoeding.^[144]In artikel 2.2., tweede lid, van de Procedure en Werkwijze staat het onderzoek dat de deskundige uitvoert beschreven. In het eerste lid van dat artikel is verder bepaald dat de deskundige bij zijn advisering de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht in acht neemt.

15.2.

Het Instituut heeft verder voor de deskundigen een Praktische Uitwerking opgesteld. Deze bevat een beschrijving van de wijze waarop de deskundige de schade op diende te nemen en een aantal inhoudelijke uitgangspunten voor de beoordeling van de schade. Onder andere zijn hierin vijf criteria bepaald waaraan een motivering voor de weerlegging van het bewijsvermoeden moest voldoen. Elk advies is vanuit het deskundigenbureau onderworpen aan het zogenoemde “twee-paar-ogen-principe” (de onafhankelijk deskundige en een technisch coördinator). Zowel de onafhankelijke deskundige, als de technisch coördinator zijn onderworpen aan verscheidene onafhankelijkheids-, ervarings- en opleidingseisen. Het opgestelde advies wordt vervolgens door meerdere afdelingen van het Instituut getoetst; de afdeling Schadebepaling, de afdeling Schadeafhandeling en Juridische Zaken. Bij die toetsing wordt gebruikgemaakt van het Handboek Schadeafhandeling.^[145]Zoals Terwel in zijn deskundigenbericht heeft geschreven en ook ter zitting naar voren heeft gebracht, ging de deskundige die door het Instituut was aangesteld voor vrijwel elke aanvraag ter plaatse de schades bekijken en opnemen. Terwel schrijft daarover “
Bij een bezoek ter plekke kon hij ook kennisnemen van gebouwkenmerken en omgevingskenmerken. Met name de schadekenmerken werden hierbij uitgebreid vastgelegd door middel van diverse overzichts- en detailfoto’s, vergezeld van beschrijvingen, waarbij expliciet aandacht werd besteed aan scheurlengte en soms ook aan scheurwijdte. Gebouwkenmerken werden in kaart gebracht middels foto’s, een beschrijving van het type gebouw en waar mogelijk door plattegronden toe te voegen. Omgevingskenmerken konden worden meegenomen bij de beoordeling van de schade.”^[146]De deskundige loopt aan de hand daarvan na of er met een voldoende grote mate van zekerheid een andere oorzaak voor de schade kan worden aangewezen. Die methodiek komt volgens Terwel overeen met het uitgebreide falsificatieproces zoals dat in het TNO-rapport Gebouwschade 2011 is beschreven, alleen is sprake van een vereenvoudigde uitwerking daarvan.^[147]De stappen die de deskundige in het falsificatieproces heeft gezet en de gebouw-, omgevings- en schadekenmerken die daarbij in acht zijn genomen, worden namelijk niet in het rapport uitgewerkt als géén andere oorzaak voor de schade kan worden aangewezen. Alleen als wél een andere schadeoorzaak wordt aangewezen, wordt die schadeoorzaak beschreven. De vereenvoudigde toepassing van de TNO-methodiek verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank goed tot de uiterst omvangrijke schadeafhandelingstaak die door het Instituut moet worden afgehandeld en is ook noodzakelijk voor de voortvarendheid van die afhandeling. Het uitgebreid beschrijven van het falsificatieproces per schade zou enorm tijdrovend zijn en daarmee niet voldoen aan de eisen die vanwege de publiekrechtelijke afhandeling (ook op grond van de Awb) aan het besluitvormingsproces gesteld mogen worden. Dit zou bovendien tot hogere uitvoeringskosten leiden. Door in de praktijk wel volgens de uitgangspunten van genoemde TNO-methodiek te werken, wordt gebruik gemaakt van een wetenschappelijk onderbouwde en aanvaardbare methodiek.

15.3.

De Praktische uitwerking TwG voor deskundigen geeft geen aanleiding te veronderstellen dat zonder onderzoek grote bedragen worden uitgekeerd. Zo staat in het Handboek Schadeafhandeling dat moet worden gelet op bijzonderheden, zoals zeer hoge schadeposten, en wordt vooral aandacht gevraagd voor rapporten met een schadebedrag van meer dan € 25.000,-.^[148]

15.4.

De rechtbank volgt NAM verder niet in het standpunt dat het Instituut differentiatie had moeten toepassen in het gehanteerde effectgebied ten aanzien van de eisen die aan het deskundigenonderzoek worden gesteld en de mate waarin dit onderzoek gedocumenteerd moet worden. NAM wijst voor onderbouwing van haar standpunt onder andere op het
Verkennend intern onderzoek toegekende schades en schadebedragenuit 2021 van het Instituut^[149], waarin wordt geconcludeerd dat “
het percentage causale schades niet samenhangt met objectief gemeten factoren die in de database van IMG beschikbaar zijn, zoals woningkarakteristieken en bevingshistorie, en tot op zekere hoogte wel met factoren gerelateerd aan de schade-opname en daarmee het expertisebureau dat deze opname uitvoert."

15.5.

Zoals de Minister in het verweerschrift heeft toegelicht, moest het Instituut een enorme hoeveelheid dossiers afhandelen en werden vele deskundigen ingeschakeld om alle schades te beoordelen. Uit het verkennend onderzoek bleek van onderlinge verschillen bij de ingeschakelde deskundigenbureaus. Het Instituut constateerde daarop dat deskundigen het seismische risico ter plaatse niet steeds op dezelfde wijze meewogen bij de weerlegging van het bewijsvermoeden. Hierdoor ontstonden verschillen in de individuele beoordelingen van de schademeldingen door deskundigen en was er dus ook geen correlatie zichtbaar tussen het seismische risico ter plaatse en het toegekende schadebedrag. Het Instituut heeft in het voorgaande aanleiding gezien om in mei 2021 een verfijnd beoordelingskader vast te stellen voor de deskundigen, dat in juli 2021 is geïmplementeerd in het beleid van het Instituut. In lijn met wat de rechtbank eerder heeft geoordeeld over het aangepaste beleid ten aanzien van de bodemdalingscontour, leidt de latere aanpassing van het beleid gedurende de schadeafhandeling er in dit geval niet toe dat de door het Instituut toegekende vergoedingen in de geschil zijnde periode niet kunnen worden doorbelast aan NAM.

15.6.

De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de Minister terecht heeft geconcludeerd dat het Instituut met de hierboven beschreven procedure voldoende procedurele waarborgen heeft ingevoerd om ervoor te zorgen dat het causaliteitsonderzoek in de praktijk voldoet aan de eisen die aan de weerlegging van het bewijsvermoeden worden gesteld door het burgerlijke recht.

Toepassing overige regels uit het BW

16. NAM heeft gesteld dat de regels in het BW over de toerekening naar redelijkheid (artikel 6:98 BW Pro), verrekening van voordeel (artikel 6:100 BW Pro) en eigen schuld (artikel 6:101 BW Pro) door het Instituut moeten worden toegepast. De Minister zou vergoedingen hebben doorbelast zonder een deugdelijke beoordeling te maken van deze civielrechtelijke leerstukken. Volgens de Minister worden die regels in de praktijk wel toegepast door het Instituut. De Minister heeft daarvoor verwezen naar de Praktische uitwerking TwG voor deskundigen van het Instituut^[150], een brief van de voorzitter van de TCMG van 4 juni 2019^[151]en diverse uitspraken van deze rechtbank.^[152]NAM heeft niet betwist dat uit die stukken blijkt dat deze leerstukken in de praktijk worden toegepast en ook niet onderbouwd waarom de leerstukken alsnog onvoldoende door het Instituut in acht zouden zijn genomen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

16.1.

De rechtbank volgt NAM evenmin in de stelling dat de combinatie van door het Instituut gemaakte keuzes voor wat betreft de afbakening van het effectgebied en de gehanteerde maatstaf voor weerlegging van het bewijsvermoeden, ertoe moet leiden dat het Instituut buiten haar taken en bevoegdheden is getreden en meer of hogere vergoedingen heeft uitgekeerd dan waarvoor NAM aansprakelijk is. Zoals de Minister in de processtukken meermaals naar voren heeft gebracht, wordt het civiele schadevergoedingsrecht onder andere gekenmerkt door open normen die ingevuld moeten worden aan de hand van concrete omstandigheden van het individuele geval. Bij het uitvoeren van zijn wettelijke taak zag het Instituut als instantie met een semi-rechterlijk taak zich genoodzaakt om deze open normen te vertalen naar een praktisch uitvoerbaar beleid dat toepasbaar is op grote aantallen zaken. De rechtbank heeft hiervoor al uiteengezet en geoordeeld dat het Instituut bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden zowel afzonderlijk beschouwd als in combinatie bezien binnen de toepasselijke kaders is gebleven en dat de gebonden bevoegdheid van artikel 15 lid 1 sub a TwG Pro meebrengt dat alle kosten die zijn gemaakt in verband met het uitoefenen van de taken en bevoegdheden als bedoeld in genoemd artikel, behoudens de in dit eerste lid genoemde uitzonderingen, worden doorbelast.

Calculatiemodel

17. Het Instituut hanteert voor het begroten van de herstelkosten een uniform calculatiemodel dat door de door het Instituut ingeschakelde deskundigen is opgesteld. Dit model bevat vaste eenheidsprijzen voor vrijwel alle mogelijke herstelmethodieken. Indien de deskundigen een herstelmethode hebben vastgesteld, kunnen zij aan de hand van de in het calculatiemodel opgenomen bedragen de herstelkosten calculeren.

De ABRvS heeft over het calculatiemodel het volgende overwogen:
“Het Instituut heeft het eerste calculatiemodel niet laten valideren. Het model is opgesteld door onafhankelijke deskundigen en er was geen reden te twijfelen aan de juistheid en ruimhartigheid ervan. Het Instituut heeft latere versies van het calculatiemodel, zekerheidshalve en gelet op het grote belang ervan, wel steeds onafhankelijk laten valideren op marktconformiteit én ruimhartigheid. Deze laatste toets vindt haar grondslag in de taak van het Instituut om de schade ruimhartig te vergoeden.

Het Instituut is er van overtuigd dat als op grond van het eerste, in de praktijk beproefde calculatiemodel, dat in de praktijk is beproefd, de herstelmethodiek correct is vastgesteld, de bijbehorende kosten zonder uitzondering voldoende zijn om de schade te kunnen herstellen.

De Afdeling is van oordeel dat het Instituut het calculatiemodel, zoals hiervoor omschreven, mag hanteren om de gemelde schades op uniforme wijze af te handelen. Aan de hand van de beroepsgronden zal worden beoordeeld of het calculatiemodel op juiste wijze is toegepast of dat er aanknopingspunten zijn voor twijfel of dat het geval is en of er aanleiding is om van het calculatiemodel af te wijken.”^[153]

17.1.

NAM stelt dat het Instituut met toepassing van dit calculatiemodel is uitgegaan van een te hoog, niet-marktconform prijspeil. Daarnaast stelt NAM dat te hoge kosten bij haar in rekening zijn gebracht doordat het IMG de te vergoeden schade individueel heeft gecalculeerd (inclusief opstartkosten), in plaats van geclusterd, zoals het later is gaan doen.

17.2.

De rechtbank overweegt dat NAM haar stelling dat het prijspeil niet marktconform is, enkel heeft onderbouwd met een vergelijking tussen de kosten voor voegwerk en stuc- en sauswerk uit het calculatiemodel van het Instituut met de kosten daarvoor uit een model voor bouwkosten van de NCG en een prijsindicator van de Vereniging Eigen Huis (VEH). De Minister heeft in het verweerschrift naar voren gebracht, dat de prijspeilen in die modellen niet één-op-één met elkaar vergeleken kunnen worden. De modellen van de NCG en VEH zijn ongestaffeld. Verder wordt het model van de NCG gehanteerd voor door de NCG zelf gecontracteerde aannemers. In het model van de VEH staat dat het om minimale prijzen gaat en dat de werkelijke kosten flink kunnen variëren. De rechtbank ziet in het betoog van NAM geen aanleiding deze uiteenzetting niet te volgen. Dat het prijspeil in deze modellen verschilt van het calculatiemodel, leidt daarom niet tot de conclusie dat het prijspeil in het calculatiemodel van het Instituut niet marktconform is. De rechtbank ziet verder ook geen aanknopingspunten voor die conclusie. In zoverre slaagt deze beroepsgrond niet.

17.3.

De rechtbank overweegt over het individueel in plaats van geclusterd calculeren als volgt. Het calculatiemodel is in 2021 ten aanzien van de opstartkosten gewijzigd. Daardoor worden de opstartkosten, de voorbereidende werkzaamheden voor schadeherstel, niet langer per schade maar per ruimte berekend. Vóór deze wijziging werden de opstartkosten per schade gecalculeerd. Dat het beleid ten aanzien van de opstartkosten is gewijzigd, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de Minister de in 2020 vergoede opstartkosten niet aan NAM kan doorbelasten. Ook hierbij acht de rechtbank van belang dat sprake is van de afhandeling van massaschade, het Instituut daar een zo goed mogelijk uniform calculatiemodel voor heeft opgesteld en dat kleine wijzigingen in dit model naar aanleiding van nieuwe inzichten er niet toe leiden dat eerder gemaakte kosten niet aan NAM kunnen worden doorbelast. De rechtbank ziet ook verder geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan door de ABRvS in de hiervoor genoemde uitspraak is overwogen. Ook in zoverre slaagt deze beroepsgrond niet.

Uitvoeringskosten

18. Op grond van artikel 15 TwG Pro worden ook de uitvoeringskosten van het Instituut doorbelast aan NAM. Volgens NAM zijn te veel uitvoeringskosten doorbelast door onjuist beleid van het Instituut. Die te hoge uitvoeringskosten houden volgens NAM onder andere verband met het hanteren van een te ruim effectgebied, verkeerde weerleggingsmaatstaf en gebrekkig causaliteitsonderzoek. Uitvoeringskosten zouden alleen kunnen worden doorbelast als deze redelijk zijn en deugdelijk zijn gemotiveerd, en dat is volgens NAM niet het geval.

18.1.

De rechtbank heeft hiervoor overwogen dat het Instituut het effectgebied bij de start in juli 2020 heeft kunnen afbakenen op de toen gehanteerde 2 mm/s-contour met 1% overschrijdingskans en het 6 km-gebied, dat het Instituut een correcte maatstaf voor weerlegging van het bewijsvermoeden heeft gehanteerd en dat het Instituut het causaliteitsonderzoek op een passende en correcte wijze heeft vormgegeven. Het argument van NAM dat de uitvoeringskosten niet mogen worden doorbelast wegens onjuist beleid van het Instituut treft geen doel, nu van onjuist beleid volgens de rechtbank zoals hiervoor is overwogen, geen sprake is. Verder volgt de rechtbank NAM niet in haar standpunt dat de uitvoeringskosten in algemene zin disproportioneel zijn. Zoals de Minister in het verweerschrift naar voren brengt, hebben zowel de AEF/UU^[154]als de Algemene Rekenkamer^[155]geconcludeerd dat uitvoeringskosten hoog zijn, maar een onvermijdelijke consequentie zijn van de taken en bevoegdheden die het Instituut heeft op grond van de TwG, waarvoor onder andere veel deskundigen moeten worden ingeschakeld.

18.2.

Ten aanzien van de huisvestingskosten heeft NAM gewezen op artikel 15 TwG Pro, meer in het bijzonder de “uitzondering van de kosten die verband houden met de bezoldiging van de leden van het Instituut en de huisvestingskosten van het Instituut.”
De Minister heeft in dupliek er op gewezen dat deze bepaling zo moet worden gelezen dat het gaat om de bezoldiging en de huisvestingskosten van de
ledenvan het Instituut. Een andere uitleg zou volgens de Minister in strijd zijn met het Europeesrechtelijk verbod op staatssteun (artikel 107 VWEU Pro). NAM zou dan immers een niet-marktconform voordeel worden verschaft. NAM moest deze kantoorkosten ook dragen voordat de schadeafhandeling publiekrechtelijk was vormgegeven (door onder meer het CVW vanuit haar kantoor in Appingedam).
De rechtbank acht de uitleg van de Minister navolgbaar en ziet geen grond om de wet anders uit te leggen dan hiervoor is weergegeven. Dit sluit ook aan bij artikel 2 lid 1 sub c van Pro de Tijdelijke overeenkomst schadeafhandeling Groningen^[156], waarin enkel de kosten van huisvesting voor de leden van de Tijdelijke Commissie zijn uitgezonderd. Dit is nog eens herhaald in de tijdelijke overeenkomst inzake betaling voor schadeafhandeling in Groningen.^[157]Op blz. 7 van deze overeenkomst is vermeld:
“De volgende kosten maken geen onderdeel uit van de uitvoeringskosten: De kosten die verband houden met de bezoldiging en de huisvestingskosten van de leden van de Tijdelijke Commissie.”Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Motiveringsbeginsel (informatievoorziening)

19. NAM stelt dat de Minister in strijd met het motiveringsbeginsel heeft gehandeld. Daartoe wijst NAM met name op de volgens haar gebrekkige informatievoorziening vanuit de Minister. Door die gebrekkige informatievoorziening kan volgens NAM niet worden vastgesteld hoeveel schadevergoeding de Minister - onder andere door het hanteren van een te ruim effectgebied en het vergoeden van zettingsschade - te veel heeft vergoed. Informatie die volgens NAM nodig is voor het kunnen controleren van het besluit betreft informatie over de gebouwlocatie, het schadetype, het gebouwtype en de bouwkundige staat, een toelichting op de uitvoeringskosten, een steekproef van schadedossiers en de toepassing van het bewijsvermoeden. De Minister was volgens NAM op grond van het bepaalde in artikel 6:177a BW, de TwG en het Besluit TwG wel gehouden die informatie te verstrekken.

19.1.

De rechtbank overweegt als volgt. Er zijn eerder afspraken gemaakt over welke informatie moet worden overgelegd met betrekking tot de schadeafhandeling door de TCMG. Die afspraken zijn neergelegd in de artikel 5 van Pro de Tijdelijke Overeenkomst Schadeafhandeling Groningen en artikel 5.14 van het Akkoord op Hoofdlijnen. Het Instituut heeft de taken en werkzaamheden van de TCMG op 1 juli 2020 overgenomen en voert die taken uit met als grondslag de TwG. De plicht tot informatieverstrekking van het Instituut is gecodificeerd in artikel 10 Besluit Pro TwG. In dat artikel staat dat het jaarverslag dat het Instituut op grond van artikel 18 van Pro de Kaderwet zbo’s moet opstellen, een rapportage bevat zoals bedoeld in bijlage 2 van het Besluit TwG. In bijlage 2 van het Besluit TwG is in detail opgenomen welke informatie het jaarverslag moet bevatten.

19.2.

Uit de Memorie van Toelichting bij de TwG volgt dat het de bedoeling is dat de Minister bij de onderbouwing van het heffingsbesluit gebruikmaakt van de kostenverantwoording van het Instituut in het jaarverslag.^[158]Ook in de Nota van Toelichting bij het Besluit TwG wordt verwezen naar het jaarverslag ter onderbouwing van de heffingsbesluiten.^[159]In de Nota van Toelichting staat ook dat NAM om aanvullende informatie zou kunnen verzoeken en de Minister gehouden is deze informatie
voor zover redelijkte verstrekken, met verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009.^[160]

19.3.

De rechtbank is van oordeel dat de Minister de door NAM gevraagde informatie niet hoefde te verstrekken. Daartoe overweegt de rechtbank ten eerste dat een groot deel van de door NAM gevraagde informatie enkel nodig zou zijn indien de rechtbank van oordeel zou zijn dat het heffingsbesluit zou moeten worden vernietigd. Specifieke informatie over de gebouwlocatie, gebouwtypes en de bouwkundige staat van gebouwen zou bijvoorbeeld alleen noodzakelijk zijn als de rechtbank van oordeel zou zijn dat het effectgebied niet goed is afgebakend, dat een onjuiste weerleggingsmaatstaf is gebruikt, dat zettingsschade geen mijnbouwschade zou kunnen zijn of dat het causaliteitsonderzoek in het kader van de weerlegging van het bewijsvermoeden niet zou voldoen. In de voorgaande overwegingen is de rechtbank echter tot de conclusie gekomen dat de beroepsgronden van NAM over die onderwerpen niet slagen. De door NAM gevraagde informatie is daarom niet noodzakelijk om te berekenen welk deel van de verstrekte vergoedingen de Minister aan NAM mocht doorbelasten, nu de rechtbank van oordeel is dat het geheel aan verstrekte vergoedingen aan NAM kan worden doorbelast. Een processueel belang bij verstrekking van de gevraagde informatie ontbreekt derhalve. Ten tweede volgt uit het arrest van de Hoge Raad waar in de Nota van Toelichting bij het Besluit TwG naar is verwezen, dat verzochte informatie naar aanleiding van een heffingsbesluit
naar vermogenmoet worden verstrekt. Een deel van de door NAM verzochte informatie is niet beschikbaar. Zo werd in Q3 en Q4 niet geregistreerd wanneer sprake was van zettingsschade.^[161]Die informatie kan de Minister dus niet verstrekken. De Minister heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet in strijd met het motiveringsbeginsel gehandeld. Ook het bepaalde in artikel 6:177a lid 2 BW leidt niet tot een verplichting om die informatie te verstrekken nu dit artikellid zich niet richt tot de exploitant maar tot de benadeelde en erop ziet dat de benadeelde degene die de schade onderzoekt van voldoende gegevens voorziet om dit onderzoek uit te kunnen voeren. Dat onderzoek naar de schade wordt uitgevoerd door het Instituut, niet door NAM. De rechtbank ziet gelet op de voorgaande overwegingen ook geen grondslag voor het oordeel dat de verzochte informatie op grond van artikel 6 en Pro 13 EVRM zou moeten worden verstrekt, zoals door NAM is aangevoerd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Artikel 1 EP Pro EVRM

20. NAM stelt dat het doorbelasten van reguliere schade waarvoor zij civielrechtelijk niet aansprakelijk is op grond van artikel 15 TwG Pro in strijd is met het eigendomsrecht in artikel 1 Eerste Pro Protocol van het EVRM (EP EVRM). Ook artikel 6:177a BW is -als daaraan de invulling kan worden gegeven die het Instituut daaraan heeft gegeven- volgens NAM in strijd met het eigendomsrecht.

De Minister heeft hierover in het verweerschrift naar voren gebracht dat (de aandeelhouders van) NAM nadrukkelijk en contractueel hebben ingestemd met de onderhavige wijze van eigendomsregulering. Het is reeds daarom volgens de Minister uitgesloten dat die – toch – in strijd zou zijn met art. 1 EP Pro EVRM. De Minister betoogt dat NAM/Shell/ExxonMobil kennelijk van mening waren dat de ‘nadelen’ van deze vorm van eigendomsregulering opwogen tegen de voordelen die zij daar op grond van de Tijdelijke Overeenkomst en het AoH voor terugkregen; zoals een einde aan hun eigen verantwoordelijkheid; lagere afdrachten op de winsten, het vermijden van strafrechtelijke vervolging etc. De Minister stelt dat NAM zich niet nu alsnog aan de nadelige kanten van die wederkerige afspraken met de Staat kan onttrekken.^[162]

20.1.

De rechtbank heeft hiervoor overwogen dat de Minister de geheven kosten, op grond van artikel 15 TwG Pro, kon doorbelasten aan NAM en dat in dat opzicht ook niet is getreden buiten de civielrechtelijke aansprakelijkheid van NAM. Ook overigens ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat artikel 15 TwG Pro en artikel 6:177a BW in strijd zouden zijn met het in artikel 1 EP Pro EVRM neergelegde eigendomsrecht.

20.2.

Het opleggen van een heffing op grond van artikel 15 TwG Pro vormt een inbreuk op het recht van NAM op het ongestoord genot van haar eigendom. In het kader van de toetsing aan artikel 1 EP Pro dient dan ook te worden beoordeeld of die inbreuk gerechtvaardigd is. Een inbreuk op het ongestoorde genot van eigendom is volgens vaste rechtspraak van het EHRM^[163]alleen dan gerechtvaardigd indien de inbreuk in overeenstemming is met het nationale recht (“lawful”), de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient en er een redelijke mate van evenredigheid is tussen de gebruikte middelen en het doel dat wordt nagestreefd. Dit laatste vereist het bestaan van een redelijke verhouding (“fair balance”) tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Van een dergelijke verhouding is geen sprake indien de betrokken persoon wordt getroffen door een individuele en buitensporige last.^[164]

20.3.

Over de vraag of de inbreuk op het eigendomsrecht gerechtvaardigd is overweegt de rechtbank als volgt. De vraag is ten eerste of de inbreuk op het eigendomsrecht bij wet is voorzien. Niet in geschil is dat de heffingsbevoegdheid is neergelegd in artikel 15 TwG Pro en dat de mogelijkheid tot het vastleggen van een dergelijke heffingsbevoegdheid in een wet in formele zin voortvloeit uit artikel 104 Grondwet Pro. Het EHRM zegt onder andere het volgende over de voorzienbaarheid:

“As to the notion of “foreseeability”, its scope depends to a considerable degree on the content of the instrument in issue, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed (see, mutatis mutandis, Sud Fondi S.r.l. and Others v. Italy, no. 75909/01, § 109, 20 January 2009). In particular a rule is “foreseeable” when it affords a measure of protection against arbitrary interferences by the public authorities (see Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy [GC], no. 38433/09, § 143, ECHR–2012). Similarly, the applicable law must provide minimum procedural safeguards commensurate with the importance of the principle at stake (see, mutatis mutandis, Sanoma Uitgevers B.V. v. the Netherlands [GC], no. 38224/03, § 88, 14 September 2010; Vistiņš and Perepjolkins v. Latvia [GC], no. 71243/01, §§ 96-98, 25 October 2012).”^[165]

20.4.

In artikel 15 TwG Pro staat dat aan NAM een heffing wordt opgelegd voor kosten die het Instituut heeft gemaakt in het kader van de schadeafhandeling. Er is uitgebreide wetsgeschiedenis beschikbaar en toegankelijk over de totstandkoming van de TwG. Bij NAM was bekend dat er een schadefonds onder onafhankelijke publieke regie zou komen, maar dat dit de financiële verantwoordelijkheid van NAM onverlet zou laten. Op 31 januari 2018 zijn daartoe het Besluit Mijnbouwschade Groningen en Protocol Mijnbouwschade Groningen opgesteld, waaruit volgt dat de afhandeling van schade wordt overgenomen door de overheid en dat de exploitant verantwoordelijk blijft voor de kosten van de uitgekeerde vergoedingen en de uitvoeringskosten die gepaard gaan met de afhandeling van schade. De Minister heeft daarbij al aangekondigd dat het Besluit Mijnbouwschade, de Tijdelijke Commissie en de Tijdelijke overeenkomst met NAM een eerste stap zijn in de richting van publieke afhandeling van mijnbouwschade in Groningen en dat de definitieve inrichting van de publieke afhandeling van schade een wettelijke regeling vergt.^[166]Verder hebben -zo heeft de Minister ook benadrukt- de Staat en de aandeelhouders van NAM het Akkoord op Hoofdlijnen gesloten, waarin is overeengekomen dat NAM alle uitgaven voor de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging van het op te richten ‘Fonds’ en de uitvoeringskosten van het ‘Fonds’ vergoedt.^[167]NAM kon daarom voorzien dat de wetgever een heffingsbevoegdheid in de TwG zou vastleggen.^[168]

20.5.

Verder dient de inbreuk naar het oordeel van de rechtbank een legitiem doel in het algemeen belang. Dat doel is de goede afhandeling van schade waarbij de uitkomst door gedupeerden als bevredigend en rechtvaardig wordt ervaren.^[169]Na jaren van grote maatschappelijke onrust is de schadeafhandeling daartoe uiteindelijk onder publiekrechtelijke regie gebracht.^[170]Door te voorzien in de heffing ter dekking van de kosten wordt bereikt dat de veroorzaker van de schade de kosten van de uitgekeerde vergoedingen en uitvoering van de afhandeling van schade draagt. Tevens diende daarbij te worden voorkomen dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun.^[171]

20.6.

Ten slotte is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Daartoe overweegt de rechtbank ten eerste dat het belang van NAM moet worden afgewogen tegen het belang van de individuele woningeigenaren in Groningen, die met de schade die door de gaswinning is ontstaan ook met een inbreuk op hún eigendomsrecht geconfronteerd zijn. Verder heeft NAM zelf afspraken gemaakt met de Minister over de afhandeling van de schade en heeft zij ingestemd met schadeafhandeling onder publieke regie. Daarbij zijn ook duidelijke afspraken gemaakt over de financiële verantwoordelijkheid van NAM voor de schadeafhandeling. Bovendien heeft NAM veel profijt gehad van de gaswinning. De Minister heeft naar voren gebracht, en NAM heeft dat niet (gemotiveerd) betwist, dat NAM circa € 65 miljard aan de gaswinning heeft verdiend.^[172]Gelet op die omstandigheden is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een fair balance.

20.7.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Artikel 6:177a BW

21. De rechtbank is verder van oordeel dat ook artikel 6:177a BW niet in strijd is met het eigendomsrecht. Ook hierbij is sprake van een inbreuk die bij wet is voorzien. NAM was bekend met de invoering van het bewijsvermoeden en kon op basis van de uitvoerige wetsgeschiedenis ook voorzien wat de omvang en strekking van dit bewijsvermoeden naar bedoeling van de wetgever was. Artikel 6:177a BW was bovendien reeds in werking getreden ten tijde van het sluiten van de Tijdelijke Overeenkomst Schadeafhandeling Groningen en het Akkoord op Hoofdlijnen, waarbij door (de aandeelhouders van) NAM ten tijde van het sluiten daarvan geen voorbehoud is gemaakt met betrekking tot het bewijsvermoeden of de toepassing daarvan. Uit de wetsgeschiedenis volgt ook dat sprake was van een algemeen belang; benadeelden in het aardbevingsgebied moesten worden geholpen in de bewijsvoering.^[173]In het kader van de ‘fair balance’ speelt ook bij de invoering van het bewijsvermoeden mee dat NAM veel aan de gaswinning heeft verdiend en dat de schade aan gebouwen waar benadeelden door de gaswinning mee te maken hebben gekregen ook als een inbreuk op hun eigendomsrecht kan worden beschouwd. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank ook ten aanzien van artikel 6:177a BW sprake van een fair balance tussen de individuele rechten van NAM en het algemeen belang. Deze beroepsgrond slaagt daarom ook niet.

Conclusie en gevolgen

22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de heffingsbesluiten voor fysieke schade over Q3 en Q4 van 2020 in stand blijven. NAM krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Wassink, voorzitter, en mr. M.A.B. Faber-Siermann en mr. D.M. Schuiling, leden, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Burgerlijk Wetboek, Boek 6

Artikel 6:98

Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.

Artikel 6:100

Heeft een zelfde gebeurtenis voor de benadeelde naast schade tevens voordeel opgeleverd, dan moet, voor zover dit redelijk is, dit voordeel bij de vaststelling van de te vergoeden schade in rekening worden gebracht.

Artikel 6:101

1. Wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde kan worden toegerekend, wordt de vergoedingsplicht verminderd door de schade over de benadeelde en de vergoedingsplichtige te verdelen in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen, met dien verstande dat een andere verdeling plaatsvindt of de vergoedingsplicht geheel vervalt of in stand blijft, indien de billijkheid dit wegens de uiteenlopende ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval eist.

2. Betreft de vergoedingsplicht schade, toegebracht aan een zaak die een derde voor de benadeelde in zijn macht had, dan worden bij toepassing van het vorige lid omstandigheden die aan de derde toegerekend kunnen worden, toegerekend aan de benadeelde.

Artikel 6:177

1. De exploitant van een mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Mijnbouwwet is aansprakelijk voor de schade die ontstaat door:

(…)

b. beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk.

(…)

Artikel 6:177a

1. Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.

2. De benadeelde kan zich slechts beroepen op het vermoeden, bedoeld in het eerste lid, indien hij de exploitant, bedoeld in artikel 177, op diens verzoek de relevante bescheiden betreffende het gebouw of werk ter inzage geeft indien hij daarover beschikt, en de exploitant genoegzaam gelegenheid geeft de schade te onderzoeken.

Tijdelijke wet Groningen

Artikel 2

1. Er is een Instituut Mijnbouwschade Groningen. Het Instituut is gevestigd op een door Onze Minister te bepalen locatie.

2. Het Instituut vervult zijn taken en bevoegdheden in onafhankelijkheid.

3. Het Instituut:

a. heeft tot taak en is bevoegd schade af te handelen en daartoe:

1°.aanvragen in behandeling te nemen, voor zover de aanvrager zijn vordering tot vergoeding van schade op de exploitant ter zake van de schade waarvoor vergoeding wordt aangevraagd aan de Staat heeft overgedragen;

2°.de aanspraak op een vergoeding van schade vast te stellen, en

3°.de omvang van de vergoeding van schade of, indien de aanvrager dit wenst en de schade zich daarvoor leent, de te treffen maatregelen in natura vast te stellen;

(…)

6. Het Instituut voert deze taken en bevoegdheden uit met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek, uitgezonderd artikel 178, aanhef en onderdeel c, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.

Artikel 10

1. Het Instituut stelt, met inachtneming van de bepalingen van dit hoofdstuk, een procedure en een werkwijze vast voor de behandeling van aanvragen.

2. De procedure en werkwijze van het Instituut kennen een ruimhartige schadeafhandeling als uitgangspunt.

3. Het Instituut publiceert zijn procedure en werkwijze op zijn website.

Artikel 15

1. Onze Minister legt een heffing op aan een exploitant:

a. ter bestrijding van alle kosten gemaakt in verband met de uitvoering van de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 2, derde lid, onderdelen a en b, zevende en negende lid en 12, vierde lid, met uitzondering van de kosten die verband houden met de bezoldiging van de leden van het Instituut, de huisvestingskosten van het Instituut en de BTW voor werkzaamheden die door derden worden uitgevoerd in opdracht van het Instituut;

b. ter bestrijding van de kosten gemaakt door de overheid in verband met de uitvoering van overige maatregelen ter bestrijding van de nadelige gevolgen van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld, of van de gasopslag Norg of de gasopslag Grijpskerk, met uitzondering van de BTW voor werkzaamheden die door derden worden uitgevoerd in opdracht van de overheid;

c. ter bestrijding van alle kosten gemaakt door de overheid om te voldoen aan artikel 13ba alsmede de kosten die daar direct verband mee houden, met uitzondering van de BTW voor werkzaamheden die door derden worden uitgevoerd in opdracht van Onze Minister;

d. ter bestrijding van de kosten gemaakt in verband met de vergoedingen, bedoeld in artikel 13m, eerste lid, en subsidies op grond van artikel 13n, eerste en tweede lid, in combinatie met de artikelen 37b en 37c van de Wet op de rechtsbijstand, en vergoedingen op grond van artikel 13n, vierde en vijfde lid; en

e. ter compensatie van het rentevoordeel dat de exploitant ondervindt als gevolg van de afhandeling van schade door het Instituut, als gevolg van de voorbereiding en uitvoering van maatregelen als bedoeld in onderdeel c, en de toekenning van de vergoedingen, bedoeld in onderdeel d.

2. De heffing wordt opgelegd aan de exploitant die ten tijde van het bekend worden van de schade, waarop de kosten van vergoedingen die de basis vormen voor de heffing betrekking hebben, exploitant is, respectievelijk aan de exploitant die ten tijde van het maken van de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, exploitant is, respectievelijk aan de exploitant die ten tijde van het maken van de kosten, bedoeld in onderdeel d, exploitant is. Indien deze schade bekend wordt of deze kosten gemaakt worden na sluiting van het mijnbouwwerk, wordt de heffing opgelegd aan degene die de laatste exploitant was.

3. Onze Minister kan een tussentijdse heffing opleggen voor de kosten die op dat moment gemaakt zijn. De tussentijdse heffing wordt verrekend met de definitieve heffing.

Besluit Tijdelijke wet Groningen

Artikel 10

1. Het jaarverslag, bedoeld in artikel 18 van Pro de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, bevat over het verstreken boekjaar een rapportage en verantwoording over de volgende onderdelen:

a. een rapportage overeenkomstig bijlage 2;

b. een verantwoording van de uitgaven;

c. een managementverklaring inzake rechtmatigheid; en

d. een toelichting inzake doelmatigheid van de gemaakte uitvoeringskosten ten opzichte van de uitgekeerde vergoedingen.

2. De rapportage en verantwoording gaan vergezeld van een rapport van bevindingen van de Auditdienst Rijk, opgesteld in opdracht van het Instituut, bestaande uit een verslag van bevindingen over in ieder geval de specifieke werkzaamheden als bedoeld in bijlage 3.

Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 1

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Beoordeling doorbelasting schadevergoedingen en uitvoeringskosten aan NAM op grond van de Tijdelijke Wet Groningen