Uitspraak
202106563/1/A2.
Datum uitspraak: 8 juni 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Feerwerd, gemeente Westerkwartier,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 7 september 2021 in zaak nr. 21/629 in het geding tussen:
[appellant]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2020 heeft het Instituut het verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 18 januari 2021 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het Instituut hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.F. Verheijen, advocaat te Amsterdam, vergezeld door ir. W.A.B. Meiborg, deskundige, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. T.W. Franssen en mr. K. Winterink, advocaten te Den Haag, vergezeld door ir. P.C. van Staalduinen, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is sinds 2011 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Feerwerd. De vrijstaande woning is gebouwd in 1890. In de achtertuin van het woonhuis staat een bijgebouw uit 1960. In 2012 is [appellant] begonnen met de realisering van een aanbouw aan de achterzijde van het bijgebouw.
2. Op 5 november 2014 en 1 april 2015 is schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM).
3. In 2015 is aardbevingsschade aan de woning behandeld en afgewikkeld.
4. In deze procedure gaat het over scheurvorming in de vloer van het bijgebouw en de daarbij behorende aanbouw van de woning. Niet in geschil is dat voor de locatie van de woning het wettelijk bewijsvermoeden van toepassing is.
5. De betonvloer is 32 m2 en is samen met de daaronder aanwezige isolatie in 2012 door [appellant] aangebracht in de hal van het bijgebouw en in de woonkamer van de aanbouw. De betonvloer is gestort over de funderingsbalk van de oorspronkelijke achtergevel van het bijgebouw. In 2016 heeft [appellant] de betonvloer afgewerkt en daarop een zandcementvloer met vloerverwarming en grijze vloercoating aangebracht. Er zijn 2 grillige scheuren in de toplaag van de vloer in de hal (schade 1). Daarnaast is er een rechte scheur in de coating van de vloer in de woonkamer vanaf de aansluiting bij de dubbele tuindeur tot ongeveer 2 m de ruimte in (schade 2).
6. Bij besluit van 18 januari 2021 heeft het Instituut geen schadevergoeding toegekend voor deze schades. De schades zijn volgens het Instituut niet het gevolg van gaswinning in Groningen.
7. In hoger beroep bestrijdt [appellant] het oordeel van de rechtbank dat het Instituut terecht tot de conclusie is gekomen dat schades 1 en 2 uitsluitend het gevolg zijn van een andere oorzaak dan bodembeweging door gaswinning.
Tijdelijke wet Groningen
8. Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
9. Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak van de Tijdelijke Commissie over, die deze taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, vervulde op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld (hierna: het Protocol Mijnbouwschade Groningen). Anders dan de Tijdelijke Commissie op grond van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, kan het Instituut niet alleen kan beslissen op aanvragen om vergoeding van fysieke schade aan gebouwen en werken en om materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade, maar ook om andere vormen van schade, waaronder waardedaling als gevolg van ligging in het aardbevingsgebied en immateriële schade.
10. Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
11. Hieronder wordt, voor zover van toepassing, onder het Instituut mede de Tijdelijke Commissie begrepen.
Procedure in de besluitvormingsfase
12. Op 3 december 2019 heeft R. Krijns, deskundige bij NIVRE, in opdracht van het Instituut de schade aan de vloer van het bijgebouw opgenomen. Krijns heeft op de 24 december 2019 een adviesrapport uitgebracht.
13. In het adviesrapport is vermeld dat de schades 1 en 2 niet door mijnbouwactiviteiten zijn veroorzaakt. De oorzaak van schade 1 is volgens het adviesrapport een zettingsverschil en schade 2 is het gevolg van krimp.
14. [appellant] heeft op 22 januari 2020 een zienswijze ingediend op het schaderapport van 24 december 2019. [appellant] stelt dat zetting als oorzaak van de scheuren in de vloer (schade 1) zeer onwaarschijnlijk is. De betonvloer is door hem in 2012 gestort en in 2016 afgewerkt. Gedurende deze periode heeft zich geen zetting voorgedaan. De grillige scheuren zijn eind 2018 opeens ontstaan op een onverklaarbare plek, waar op basis van de opbouw van de vloer geen zetting zou mogen worden verwacht. [appellant] stelt over de scheur in toplaag van de vloerafwerking (schade 2) dat deze schade een half jaar na afwerking van de vloer in 2016 is ontstaan. De oorzaak van de rechtlijnige scheur is volgens hem te herleiden tot het formaat van de gebruikte isolatieplaten.
15. Krijns heeft op 2 juli 2020 een herzien adviesrapport uitgebracht. Krijns heeft de beoordeling van schade 1 van een aanvullende toelichting voorzien. Krijns wijst erop dat de vloer is aangebracht tot aan houten kolommen (stijlen) in de doorgang en dat er vanaf de stijlen scheuren zijn ontstaan. Krijns wijst er verder op dat materialen krimpen en uitzetten en dat door de aanwezigheid van de stijlen er niet voldoende ruimte is voor het uitzetten en dat daardoor de scheuren zijn ontstaan. De conclusie blijft dat schade 1 niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. Krijns handhaaft de conclusie over schade 2.
16. Bij besluit van 17 augustus 2020 heeft het Instituut onder verwijzing naar het herzien adviesrapport de aanvraag om schadevergoeding voor de schades 1 en 2 afgewezen.
17. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 augustus 2020.
18. [appellant] heeft aangegeven geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid om zijn bezwaren op een hoorzitting mondeling toe te lichten.
19. Het Instituut heeft bij besluit van 18 januari 2021 het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. Volgens het Instituut is het bewijsvermoeden weerlegd. In de adviesrapporten is voldoende begrijpelijk en specifiek gemotiveerd dat schades 1 en 2 niet veroorzaakt of verergerd kunnen zijn door mijnbouwactiviteiten. Het gaat volgens het Instituut om scheuren in de vloer als gevolg van een zettingsverschil (schade 1), dan wel krimp en uitzetting van materialen (schade 1 en 2).
Procedure in beroep en uitspraak van de rechtbank
20. [appellant] heeft in beroep het adviesrapport van 2 maart 2021 van deskundige R. Lania, werkzaam bij Vergnes Expertise B.V. (hierna: het tegenrapport van Lania) ingebracht. Ook heeft hij een reactie van ir. W.A.B. Meiborg van 1 december 2020 op de notitie van ir. P.C. van Staalduinen en ing. H.J. Everts van 23 oktober 2020 ingebracht.
21. Het Instituut heeft L. Nabben, deskundige bij NIVRE, om een reactie gevraagd. Ook heeft het Instituut Nabben gevraagd rekening te houden met het geactualiseerde Beoordelingsschema Mijnbouwschade van 1 juli 2021, neergelegd en toegelicht in de Praktische Uitwerking Tijdelijke wet Groningen voor Deskundigen. Het vernieuwde advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020 en de SBR Trillingsrichtlijn A: schade aan gebouwen uit 2017 (hierna: de SBR Trillingsrichtlijn) hebben hierin een vaste plaats gekregen. Hiermee wordt inzichtelijk gemaakt welke grenswaarden kunnen worden gebruikt om te bepalen of het aannemelijk is dat schade waarvoor een autonome oorzaak bestaat, toch is ontstaan of verergerd door trillingen door aardbevingen.
22. Nabben heeft in een nader advies van 23 juli 2021 de door Krijns gegeven autonome oorzaken van schade 1 en schade 2 bevestigd en daarop een nadere toelichting gegeven. Nabben heeft vervolgens aan de hand van een gevalideerde trillingtool de trillingsnelheden ter plaatse van de woning beoordeeld vanaf 2016 tot 2019. Daarbij gaat het om de trillingsterktes, die zijn berekend naar aanleiding van de beving van Zeerijp van 8 januari 2018 en de beving van Westerwijtwerd van 22 mei 2019. De beving van Westerwijtwerd dateert van na de schademelding en is in de beoordeling betrokken om vast te stellen of die beving kan hebben geleid tot verergering van de schade, waarvoor autonome oorzaken bestaan. In het nader advies is vermeld dat de toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader tot de conclusie leidt dat het niet aannemelijk is dat de scheurvorming, waarvoor autonome oorzaken bestaan, toch is ontstaan of verergerd door trillingen door aardbevingen.
23. De rechtbank is van oordeel dat het Instituut onder verwijzing naar de adviesrapporten, het nader advies en de daarop door deskundigen gegeven toelichting ter zitting voldoende inzichtelijk heeft onderbouwd waarom aan schades 1 en 2 uitsluitend andere oorzaken dan bodembeweging door gaswinning in het Groningenveld ten grondslag liggen en dat daarmee het bewijsvermoeden is weerlegd.
24. Volgens de rechtbank is [appellant] voldoende in de gelegenheid gesteld om op te komen tegen de in de rapporten getrokken conclusies over het ontstaan van de schades 1 en 2. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om onderzoek te heropenen en [appellant] in de gelegenheid te stellen te reageren op het oordeel van de rechtbank dat het Instituut het bewijsvermoeden heeft weerlegd. Ook ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat zij zelf een deskundige moet benoemen.
Procedure in hoger beroep
25. [appellant] betoogt dat het Instituut een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het bewijsvermoeden en het bewijsvermoeden voor de schades 1 en 2 niet heeft weerlegd. De rechtbank heeft miskend dat hij concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het adviesrapport. Ook heeft de rechtbank ten onrechte het bewijsaanbod, dat hij ter zitting heeft gedaan, gepasseerd.
26. [appellant] wijst ter onderbouwing van zijn betoog in hoger beroep op het deskundigenbericht van ir. W.A.B. Meiborg van Energo B.V. (verder: het tegenrapport van Meiborg) van 12 oktober 2021. Uit dit tegenrapport blijkt volgens hem dat het Instituut het (herzien) adviesrapport van Krijns niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
27. Het Instituut heeft in hoger beroep een nader advies van 19 januari 2022 van C.G. Verdoorn, deskundige bij het NIVRE, en Nabben ingebracht als reactie op het tegenrapport van Meiborg.
28. [appellant] heeft daarop het rapport ‘Expertise-rapport i.v.m. schades aan woningen of gebouwen in Buitengebied Termunterzijl, Woldendorp, Groningen en Emmen. De centrale en cruciale denkfout in de Witteveen & Bos rapporten’ van Meiborg van 2 juli 2017 ingebracht. [appellant] heeft verder een aanvulling van 29 maart 2022 op het tegenrapport van Meiborg ingebracht.
29. Vast staat dat in dit geval het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW van toepassing is op de schades die onderwerp zijn van de procedure in hoger beroep. Tussen partijen is in geschil of het bewijsvermoeden voor de schades 1 en 2 is weerlegd.
Bewijsvermoeden
30. Op 1 januari 2017 is de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen (Stb. 2016, 553) in werking getreden, waarmee voor het causaliteitsbewijs voor fysieke schade ten gevolge van de gaswinning in Groningen het wettelijk bewijsvermoeden ex artikel 6:177a BW in werking is getreden.
31. Artikel 6:177a lid 1 BW luidt als volgt:
Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.
32. Het wettelijk bewijsvermoeden beoogt de positie van de benadeelden te versterken in discussies over het causaal verband tussen de mijnbouwactiviteiten en aardbevingsschade. Dit is gerechtvaardigd geacht omdat de fysieke schade aan gebouwen en werken die gemeld wordt in Groningen, in het merendeel van de gevallen daadwerkelijk het gevolg is van bodembeweging door gaswinning (Kamerstukken II 2015/16, 34390, nr. 3, p. 2-4). De bewijslast wordt hiermee omgekeerd, waardoor het aan NAM is om aan te tonen dat er geen andere oorzaak is van de schade dan bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van het mijnbouwwerk (Kamerstukken II 2015/16, 34041, nr. 43, p. 2).
33. De Hoge Raad heeft in de prejudiciële beslissing van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, geoordeeld dat uit de tekst en de strekking van artikel 6:177a lid 1 BW, alsmede uit de bedoeling van de wetgever, volgt dat de exploitant het in die bepaling bedoelde vermoeden alleen dan met succes weerlegt, als hij erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. De Hoge Raad heeft daarbij opgemerkt dat voor bewijs in het burgerlijk procesrecht niet is vereist dat de te bewijzen feiten en omstandigheden onomstotelijk komen vast te staan. Voor bewijs kan volstaan dat de te bewijzen feiten en omstandigheden voldoende aannemelijk worden. Voor weerlegging van het vermoeden van art. 6:177a lid 1 BW is het dus niet voldoende dat de exploitant twijfel zaait over de oorzaak van de schade (r.o. 2.9.5).
Indien de exploitant niet erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk, draagt hij daarvan het risico. Dat geldt dus ook indien onduidelijk blijft of de schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. In die gevallen moet op grond van art. 6:177a lid 1 BW ervan worden uitgegaan dat de schade is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk (r.o. 2.9.6).
34. De Tijdelijke wet Groningen voorziet in een publiekrechtelijke afhandeling van schade. Op grond van artikel 1 beslist Pro het Instituut op de aanvraag van [appellant] om vergoeding van fysieke schade aan zijn woning. Het Instituut, past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht overeenkomstig toe, waaronder het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW.
35. Voor de toepassing van het bewijsvermoeden in bestuursrechtelijke context heeft het Instituut advies gevraagd aan het Panel van Deskundigen. De reden daarvoor is, naast de grote aantallen verzoeken om schadevergoeding, dat toepassing van het bewijsvermoeden een kwestie van bewijswaardering is, waarvoor technische, bouwkundige kennis nodig is. Daarmee is het in de eerste plaats aan de onafhankelijke deskundige om te adviseren over de vraag of het ‘voldoende aannemelijk’ is dat de schade waarop het bewijsvermoeden van toepassing is, toch niet door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is veroorzaakt.
36. Het Panel van Deskundigen heeft op 22 januari 2019 advies uitgebracht. In dit advies is vermeld dat bij de aanvraag om vergoeding van fysieke schade het bewijsvermoeden is weerlegd indien in een concreet geval evident en aantoonbaar een andere oorzaak als uitsluitende oorzaak voor de fysieke schade valt aan te wijzen dan beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld.
37. Met inachtneming van het in dit advies neergelegde bewijsbeleid en de daarbij behorende werkinstructie toetsen deskundigen of zij met een voldoende grote mate van zekerheid kunnen uitsluiten dat de schade door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is ontstaan, en zo ja, waardoor de schade dan wel is ontstaan. Dit betekent dat de deskundige het bewijsvermoeden niet weerlegd zal achten indien hij het weliswaar aannemelijk acht dat een schade niet door bodembeweging als gevolg van gaswinning is ontstaan of verergerd, maar hij onvoldoende zekerheid kan geven over de vraag waardoor de schade dan wel is ontstaan of verergerd.
38. In het kader van de vergewisplicht toetst het Instituut aan de hand van welke feiten en omstandigheden de deskundige tot de conclusie is gekomen dat met een voldoende mate van zekerheid een andere uitsluitende oorzaak van de schade valt aan te wijzen. De deskundige dient de motivering in zijn adviesrapport hiervoor voldoende begrijpelijk en specifiek te maken. Het Instituut acht het bewijsvermoeden pas weerlegd indien de deskundige een hoge mate van zekerheid heeft over de oorzaak van de door hem aangewezen schade. Dit sluit aan bij de bedoelingen van het Panel van Deskundigen, nu dat heeft opgemerkt dat met het criterium ‘evident en aantoonbaar’ de lat voor het weerleggen van het bewijsvermoeden ‘tamelijk hoog’ is gelegd. Van de deskundige wordt niet gevergd dat hij met 100% zekerheid kan uitsluiten dat de schade is ontstaan en/of verergerd door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten.
39. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut hiermee een aanvaardbare en materieel voor de rechtzoekende in vergelijking met het civiele recht niet ongunstiger bestuursrechtelijke invulling heeft gegeven aan het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a lid 1 BW. Dit betekent dat het Instituut het bewijsvermoeden met succes weerlegt als het aan de hand van een adviesrapport aantoont dat de schade is te herleiden tot een evidente en autonome oorzaak, waarvan (met hoge mate van zekerheid) aannemelijk is dat die bodembeweging als (mede)oorzaak van die schade uitsluit. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut de uitleg van het bewijsvermoeden in het voordeel van degenen die schade lijden, heeft verscherpt ten opzichte van de uitleg die door de Hoge Raad is gegeven in zijn arrest van 19 juli 2019. Hiermee wordt ook recht gedaan aan de doelstelling van een ruimhartige en voortvarende afhandeling van de schade onder publiekrechtelijke regie (Kamerstukken II, 2017-2018, 33 529, nr. 423).
40. Sinds 1 juli 2021 hanteert het Instituut voor de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden aanvullend bewijsbeleid voor de beoordeling van fysieke schade door deskundigen. Dit geactualiseerde beoordelingskader is toegelicht in de Praktische Uitwerking van de Tijdelijke wet Groningen voor Deskundigen. Hierin is inzichtelijk gemaakt welke grenswaarden kunnen worden gebruikt om te bepalen of het aannemelijk is dat schade waarvoor een autonome oorzaak bestaat, toch is ontstaan of verergerd door trillingen door aardbevingen. Het gaat hierbij om een beoordeling die aanvullend wordt gemaakt op het onderzoek waarin door de deskundige wordt bezien of er evident en uitsluitend een andere oorzaak voor schade is dan bodembeweging.
41. De Afdeling gaat hieronder eerst in op de vraag of het Instituut met een hoge mate van zekerheid een evidente en uitsluitend andere oorzaak voor schade dan bodembeweging heeft aangewezen voor het ontstaan van de schades 1 en 2. Onder 61 e.v. gaat de Afdeling in op het geactualiseerde beoordelingskader voor de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden en de toepassing daarvan in dit geval.
Toepassing van het bewijsvermoeden
42. [appellant] betoogt dat het Instituut geen evident en uitsluitend andere oorzaak dan bodembeweging voor de schades 1 en 2 heeft aangewezen en daarmee het bewijsvermoeden ten aanzien van deze schades niet heeft weerlegd.
43. Indien [appellant] concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies naar voren gebrachte redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het Instituut niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig dient het Instituut de adviseur om een reactie te vragen op wat [appellant] over het advies heeft aangevoerd.
Schade1
44. Schade 1 ziet op 2 grillige scheuren van ongeveer 2 m lang in de toplaag van de vloer (de zandcementvloer) van het bijgebouw en de aanbouw. De scheuren bevinden zich aan beide zijden van de funderingsbalk. De betonnen vloer is in 2012 aan weerszijden van de funderingsbalk gestort en is doorgestort over de aanwezige fundering. Volgens het Instituut is er evident en uitsluitend andere oorzaak voor het ontstaan van de schade aangewezen, namelijk een zettingsverschil als gevolg van het - kort gezegd - doorstorten van de betonvloer over de fundering van de achtergevel uit de jaren zestig. Omdat de vloer ter hoogte van de funderingsbalk niet of nauwelijks kan zakken, maar aan weerszijden daarvan wel, ontstaan bij het inklinken van de grond door het onvoldoende verdichten van het zandpakket, spanningen in de vloer met scheurvorming tot gevolg. In het adviesrapport is vermeld dat de scheurvorming voorkomen had kunnen worden als ter plaatse van de overgang van de aanbouw met het bijgebouw een dilatatie was gerealiseerd. Ook is erop gewezen dat er geen scheurvorming is op meer kwetsbare plekken in de aansluitende wanden. Volgens het Instituut is het bewijsvermoeden ten aanzien van schade 1 weerlegd, omdat de motivering van de deskundige in het (herzien) adviesrapport voldoende begrijpelijk, navolgbaar en toegespitst is op de specifieke schade aan de vloer en ook is bevestigd door andere deskundigen.
45. [appellant] betoogt, onder verwijzing naar het tegenrapport van Meiborg en de daarop gegeven aanvulling, dat de door het Instituut ingeschakelde deskundigen niet met een waterpassing hebben aangetoond dat er een verzakking is. Volgens hem is het daardoor onzeker of er een verschilzetting is, die groot genoeg is om de scheuren te veroorzaken. Er zijn volgens hem geen tekenen van zettingsschade. Dat blijkt volgens hem ook uit de plek waarop de scheuren zich bevinden. Meiborg stelt onder verwijzing naar de leer van de mechanica dat als verschilzetting de autonome oorzaak zou zijn, de scheuren aan de bovenzijde van de funderingsbalk hadden moeten zitten en niet aan weerszijden daarvan. Het gegeven dat er geen scheurvorming is geconstateerd op meer kwetsbare plaatsen, is geen aanwijzing is dat de scheurvorming niet zou kunnen zijn veroorzaakt door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Hij stelt verder dat de door het Instituut ingeschakelde deskundigen geen onderzoek hebben gedaan naar het onvoldoende verdichten van het zandpakket, waarop de betonvloer is gestort. Bovendien gaat het om een lichte betonvloer van 10 cm dikte. Het is volgens Meiborg niet aannemelijk dat een dergelijke vloer tot verzakkingen in het zandpakket leidt. Zou dat wel zo zijn, dan zou de verzakking al direct na het storten van het beton in 2012 zichtbaar moeten zijn geweest. De scheuren zijn echter pas eind 2018 en dus na de beving van Zeerijp in januari 2018 ontstaan, aldus Meiborg waarbij [appellant] zich heeft aangesloten.
46. Het Instituut stelt daar onder verwijzing naar het nader advies van Verdoorn en Nabben het volgende tegenover.
In dat nader advies is vermeld dat de bodem onder de woning bestaat uit zettingsgevoelige klei- en veenlagen. Vanwege de vorm van de funderingsbalk uit 1960 en het verschil in belasting zal deze funderingsbalk ander zettingsgedrag vertonen dan de betonvloer uit 2012 met als gevolg dat tussen beide elementen een verschilzetting ontstaat. Deze verschilzetting leidt vervolgens tot doorbuiging van de vloer over de funderingsbalk met als gevolg dat ter plaatse van de funderingsbalk scheurvorming in de vloer ontstaat. Het was volgens de deskundigen niet noodzakelijk om de verzakking met een waterpassing aan te tonen. De opbolling van de vloer is niet dermate klein geweest, dat de schade daardoor niet zou zijn veroorzaakt. Daarbij komt dat de toplaag van de vloerconstructie een zandcementvloer is. Uit de constructieleer is bekend dat een zandcementvloer nauwelijks dan wel geen trekspanningen kan opnemen, zeker als daarin geen wapeningsnet is verwerkt. Dit heeft volgens de deskundigen tot gevolg dat bij slechts een geringe kromming van de vloer scheurvorming in de zandcementvloer zal optreden.
Anders dan Meiborg stelt, kan uit het scheurpatroon van de schade de evident en uitsluitend andere oorzaak, zettingsverschil, worden afgeleid. Het was niet noodzakelijk om de verdichtingsgraad van het zandpakket aan te tonen. In het nader advies is vermeld dat door de aanleg van de betonvloer en de zandcementvloer er een belastingtoename van ongeveer 380 kg/m2 is. Dat zal op een zettingsgevoelige klei- en veenbodem volgens de deskundigen leiden tot zettingen. Daarbij gaat het om een proces van voortdurende belasting en inklinking. Het deel van de vloer dat over de funderingsbalk ligt, zet anders.
De stelling van [appellant] dat de scheurvorming zich niet op de juiste plek bevindt, mist feitelijke grondslag. De scheurvorming bevindt zich aan beide zijden van de doorgang, wat als kenmerkend kan worden gezien. De funderingsbalk heeft twee kantelpunten en daar treden de scheuren op. Uit de foto’s van schade 1 blijkt dat de scheuren zich niet ver van de randen van de funderingsbalk en zich recht op het midden van de funderingsbalk bevinden. Bovendien zit er een marge in waar de scheurvorming optreedt en hoeft dat niet recht bovenop de balk te zijn. Daarbij komt dat tijdens de schadeopname geen scheurvorming is geconstateerd in (het stucwerk van) de omliggende wanden. In het nader advies in eerste aanleg is toegelicht dat de breuksterkte van stucwerk lager is dan dat van een betonnen vloer met daarop aangebracht een cementdekvloer met afwerking. Omdat geen enkele scheurvorming is geconstateerd op meer kwetsbare plaatsen, is het niet aannemelijk dat de cementdekvloer is gescheurd als gevolg van een dynamische belasting door beving en trilling. Bij trillingen van enige omvang is scheurvorming eerder te verwachten in de zwakkere bouwmaterialen dan de onderhavige betonvloer en de daarop aanwezige zandcementvloer. In het nader advies van 23 juli 2021 is toegelicht dat de breuksterkte van bijvoorbeeld stucwerk lager is dan van een betonnen vloer met daarop aangebracht een cementdekvloer met afwerking. Het is niet aannemelijk dat de cementdekvloer is gescheurd als gevolg van een dynamische belasting door beving en trilling, terwijl er geen enkele scheurvorming is geconstateerd op meer kwetsbare plaatsen, bijvoorbeeld in het stucwerk nabij sparingen.
Het Instituut merkt tot slot op dat de beving van Zeerijp in januari 2018 niet uitsluit dat aan de schade, die eind 2018 is waargenomen, een andere oorzaak ten grondslag ligt.
47. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut met de in de adviesrapporten en de daarop gegeven toelichting, met een hoge mate van zekerheid een evidente en uitsluitend andere oorzaak dan trillingen door mijnbouwactiviteiten heeft aangewezen voor het ontstaan van de scheurvorming, namelijk verzakking door verschilzetting, waarmee het bewijsvermoeden is weerlegd. De Afdeling betrekt daarbij de gegeven verklaring voor de verschilzetting, het bijbehorende scheurenpatroon en de afwezigheid van scheurvorming op meer kwetsbare plaatsen. Daarbij komt dat de deskundigen hebben geconcludeerd dat de schade voorkomen had kunnen worden door een dilatatie aan te brengen, hetgeen ook niet is bestreden door [appellant]. Wat [appellant] daar tegenover heeft gesteld in de vorm van het tegenrapport en de nadere van Meiborg, is onvoldoende voor het oordeel dat het Instituut de adviesrapporten niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
De Afdeling gaat hieronder nader in op het betoog van [appellant] dat niet kan worden uitgesloten dat trillingen door aardbevingen een rol hebben gespeeld in het ontstaan van de schade.
Aanvullende schadeoorzaak
48. Het Instituut heeft naast ongelijke zetting gewezen op krimpwerking als een aanvullende oorzaak voor het ontstaan van schade 1. In het herzien adviesrapport is vermeld dat materialen krimpen en uitzetten door temperatuur- en/of vochtveranderingen. Ter plaatse van de doorgang tussen de entree en de woonkamer van de aanbouw wordt het uitzetten van de zandcementvloer verhinderd door de stijlen van de doorgang. Omdat er niet voldoende ruimte is voor het uitzetten van de zandcementvloer, zijn er scheuren in de vloer van de hal ontstaan. In het nader advies is vermeld dat de zandcementvloer is voorzien van vloerverwarming en is bevestigd dat de scheurvorming door uitzetting/krimp kan zijn veroorzaakt.
49. Het betoog van [appellant] dat het bewijsvermoeden niet kan worden weerlegd door diverse, mogelijke oorzaken van schade te noemen, treft geen doel.
50. In de uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:374, (r.o. 75) heeft de Afdeling overwogen dat het bewijsvermoeden niet alleen al verkeerd wordt toegepast door meerdere mogelijke, andere dan mijnbouwgerelateerde, oorzaken van een schade te noemen. Een deskundige kan een andere oorzaak dan mijnbouwactiviteiten aanwijzen. Een deskundige mag ook meerdere, al dan niet samenhangende maar dan wel mijnbouwactiviteiten uitsluitende oorzaken voor het ontstaan van schade aanwijzen. Indien aangetoond is dat een van de genoemde oorzaken de schade evident heeft veroorzaakt, is voldaan aan het criterium dat (met hoge mate van zekerheid) aannemelijk is dat de schade niet door bodembeweging is ontstaan. Als er meerdere oorzaken zijn waaronder mogelijk ook bodembeweging door mijnbouwactiviteiten, dan is het bewijsvermoeden niet weerlegd.
51. [appellant] betoogt verder dat het Instituut zich onder verwijzing naar het herzien adviesrapport ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de scheurvorming ook kan zijn veroorzaakt door uitzetting en krimp als gevolg van temperatuur- en/of vochtveranderingen. Bij uitzetten van de zandcementvloer door verwarming zullen drukspanningen kunnen optreden. Volgens [appellant] leiden drukspanningen echter nooit tot scheuren; alleen trekspanningen kunnen scheuren geven.
52. De Afdeling stelt voorop dat dit betoog onverlet laat dat het Instituut het bewijsvermoeden heeft weerlegd door aan te tonen dat schade 1 evident is te herleiden tot verschilzetting als autonome oorzaak. Daarbij komt dat het betoog van [appellant] over de door het Instituut gegeven alternatieve oorzaak geen doel treft. Ter zitting heeft het Instituut onweersproken gesteld dat een vloer die warm wordt, ook weer afkoelt en zal krimpen en dat daardoor trekspanningen ontstaan.
53. Het betoog faalt.
Schade 2
54. Schade 2 is een rechte scheur van 2 m in de vloer vanaf de dubbele tuindeur in de achtergevel van de aanbouw. De scheur bevindt zich in de grijze coating van de toplaag van de vloer.
55. In het adviesrapport is krimp als een andere uitsluitende oorzaak voor het ontstaan van deze schade aangewezen. Tijdens het drogings- en uithardingsproces van de dekvloer neemt het volume van de vloer af. Door deze krimp ontstaat spanning in de vloer, die deze niet kan opnemen, waardoor er een willekeurige scheur ontstaat. Deze schade is volgens het Instituut niet ontstaan of verergerd door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten.
56. [appellant] heeft in beroep zijn eerder ingenomen standpunt over de oorzaak van schade 2 gewijzigd en stelt, onder verwijzing naar het tegenrapport van Lania, dat de schade is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. [appellant] stelde eerder dat deze krimpscheur een half jaar na de afwerking van de vloer in 2016 is ontstaan en geen verband houdt met mijnbouwactiviteiten.
57. [appellant] handhaaft in hoger beroep zijn betoog dat schade 2 verband houdt met mijnbouwactiviteiten. Hij motiveert dit door te wijzen op het in hoger beroep overgelegde tegenrapport, waarin staat dat deze schade veroorzaakt kan zijn door mijnbouwactiviteiten en meer in het bijzonder is veroorzaakt door de aardbeving van Zeerijp in januari 2018.
58. Het Instituut stelt daar tegenover dat in het tegenrapport niet is gemotiveerd waarom krimp niet een andere uitsluitende oorzaak is voor het ontstaan van de schade. Het Instituut wijst er verder op dat er coating is aangetroffen in de scheur. Dat betekent dat de scheurvorming er al was op het moment dat de coating is aangebracht in 2016 en daarmee niet het gevolg kan zijn van de beving van Zeerijp. Dit komt ook overeen met de eerdere verklaring van [appellant] in zijn zienswijze dat de schade een half jaar na afwerking van de vloer in 2016 is ontstaan.
59. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut, onder verwijzing naar het adviesrapporten en de daarop gegeven toelichting, in voldoende mate een andere, niet mijnbouw gerelateerde uitsluitende oorzaak (krimp) heeft aangewezen voor de scheurvorming, waarmee het bewijsvermoeden is weerlegd. Hetgeen [appellant] daar tegenover heeft gesteld, het tegenadvies en het commentaar van Meiborg, is onvoldoende voor het oordeel dat het Instituut het bewijsvermoeden ten aanzien van schade 2 niet heeft weerlegd.
60. De Afdeling gaat hieronder in op de vraag of de trillingen als gevolg van aardbevingen onvoldoende sterk zijn geweest om de scheurvorming (schade 1 en schade 2) te veroorzaken of te verergeren.
Actualisering en aanvulling van het beoordelingskader
61. Sinds 1 juli 2021 hanteert het Instituut, na advies van het Panel van Deskundigen, voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden een geactualiseerd beoordelingskader voor de beoordeling van fysieke schade door deskundigen, dat is neergelegd in de Praktische Uitwerking Tijdelijke wet Groningen voor Deskundigen. Als de deskundige van oordeel is dat er een autonome oorzaak voor de schade bestaat, moet hij vervolgens bezien of het aannemelijk is dat trillingen door aardbevingen de schade toch hebben veroorzaakt of hebben verergerd. Het Instituut geeft hiermee nader invulling aan het wettelijke bewijsvermoeden voor de beoordeling van de vraag of schade uitsluitend een autonome oorzaak heeft. Het advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020 en de SBR Trillingsrichtlijn A: schade aan gebouwen uit 2017 hebben voor de beantwoording van die vraag een vaste plaats gekregen. Het advies van Van Staalduinen en Everts ziet op de beoordeling van schade als gevolg van zettingen en de SBR Trillingsrichtlijn ziet op schade als gevolg van overbelasting, inclusief de verergering van een scheur door autonome zettingsschade.
62. Het advies van Van Staalduinen en Everts ziet op de beoordeling van schade door zettingen. Indien het gaat om schade die zijn oorzaak vindt in een zetting van de ondiepe bodem waarop het gebouw is gefundeerd, moet deze schade worden beoordeeld in overeenstemming met het advies om vast te stellen of de zettingen het gevolg zijn van trillingen door aardbevingen. Bij schade (scheuren, scheefstand) als gevolg van zettingen door trillingen gaat om het risico van verweking (verlies van draagkracht van de bodem door verandering in waterspanning door trillingen) of verdichting (inzakking van de bodem door dichter samenpakken van korrels van de bodem) van de ondergrond waarop een gebouw staat. Het advies is alleen te gebruiken voor gebouwen die ‘op staal’ zijn gefundeerd. Het advies is niet bruikbaar voor gebouwen die op palen zijn gefundeerd. Voor dergelijke gebouwen is nader advies nodig. Ook is het advies niet toepasbaar op sommige uitzonderingssituaties, zoals gebouwen die nabij hellingen of taluds staan.
63. Het advies laat onverlet dat in alle gevallen door de deskundige moet worden bezien of er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de zettingsschade is dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het uitgangspunt is dus dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, indien er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de zettingsschade is. De grenswaarden die zijn genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts, worden vervolgens gebruikt om te concluderen of het al dan niet aannemelijk is dat trillingen van invloed zijn geweest op de zettingsschade. Het advies dient dus ter ondersteuning van de motivering in de adviesrapporten.
64. In het advies worden verschillende categorieën van berekende trillingsnelheden onderscheiden (< 10 mm/s, 10 tot 16 mm/s, 16 tot 40 mm/s en > 40 mm/s). In alle gevallen wordt een 1% overschrijdingskans gehanteerd. De deskundige dient aan te geven welke trillingsterkte, zoals die volgt uit de gevalideerde trillingtool, zich ter plaatse van de woning maximaal kan hebben voorgedaan. De deskundige kan zo vaststellen in welke categorie de berekende trillingsterkte valt en welk nader onderzoek volgens het advies is vereist, waarbij de gemaakte keuzes afhankelijk worden gesteld van het type ondergrond (zand of klei/veen) en de opgetreden trillingsnelheid.
65. Als de deskundige tot de conclusie komt dat een zettingsschade een andere autonome oorzaak dan trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten heeft en trillingen niet van invloed zijn geweest op de zetting in de ondiepe ondergrond, moet hij daarna beoordelen of de scheurvorming die door de zetting is veroorzaakt mogelijk wel is verergerd door trillingen door aardbevingen.
66. Het Instituut hanteert voor de aanvullende beoordeling van schades die geen verband houden met zettingen of die het gevolg zijn van zettingen die niet zijn veroorzaakt door aardbevingen, de grenswaarden neergelegd in de SBR Trillingsrichtlijn. Ook hiervoor geldt dat de motivering die de deskundige in zijn adviesrapport geeft voor de weerlegging van het bewijsvermoeden in de eerste plaats voldoende duidelijk moet maken dat er een andere oorzaak dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten aan de schade ten grondslag ligt. Een motivering die niet duidelijk aangeeft waardoor de schade dan wel is ontstaan, kan het bewijsvermoeden niet weerleggen. Het bewijsvermoeden kan ook niet worden weerlegd door er enkel op te wijzen dat de schade niet ontstaan zou kunnen zijn door de sterkte van de berekende maximale trillingen ter plaatse.
67. De SBR Trillingsrichtlijn gaat ervan uit dat eerst beoordeeld moet worden in wat voor bouwelement schade is ontstaan. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen: 1) metselwerk/brosse steenachtige materialen/niet-gewapend beton/overige, en; 2) gewapend beton/hout. Vervolgens moet bepaald worden of sprake is van een bijzonder kwetsbaar object.
68. Vervolgens zijn in de SBR Trillingsrichtlijn - afhankelijk van de gevoeligheid van het gebouw en het type materiaal - grenswaarden genoemd waaronder de kans op schade door trillingen kleiner is dan 1%. Voor metselwerk is deze grenswaarde 5 mm/s en voor metselwerk aan een gevoelig gebouw is deze 3 mm/s. Voor gewapend beton en hout is deze grenswaarde 20 mm/s en voor een gevoelig gebouw 11,8 mm/s.
69. Het Instituut acht het in dit stadium aangewezen op deze grenswaarden nog een veiligheidsafslag toe te passen van een factor 1,5. Met deze factor worden ook in het geval van herhaalde trillingen of het risico op triggerwerking, voldoende veilige grenswaarden gehanteerd om uit te gaan van een kleinere kans dan 1%.
70. De grenswaarden uit de SBR Trillingsrichtlijn moeten worden afgezet tegen de trillingsnelheden die op de locatie van een gebouw of werk kunnen zijn opgetreden. Dit kan worden bepaald door een berekening met de trillingtool. Zoals blijkt uit het onderzoek van de TU Delft van 2018 kan dit veilig worden berekend door gebruik te maken van de waarden uit de trillingstool met een overschrijdingskans van 25% (in plaats van een overschrijdingskans van 1%).
71. Als de hiervoor genoemde grenswaarden worden omgerekend van 25% overschrijdingskans naar een 1% overschrijdingskans, komen die afgerond en na toepassing van de veiligheidsafslag, voor metselwerk e.a. uit op 8,5 mm/s en 5 mm/s voor een gevoelig gebouw. Voor gewapend beton en hout gelden dan waarden van 34 mm/s, respectievelijk 20 mm/s.
72. Als de grenswaarden niet zijn overschreden, is de kans op schade ruimschoots kleiner dan 1%. In dat geval is het volgens het Instituut niet aannemelijk dat de schade waar volgens de deskundige een autonome oorzaak voor bestaat tóch is ontstaan of verergerd door trillingen door aardbevingen. In dat geval is het bewijsvermoeden weerlegd. Als de trillingbelasting hoger is dan de grenswaarde, betekent dat een verhoogde kans op schade. De deskundige moet dan een afweging maken tussen de mate van overschrijding en de factoren die tot schade hebben geleid, om te bepalen of hij invloed van trillingen door aardbevingen aannemelijk acht.
Toepassing in het concrete geval
73. Het Instituut heeft in dit geval in beroep de deskundige gevraagd rekening te houden met het geactualiseerde beoordelingskader. Nabben heeft in een nader advies van 23 juli 2021 de door Krijns gegeven autonome oorzaken van schade 1 (verschilzetting) en schade 2 (krimp) bevestigd. In het nader advies zijn vervolgens de trillingsnelheden beoordeeld vanaf 2016 tot 2019. Daarbij gaat het om de trillingsterktes, die zijn berekend naar aanleiding van de beving van Zeerijp van 8 januari 2018 en de beving van Westerwijtwerd van 22 mei 2019. De beving van Westerwijtwerd dateert van na de schademelding en is in de beoordeling betrokken om vast te stellen of die beving kan hebben geleid tot verergering van de autonome oorzaak. De trillingsnelheden bedroegen respectievelijk 3,32 mm/s en 6,96 mm/s, uitgaande van een 1% overschrijdingskans.
Omdat de trillingsnelheden onder de 10 mm/s zijn gebleven, kan op grond van het advies van Van Staalduinen en Everts uitgesloten worden geacht dat de zettingsschade (schade 1) is veroorzaakt door trillingen door aardbevingen. In het nader advies is vermeld dat in de SBR Trillingsrichtlijn voor de kans op schade aan metselwerk, brosse steenachtige materialen, ongewapend beton, en overige, een ondergrens wordt gehanteerd (uitgaande van een niet gevoelig gebouw), van tenminste 8,5 mm/s (de trillingsnelheid met een overschrijdingskans van 1%). De verschillende bouwelementen waaronder metselwerk en beton- en houtconstructies hebben elk een eigen kans op schade bij verschillende trillingsniveaus. Als ondergrens wordt echter 8,5 mm/s gehanteerd. In de beoordeelde periode zijn er geen berekende trillingsnelheden geweest van ten minste 8,5 mm/s, zodat ook de invloed van trillingen op verergering van de schade kan worden uitgesloten.
74. De Afdeling zal hieronder aan de hand van de hoger beroepsgronden van [appellant] beoordelen of het Instituut het aanvullende bewijsbeleid mocht toepassen, of dit op de juiste wijze is toegepast en of er aanknopingspunten zijn voor twijfel of dat het geval is en of er aanleiding is om van het beoordelingskader af te wijken.
Het betoog van [appellant] inzake het beoordelingskader van 1 juli 2021
75. [appellant] betoogt dat het Instituut met het geactualiseerde beoordelingskader een onjuiste invulling geeft aan het wettelijke bewijsvermoeden. Hij stelt dat het Instituut ten onrechte het advies van Van Staalduinen en Everts hanteert om op voorhand uit te sluiten dat zettingsschade is ontstaan of verergerd door bodembeweging. Ter onderbouwing van deze stelling wijst hij op het commentaar van Meiborg van 1 december 2020 op de notitie van Van Staalduinen en Everts van 23 oktober 2020.
76. Dit betoog treft geen doel. Naar aanleiding van het commentaar van Meiborg op de notitie van 23 oktober 2020 hebben Van Staalduinen en Everts in het advies van 16 december 2020 enkele verduidelijkingen aangebracht. Hieruit en uit de beschrijving van het geactualiseerde beoordelingskader in de Praktische Uitwerking van 1 juli 2021, volgt dat het Instituut voor het weerleggen van het bewijsvermoeden nooit uitsluitend leunt op het advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020. In alle gevallen moet de deskundige eerst bezien of er evident en aantoonbaar een andere oorzaak voor de zettingsschade is dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. De deskundige kan het bewijsvermoeden alleen weerlegd achten, indien er evident en aantoonbaar een andere oorzaak van de schade is. De grenswaarden die zijn genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts worden in combinatie met het type ondergrond vervolgens gebruikt om aanvullend te concluderen of het al dan niet aannemelijk is dat trillingen (toch) van invloed zijn geweest op het ontstaan of de verergering van zettingsschade. Dit is dus aanvullend op de vraag of er een andere uitsluitende oorzaak bestaat.
77. Het betoog van [appellant] dat het advies van Van Staalduinen en Everts in theorie juist is, maar niet in alle gevallen bruikbaar is, omdat zettingen (verzakkingen) ook optreden door andere mijnbouweffecten dan trillingen, leidt niet tot het oordeel dat dit advies geen onderdeel zou mogen uitmaken van het geactualiseerde beoordelingskader. Het advies ziet op de beoordeling van schade die ontstaat door het zetten van de ondiepe bodem met als belangrijkste mechanismen verdichting en verweking. Het advies ziet niet op de beoordeling van zettingsschade als gevolg van bijvoorbeeld diepe bodemdaling en waterpeilaanpassingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Het advies beoogt ook niet dat in alle gevallen de beoordeling van zettingen moet worden beperkt tot verdichting en verweking van de ondiepe ondergrond. Het is niet in geschil dat de woning van [appellant] niet ligt in het gebied waarin diepe bodemdaling voorkomt of dat er andere relevante mechanismes van invloed zijn op het ontstaan van zettingen. De Afdeling is daarom van oordeel dat het advies in dit geval mocht worden gehanteerd.
78. In dit geval heeft het Instituut zich op het standpunt gesteld dat het uitgesloten is dat trillingen door aardbevingen enig effect hebben gehad op de opgetreden zetting, omdat ter plaatse van de woning ten hoogste trillingsnelheden zijn opgetreden van 3,32 mm/s en 6,96 mm/s. Deze snelheden liggen ruimschoots onder de veilige grenswaarde van 10 mm/s (met 1% overschrijdingskans). In deze situatie mag er volgens het advies van Van Staalduinen en Everts vanuit worden uitgegaan dat andere oorzaken tot het ontstaan van de zettingen hebben geleid. [appellant] heeft niet betoogd dat het advies inhoudelijk onjuist is of verkeerd is toegepast.
79. De stelling van [appellant] dat de berekende trillingsnelheden (3,32 mm/s) van de beving van Zeerijp nog steeds boven de 2 mm/s uitkomen en dat er daarom per definitie niet is uit te sluiten dat zettingsschade door trillingen ontstaat, treft geen doel. Dat zou namelijk betekenen dat het bewijsvermoeden binnen het effectgebied (het gebied waarbinnen trillingen boven de 2 mm/s met 1% overschrijdingskans zijn opgetreden) nooit zou kunnen worden weerlegd. In dit geval heeft het Instituut een autonome oorzaak voor zettingsschade aangewezen en vervolgens beoordeeld aan de hand van de SBR Trillingsrichtlijn of de scheurvorming die door zetting is veroorzaakt mogelijk wel is verergerd door trillingen door aardbevingen. Op grond van die beoordeling komt het Instituut tot de conclusie dat het causaal verband ontbreekt.
80. Het betoog van [appellant] dat de SBR Trillingsrichtlijn niet is geschreven voor het berekenen van een kans op schade als gevolg van trillingen door aardbevingen en dus geen deel uit mag maken van het beoordelingskader, treft geen doel. Uit het voorwoord van de SBR Trillingsrichtlijn uit 2017 volgt dat de richtlijn ook van toepassing is voor het beoordelen van de kans op het ontstaan van schade als gevolg van trillingen door aardbevingen. Onder ‘Toepassingsgebied’ staat dat de richtlijn ziet op alle trillingsbronnen voor zover de daardoor veroorzaakte trillingen in het frequentiebereik 1 tot 100 Hz voorkomen. In kader 4 ‘Trillingsbronnen’ (p.14) worden aardbevingen die een bouwwerk vanuit de fundering in trilling brengen expliciet benoemd. Ter zitting is door Van Staalduinen toegelicht dat onder meer uit onderzoek van de TU Delft uit 2018 volgt dat de SBR Trillingsrichtlijn ook van toepassing is op de beoordeling van de kans op schade aan een gebouw bij een bekende (door meting vastgestelde) trilling. Er is ook aanvullend onderzoek dat het hanteren van de grenswaarden met 1% overschrijdingskans in het individuele geval bruikbaar is. Het is in principe voldoende om aan de hand van de SBR Trillingsrichtlijn A vast te stellen dat de daarin gegeven grenswaarde niet is overschreden. Dan is het zeker dat de kans op schade kleiner is dan 1 %.
81. [appellant] betoogt dat de SBR Trillingsrichtlijn niet mag worden gebruikt om uit te sluiten dat schades het gevolg zijn van trillingen door aardbevingen, zelfs niet als de kans op schade kleiner is dan 1%. In dit verband wijst hij, onder verwijzing naar de notitie van Meiborg van 2 juli 2017, op een volgens hem bestaande denkfout die in 2017 ten grondslag lag aan de Witteveen & Bos rapporten, op grond waarvan de NAM in een buitengebied er ten onrechte van uit is gegaan dat de schade niet kon zijn veroorzaakt door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten.
82. Dit betoog treft geen doel. Het Instituut bestrijdt niet dat de kans op schade aan een gebouw niet mag worden uitgebreid naar de kans op schade in een bepaald gebied. Dit wordt ook niet gedaan door het Instituut. Voor het effectgebied waar het bewijsvermoeden van toepassing is, hanteert het Instituut de grens van een trillingsnelheid van 2 mm/s. Bij trillingen onder de 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1% is de kans op het ontstaan van fysieke schade kleiner is dan 1 op de 10.000. Buiten dit gebied bestaat er redelijkerwijs geen kans op schade. Als een woning in het effectgebied ligt, is het bewijsvermoeden van toepassing en wordt de schade aan een woning beoordeeld, zoals dat in dit geval ook is gedaan. Als de deskundige tot het oordeel komt dat er een andere autonome oorzaak is voor het ontstaan van de schade, dan komt de vraag aan de orde of de schade ook kan zijn ontstaan of verergerd door aardbevingen. Om te beoordelen of schade door overbelasting toch kan zijn ontstaan of verergerd door aardbevingstrillingen zijn de grenswaarden in de SBR Trillingsrichtlijn van belang, waarbij de kans op schade bij 1% is gelegd. Dit is een lage schadekans en de SBR Trillingsrichtlijn maakt een differentiatie mogelijk, omdat de kans op het ontstaan van schade binnen het effectgebied zeer uiteenlopend is. Daarbij is van belang dat de SBR Trillingsrichtlijn is bedoeld om aanvullend te kunnen concluderen dat de autonome oorzaak op zichzelf voldoende is voor weerlegging van het bewijsvermoeden. De waarschijnlijkheid van de autonome oorzaak wordt afgewogen tegen de eventuele rol die trillingen hebben gehad. Bij een hogere kans op schade dan 1%, is het bewijsvermoeden nog niet ontzenuwd en dient op grond van de verschillende factoren die een rol gespeeld hebben in het ontstaan van de schade een nadere afweging plaats te vinden. De Afdeling ziet in het commentaar van Meiborg geen grond voor oordeel dat het geactualiseerde Beoordelingskader de door hem gestelde denkfout bevat.
83. [appellant] betoogt verder, onder verwijzing naar het tegenrapport van Meiborg van 12 oktober 2021, dat het Instituut heeft miskend dat de periode waarin de schade zich heeft gemanifesteerd, eind 2018, overeenstemt met de periode waarin de aardbeving van Zeerijp zich voordeed op 8 januari 2018. Volgens hem moet geconcludeerd worden dat aardbevingstrillingen toch een rol hebben gespeeld in het ontstaan van de schade. Hij wijst in dit verband op de rol van verticale componenten in een drukgolf, die volgens hem door het Instituut onvoldoende zijn meegewogen. De verticale component toont zich volgens Meiborg als een fysieke golf, waardoor de ondiepe ondergrond fysiek gedurende korte tijd iets omhoog gaat. Het is deze verticale versnelling en dus verticale verplaatsing van de ondergrond die de betonnen vloer gedurende korte tijd fysiek optilt en na het passeren weer snel laat zakken, waardoor in korte tijd vervormingen en scheuren (de schades 1 en 2) in de vloer kunnen ontstaan.
84. Het Instituut heeft daar tegenover gesteld dat ter hoogte van de woning van [appellant] de trillingen als gevolg van de beving van Zeerijp onvoldoende krachtig zijn geweest om te leiden tot scheurvorming in de bovenzijde van de vloer. Het Instituut wijst op een kaart (Shakemap) die door het KNMI is opgesteld naar aanleiding van de beving van Zeerijp van 8 januari 2018. Op deze kaart is een contourlijn van de grondversnelling weergegeven, waaraan daadwerkelijke metingen ten grondslag liggen. De laagste waarde die op deze kaart is weergegeven is 0,4 cm/s (4 mm/s). De woning van [appellant] ligt buiten deze contour. Het Instituut wijst erop dat dit overeenkomt met de uitkomsten van de berekening van de ter plaatse berekende trillingsnelheid (3,32 mm/s, uitgaande van een 1% overschrijdingskans) als gevolg van de beving van Zeerijp. Uit het advies van Van Staalduinen en Everts volgt dat bij een dergelijke lage trillingsnelheid (onder de 10 mm/s) kan worden uitgesloten dat enige verweking of verdichting van de ondergrond kan optreden, die zou kunnen leiden tot een verzakking met schade (scheuren) als gevolg. Uit de in de SBR Trillingsrichtlijn opgenomen grenswaarden volgt verder dat niet aannemelijk is dat de schade waar volgens de deskundige een autonome oorzaak voor bestaat toch is ontstaan of is verergerd door trillingen door aardbevingen. Voor schade 2 geldt bovendien dat deze een half jaar na het aanbrengen van de coating in 2016 is ontstaan en deze (verergering van de) schade daarom niet het gevolg kan zijn van de aardbeving van Zeerijp in 2018.
85. Van Staalduinen is ter zitting ingegaan op het betoog van [appellant] dat het Instituut bij de berekening van trillingsnelheden onvoldoende rekening heeft gehouden met de verticale trillingcomponent. Van Staalduinen heeft toegelicht, kort samengevat, dat golven die zich vanuit het epicentrum naar het aardoppervlak uitbreiden, samenkomen, en meetbare spanningen en bewegingen veroorzaken. Er bestaan verschillende normen voor het beoordelen van trillingsniveaus en het effect daarvan op gebouwen. Meestal wordt er één eenheid gebruikt en wordt de piekgrondsnelheid in mm/s aangeduid. Anders dan [appellant] betoogt, is er geen grond om voor een compressiegolf een andere beoordeling toe te passen. Het verticale element heeft geen speciale invloed, maar is onderdeel van een geheel van golven dat verbonden blijft en waarvoor een eenheid kan worden gehanteerd.
86. Over het betoog van [appellant] dat verschilbewegingen door trillingen tussen de vloer en de wanden van de woning schade kunnen veroorzaken, heeft Van Staalduinen gesteld dat dit in theorie mogelijk is. Die theorie leidt in dit concrete geval echter niet tot een andere uitkomst, gelet op de lage trillingsnelheden die zich hebben voorgedaan en onder de 10 mm/s blijven. Dit betekent dat eventuele verschilbewegingen tussen woning en vloer in dit geval bijzonder klein zijn en geen schade kunnen veroorzaken.
87. De Afdeling is van oordeel dat er geen grond is voor het oordeel dat trillingen door aardbevingen de schades in dit concrete geval hebben veroorzaakt of verergerd. Daarbij betrekt de Afdeling dat de berekende lage trillingsnelheden ter plaatse in lijn zijn met de daadwerkelijke trillingsnelheden die door het KNMI zijn gemeten. Wat er zij van de interpretatie van Meiborg over het belang van de verticale component, waardoor volgens Meiborg de schade toch zou kunnen zijn ontstaan door trillingen, deze interpretatie is onvoldoende om te twijfelen aan de conclusies van Van Staalduinen die voldoende steun vinden in de huidige wetenschappelijke inzichten over het meten en waarderen van trillingen.
Conclusie over (de toepassing van) het nadere bewijsbeleid
88. De Afdeling is van oordeel dat in wat [appellant] heeft betoogd, geen grond ligt voor het oordeel dat het Instituut het geactualiseerde beoordelingskader niet mag hanteren voor de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden. Daarbij acht de Afdeling van belang dat dit beoordelingskader onverlet laat dat in alle gevallen door de deskundige moet worden bezien of er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de schade is dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het uitgangspunt is en blijft dus dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, als er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de schade is. Daarbij is, anders dan [appellant] en ook deskundige Meiborg lijken te veronderstellen, een hoge mate van zekerheid, maar geen onomstotelijk bewijs voor het bestaan van een autonome oorzaak noodzakelijk. Het geactualiseerde beoordelingskader biedt vervolgens de mogelijkheid om vast te stellen of de trillingen als gevolg van bevingen zo gering zijn geweest dat daardoor de schade (door zettingen en/of overbelasting) niet kan zijn ontstaan of verergerd. Dit draagt bij aan een meer uniforme benadering en rechtszekerheid en biedt ook de mogelijkheid tot meer differentiatie van gevallen binnen het effectgebied, omdat daarbinnen de kans op schade in hoge mate uiteenloopt. Hiermee wordt een aanvaardbare aanvullende invulling gegeven aan het criterium dat de schade uitsluitend moet zijn veroorzaakt door een autonome oorzaak. De Afdeling acht in dit verband van belang dat het beoordelingskader berust op de huidige wetenschappelijke inzichten en dat daarin door het Instituut meerdere veiligheidspercentages worden gehanteerd. Daarbij komt dat, omdat het om bewijsbeleid gaat, het mogelijk is om in een individueel geval hiervan af te wijken. In dit geval ligt er in het betoog van [appellant] geen grond voor het oordeel dat het Instituut het beoordelingskader onjuist heeft toegepast of dat er grond was om daarvan af te wijken.
Bewijsrecht
89. [appellant] betoogt dat de rechtbank voor de beoordeling van de weerlegging van het bewijsvermoeden het civiele bewijsrecht had moeten toepassen. De rechtbank heeft volgens hem het bewijsaanbod dat hij ter zitting heeft gedaan om - in het geval de bestuursrechter tot het oordeel zou komen dat het bewijsvermoeden is weerlegd - aan te tonen dat de schades wel zijn ontstaan door mijnbouwactiviteiten, ten onrechte gepasseerd. Volgens [appellant] heeft hij door het in het geding brengen van het tegenrapport aan zijn stelplicht voldaan. Alleen daarom al was nadere bewijslevering in de vorm van een door de rechtbank te gelasten deskundigenonderzoek aangewezen. [appellant] betoogt verder dat de vraag of het bewijsvermoeden is weerlegd, een vraag is die altijd pas bij de beoordeling door de rechter kan plaatsvinden. Door geen nadere bewijslevering toe te staan, is het bewijsvermoeden een lege huls geworden. De bestuursrechter biedt daardoor, in tegenstelling tot de burgerlijke rechter, onvoldoende rechtsbescherming en laat na zelfstandig te toetsen of het bewijsvermoeden is weerlegd, aldus [appellant].
90. Dit betoog treft geen doel. De Tijdelijke wet Groningen voorziet in een publiekrechtelijke afhandeling van schade met rechtsbescherming bij de bestuursrechter. Volgens de Memorie van Toelichting kunnen de inwoners van Groningen daarmee rekenen op een laagdrempelige en onafhankelijke afhandeling van schade met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek over aansprakelijkheid en schadevergoeding. Deze procedure is bovendien omkleed met alle waarborgen die de Algemene wet bestuursrecht biedt (Kamerstukken II 2018/2019, 35250, nr. 3, p. ). De Tijdelijke wet Groningen laat overigens ook, desgewenst, de weg naar de burgerlijke rechter open.
91. Het Instituut stelt het recht op schadevergoeding en de hoogte daarvan vast in een besluit. Het Instituut past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht overeenkomstig toe, waaronder het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW, met toepassing van de regels van het bestuursprocesrecht. Tegen dit besluit staat laagdrempelige rechtsbescherming open via bezwaar en (hoger) beroep bij de bestuursrechter en ontbreekt procesrisico. Anders dan [appellant] ter zitting heeft betoogd is het niet juist dat een bestuursrechtelijke benadering van onrechtmatige daad fundamenteel verschilt van een civielrechtelijke. Het is vaste jurisprudentie dat de bestuursrechter bij (de toetsing van) een beslissing op een verzoek om schadevergoeding aansluiting zoekt bij het civiele recht en het aansprakelijkheidsrecht. Het belang van rechtseenheid laat geen ruimte voor niet te rechtvaardigen verschillen in benadering. Dit betekent dat de bestuursrechter de aansprakelijkheid voor mijnbouwschade vol toetst en dus ook een volle toets hanteert bij de vraag of het bewijsvermoeden is weerlegd. Daarbij betrekt hij de adviezen die door onafhankelijke deskundigen zijn opgesteld die beschikken over specialistische kennis. De vraag of schade het gevolg is van bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is primair een technische, bouwkundige vraag en beantwoording van die vraag vergt specialistische kennis en ervaring. Om deze reden is in de Tijdelijke wet Groningen bepaald dat het Instituut hierover een onafhankelijke deskundige om advies kan vragen (artikel 12, eerste lid).
92. Het bewijs krijgt vorm door onafhankelijke deskundigenadvisering, waarbij het Instituut zich bij zijn besluit moet vergewissen van de juistheid van de adviezen. Het Instituut kan alleen het bewijsvermoeden met succes weerleggen, als het er in slaagt te bewijzen dat aan de schade uitsluitend een andere autonome oorzaak ten grondslag ligt dan bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten. In het betoog van de kant van [appellant] wordt er aan voorbij gegaan dat dit de fase van de vaststelling van het condicio sine qua non verband tussen schade en schadeoorzaak is. Het wettelijk bewijsvermoeden veronderstelt niet dat dit verband reeds gegeven is, maar ziet op de bewijslastverdeling.
Het wettelijk bewijsvermoeden brengt een omkering van de bewijslast met zich en daarmee een verlichting van de bewijslast van de aanvrager. De aanvrager wordt tegemoetgekomen in zijn bewijslast, omdat hij in eerste instantie kan volstaan met het stellen van schade, waarna het Instituut na inschakeling van een deskundige een gemotiveerd besluit neemt (Kamerstukken II 2015/2016, 34390, nr. 3, p.2-5). Het bewijsrisico voor het ontbreken van het causaal verband ligt bij het Instituut. De Afdeling heeft eerder in de uitspraak van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:374) geoordeeld dat het Instituut een aanvaardbare bestuursrechtelijke invulling heeft gegeven aan het wettelijk bewijsvermoeden. De Afdeling heeft in die uitspraak ook geoordeeld dat het Instituut de uitleg van het bewijsvermoeden in het voordeel van degenen die schade lijden heeft verscherpt ten opzichte van de uitleg die door de Hoge Raad is gegeven in het arrest van 19 juli 2019. Het Instituut mag afgaan op het advies als hij zich van de zorgvuldigheid ervan vergewist en ook nagaat of het advies de hoge bewijsmaatstaf haalt en evident een andere oorzaak dan bodembeweging als uitsluitende oorzaak van de schade heeft aangewezen. Het gaat hierbij om een hoge mate van zekerheid en niet om 100% of natuurwetenschappelijke zekerheid.
93. Alleen als het Instituut het bewijsvermoeden weerlegt en dus bewijst dat de schade niet door mijnbouwexploitatie is ontstaan of verergerd, gaat het bewijsrisico van het Instituut over op de aanvrager. Het is aan de aanvrager om concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren te brengen. De aanvrager hoeft niet het causale verband tussen de gestelde schade en bodembeweging te bewijzen, maar moet wel concrete aanknopingspunten aandragen om de weerlegging van het bewijsvermoeden te bestrijden. De aanvrager heeft daarvoor in zijn zienswijze en vervolgens in bezwaar, beroep en hoger beroep de gelegenheid.
94. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de aangevoerde gronden of het bewijsvermoeden evident en aantoonbaar is weerlegd en dus of het Instituut aan zijn bewijslast heeft voldaan en zijn besluitvorming op de adviezen mocht baseren. Bij onvoldoende zekerheid of vanwege het verloop van de procedure, kan de bestuursrechter partijen in de gelegenheid stellen nader bewijs te leveren., Ook kan de bestuursrechter een externe deskundige inschakelen om zich te laten voorlichten over de vraag of het Instituut aan zijn bewijslast heeft voldaan. Als er echter met voldoende zekerheid vast staat dat uitsluitend een of meerdere andere oorzaken dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten de schade hebben doen ontstaan en de aangevoerde beroepsgronden in zoverre dus falen, is er geen aanleiding om een externe deskundige in te schakelen of de aanvrager opnieuw in de gelegenheid te stellen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan te dragen. Omgekeerd zal de bestuursrechter ook het Instituut geen gelegenheid bieden nader bewijs aan te dragen, als met voldoende zekerheid vaststaat dat het Instituut niet zal slagen in de weerlegging van het bewijsvermoeden. De bestuursrechter zal in beide gevallen dan een oordeel geven over de weerlegging van het bewijsvermoeden.
95. De Afdeling stelt vast dat [appellant] in dit geval voldoende in de gelegenheid is geweest om de weerlegging van het wettelijk bewijsvermoeden te bestrijden. Anders dan [appellant] betoogt, hoeft hij dat niet pas te doen als de bestuursrechter hierover een oordeel heeft gegeven. Inherent aan de keuze voor de bestuursrechtelijke procedure in de Tijdelijke wet Groningen is dat het bestuursorgaan, het Instituut, het bestaan van het recht op schadevergoeding en de hoogte daarvan vaststelt en neerlegt in een besluit. In de besluitvormingsfase heeft [appellant] een zienswijze ingediend op het adviesrapport van 24 december 2019. Met het besluit van 17 augustus 2020 werd duidelijk dat het Instituut zich op het standpunt stelt dat het bewijsvermoeden is weerlegd en dat het Instituut mogelijk zou slagen in het weerleggen van het bewijsvermoeden. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In beroep heeft hij het tegenrapport van Lania en een reactie van Meiborg overgelegd. In hoger beroep heeft hij een aanvulling op dit tegenrapport, een notitie en aanvullend commentaar van Meiborg ingebracht. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het Instituut onder verwijzing naar de adviesrapporten en de daarop gegeven toelichting ter zitting voldoende inzichtelijk heeft onderbouwd waarom voor schade 1 en 2 uitsluitend andere oorzaken (verschilzetting en krimp) dan bodembeweging door gaswinning zijn aangewezen. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] ook in hoger beroep onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel heeft aangedragen over de door het Instituut aangewezen autonome oorzaken van de schade. Door toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader heeft het Instituut een aanvullende onderbouwing gegeven voor de weerlegging van het bewijsvermoeden. De Afdeling ziet, gelet op wat zojuist is overwogen, dan ook geen aanleiding om een externe deskundige in te schakelen of [appellant] anderszins in de gelegenheid te stellen nader bewijs aan te leveren voor de weerlegging van het bewijsvermoeden.
96. Het betoog faalt.
Conclusie
97. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
98. Het Instituut hoeft geen proceskosten te betalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
299