Uitspraak
202101775/1/A2.
Datum uitspraak: 24 november 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 februari 2021 in zaak nr. 20/2521 in het geding tussen:
[appellant]
en
het Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2019 heeft de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (hierna: de Tijdelijke Commissie) aan [appellant] een schadevergoeding toegekend van € 7.756,45.
Bij besluit van 14 juli 2020 heeft Instituut Mijnbouwschade Groningen (hierna: het Instituut) het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een aanvullende schadevergoeding toegekend van € 1.323,88.
Bij uitspraak van 2 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. K. Winterink, advocaat te Den Haag, en mr. S.C. Goldbohm, vergezeld door L.H.N. Nabben, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. De woning is gebouwd in 2003 en bevindt zich boven het Groningenveld, in het gebied waar zich als gevolg van gaswinning bodemdaling en aardbevingen voordoen.
2. Op 16 januari 2018 heeft [appellant] schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij het Centrum Veilig Wonen (hierna: het CVW).
3. In 2013 is een omvangrijke schade aan de woning behandeld en afgewikkeld. In deze procedure gaat het om nieuwe schades en om schades die volgens [appellant] na herstel in 2013 weer zijn ontstaan door mijnbouwactiviteiten.
4. Bij het besluit van 14 juli 2020 heeft het Instituut een schadevergoeding toegekend voor een aantal schades en geen schadevergoeding toegekend voor schades die volgens het Instituut niet het gevolg zijn van de gaswinning in Groningen.
5. In hoger beroep is in geschil of de schades 3, 4 en 8 uitsluitend het gevolg zijn van een andere oorzaak dan bodembeweging door gaswinning. Ook is in geschil of het Instituut voor herstel van de schades 1, 2, 5, 6 en 7 van toereikende herstelmethodieken is uitgegaan.
Overname procedure door het Instituut
6. Op 19 maart 2018 is met het Besluit Mijnbouwschade Groningen van 1 februari 2018 (Stcrt. 2018, nr. 6398) de Tijdelijke Commissie ingesteld voor de publiekrechtelijke afhandeling van schade.
7. Op grond van artikel 11 van het Besluit Mijnbouwschade Groningen is de melding van Hein bij het CVW geacht een aanvraag tot vergoeding van schade als bedoeld in artikel 2 van het Besluit Mijnbouwschade Groningen te zijn.
8. De Tijdelijke Commissie was in mandaat namens de minister van bevoegd om een besluit op een aanvraag om schadevergoeding te nemen. Schade is gedefinieerd als fysieke schade aan gebouwen en werken die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg, en materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade.
9. Bij de beoordeling en beslissing over de vergoeding van schade diende de Tijdelijke Commissie de regels die het burgerlijk recht geeft over de vaststelling van de aansprakelijkheid voor en de vergoeding van schade als bedoeld in artikel 6:177 BW toe te passen, zodat zij bij haar beoordeling ook het bepaalde in artikel 6:177a BW, waarin het bewijsvermoeden gaswinning Groningenveld is vastgelegd, in acht heeft te nemen.
10. Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
11. Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak van de Tijdelijke Commissie over, die deze taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, vervulde op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld (hierna: het Protocol Mijnbouwschade Groningen). Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
12. Op grond van artikel 21, eerste lid, van de Tijdelijke wet Groningen worden besluiten van de deelcommissie mijnbouwschade op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, en de deelcommissie bezwaar, op grond van artikel 3, derde lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, na inwerkingtreding van deze wet aangemerkt als besluiten van het Instituut Mijnbouwschade als bedoeld in artikel 2, derde lid. Op grond van het vierde lid neemt het Instituut de zaak over in de staat waarin deze zich bevindt.
13. Hieronder wordt, voor zover van toepassing, onder het Instituut mede de Tijdelijke Commissie begrepen.
Procedure
14. Op 25 februari 2019 heeft deskundige A. Warnaar van het expertisebureau NIVRE in opdracht van het Instituut de schade aan de woning opgenomen. Warnaar heeft op 20 maart 2019 een adviesrapport uitgebracht. Daarin is vermeld dat de schades deels wel en deels niet door mijnbouwactiviteiten zijn veroorzaakt. Ook is een deel van de eerder herstelde schade opnieuw teruggekomen.
15. [appellant] heeft op 15 mei 2019 een zienswijze ingediend op het schaderapport van 20 maart 2019. [appellant] stelt dat de schades 2, 3, 4 en 8 zijn ontstaan na bevingen. Ook is hij het niet eens met de geadviseerde herstelmethodiek bij de schades 1, 5, 6 en 7.
16. Warnaar heeft op 17 oktober 2019 een herzien adviesrapport uitgebracht. Warnaar heeft nader toegelicht waarom de schades 2, 3, 4 en 8 niet zijn ontstaan door mijnbouwactiviteiten. Warnaar heeft bij schade 1 het herstelbedrag verlaagd van € 415,96 naar € 180,3, omdat er ten onrechte een herstelpost is opgenomen voor herstel van gevelstenen. Voor de schades 5, 6 en 7 is de herstelmethode niet aangepast.
17. Bij besluit van 2 december 2019 is € 7.756,45 aan schadevergoeding, inclusief wettelijke rente, toegekend onder verwijzing naar het adviesrapport. Voor de vergoeding voor schade 1 heeft het Instituut het adviesrapport van 20 maart 2019 gevolgd en € 415,96 toegekend.
18. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 2 december 2019. Volgens [appellant] heeft het Instituut het bewijsvermoeden onvoldoende weerlegd ten aanzien van de schades 2, 3, 4 en 8. Ook stelt [appellant] dat de kosten van herstel voor de schades 1, 5, 6 en 7 te laag zijn begroot.
19. Op 17 juni 2020 is [appellant] gehoord door de Tijdelijke commissie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade Groningen (hierna: de bezwaaradviescommissie). Deskundige Nabben van expertisebureau NIVRE heeft tijdens de hoorzitting onder meer gesteld dat niet uitgesloten kan worden dat schade 2 mede is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten.
20. De bezwaaradviescommissie heeft op 23 juni 2020 advies uitgebracht. De bezwaaradviescommissie adviseert het bezwaar van [appellant] in zoverre gegrond te verklaren dat een vergoeding van € 111,73, te vermeerderen met de wettelijke rente, wordt toegekend voor schade 2. De bezwaaradviescommissie adviseert het bezwaar voor het overige ongegrond te verklaren.
21. Meer in het bijzonder heeft de bezwaaradviescommissie over de schades 3, 4 en 8 gesteld dat het feit dat in 2013 door de NAM vergelijkbare schades wel zijn erkend en vergoed en na herstel weer teruggekeerd zijn, niet betekent dat het Instituut de beoordeling van de NAM in 2013 dient te volgen. In het advies is verder het volgende vermeld:
"In dit geval is de bezwaaradviescommissie van oordeel dat er sprake is van voortschrijdende inzichten van de deskundigen met betrekking tot de oorzaak van de ontstane krimpscheuren. Nabben heeft uiteengezet waardoor de krimpscheuren op de aansluitingen van de wanddelen zijn ontstaan, waarvan de belangrijkste is het achterwege laten van een flexibele aansluiting tussen de gestucte wanddelen, en [appellant] heeft deze oorzaken niet bestreden. Voor zover hij meent dat de erkenning door de Tijdelijke Commissie van andere schades in zijn woning als gevolg van mijnbouwactiviteiten niet zou kunnen worden uitgesloten, overweegt de bezwaaradviescommissie dat Nabben ter zitting overtuigend heeft onderbouwd waarom hij voor deze schades -in tegenstelling tot de erkende schade- de invloed van mijnbouwschade heeft uitgesloten."
De bezwaaradviescommissie is verder van oordeel dat de schadevergoeding voor de schades 1, 5, 6 en 7 toereikend is. [appellant] heeft ter zitting niet tegengesproken dat er bij schade 1 geen beschadigde steen is, die zou moeten worden vervangen. Voor het herstel van de scheuren in het stucwerk op de plafonds (schades 5, 6 en 7) is de in de calculatie opgenomen methode de gebruikelijke methode. De door [appellant] voorgestelde herstelmethode biedt geen duurzamer herstel.
22. Het Instituut heeft bij besluit van 14 juli 2020 onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie het bezwaar van [appellant] gedeeltelijk gegrond verklaard en aan [appellant] een schadevergoeding van € 9.080,33, inclusief wettelijke rente, toegekend.
Uitspraak van de rechtbank
23. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Instituut onder verwijzing naar de adviesrapporten en de daarop gegeven toelichting van Nabben voldoende inzichtelijk onderbouwd waarom voor de schades 3, 4 en 8 uitsluitend een andere oorzaak (reguliere krimpwerking) dan bodembeweging door gaswinning in het Groningenveld is aangewezen. Het Instituut mocht bij het nemen van het bestreden besluit daarvan uitgaan. Met de uitgebreide motivering per schade in de adviesrapporten is toereikend onderbouwd dat voor de schades 3, 4 en 8 er met een voldoende mate van zekerheid een andere uitsluitende oorzaak is aangewezen en is daarmee het bewijsvermoeden weerlegd. Het door [appellant] in beroep ingebrachte adviesrapport van 22 oktober 2020 van deskundige W. Hartemink, werkzaam bij expertisebureau CED, leidt niet tot een ander oordeel over schade 8.
24. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het Instituut bij het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding zich voor de wijze van herstel mocht baseren op de adviesrapporten en de daarop gegeven toelichting van Nabben.
Hoger beroep van [appellant]
25. [appellant] betoogt dat het Instituut een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het bewijsvermoeden. Volgens het Instituut is het bewijsvermoeden alleen ontkracht als de deskundige ‘evident en aantoonbaar’ motiveert dat er uitsluitend een andere oorzaak (niet zijnde bodembeweging door mijnbouw) is van het ontstaan van de schade. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het Instituut aan die bewijslast heeft voldaan.
26. Volgens [appellant] heeft hij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de adviesrapporten en de daarop gegeven reactie door de deskundigen naar voren gebracht. Nabben heeft uitsluitend geadviseerd op basis van foto’s en heeft de woning niet geïnspecteerd. In zoverre is er alleen al hierom een concreet aanknopingspunt dat het onderzoek onvolledig en onzorgvuldig is geweest.
27. Daarbij komt volgens [appellant] dat Hartemink in het adviesrapport van 22 oktober 2020 op onderdelen tot een ander oordeel komt dan Warnaar en Nabben. Dit adviesrapport is opgesteld in opdracht van het Instituut naar aanleiding van een nieuwe schademelding door [appellant]. [appellant] verzoekt de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:374, om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) te benoemen om duidelijkheid te krijgen over de vraag of er een andere uitsluitende oorzaak van bevingsschade is.
28. Meer in het bijzonder betoogt [appellant] dat het bewijsvermoeden ten aanzien van schade 3 (scheur in de hoek van de slaapkamer) niet is weerlegd. Daartoe stelt hij dat de woning in 2003 is gebouwd. In februari 2013 heeft Dekra Experts B.V. (Dekra) in opdracht van de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (de NAM) een schaderapport opgesteld. Hierin is de scheur in de hoek van de slaapkamer niet te zien. Krimpscheuring had zich toen dus niet voorgedaan.
29. [appellant] wijst er verder op dat de NAM in 2013 schade 4 (scheurvorming in de badkamer) en schade 8 (scheurvorming in de werkkamer) onder verwijzing naar het schaderapport van Dekra heeft aangemerkt als aardbevingsschade. Deze schades zijn toen hersteld, maar volgens [appellant] door trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten weer teruggekomen. Volgens [appellant] vormt het schaderapport van Dekra uit 2013 een concreet aanknopingspunt dat het Instituut het bewijsvermoeden voor de schades 4 en 8 niet heeft weerlegd. [appellant] stelt in dit verband dat hij erop mocht vertrouwen dat deze schades bij de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden door het Instituut ook als mijnbouwschade zouden worden aangemerkt. Voor schade 4 geldt daarnaast dat ook uit het adviesrapport van Hartemink volgt dat het bewijsvermoeden niet is weerlegd.
30. De schades 1, 2, 5, 6 en 7 zijn als bevingsschade erkend. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het toegekende bedrag aan schadevergoeding onvoldoende is om een genoegzaam en deugdelijk herstel te realiseren. Voor schade 1 geldt dat het niet vervangen van stenen waar nodig ten onrechte niet is meegenomen in de herstelmethode. Voor herstel van schade 2 is een te laag bedrag is toegekend. De schades 5, 6 en 7 zijn al eerder hersteld en weer teruggekomen. Dat betekent volgens [appellant] dat er duurzamere herstelmethodes moeten worden gebruikt. Ook voor de beoordeling van de herstelmethodes verzoekt [appellant] om inschakeling van de STAB.
Beoordeling in hoger beroep door de Afdeling
Bewijsvermoeden
31. Op 1 januari 2017 is de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen (Stb. 2016, 553) in werking getreden, waarmee voor het causaliteitsbewijs voor fysieke schade ten gevolge van de gaswinning in Groningen het wettelijk bewijsvermoeden ex artikel 6:177a BW in werking is getreden.
32. Artikel 6:177a lid 1 BW luidt als volgt:
Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.
33. Het wettelijk bewijsvermoeden beoogt de positie van de benadeelden te versterken in discussies over het causaal verband tussen de mijnbouwactiviteiten en aardbevingsschade. Dit is gerechtvaardigd geacht omdat de fysieke schade aan gebouwen en werken die gemeld wordt in Groningen, in het merendeel van de gevallen daadwerkelijk het gevolg is van bodembeweging door gaswinning (Kamerstukken II 2015/16, 34390, nr. 3, p. 2-4). De bewijslast wordt hiermee omgekeerd, waardoor het aan NAM is om aan te tonen dat er geen andere oorzaak is van de schade dan bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van het mijnbouwwerk (Kamerstukken II 2015/16, 34041, nr. 43, p. 2).
34. De Hoge Raad heeft in de prejudiciële beslissing van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, geoordeeld dat uit de tekst en de strekking van artikel 6:177a lid 1 BW, alsmede uit de bedoeling van de wetgever, volgt dat de exploitant het in die bepaling bedoelde vermoeden alleen dan met succes weerlegt, als hij erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. De Hoge Raad heeft daarbij opgemerkt dat voor bewijs in het burgerlijk procesrecht niet is vereist dat de te bewijzen feiten en omstandigheden onomstotelijk komen vast te staan. Voor bewijs kan volstaan dat de te bewijzen feiten en omstandigheden voldoende aannemelijk worden. Voor weerlegging van het vermoeden van art. 6:177a lid 1 BW is het dus niet voldoende dat de exploitant twijfel zaait over de oorzaak van de schade (r.o. 2.9.5).
Indien de exploitant niet erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk, draagt hij daarvan het risico. Dat geldt dus ook indien onduidelijk blijft of de schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. In die gevallen moet op grond van art. 6:177a lid 1 BW ervan worden uitgegaan dat de schade is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk (r.o. 2.9.6).
35. Het Besluit Mijnbouwschade Groningen voorziet in een publiekrechtelijke afhandeling van schade. Op grond van artikel 1 beslist de Tijdelijke Commissie op de aanvraag van [appellant] om vergoeding van fysieke schade aan zijn woning. De Tijdelijke Commissie, nu het Instituut, past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht overeenkomstig toe, waaronder het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW.
36. Voor de toepassing van het bewijsvermoeden in bestuursrechtelijke context heeft het Instituut advies gevraagd aan het Panel van Deskundigen. De reden daarvoor is, naast de grote aantallen verzoeken om schadevergoeding, dat toepassing van het bewijsvermoeden een kwestie van bewijswaardering is, waarvoor technische, bouwkundige kennis nodig is. Daarmee is het in de eerste plaats aan de onafhankelijke deskundige om te adviseren over de vraag of het ‘voldoende aannemelijk’ is dat de schade waarop het bewijsvermoeden van toepassing is, toch niet door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is veroorzaakt.
37. Het Panel van Deskundigen heeft op 22 januari 2019 advies uitgebracht. In dit advies is vermeld dat bij de aanvraag om vergoeding van fysieke schade het bewijsvermoeden is weerlegd indien in een concreet geval evident en aantoonbaar een andere oorzaak als uitsluitende oorzaak voor de fysieke schade valt aan te wijzen dan beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld.
38. Met inachtneming van het in dit advies neergelegde bewijsbeleid en de daarbij behorende werkinstructie toetsen deskundigen of zij met een voldoende grote mate van zekerheid kunnen uitsluiten dat de schade door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is ontstaan, en zo ja, waardoor de schade dan wel is ontstaan. Dit betekent dat de deskundige het bewijsvermoeden niet weerlegd zal achten indien hij het weliswaar aannemelijk acht dat een schade niet door bodembeweging als gevolg van gaswinning is ontstaan of verergerd, maar hij onvoldoende zekerheid kan geven over de vraag waardoor de schade dan wel is ontstaan of verergerd.
39. In het kader van de vergewisplicht toetst het Instituut aan de hand van welke feiten en omstandigheden de deskundige tot de conclusie is gekomen dat met een voldoende mate van zekerheid een andere uitsluitende oorzaak van de schade valt aan te wijzen. De deskundige dient de motivering in zijn adviesrapport hiervoor voldoende begrijpelijk en specifiek te maken. Het Instituut acht het bewijsvermoeden pas weerlegd indien de deskundige een hoge mate van zekerheid heeft over de oorzaak van de door hem aangewezen schade. Dit sluit aan bij de bedoelingen van het Panel van Deskundigen, nu dat heeft opgemerkt dat met het criterium ‘evident en aantoonbaar’ de lat voor het weerleggen van het bewijsvermoeden ‘tamelijk hoog’ is gelegd. Van de deskundige wordt niet gevergd dat hij met 100% zekerheid kan uitsluiten dat de schade is ontstaan en/of verergerd door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten.
40. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut hiermee een aanvaardbare bestuursrechtelijke invulling heeft gegeven aan het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a lid 1 BW. Dit betekent dat het Instituut het bewijsvermoeden met succes weerlegt als het aan de hand van een adviesrapport aantoont dat de schadeoorzaak evident en aantoonbaar uitsluitend een andere is dan bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk. In dat geval wordt voldoende aannemelijk gemaakt dat de schade niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut de uitleg van het bewijsvermoeden in het voordeel van degenen die schade lijden, heeft verscherpt ten opzichte van de uitleg die door de Hoge Raad is gegeven in zijn arrest van 19 juli 2019. Hiermee wordt ook recht gedaan aan de doelstelling van een ruimhartige en voortvarende afhandeling van de schade onder publiekrechtelijke regie (Kamerstukken II, 2017-2018, 33 529, nr. 423).
Toepassing in het concrete geval
41. Niet in geschil is dat het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW van toepassing is op de schades die onderwerp zijn van de procedure in hoger beroep. De woning van [appellant] ligt binnen de door het Instituut gehanteerde contouren voor toepassing van het bewijsvermoeden. Tussen partijen is in geschil of het bewijsvermoeden voor de schades 3,4 en 8 is weerlegd.
42. Het Instituut is op grond van de adviesrapporten en de daarop gegeven toelichting van Nabben tot de conclusie gekomen dat het bewijsvermoeden voor de schades 3, 4 en 8 is weerlegd. In de adviesrapporten is uiteengezet dat de schades niet zijn ontstaan door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten, maar door uitsluitend andere omstandigheden.
43. Bij de schades 3 (aan de wand in de slaapkamer), 4 (aan de wand in de badkamer) en 8 (aan de wand in de werkkamer) gaat het volgens het adviesrapport om krimpscheuren. Nabben heeft uiteengezet waardoor de krimpscheuren in de aansluitingen van de wanddelen zijn ontstaan. De belangrijkste oorzaak is volgens hem het achterwege laten van een flexibele aansluiting tussen de gestucte wanddelen. In het geval van schade veroorzaakt door bewegingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten zou ook bij de andere wandaansluitingen scheurvorming zichtbaar moeten zijn. Dat is hier niet het geval. Volgens Nabben is er sprake van voortschrijdend inzicht van deskundigen over de oorzaak van dit type schade. Het schadebeeld voor de schades 3, 4 en 8 is in overeenstemming met het beeld dat verwacht kan worden in het geval van reguliere krimpscheuren, die ontstaan door het werken en krimpen van de afwerking van deze wanden. Deze schades moeten gelet op hun aard en omvang aangemerkt worden als reguliere gebreken in een woning. Dit betekent dat de beoordeling door de NAM in 2013, waarin de schades wel als aardbevingsschade zijn erkend, niet de maatstaf hoeft te vormen voor de beoordeling door het Instituut. Volgens het Instituut is het voldoende aannemelijk dat deze schade niet is ontstaan door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten en is het bewijsvermoeden dus weerlegd.
44. Indien [appellant] concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het Instituut niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig dient het Instituut de adviseur om een reactie te vragen op wat [appellant] over het advies heeft aangevoerd.
Foto’s
Anders dan [appellant] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat het Instituut de adviesrapporten van Warnaar niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen, alleen al omdat Nabben zijn toelichting op deze rapporten uitsluitend heeft gegeven op basis van foto’s en de schades niet zelf ter plekke heeft onderzocht. Warnaar heeft de woning op 25 februari 2019 samen met de zaakbegeleider M.F. Wasscher bezocht. Tijdens het bezoek heeft Warnaar de schades opgenomen en beoordeeld. Nabben heeft mede op basis van de foto’s in de adviesrapporten van Warnaar een nadere toelichting gegeven op de schades. Ter zitting heeft Nabben toegelicht alleen ter plekke de schades te beoordelen als daarvoor aanleiding is. In dit geval was daar volgens hem geen aanleiding voor. [appellant] heeft niet gemotiveerd waarom de foto’s in dit geval ontoereikend zijn voor het geven van een nadere toelichting. De enkele stelling dat Nabben niet zelf de schades ter plekke heeft onderzocht, is onvoldoende voor het oordeel dat het Instituut zijn besluitvorming niet mocht baseren op de adviesrapporten en de daarop gegeven nadere toelichting.
Schade 3
45. Warnaar heeft in het herziene adviesrapport van 17 oktober 2019 uiteengezet dat schade 3 een krimpscheur is in het met spachtelputz afgewerkte stucwerk in de aansluiting van een wandplaat met de naastgelegen plaat. Deze krimpscheur is te verklaren door het gebruik van twee verschillende materialen, waardoor tussen de toegepaste bouwmaterialen werking ontstaat. Nabben heeft dit in zijn toelichting bevestigd. Volgens de rechtbank heeft Warnaar voor schade 3 met een voldoende grote mate van zekerheid een andere uitsluitende oorzaak voor het ontstaan van de schade aangewezen, zodat het bewijsvermoeden is weerlegd.
De Afdeling is van oordeel dat [appellant] in hoger beroep geen concreet aanknopingspunt heeft aangedragen voor twijfel aan de weerlegging van het bewijsvermoeden. De enkele stelling dat in het rapport van Dekra van februari 2013 de scheur in de hoek van de slaapkamer niet is opgenomen en krimpscheuring zich toen dus niet had voorgedaan, is onvoldoende. Nabben heeft toegelicht dat krimpwerking met name optreedt kort na de bouw van een woning. Het proces van krimpen en uitzetten gaat echter door na de bouw. Het schadebeeld is in dit geval in overeenstemming met het beeld dat verwacht kan worden in het geval van reguliere krimpscheuren, die ontstaan door het werken en krimpen van de afwerking van deze wanden. Gelet op de aard en omvang moet deze schade volgens het Instituut worden aangemerkt als reguliere gebreken in een woning, en is daarmee voldoende aannemelijk dat de schade niet is ontstaan als gevolg van bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het Instituut heeft daarom terecht een doorslaggevend belang toegekend aan de adviesrapporten van Warnaar, waarin gemotiveerd een uitsluitend andere oorzaak van schade 3 is aangewezen, en de daarop gegeven toelichting van Nabben.
46. Anders dan [appellant] heeft verzocht, ziet de Afdeling, gelet op hetgeen zojuist is overwogen, geen aanleiding om de STAB in te schakelen.
47. Het betoog van [appellant] over schade 3 faalt.
Schades 4 en 8
48. [appellant] heeft ter ondersteuning van zijn betoog dat niet valt uit te sluiten dat de schades 4 en 8 het gevolg zijn van bodembeweging door de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk gewezen op het schaderapport van Dekra uit 2013. In dit rapport zijn de schades 4 en 8 als aardbevingsschade erkend en de NAM heeft de schade vergoed. Volgens hem biedt dit rapport daarmee een concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de weerlegging van het bewijsvermoeden door het Instituut.
49. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het Instituut niet zonder meer is gebonden aan het rapport van Dekra dat in opdracht van de NAM is opgesteld. Er dient ruimte te zijn voor voortschrijdend inzicht van deskundigen over de oorzaak van schade. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in een geval zoals dit, waarin eerder een deskundige heeft vastgesteld dat de schade gerelateerd is aan aardbevingen en deze schade zich na herstel opnieuw manifesteert, het op de weg van het Instituut ligt om aan te tonen dat de eerdere conclusie van een deskundige geen afbreuk doet aan het oordeel dat de teruggekeerde schade niet het gevolg wordt geacht van mijnbouwactiviteiten.
50. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is in het advies van Dekra uit 2013 gemotiveerd dat de schade gerelateerd is aan aardbevingen. In het rapport van Dekra is onder ‘causaliteit’ de volgende motivering gegeven: "De door claimant getoonde schade bevindt zich alle op een locatie waar doorgaans schade ten gevolge van trilling ontstaat. Gelet op het feit dat de getoonde schade van recente aard is en rekening houdend met de afstand tot het epicentrum, acht ik het oorzakelijke verband aangetoond."
51. Onder 39 is overwogen dat het Instituut de uitleg van het bewijsvermoeden heeft verscherpt in het voordeel van degenen die schade lijden. Hiermee wordt recht gedaan aan de doelstelling van een ruimhartige en voortvarende afhandeling van de schade onder publiekrechtelijke regie. [appellant] betoogt in dit verband terecht dat de in het rapport van Dekra gegeven motivering voor het ontstaan van de schades 4 en 8 een concreet aanknopingspunt is voor twijfel aan de weerlegging van het bewijsvermoeden ten aanzien van de schades die na herstel op dezelfde plek zijn teruggekeerd. Anders gezegd, het feit dat de NAM onder verwijzing naar het rapport van Dekra de schades als aardbevingsgerelateerd heeft erkend, draagt bij aan het oordeel dat niet met voldoende grote mate van zekerheid kan worden uitgesloten dat de schade door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is ontstaan.
52. Het betoog van [appellant] over de schades 4 en 8 slaagt. Hetgeen [appellant] verder heeft aangevoerd over deze schades behoeft geen bespreking. Het Instituut dient alsnog de methodieken voor herstel van deze schades vast te stellen en de daarbij behorende kosten te begroten.
Herstelmethodieken
53. [appellant] betoogt onder verwijzing naar het adviesrapport van Hartemink dat het Instituut voor herstel van de schades 1, 2, 5, 6 en 7 van ontoereikende herstelmethodieken is uitgegaan.
54. De Afdeling stelt vast dat, zoals op de zitting ook met partijen is besproken, ten aanzien van deze schades het bewijsvermoeden niet aan de orde is. Het gaat om de vraag of [appellant] voldoende concrete aanknopingspunten heeft aangevoerd voor het oordeel dat in het adviesrapport geen toereikende herstelmethodieken zijn voorgesteld en dat het Instituut dit rapport daarom in zoverre niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
55. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] onvoldoende concrete aanknopingspunten heeft aangevoerd en neemt hierbij het volgende in aanmerking.
Herstel schade 1
56. In het adviesrapport van Warnaar zijn de herstelkosten van schade 1 (scheurvorming in buitenmuur) als volgt begroot: ‘nieuw voegwerk, 2 componentenmortel (incl. uitslijpen / kappen en herstel gescheurde stenen met pasta)’. Voor herstel van de schade is een bedrag van € 415,96 (inclusief btw) begroot. In het herziene adviesrapport van 20 maart 2019 heeft Warnaar het herstelbedrag verlaagd naar € 180,39, omdat er ten onrechte een herstelpost is opgenomen voor herstel van gevelstenen. Desondanks heeft het Instituut voor het herstel van deze schade € 415,96 toegekend en heeft daarmee dus het adviesrapport van Warnaar gevolgd.
57. Tijdens de hoorzitting bij de bezwaaradviescommissie heeft Nabben toegelicht dat er scheuren in het metselwerk zijn, maar dat er geen gescheurde stenen en evenmin bakscheuren in de stenen zijn. Nabben heeft verder toegelicht dat het noemen van gescheurde stenen in het adviesrapport van Warnaar samenhangt met de gekozen herstelmethode die een calculatieregel bevat die voorziet in een omschrijving waarin ook herstel van gescheurde stenen met kleurpasta voorkomt.
58. De rechtbank heeft overwogen dat de deskundigen tot de conclusie zijn gekomen dat er geen gescheurde stenen zijn. [appellant] heeft daar tegenover gesteld dat er wel gescheurde stenen zijn, maar heeft dit niet onderbouwd. Ook in hoger beroep heeft [appellant] dit niet duidelijk kunnen maken.
59. Het betoog faalt.
Schade 2
60. In het herziene adviesrapport van Warnaar is voor schade 2 (scheurvorming in buitenmuur) een herstelbedrag van € 111,73 begroot.
61. Nabben heeft tijdens de zitting bij de bezwaaradviescommissie toegelicht dat het herstel is berekend aan de hand van een aantal vierkante meters voeg en dat herstel van de horizontale voeg meer dan ruim is berekend.
62. De Afdeling stelt vast dat [appellant] in bezwaar en beroep geen aanknopingspunten heeft aangevoerd die kunnen leiden tot het oordeel dat het Instituut de deskundigen niet mocht volgen. Ook in hoger beroep heeft hij volstaan met de stelling dat voor schade 2 het bedrag te laag is vastgesteld.
63. Het betoog faalt.
Schades 5, 6 en 7
64. Warnaar heeft vastgesteld dat de schades 5, 6 en 7 (krimpscheuren in de plafonds van de woonkamer, bijkeuken en keuken) eerder zijn hersteld, maar opnieuw zijn opgetreden. Voor deze schade heeft Warnaar het herstel begroot op € 6.385,53.
65. Nabben heeft toegelicht dat voor herstel van de schade als gevolg van deze scheurvorming het niet noodzakelijk is om oude lagen van de afwerking te verwijderen. Het uitkappen van de scheuren en het opvullen daarvan met twee-componenten mortel en wapeningsweefsel en het aanbrengen van een dunne stuclaag, volstaan volgens Nabben. De door [appellant] voorgestelde herstelmethode biedt volgens hem geen duurzamer herstel.
Nabben wijst er in dit verband op dat door de toegepaste bouwmethode met een betonnen verdiepingsvloer (kanaalplaten) de onvermijdelijke werking van de tegen elkaar aanliggende delen altijd tot scheurvorming zal leiden. De v-naden, waar de scheurvorming nu -opnieuw- optreedt, hebben tot doel deze werking visueel te verhullen, maar zijn door [appellant] dichtgestuct. Volgens Nabben leidt de herstelmethode tot duurzaam herstel van de schades 5, 6 en 7, voor zover dit mogelijk is gelet op de onderliggende constructie en de door [appellant] gekozen wijze van afwerking.
66. [appellant] heeft in hoger beroep onvoldoende onderbouwd waarom de geadviseerde herstelmethodiek onjuist is en waarom het schadebedrag niet toereikend is.
67. Het betoog faalt.
68. De slotsom is dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de herstelmethodes onjuist zijn vastgesteld en dat de bijbehorende, op basis van het calculatiemodel berekende herstelkosten niet voldoende zijn om de schade te kunnen herstellen. De Afdeling ziet geen aanleiding, zoals [appellant] heeft verzocht, om de STAB op dit punt om advies te vragen.
Conclusie
69. Het hoger beroep van [appellant] is gegrond, voor zover het Instituut voor de schades 4 en 8 het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a lid 1 BW weerlegd heeft geacht. De uitspraak van de rechtbank dient in zoverre te worden vernietigd. Het besluit op bezwaar is ook in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en dient te worden vernietigd.
Het hoger beroep van [appellant] is voor het overige ongegrond en de uitspraak van de rechtbank dient voor het overige te worden bevestigd.
Judiciële lus
70. Het Instituut dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen op de door [appellant] ingediende bezwaren, omdat de afwijzing van het verzoek om vergoeding van de schades 4 en 8 niet deugdelijk is gemotiveerd. Het Instituut dient de herstelmethodieken en bijbehorende herstelkosten voor de schades 4 en 8 te laten vaststellen. Het Instituut moet de aldus getaxeerde schade als uitgangspunt nemen voor de toe te kennen vergoeding, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de ontvangst van de aanvragen tot de dag van algehele voldoening van de verschuldigde schadevergoeding.
71. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het Instituut te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
72. Het Instituut moet de proceskosten in beroep en hoger beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 februari 2021 in zaak nr. 20/2521, voor zover deze betrekking heeft op de schades 4 en 8;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant] tegen het besluit van 14 juli 2020 in zoverre gegrond;
IV. vernietigt in zoverre dat besluit;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. draagt het Instituut Mijnbouwschade Groningen op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen ten aanzien de schades 4 en 8 een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
VII. bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld;
VIII. veroordeelt het Instituut Mijnbouwschade tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.546,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIX. gelast dat het Instituut Mijnbouwschade Groningen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021