Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.2111
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser] , v-nummer: [nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. D.W. Beemers),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. M.M. Luik).
Procesverloop
In het besluit van 23 januari 2023 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd niet in behandeling genomen, omdat Italië verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft op
21 februari 2023 een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 1 maart 2023 op een enkelvoudige zitting behandeld. Het onderzoek is op die zitting gesloten. Op 8 maart 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en het beroep verwezen naar een meervoudige kamer.
De staatssecretaris heeft op 17 maart 2023 een tweede verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep vervolgens op 21 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Beoordeling door de rechtbank
Wat is de juridische grondslag van het besluit?
1. De staatssecretaris heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 30, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000. Daarin is bepaald dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd niet in behandeling wordt genomen als op grond van de Dublinverordening [1] is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag. In dit geval heeft de staatssecretaris de Italiaanse autoriteiten verzocht om overname. Zij hebben niet tijdig op dit verzoek gereageerd en zijn zo impliciet met het verzoek akkoord gegaan.
Wat stelt eiser in beroep?
2. Eiser betwist niet dat Italië wegens het niet reageren op het overnameverzoek in beginsel verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn asielaanvraag. Hij betoogt echter dat de staatssecretaris niet deugdelijk motiveert dat voor Italië nog kan worden uitgegaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Eiser voert daartoe aan dat er voldoende aanwijzingen zijn dat hij in Italië geen adequate opvang zal krijgen. Dat blijkt volgens eiser uit het overgelegde bericht van de Italiaanse autoriteiten van 5 december 2022 (circular letter). Ook heeft eiser gewezen op de omstandigheid dat ruim drie maanden later nog steeds geen overdrachten plaatsvinden, een aantal uitspraken van andere zittingsplaatsen van deze rechtbank over de circular letter [2] , het rapport van AIDA [3] over Italië van 20 mei 2022 en zijn persoonlijke ervaringen in Italië.
Wat is het beoordelingskader?
3. De Dublinverordening is vastgesteld op grond van het beginsel van wederzijds vertrouwen. Daarom mag bij de toepassing van de Dublinverordening aangenomen worden dat de behandeling van asielzoekers in elke lidstaat in overeenstemming is met de eisen van het EU Handvest, het Vluchtelingenverdrag en het EVRM. [4] Dat vermoeden is weerlegbaar. [5] Het is aan een vreemdeling om dat in eerste instantie te doen. Daarvoor kan hij objectieve informatie over de werking van het asielstelsel van de aangezochte lidstaat overleggen die aanknopingspunten biedt dat de asielprocedure en/of opvangvoorzieningen in die lidstaat systeemfouten bevatten.
Als de vreemdeling onder verwijzing naar zulke informatie betoogt dat de staatssecretaris niet meer van het vermoeden kan uitgaan dat de aangezochte lidstaat aan zijn internationale verplichtingen zal voldoen, is het aan de staatssecretaris om te motiveren dat hij nog altijd van dat vermoeden mag uitgaan. Dat kan de staatssecretaris doen door de aan die objectieve informatie ontleende feiten gemotiveerd te betwisten of door gemotiveerd uit te leggen waarom hij tot een andere waardering van de door de vreemdeling op basis van de overgelegde objectieve informatie gestelde feiten komt. Voor zover tussen de vreemdeling en de staatssecretaris geen verschil bestaat in de waardering van de informatie, kan de staatssecretaris daarnaast motiveren waarom de systeemfouten in de asielprocedure en/of opvangvoorzieningen in de aangezochte lidstaat niet fundamenteel zijn of, zo dat wel het geval is, deze tekortkomingen niet de bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid bereiken in de zin van het arrest Jawo. [6]
Als de staatssecretaris er vooralsnog niet in slaagt om deugdelijk te motiveren dat hij nog altijd van het hiervoor genoemde vermoeden mag uitgaan en hij niet het asielverzoek aan zich wil trekken, is hij gehouden een nader onderzoek te doen in de aangezochte lidstaat. [7] Een dergelijk onderzoek kan bevestigen dat nog steeds van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan.
De opvangsituatie in Italië
4. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft de afgelopen jaren meerdere keren geoordeeld over de opvangsituatie van Dublinclaimanten in Italië. Uit die rechtspraak [8] volgt dat de staatssecretaris voor Italië mag uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel en asielzoekers zonder nader onderzoek en het verkrijgen van individuele garanties voor adequate opvang aan Italië mag overdragen. Ook het EHRM heeft geconcludeerd dat een overdracht aan Italië geen reëel en voorzienbaar risico op een met een artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling met zich brengt. [9] Deze rechtspraak dateert van vóór de uitvaardiging van de circular letter.
5. Op 5 december 2022 hebben de lidstaten via het elektronische communicatienetwerk DubliNet de circular letter ontvangen van de Italiaanse autoriteiten. Daarin staat het volgende:
“This is to inform you that due to suddenly appeared technical reasons related to unavailability of reception facilities Member States are requested to temporarily suspend transfers to Italy from tomorrow, with the exception of cases of family reunification of unaccompanied minors. Further and more detailed information regarding the duration of the suspension will follow. We apologize for any inconvenience this may cause and thank you very much for your understanding.”
6. In het verweerschrift heeft de staatssecretaris uiteengezet welke contacten sindsdien met de Italiaanse autoriteiten hebben plaatsgevonden.
7. Op 4 januari 2023 is via DubliNet het volgende bericht ontvangen met het onderwerp “URGENT: CANCEL TRANSFERS”:
“We kindly ask you to CANCEL ALL TRANSFERS scheduled for January and reschedule them from February on, hoping that things improve in the meantime.
As communicated by our Head of Office in the circular letter sent to your Offices on 05.12.2022, due to the intense arrivals by both sea and land, there is a severe scarcity of reception facilities.
Unfortunately, the situation has not changed, therefore transfers to Italy are not allowed yet. All the scheduled transfers are to be considered cancelled, unless you receive new communications from our side.”
De staatssecretaris heeft in het verweerschrift en op zitting aangegeven dat de overdrachten in het kader van de Dublinverordening naar Italië nog steeds zijn opgeschort. Er is geen eenduidig beeld verkregen over de actuele stand van zaken en de daadwerkelijke aanleiding van het Italiaanse verzoek tot tijdelijke opschorting van inkomende Dublinoverdrachten. Ook hebben de Italiaanse autoriteiten geen concreet tijdpad gegeven wanneer die overdrachten weer kunnen worden hervat.
Wat is het standpunt van de staatssecretaris over de circular letter?
8. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de circular letter alleen gaat over het kortstondig annuleren van overdrachten. Niet is gesteld of gebleken dat Italië zichzelf in voorkomende gevallen niet langer als de verantwoordelijke lidstaat beschouwt of deze verantwoordelijkheid niet (langer) accepteert. Daarom is louter sprake van een tijdelijk overdrachtsbeletsel zonder relevantie voor de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit. Zodra dit tijdelijke overdrachtsbeletsel is opgeheven, kan de desbetreffende vreemdeling in beginsel alsnog kan worden overdragen.
Ook is volgens de staatssecretaris niet gebleken dat (wegens de tijdelijke opschorting van overdrachten) de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in Italië op dit moment niet aan de minimumeisen voldoen of dat Italië, als gevolg van deze tijdelijke opschorting, de internationale verplichtingen niet langer zal nakomen als de vreemdeling uiteindelijk wel weer kan worden overgedragen. Hierbij benadrukt de staatssecretaris dat een tijdelijke opschorting van overdrachten niet gelijk is te stellen met structurele en fundamentele tekortkomingen in de opvangvoorzieningen die de hoge drempel van zwaarwegendheid van artikel 3 van het EVRM en artikel 4 van het EU Handvest bereiken.
Is sprake van een feitelijk/tijdelijk overdrachtsbeletsel?
9. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat sprake is van een tijdelijk overdrachtsbeletsel verwijst de staatssecretaris naar de rechtspraak van de Afdeling over de opschorting van Dublinoverdrachten vanwege de coronapandemie. [10] In die uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat de overdracht feitelijk hierdoor niet uitgevoerd kan worden de vaststelling van Italië als verantwoordelijke lidstaat, en daarmee het overdrachtsbesluit, niet onrechtmatig maakt. Nadat dit beletsel is opgeheven, kan de vreemdeling in beginsel alsnog worden overgedragen, aldus de Afdeling.
De Afdeling heeft zich eerder uitgesproken over de betekenis van een feitelijk overdrachtsbeletsel voor het overdrachtsbesluit. Het ging in dat geval over een door de president van het EHRM getroffen ongemotiveerde interim measure (voorlopige maatregel) die in de weg staat aan overdracht. [11] Uit die rechtspraak volgt dat een ongemotiveerde interim measure in het kader van de asielprocedure als een feitelijke belemmering moet worden aangemerkt, die alleen ziet op het uitstellen van de overdracht en daarom losstaat van de door de vreemdeling in Nederland ingediende asielaanvraag. Uit deze interim measure kan namelijk niet worden afgeleid dat de president van mening is dat de vreemdeling in zijn specifieke situatie bij overdracht aan een andere lidstaat een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM.
10. Kenmerkend voor dit soort overdrachtsbeletselen is dat zij de overdracht feitelijk onuitvoerbaar maken, terwijl zij op zichzelf genomen geen relevantie hebben voor het overdrachtsbesluit. Een dergelijk beletsel staat los van de beoordeling van de door de vreemdeling in Nederland ingediende asielaanvraag, omdat het geen verandering brengt in de reden waarom de andere lidstaat verantwoordelijk is voor de asielaanvraag en daaruit ook niets kan worden afgeleid over het bestaan van systeemfouten in de asielprocedure en/of opvangvoorzieningen in die andere lidstaat.
11. Naar het oordeel van de rechtbank is deze rechtspraak in dit geval niet relevant. De circular letter is namelijk niet alleen een oproep aan de andere lidstaten tot opschorting van de overdrachten in het kader van de Dublinverordening. De Italiaanse autoriteiten hebben daarin ook uitleg gegeven over de reden van de oproep, namelijk het niet beschikbaar zijn van opvangfaciliteiten (‘unavailabilty of reception facilities’). In het daaropvolgende bericht van 4 januari 2023 hebben de Italiaanse autoriteiten wederom een verband gelegd tussen de opschorting van de Dublinoverdrachten en het tekort aan opvangplaatsen (‘severe scarcity of reception facilities’). Uit de omstandigheid dat overdrachten ook daarna zijn uitgebleven kan worden afgeleid dat het door Italië naar voren gebrachte opvangprobleem zich kennelijk nog steeds voordoet.
12. Het niet (kunnen) bieden van opvang aan Dublinclaimanten staat niet los van de beoordeling van de door eiser in Nederland ingediende asielaanvraag omdat het duidt op het bestaan van systeemfouten in de opvangvoorzieningen in Italië. Lidstaten zijn op grond van de Opvangrichtlijn namelijk gehouden om opvang aan asielzoekers te bieden. [12] Een ‘severe scarcity of reception facilities’ duidt op een aanzienlijk tekort aan opvangplaatsen. Het (kennelijk) op grote schaal niet beschikbaar zijn van opvang is geen geringe schending, als bedoeld in de rechtspraak van het Hof van Justitie [13] en het EHRM [14] , waarover de vreemdeling dient te klagen bij de autoriteiten van de verantwoordelijke lidstaat.
13. Uit dat wat hiervoor is overwogen volgt dat geen sprake van een feitelijk overdrachtsbeletsel als hiervoor bedoeld. Hiermee komt de rechtbank terug van haar eerdere rechtspraak. [15]
Is deugdelijk gemotiveerd dat voor Italië nog uitgegaan kan worden van het vermoeden van wederzijds vertrouwen?
14. Gelet op de overwegingen onder 11 en 12 zijn er aanwijzingen voor een systeemfout. In de ontwikkelingen vanaf 5 december 2022 zijn aanwijzingen te vinden dat Italië niet meer kan voldoen aan zijn verplichting om asielzoekers opvangfaciliteiten te bieden. Dit betekent, gelet op het onder 3 vermelde beoordelingskader, dat het aan de staatssecretaris is om te motiveren waarom hij, ondanks die aanwijzingen, voor Italië nog steeds van het vermoeden van wederzijds vertrouwen uitgaat. Dat Italië zich nog steeds verantwoordelijk acht, zoals de staatssecretaris in het verweerschrift stelt, is niet relevant. Systeemfouten in een andere lidstaat kunnen namelijk, gelet op artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening, in de weg staan aan een Dublinoverdracht, ook als die andere lidstaat zich nog steeds verantwoordelijk acht, en kunnen meebrengen dat die verantwoordelijkheid overgaat op de verzoekende lidstaat.
15. Zoals ook namens de staatssecretaris op de zitting is erkend, dient hij die inhoudelijke motivering te geven in het asielbesluit, zijnde het overdrachtsbesluit. Het is immers de tenuitvoerlegging van het overdrachtsbesluit die tot een onmenselijke of vernederende behandeling zou kunnen leiden. [16] Het overdrachtsbesluit heeft van rechtswege tot gevolg dat de vreemdeling uit eigen beweging Nederland moet verlaten of, als dat niet gebeurt, dat hij door de staatssecretaris kan worden overgedragen. [17] Met het overdrachtsbesluit is dus de bevoegdheid tot overdracht gegeven. Met de beoordeling of de opvangsituatie in de weg staat aan die overdracht kan de staatssecretaris dus niet wachten tot het moment van de voorgenomen Dublinoverdracht. Op dat moment is de mogelijkheid van het maken van bezwaar beperkt tot een bezwaar over de wijze waarop de staatssecretaris van de bevoegdheid tot uitzetting gebruik maakt of een beoordeling van een gewijzigde situatie, waardoor niet onverkort van de rechtmatigheid van de voorgenomen uitzetting kan worden uitgegaan. [18]
16. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij, gelet op de aanwijzingen dat opvang niet beschikbaar is voor Dublinclaimanten, nog steeds mag uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. In het bestreden besluit ontbreekt dat standpunt. Voor zover de staatssecretaris in dat besluit stelt [19] dat de opschorting van Dublinoverdrachten slechts een tijdelijk overdrachtsbeletsel betreft is dat, gelet op wat hiervoor onder 11 tot en met 13 is overwogen, geen toereikende motivering. Alleen al daarom is het beroep gegrond.
Het standpunt in het verweerschrift van 17 maart 2023, dat niet gebleken is dat wegens de tijdelijke opschorting van overdrachten de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in Italië op dit moment niet aan de minimumeisen voldoen en dat niet gebleken is van fundamentele tekortkomingen [20] , geeft geen aanleiding voor instandlating van de rechtsgevolgen. De rechtbank overweegt hiertoe dat de staatssecretaris over onvoldoende informatie over de opvangsituatie in Italië beschikt om tot die conclusie te komen. [21] Op de zitting heeft de staatssecretaris erkend dat de Italiaanse autoriteiten hem geen inzicht hebben gegeven in die opvangsituatie na 5 december 2022. Ook heeft de staatssecretaris niet op andere wijze onderzoek gedaan naar de huidige opvangsituatie. Niet valt in te zien hoe de staatssecretaris zich, zonder die informatie, deugdelijk op het standpunt kan stellen dat de tekortkomingen niet fundamenteel of structureel zijn of, zo dat wel het geval is, deze tekortkomingen niet de bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid bereiken in de zin van het arrest Jawo. In aanmerking genomen dat de Italiaanse autoriteiten zelf hebben bericht dat opvang niet beschikbaar is, dan wel dat daar een ernstig tekort aan is, ligt het op de weg van de staatssecretaris om onderzoek te doen naar de feitelijke opvangsituatie in Italië voordat hij zich op het standpunt kan stellen dat door overdracht aan Italië geen situatie zal ontstaan in strijd met artikel 4 van het EU Handvest of artikel 3 van het EVRM.
Voor dit onderzoek bestond te meer aanleiding, nu de situatie van de opschorting van de overdrachten in verband met de opvangsituatie in Italië inmiddels meer dan drie maanden duurt en er (nog) geen zicht is op een verandering van de situatie, wat er niet op wijst dat de opvangproblemen van incidentele of kortdurende aard zijn.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Aan de bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank niet toe. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat nadere motivering en/of onderzoek door de staatssecretaris nodig is. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. De staatssecretaris zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
17. Dat het beroep van eiser gegrond is, betekent ook dat de staatssecretaris de door eiser gemaakte proceskosten moet vergoeden. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 2.092,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 voor het verschijnen op een nadere zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de staatssecretaris op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe besluit te nemen;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten die eiser heeft gemaakt tot een bedrag van € 2.092,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. A.S.W. Kroon en mr. S. Kompier, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.