Uitspraak
202107130/1/V1.
Datum uitspraak: 4 mei 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 9 november 2021 in zaak nr. NL19.21999 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij uitspraak van 9 november 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. Pals, advocaat te Arnhem, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vreemdeling en de staatssecretaris hebben, op verzoek van de Afdeling, nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
Overwegingen
Inleiding
1. De staatssecretaris heeft de opvolgende asielaanvraag van de vreemdeling niet in behandeling genomen, omdat Italië volgens hem op grond van de Dublinverordening (PB 2013 L 180) verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan. Een dag eerder, op 17 september 2019, heeft de president van het EHRM ten aanzien van de vreemdeling een interim measure getroffen, die op 15 oktober 2019 is verlengd, inhoudende dat zij tot nader bericht niet mag worden overgedragen totdat het EHRM op de door de vreemdeling bij hem ingediende klacht heeft beslist. Deze uitspraak gaat over de vraag of een door de president van het EHRM getroffen interim measure de overdrachtstermijn, bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening (hierna: Dvo), overeenkomstig artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dvo, opschort.
Achtergrond
2. De vreemdeling heeft blijkens de rechtbankuitspraak op 10 september 2019 een opvolgende asielaanvraag ingediend. De president van het EHRM heeft op 17 september 2019 ten aanzien van haar een interim measure getroffen die luidt dat zij tot 15 oktober 2019 niet uit Nederland mag worden verwijderd. De staatssecretaris heeft de asielaanvraag bij besluit van 18 september 2019 niet in behandeling genomen, waartegen de vreemdeling op dezelfde dag beroep heeft ingesteld. De president van het EHRM heeft de interim measure op 15 oktober 2019 tot nader bericht verlengd. De rechtbank heeft de behandeling van het beroep aangehouden, tot de beslissing van het EHRM op 15 april 2021, gerectificeerd op 18 mei 2021, in de zaak M.T. tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2021:0323DEC004659519. Uit deze beslissing volgt dat de staatssecretaris ten aanzien van Italië, ook voor bijzonder kwetsbare vreemdelingen, nog steeds mag uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Omdat het EHRM in de zaak M.T. tegen Nederland een oordeel heeft gegeven over dezelfde rechtsvragen die ook aan de orde zijn in de klacht van de vreemdeling, heeft de rechtbank aanleiding gezien om de aanhouding van het beroep niet te laten voortduren en heeft zij het beroep op 27 oktober 2021 op een zitting behandeld. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 9 november 2021. Het EHRM heeft de interim measure op 10 november 2021 opgeheven en de klacht van de vreemdeling niet-ontvankelijk verklaard.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat uit artikel 27, derde en vierde lid, van de Dvo, volgt dat in het nationale recht moet zijn neergelegd wanneer een beroep tegen een overdrachtsbesluit schorsende werking heeft en dat de Nederlandse wetgever dit voor een door de president van het EHRM getroffen interim measure niet heeft gedaan. De rechtbank heeft hiervoor van belang geacht dat de benodigde wettelijke grondslag niet kan worden gevonden in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, omdat met een interim measure niet wordt bereikt dat uitzetting of overdracht achterwege wordt gelaten totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist. De rechtbank heeft het argument van de staatssecretaris, dat de schorsende werking logisch voortvloeit uit het wettelijk systeem, niet gevolgd. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat het onthouden van automatisch schorsende werking aan het beroep niet tot gevolg heeft dat de getroffen interim measure, die inhoudt dat de vreemdeling niet uit Nederland mag worden verwijderd, geweld wordt aangedaan. Omdat niet in geschil is dat de vreemdeling geen verzoek om een voorlopige voorziening heeft gedaan en omdat de door de president van het EHRM getroffen interim measure de overdrachtstermijn niet heeft opgeschort, is de uiterste termijn waarbinnen de vreemdeling aan Italië kon worden overgedragen volgens de rechtbank ruimschoots verstreken. Dat betekent dat de vreemdeling moet worden opgenomen in de nationale asielprocedure.
Het hoger beroep van de staatssecretaris
4. De staatssecretaris klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overdrachtstermijn in deze zaak is verlopen, omdat de interim measure de overdrachtstermijn niet heeft opgeschort. Een getroffen interim measure brengt mee dat een vreemdeling ingevolge artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, rechtmatig verblijf heeft en niet kan worden uitgezet of overgedragen. De rechtbank heeft volgens de staatssecretaris niet onderkend dat in de nationale wet- en regelgeving geacht moet worden te zijn begrepen dat een interim measure opschortende werking heeft en de overdrachtstermijn opschort totdat het EHRM op de klacht heeft beslist, de vreemdeling zijn of haar klacht intrekt, dan wel tot de president van het EHRM de interim measure opheft. Hoewel uit artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000 volgt dat een verzoek om een voorlopige voorziening moet zijn gedaan om uitzetting of overdracht te voorkomen en daarvan in dit geval geen sprake is, komen deze twee maatregelen volgens de staatssecretaris in feite op hetzelfde neer en moet dit artikel volgens hem zo worden gelezen dat ook de interim measure hieronder valt. Een restrictieve lezing zou namelijk betekenen dat de overdracht, in het licht van de lange doorlooptijden van bij het EHRM aanhangige zaken, zo goed als denkbeeldig wordt in het geval de president van het EHRM een interim measure treft.
Oordeel van de Afdeling
5. Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Dvo, kan de overdrachtstermijn worden opgeschort overeenkomstig artikel 27, derde lid, van de Dvo. Laatstgenoemd artikel verplicht lidstaten ertoe de toekenning van schorsende werking te regelen in hun nationale wetgeving. Nederland heeft gekozen voor de uitvoering van artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dvo, waaruit volgt dat een vreemdeling de gelegenheid heeft om binnen een redelijke termijn een rechterlijke instantie te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of bezwaar gericht tegen het overdrachtsbesluit. De Nederlandse wetgever heeft de schorsende werking geregeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 en artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7103, is in de Nederlandse wetgeving geen uitdrukkelijke bepaling opgenomen waaruit volgt dat een door de president van het EHRM ten aanzien van een vreemdeling getroffen interim measure de overdrachtstermijn opschort. Maar anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent dit niet dat een getroffen interim measure geen opschortende werking heeft. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 22 februari 2012, werkt de interim measure door in de nationale rechtsorde en brengt deze maatregel met zich dat een vreemdeling rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, en niet kan worden uitgezet of overgedragen. Hoewel uit artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000, volgt dat een verzoek om een voorlopige voorziening moet zijn gedaan om uitzetting of overdracht te voorkomen en daar in dit geval geen sprake van is, hebben beide maatregelen hetzelfde doel en komen zij, zoals de staatssecretaris terecht aanvoert, in feite op hetzelfde neer. Dat wordt ook bevestigd door wat de vreemdeling heeft meegedeeld aan de rechtbank in haar aanvullende beroepsgronden van 18 september 2019. Daarin heeft zij vermeld dat zij, om te vermijden dat zij wordt overgedragen, een klacht heeft ingediend bij het EHRM en om een interim measure heeft gevraagd, dat deze is toegewezen en dat een verzoek om voorlopige voorziening bij de rechtbank daarom niet langer nodig is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, moeten artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, en artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000, zo worden gelezen, dat de overdrachtstermijn niet alleen kan worden opgeschort door een op verzoek van de vreemdeling door de Nederlandse rechter getroffen voorlopige voorziening, maar ook door een door de president van het EHRM op verzoek van de vreemdeling getroffen interim measure. Met deze EVRM-conforme uitleg van genoemde artikelen is, anders dan de vreemdeling betoogt, voldaan aan de ingevolge artikel 27, derde lid, van de Dvo, vereiste wettelijke grondslag.
5.2. Dit betekent dat de overdrachtstermijn in deze zaak is opgeschort door de getroffen interim measure en dat de termijn daarmee in ieder geval loopt tot 10 mei 2022, te weten zes maanden na de opheffing van de interim measure op 10 november 2021.
De grief slaagt.
5.3. De vreemdeling heeft de Afdeling verzocht de opgeworpen rechtsvraag bij wijze van prejudiciële beslissing voor te leggen aan het EHRM. Voor zover de vreemdeling hiermee bedoelt dat de Afdeling het EHRM om een advies moet vragen over het rechtskarakter van de door zijn president getroffen interim measure, ziet de Afdeling hiervoor geen aanleiding. Zoals hiervoor onder 5.1 uiteengezet, gaat het om de uitleg van de Vreemdelingenwet en niet om de uitleg van het EVRM of een daarbij horend protocol. Er bestaat immers geen onduidelijkheid over het rechtskarakter van de interim measure, die, zoals onder 1 is vermeld, inhoudt dat de vreemdeling niet mag worden overgedragen totdat het EHRM op de door de vreemdeling bij hem ingediende klacht heeft beslist.
Voor zover de vreemdeling bedoelt dat de Afdeling de opgeworpen rechtsvraag bij wijze van prejudiciële vraag moet voorleggen aan het Hof van Justitie, ziet de Afdeling daarvoor evenmin aanleiding. De vraag of Nederland in zijn nationale recht heeft bepaald dat een interim measure van het EHRM de overdracht opschort als bedoeld in artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000, is zoals hiervoor onder 5.1 overwogen, een nationaalrechtelijke kwestie, waarover het Hof zich niet zal uitlaten.
Conclusie in hoger beroep
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Het beroep van de vreemdeling
7. De vreemdeling heeft, onder verwijzing naar de beroepsgronden van 21 juni 2019 in een eerdere procedure, tevergeefs aangevoerd dat zij, als moeder met twee minderjarige kinderen, geboren op 25 november 2019 en 6 februari 2021, bijzonder kwetsbaar is in de zin van het arrest van het EHRM van 4 november 2014, Tarakhel tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, en dat de staatssecretaris de Italiaanse autoriteiten daarom om individuele garanties moet vragen, voordat hij haar aan Italië mag overdragen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:986, onder 10.3, immers overwogen dat de staatssecretaris ook voor bijzonder kwetsbare vreemdelingen van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van dezelfde datum, ECLI:NL:RVS:2020:987. Die uitspraken zijn nog bevestigd in bijvoorbeeld de uitspraak van 15 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2449, en meest recent in de uitspraak van 25 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:464. Deze uitspraken zijn in overeenstemming met de eerdergenoemde beslissing van het EHRM in de zaak M.T. tegen Nederland. De vreemdeling heeft geen stukken overgelegd die een wezenlijk ander beeld schetsen van de situatie in Italië voor Dublinclaimanten dan uit de landeninformatie volgt die al in voornoemde uitspraken is betrokken. Anders dan de vreemdeling heeft betoogd, kan de ten aanzien van haar door de president van het EHRM getroffen interim measure van 17 september 2019 ook niet leiden tot een ander oordeel, alleen al omdat het EHRM haar klacht, zoals de vreemdeling zelf heeft toegelicht, niet-ontvankelijk heeft verklaard. De beroepsgrond faalt.
7.1. De vreemdeling heeft tevergeefs aangevoerd dat Nederland ingevolge artikel 9 van de Dvo verantwoordelijk is voor de inhoudelijke behandeling van haar asielaanvraag, omdat zij en haar gestelde echtgenoot een duurzame relatie hebben. De rechtbank heeft in de uitspraak van 26 juli 2019 naar aanleiding van een eerdere asielaanvraag van de vreemdeling overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van een duurzame relatie met haar gestelde echtgenoot ten tijde van het indienen van haar eerste asielaanvraag. Dit staat met de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019 in rechte vast. De vreemdeling heeft in de huidige procedure geen nieuwe informatie overgelegd. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om af te wijken van haar eerdere oordeel. De stelling van de vreemdeling, dat inmiddels wel sprake is van een duurzame relatie, kan niet leiden tot een ander oordeel. Het peilmoment is ingevolge artikel 7 van de Dvo immers het moment van het indienen van de eerste asielaanvraag. De beroepsgrond faalt.
7.2. De vreemdeling heeft tevergeefs aangevoerd dat de staatssecretaris de verantwoordelijkheid voor de behandeling van haar asielaanvraag krachtens artikel 17 van de Dvo, aan zich had moeten trekken, omdat de overdrachtstermijn eigenlijk al is verlopen, de duur van de Dublinprocedure disproportioneel is gelet op het doel van de Dvo, de lange onzekerheid waarin de vreemdeling verkeert impact heeft op haar minderjarige kinderen, vreemdelingen die met onbekende bestemming zijn vertrokken na 18 maanden in een betere positie verkeren dan vreemdelingen die hun procedure volgens de regels afwachten, de staatssecretaris er meer dan twee jaar over heeft gedaan om te beslissen op het door haar gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van een mvv-aanvraag, er inmiddels al 3,5 jaar sprake is van een duurzame relatie met haar gestelde echtgenoot, en haar gestelde echtgenoot en haar kinderen wel een verblijfsvergunning hebben. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de rechtbank deugdelijk gemotiveerd dat zich in dit geval geen individuele, bijzondere omstandigheden voordoen waardoor overdracht aan Italië van onevenredige hardheid getuigt. Hij heeft terecht bij zijn standpunt betrokken dat de overdrachtstermijn in deze zaak nog niet is verlopen, omdat een door de president van het EHRM getroffen interim measure de overdrachtstermijn heeft opgeschort en dat in de Dublinprocedure geen plaats is voor het betoog van de vreemdeling over de al dan niet duurzame relatie met haar gestelde echtgenoot, of voor het betoog dat de staatssecretaris er in een andere, van de Dublinprocedure losstaande procedure, lang over heeft gedaan om een besluit op bezwaar te nemen. De verwijzing van de vreemdeling naar de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3044, kan haar niet baten, nu in die uitspraak sprake was van een geheel ander feitencomplex. De beroepsgrond faalt.
7.3. De vreemdeling heeft tot slot tevergeefs aangevoerd dat de rechter het Hof had moeten verzoeken bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de vraag hoelang de overdrachtstermijn bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Dvo, ingevolge de Dvo, uiterlijk mag duren, mede in het licht van de maximale verlenging van de overdrachtstermijn tot 18 maanden bij vreemdelingen die met onbekende bestemming zijn vertrokken.
7.4. Artikel 29, eerste en tweede lid, van de Dvo luiden als volgt:
"1. De verzoeker of andere persoon als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder c) of d), wordt overeenkomstig het nationale recht van de verzoekende lidstaat, na overleg tussen de betrokken lidstaten, overgedragen van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, opschortende werking heeft.
[…]
2. Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, komt de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de betrokkene over te nemen of terug te nemen, te vervallen, en gaat de verantwoordelijkheid over op de verzoekende lidstaat. Indien de overdracht wegens de gevangenzetting van de betrokkene niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de betrokkene onderduikt."
7.5. De Afdeling stelt vast dat de Dvo een maximum van 6, 12 of 18 maanden stelt aan de duur van de overdrachtstermijn. Deze termijn begint in het geval van een beroep tegen het overdrachtsbesluit te lopen vanaf de definitieve beslissing op het beroep, wanneer dit overeenkomstig artikel 27, derde lid, van de Dvo, opschortende werking heeft. De Dvo vermeldt geen maximale duur van die opschorting.
De Afdeling verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van 26 juli 2017, A.S. tegen Slovenië, ECLI:EU:C:2017:585, punten 56 tot en met 60. Volgens het Hof moet artikel 29, eerste en tweede lid, van de Dvo zo worden uitgelegd dat de in deze bepaling genoemde termijn pas ingaat vanaf de definitieve beslissing op het ingestelde rechtsmiddel als dat rechtsmiddel overeenkomstig artikel 27, derde lid, van de Dvo, opschortende werking heeft, ook als de desbetreffende rechter het Hof van Justitie een prejudiciële vraag heeft gesteld. Dit betekent dat de uiterste overdrachtstermijn waarbinnen de vreemdeling moet worden overgedragen in zo’n geval de gehele duur van de prejudiciële procedure kan omvatten. De Afdeling leidt hieruit af dat de Dvo, in het geval dat de opschortende werking van artikel 27, derde lid, van toepassing is, geen maximum stelt aan de duur van de opschorting van de overdrachtstermijn.
Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335 (Cilfit), punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. De beroepsgrond faalt.
Conclusie in beroep
8. Het beroep is ongegrond. De vreemdeling hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 9 november 2021 in zaak nr. NL19.21999;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
w.g. van Goeverden‑Clarenbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2022
488-938