Uitspraak
15/5356 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 maart 2015, 15/252-T (aangevallen tussenuitspraak), en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 juni 2015, 15/252 (aangevallen einduitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
Datum uitspraak: 18 mei 2016
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. B.J.M. de Leest, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingezonden.
Namens het college heeft mr. M.F. van der Mersch, advocaat, een verweerschrift en nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2016. Voor appellante zijn verschenen [X.] , haar dochter, en mr. De Leest. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van der Mersch, G.T. Houtman en C. van den Bergh.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren in 1936, heeft lichamelijke beperkingen die haar belemmeren bij het zelf doen van de huishoudelijke taken. Zij woont samen met haar echtgenoot, geboren in 1930, in een eengezinswoning. De echtgenoot kan de huishoudelijke taken ten gevolge van lichamelijke beperkingen niet overnemen. Het college heeft appellante in verband daarmee op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) met ingang van 14 mei 2007 een individuele voorziening in de vorm van huishoudelijke verzorging toegekend, laatstelijk naar een omvang van 5,5 uur per week voor het lichte en zware huishoudelijke werk en het wassen van kleding en linnengoed, tot 23 maart 2015.
1.2.
Vooruitlopende op de intrekking van de Wmo en de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) op 1 januari 2015 heeft het college bij primair besluit van 29 oktober 2014 beslist dat appellante voor een overgangsperiode van
1 januari 2015 tot en met 22 maart 2015 nog recht heeft op huishoudelijke verzorging naar een omvang van 5,5 uur per week, maar dat zij voor de daarop aansluitende periode van
23 maart 2015 tot en met 22 september 2017 nog slechts aanspraak heeft op een collectieve maatwerkvoorziening schoon en leefbaar huis van 78 uur per jaar.
1.3.
Het tegen het primaire besluit van 29 oktober 2014 gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 2 januari 2015 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
2. Bij de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het primaire besluit ten onrechte is gebaseerd op de Wmo 2015 omdat die wet ten tijde van het nemen van dat besluit nog niet in werking was getreden. Dit bevoegdheidsgebrek is echter geheeld in het bestreden besluit nu ten tijde van het nemen van dat besluit de Wmo 2015 wel in werking was getreden. Het beroep op het in artikel 8.9 van de Wmo 2015 geregelde overgangsrecht heeft de rechtbank verworpen. Nu het college de oude indicatie van 5,5 uur per week in stand heeft gelaten tot de datum waarop zij verliep, 23 maart 2015, heeft het college gehandeld in lijn met het overgangsrecht, waaruit volgt dat eerder toegekende rechten blijven voortduren na de inwerkingtreding van de Wmo 2015. Omdat het aantal uren tot 23 maart 2015 niet wijzigt en de oude toekenning afliep op 22 maart 2015 is geen sprake van strijd met artikel 1, van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Wat het materiële recht betreft heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onder de Wmo 2015 veel beleidsvrijheid heeft en dat het college in redelijkheid tot een collectieve maatwerkvoorziening van 78 uur per jaar heeft kunnen komen nu deze voorziening in overleg met zorgaanbieders en de cliëntenraad tot stand is gekomen. Het onderzoek van het college van de beperkingen van appellante is echter onvoldoende zorgvuldig geweest en daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten onrechte is het onderzoek niet gericht geweest op de vraag of appellante in aanmerking komt voor aanvullende maatwerkmodules in verband met incontinentie en belemmeringen bij de wasverzorging nu daarvoor onder het oude recht wel een indicatie was afgegeven.
3. Het college heeft vervolgens nader onderzoek verricht. Op 5 februari 2015 is een huisbezoek afgelegd. Na herbeoordeling is aan appellante bij besluit van 12 maart 2015 een aanvullende maatwerkmodule van 39 uur per jaar voor een hoger niveau van hygiëne of schoonhouden toegekend. Het college heeft geen aanvullende maatwerkmodule voor het kunnen beschikken over schone kleding toegekend, omdat de extra wasbeurten tengevolge van de incontinentie voldoende worden ondervangen door de wel toegekende maatwerkmodule hoger niveau van hygiëne of schoonhouden.
4. De rechtbank heeft het besluit van 12 maart 2015 (bestreden besluit 2) aangemerkt als een besluit waarbij het bestreden besluit 1 is herzien en geoordeeld dat het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, mede gericht is tegen dat besluit. Zij heeft het beroep gegrond verklaard en – naar de Raad begrijpt – de bestreden besluiten 1 en 2 vernietigd voor wat betreft de omvang van de huishoudelijke verzorging voor de periode van 23 maart 2015 tot en met 22 september 2017. Omdat het college de weigering om een aanvullende maatwerkmodule voor de wasverzorging toe te kennen ondeugdelijk heeft gemotiveerd, heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien en beslist dat appellante voor de periode van 23 maart 2015 tot en met 22 september 2017 in aanmerking komt voor 156 uur ondersteuning per jaar bij de huishoudelijke taken en de wasverzorging.
4.1.
Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat een maatwerkvoorziening in collectieve vorm op grond van de Wmo 2015 niet mogelijk is, omdat voor een maatwerkvoorziening steeds een individuele beoordeling nodig is. De Wmo 2015 gaat ervan uit dat steeds zorgvuldig wordt onderzocht of in het individuele geval ondersteuning nodig is en welke ondersteuning dat dan moet zijn. Het toekennen van een standaardvoorziening van 78 uur per jaar is daarmee in strijd. Het college heeft verder niet met objectief onderzoek aangetoond dat met 78 uur per jaar het resultaat van een schoon en leefbaar huis kan worden bereikt. De norm van 78 uur berust op een budgettaire beleidsbeslissing. Uit niets blijkt dat aan de zorgaanbieders de vraag is voorgelegd of 78 uur voldoende is voor het te bereiken resultaat. Verder heeft de voorzitter van de Cliëntenraad WMO verklaard dat de omvang van 78 uur is gepresenteerd als een voldongen feit. Eerst op 5 februari 2015 heeft een heronderzoek plaatsgevonden op grond waarvan is geconcludeerd dat er reden is om aan appellante een half uur extra per week toe te kennen. Die conclusie is echter onvoldoende onderbouwd. Daarbij komt dat appellante niet is gewezen op de mogelijkheid gebruik te maken van gratis cliëntondersteuning, zoals voorgeschreven in artikel 2.3.2, derde lid, van de Wmo 2015. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het aan appellante is om te onderbouwen waarom zij door de toegekende hulp onvoldoende is ondersteund, nu het aan het college is om zorgvuldig onderzoek te doen. De rechtbank had niet zelf in de zaak moeten voorzien, maar had een deskundige moeten benoemen.
4.2.
Het college heeft in het verweerschrift geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het hoger beroep. Benadrukt is dat de gemeenten in de systematiek van de Wmo 2015 een grote mate van beleidsvrijheid hebben bij de uitvoering van de wet. De wetgever heeft benadrukt dat de ingezetenen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun zelfredzaamheid en participatie en dat het niet meer vanzelfsprekend is dat de overheid bij iedere hulpvraag bijspringt. Verder is van belang dat gemeenten een financiële taakstelling hebben gekregen omdat het Rijk de budgetten voor huishoudelijke hulp heeft gekort met 32% in 2015, oplopend tot 40% in 2016 en volgende jaren ten opzichte van het budget voor 2014. Het college heeft er op gewezen dat huishoudelijke hulp of schoonmaakhulp in de memorie van toelichting van de Wmo 2015 niet wordt genoemd als mogelijk onderdeel van de prestaties die nodig zijn voor het leveren van een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid van ingezetenen die daarbij beperkingen ondervinden. Uit de gemeentelijke beleidsvrijheid bij de uitvoering van de Wmo 2015 vloeit voort dat de gemeenten zelf moeten vaststellen wat een aanvaardbaar niveau van passend bijdragen aan de zelfredzaamheid van een ingezetene is. In de gemeente Utrecht is van de beleidsvrijheid gebruik gemaakt door huishoudelijke verzorging toe te kennen in modules. De basismodule voor schoonmaken wordt collectieve maatwerkvoorziening schoon en leefbaar huis genoemd en houdt toekenning van 78 uur activiteiten per jaar in om het resultaat van een schoon en leefbaar huis te kunnen bereiken. Dit aantal uren vloeit voort uit het beschikbare budget, de definitie die het college geeft aan het begrip schoon huis, een dialooggerichte aanbesteding bij de zorgaanbieders en overleg met de cliëntenraad. Het is aan de cliënt om in overleg met de zorgaanbieder het beschikbare aantal uren efficiënt in te zetten, waarbij de afspraken worden neergelegd in een individueel schoonmaakplan. Een schoon huis wil niet zeggen dat alle vertrekken wekelijks worden schoongemaakt, maar dat het huis niet vervuilt en dat periodiek wordt schoongemaakt. De door de gemeente gecontracteerde zorgaanbieders hebben zich jegens de gemeente verplicht om de prestatie een schoon en leefbaar huis te realiseren. In de contracten zijn de werkzaamheden die verricht moeten worden en hun frequentie uitgewerkt. Indien medisch objectiveerbare beperkingen daartoe aanleiding geven kunnen naast de basismodule aanvullende maatwerkmodules worden toegekend. Het aantal uren dat binnen een specifieke maatwerkmodule wordt toegekend, wordt afgestemd op de individuele situatie van de cliënt. De toegang tot alle modules wordt individueel beoordeeld. De modules samen zijn de maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden. Ofschoon de beleidsregels niet inhouden dat maatwerk in het concrete geval wordt geleverd, wordt dit in de praktijk wel gedaan in die zin dat van de vaste modules wordt afgeweken als de omstandigheden daar aanleiding toe geven.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Bij koninklijk besluit van 18 juli 2014 is bepaald dat de Wmo 2015 in werking treedt op 19 juli 2014, met uitzondering van de artikelen 1.1.2, 1.2.1, 1.2.2, 2.1.1 en 2.2.2, 2.3.1, 4.1.1 tot en met 4.3.4, 7.1 tot en met 7.23 en 7.25 tot en met 7.37, 8.1, 8.9, eerste tot en met vierde lid, en 8.10, die in werking treden met ingang van 1 januari 2015. Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Wmo wordt ingetrokken. Met deze bepalingen is gegeven dat de Wmo met ingang van 1 januari 2015 is ingetrokken en dat de Wmo 2015 op 1 januari 2015 in zijn geheel in werking is getreden.
5.2.
Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Die ondersteuning moet in de voorstelling van de wetgever erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven. In de memorie van toelichting op de Wmo 2015 (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3) is uiteengezet dat het uitgangspunt is dat gemeenten burgers slechts ondersteuning bieden als dat nodig is. Mensen zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. De betrokkene moet eerst bezien in hoeverre hij zelf en zijn directe omgeving een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van de eigen situatie. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen bij burgers te benutten en te versterken. Indien uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente – binnen de grenzen van wat daarover in het plan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zodat deze zo lang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven wonen.
5.3.1.
Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert zelfredzaamheid als in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
5.3.2.
Artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens voor de door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
5.3.3.
Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. De gemeenteraad van Utrecht heeft ter uitvoering hiervan de Verordening maatschappelijke ondersteuning 2015 (Verordening) vastgesteld.
5.3.4.
Artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college ter uitvoering van een plan van de gemeenteraad, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid, algemene voorzieningen bevordert en treft ter bevordering van – voor zover hier van belang – de zelfredzaamheid. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert algemene voorziening als een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
5.3.5.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er voor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatwerkvoorziening als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van – voor zover hier van belang – de zelfredzaamheid.
5.3.6.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid (of participatie) die de cliënt ondervindt beslist, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (of participatie) en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
5.3.7.
Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming. Artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning.
5.3.8.
Artikel 7.2, derde lid, van de Verordening bepaalt dat het college de bevoegdheid heeft een besluit te herzien met toepassing van de Verordening op de gronden vermeld in de Verordening en indien uit een door het college ingesteld heronderzoek blijkt dat er met toepassing van de Verordening een afwijkend besluit zou zijn genomen. Hiermee is volgens de toelichting bedoeld te regelen hoe wordt omgegaan met verstrekkingen die hebben plaatsgevonden voordat de Verordening van kracht werd.
5.3.9.
Artikel 2.2.2, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat de door het college aangeboden maatschappelijke ondersteuning een substantiële bijdrage moet leveren aan het realiseren van een, naar het oordeel van de raad, aanvaardbaar niveau van zelfredzaamheid en participatie conform het beleidsplan.
5.3.10.
Bijlage 1 bij de Beleidsregels Wmo 2015 van de gemeente Utrecht, de Leidraad schoon en leefbaar huis, regelt standaardmodules voor ondersteuning bij het voeren van een gestructureerd huishouden. Daarin is bepaald dat het te bereiken resultaat is dat de betrokkene beschikt over een schoon en leefbaar huis. Dit betekent dat men gebruik moet kunnen maken van een schone woonkamer, in gebruik zijnde slaapkamers, de keuken, sanitaire ruimtes en de gang/trap. Deze ruimtes dienen met enige regelmaat schoongemaakt te worden en indien noodzakelijk dient de was te worden verzorgd. Een schoon huis wil niet zeggen dat alle vertrekken wekelijks schoongemaakt moeten worden. Het betekent dat het huis niet vervuilt en periodiek schoongemaakt wordt om zo een algemeen aanvaard basisniveau van schoon te realiseren. De basismodule is een maatwerkvoorziening in collectieve vorm. Zij omvat het lichte en zware schoonmaakwerk en het wassen en drogen van de grote/zware spullen. Te denken is aan stof afnemen, stofzuigen, reinigen van ramen, vloeren en sanitair, bedden verschonen en het machinaal wassen van bedden- en linnengoed. De betrokkene krijgt de beschikking over een maximaal aantal uren ondersteuning per jaar, die naar eigen inzicht kunnen worden ingezet voor het realiseren van een schoon en leefbaar huis. Het type en de grootte van de woning is niet van invloed op de hoeveelheid te verstrekken hulp. Wanneer de betrokkene als gevolg van objectieve medische beperkingen onvoldoende wordt ondersteund door de inzet van de basismodule, kunnen aanvullende modules worden ingezet. De basismodule voorziet in 78 uur ondersteuning per jaar. De aanvullende modules voorzien in maximaal in te zetten uren per jaar voor benoemde activiteiten en situaties.
5.4.1.
Het college heeft met het primaire besluit van 29 oktober 2014 uitvoering willen geven aan de Wmo 2015. Op die datum was deze wet echter nog niet in werking getreden voor maatwerkvoorzieningen als bedoeld in artikel 2.3.1 van de Wmo 2015, zodat dit besluit, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de beoogde wettelijke grondslag ontbeert. De rechtbank heeft eveneens terecht beslist dat dit gebrek in het primaire besluit, in het bestreden besluit dat op 2 januari 2015 is genomen, is geheeld omdat de Wmo 2015 toen wel geheel in werking was getreden.
5.4.2.
De rechtbank heeft eveneens terecht beslist dat het college het overgangsrecht van artikel 8:9 van de Wmo 2015 juist heeft toegepast door de oude Wmo-toekenning te eerbiedigen tot en met 22 maart 2015. Het in artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 geregelde overgangsrecht dient, gelezen in samenhang met de wetsgeschiedenis, zo te worden begrepen, dat onder de Wmo toegekende aanspraken en verplichtingen blijven gelden tot het moment waarop zij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd. Voor lopende gedingen tegen besluiten genomen op grond van de Wmo geldt dat daarop het bepaalde bij en krachtens de Wmo onverkort van toepassing blijft. Voor deze uitleg wordt steun gevonden in de algemene toelichting en de artikelsgewijze toelichting op dit artikel (Kamerstukken II 2013/14, 330841, nr. 3, blz. 83-84 en 203-204). Het college heeft terecht op grond van artikel 7.2 van de Verordening kunnen beslissen om de aanspraak van appellante op 5,5 uur huishoudelijke verzorging per week voort te zetten tot en met 22 maart 2015.
5.5.
Wat de periode van 23 maart 2015 tot en met 22 mei 2017 betreft richt het hoger beroep zich tegen de beslissing van de rechtbank dat appellante voor die periode in aanmerking komt voor 156 uur huishoudelijke ondersteuning per jaar.
5.6.
Tussen partijen is in geschil of een collectieve maatwerkvoorziening van 78 uur per jaar voor huishoudelijke hulp met gestandaardiseerde aanvullende maatwerkmodules voor gevallen waarin de collectieve voorziening tekortschiet in overeenstemming is met de Wmo 2015, of voldoende is onderbouwd dat met het standaard aantal uren ondersteuning waarin de collectieve maatwerkvoorziening en de modules voorzien het daarmee te bereiken resultaat kan worden behaald en of met de beslissing van de rechtbank dat appellante in aanmerking komt voor 156 uur ondersteuning per jaar een passende bijdrage wordt geboden voor haar zelfredzaamheid.
5.7.
Voordat aan de beantwoording van die vraag kan worden toegekomen, dient gelet op de rechtsmachtverdeling neergelegd in de artikelen 8:6 en 8:105 van de Awb eerst ambtshalve te worden beoordeeld of huishoudelijke verzorging een prestatie is die onder de Wmo 2015 valt, mede gelet op geconstateerde verschillen in de rechtspraak hierover (ECLI:NL:RBZWB:2016:10 en ECLI:NL:RBGEL:2015:7847). De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend. De wetsgeschiedenis bevat geen enkel aanknopingspunt dat de wetgever op dit punt heeft willen breken met de Wmo en evenmin dat het voeren van een gestructureerd huishouden als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 niet mede de zorg voor het schoon en op orde houden van het huishouden zou omvatten, alsook de zorg voor het kunnen beschikken over schoon beddengoed en schone kleding.
5.7.1.
Bij de beoordeling van de onder 5.6 genoemde geschilpunten staat voorop dat uit de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 voortvloeit dat het gemeentebestuur grote beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015. Dit betekent dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Daar waar het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de te treffen maatwerkoplossingen heel divers van aard kunnen zijn. Er bestaat dus niet één oplossing, maar er kunnen meerdere wegen naar Rome leiden. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie wordt geleverd. De verplichting om een maatwerkvoorziening te bieden gaat echter niet zo ver dat de aanvrager in exact dezelfde of wellicht zelfs betere positie wordt gebracht dan waarin hij verkeerde voor hij de ondersteuning nodig had. De gevraagde ondersteuning moet in een redelijke verhouding staan tot wat de situatie van de aanvrager was voor hij ondersteuning nodig had (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 149‑150).
5.7.2.
Uit 5.7.1 volgt dat artikel 2.2.2, eerste lid, van de Verordening, dat bepaalt dat de door het college aangeboden maatschappelijke ondersteuning een substantiële bijdrage moet leveren aan het realiseren van een, naar het oordeel van de gemeenteraad, aanvaardbaar niveau van zelfredzaamheid en participatie conform het beleidsplan Wmo, slechts met artikel 2.3.5, derde lid, tweede volzin, van de Wmo 2015 in overeenstemming is voor zover aangeboden maatwerkvoorzieningen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt leveren.
5.8.1.
Het in 4.2 weergegeven systeem van ondersteuning bij het voeren van een gestructureerd huishouden in de vorm van standaardmodules dient te worden aangemerkt als maatwerkvoorziening in de zin van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. Dat deze modules in standaardtoekenningen voor bepaalde activiteiten en situaties voorzien, staat daaraan, gelet op de het gemeentebestuur toekomende beleidsvrijheid, niet in de weg. Daarbij weegt mee dat namens het college ter zitting is uiteengezet dat het een vaste gedragslijn is om af te wijken van de standaard indien de noodzaak daartoe blijkt uit het onderzoek. Nu ter zitting eveneens is uiteengezet dat het toekennen van deze modules berust op een onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval, is voldaan aan het wettelijke vereiste dat de maatwerkvoorziening is afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de betrokken ingezetene.
5.8.2.
De beroepsgrond dat de basismodule van 78 uur per jaar niet berust op objectief onderzoek naar de tijd die nodig is voor ondersteuning bij het het schoonmaken slaagt. Uit de stukken blijkt genoegzaam dat het college deze norm heeft vastgesteld uitgaande van het financiële kader dat de gemeente Utrecht hiervoor wil inzetten en niet op grond van een objectief onderzoek naar noodzakelijke handelingen – en de frequentie waarmee zij moeten worden verricht – die resulteren in een voor een huishouden verantwoord resultaat. De Raad heeft in zijn uitspraken van 11 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4262, en 27 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:430, geoordeeld dat een college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bevoegd is om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek te berusten. In die uitspraken is geoordeeld dat overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden niet toereikend is. Dat deze uitspraken zijn gedaan onder de werking van de Wmo en niet, zoals namens de gemeente ter zitting is aangevoerd, onder de Wmo 2015, maakt niet dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid niet op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek zou moeten berusten. Nu de in de Beleidsregels genoemde maatstaven voor een schoon en leefbaar huis niet op zodanig onderzoek berusten, bestaat geen inzicht in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. Hetzelfde geldt voor prestaties die gericht zijn op het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding. Dit betekent voor het onderhavige geval dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat met 78 uur per jaar een schoon en leefbaar huis kan worden gerealiseerd, zodat het college niet in redelijkheid tot de vaststelling van het in de Leidraad neergelegde beleid heeft kunnen komen.
5.8.3.
Eerst nadat een onderzoek is verricht als bedoeld in 5.8.2 komt de bestuursrechter toe aan de vraag of het gemeentebestuur in redelijkheid heeft kunnen komen tot het op grond van de resultaten daarvan vastgestelde beleid. Indien het gemeentebestuur in redelijkheid tot het beleid heeft kunnen komen, zal dat het uitgangspunt zijn bij het beantwoorden van de vraag of de dan in geschil zijnde maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Het is in laatste instantie aan de bestuursrechter om in een voorkomend geval tot het oordeel te komen dat een in overeenstemming met het beleid toegekende maatwerkvoorziening geen passende bijdrage levert als bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, tweede volzin, van de Wmo 2015. Bij die beoordeling zal mede in aanmerking worden genomen of de wensen van de cliënt redelijk zijn, alsook dat de verplichting om een maatwerkvoorziening te verstrekken niet zo ver gaat dat de aanvrager in exact dezelfde of wellicht zelfs betere positie wordt gebracht dan waarin hij verkeerde voor hij de ondersteuning nodig had. De gevraagde voorziening dient in een redelijke verhouding te staan tot wat de situatie van de aanvrager was voordat hij ondersteuning nodig had (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 149 en 150).
5.8.4.
Zolang de uitkomsten van onderzoek als bedoeld in 5.8.2 ontbreken, zal de Raad in zaken over huishoudelijke hulp op grond van de Wmo 2015 bij het zelf voorzien in de zaak als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb aansluiting zoeken bij de laatste niet meer in geschil zijnde indicatie, dan wel de normen van het CIZ Protocol Huishoudelijke Verzorging.
6. Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen einduitspraak vernietigd dient te worden voor zover daarbij is beslist dat appellante voor de periode van 23 maart 2015 tot en met 22 mei 2017 in aanmerking komt voor 156 uur ondersteuning per jaar. De aangevallen einduitspraak en de aangevallen tussenuitspraak dienen voor het overige bevestigd te worden met verbetering van de gronden. Nu de gemachtigde van appellante ter zitting heeft gemeld dat appellante sinds 2 februari 2016 in aanmerking komt voor een volledig pakket thuis, dat mede huishoudelijke verzorging omvat, op grond van de Wet langdurige zorg zal de Raad zelf in de zaak voorzien door uitgaande van de laatste indicatie te bepalen dat appellante voor de periode van 23 maart 2015 tot en met 1 februari 2016 in aanmerking komt voor 5,5 uur per week ondersteuning bij het voeren van een gestructureerd huishouden. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
7. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen einduitspraak voor zover daarin is beslist dat appellante voor de periode van 23 maart 2015 tot en met 22 mei 2017 in aanmerking komt voor 156 uur huishoudelijke hulp per jaar;
- bepaalt dat appellante voor de periode van 23 maart 2015 tot en met 1 februari 2016 in aanmerking komt voor 5,5 uur per week ondersteuning bij het voeren van een gestructureerd huishouden;
- bevestigt de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen einduitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 992,-;
bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 123,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en J. Brand en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van N. van Rooijen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2016.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) N. van Rooijen