Uitspraak
14/827 WMO
Datum uitspraak: 27 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
9 januari 2014, 13/2106 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft C.C. Dol hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 13 oktober 2015 heeft het college schriftelijke vragen van de Raad beantwoord en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gezamenlijk met de zaak 13/6885 WMO plaatsgevonden op
16 december 2015, waar appellante is verschenen, bijgestaan door Dol en
H. Zeeman-Teeuwissen, werkzaam bij Welpart Advies & Consultancy B.V. (Welpart B.V.). Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.M. van Wegen en J.A.Y. Baptiste.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren in 1952 en alleenstaand, is bekend met dystrofie,
artrose in de onderrug en COPD Gold 2 als gevolg waarvan zij beperkingen ondervindt bij het uitvoeren van huishoudelijke taken.
1.2.
Tot en met 8 november 2012 ontving appellante op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) huishoudelijke hulp naar klasse 3 (4-6,9 uren per week) overeenkomstig de door het Centrum Indicatiestelling zorg (CIZ) in het Protocol huishoudelijke verzorging voor de indicatiestelling AWBZ (Protocol) vastgestelde normtijden. Aan appellante is tot en met 8 november 2012 feitelijk zes uur per week huishoudelijke hulp geleverd.
1.3.
Appellante heeft op 25 september 2012 verlenging en uitbreiding van de huishoudelijke hulp aangevraagd.
1.4.
Bij besluit van 31 oktober 2012 heeft het college appellante in aanmerking gebracht voor huishoudelijke hulp (HV1) in natura, in een omvang van 5 uur per week vanaf
9 november 2012, een omvang van 3 uur en 30 minuten per week vanaf 23 november 2012 en een omvang van (afgerond) 2 uur en 45 minuten per week vanaf 7 december 2012 (voor onbepaalde tijd). Het college heeft tijd toegekend voor zwaar huishoudelijk werk (2 uur), licht huishoudelijk werk (30 minuten), voor het bed opmaken in verband met een bedboog
(5 minuten extra) en het opvouwen van grote stukken in het kader van de wasverzorging
(5 minuten).
1.5.
Bij besluit van 20 maart 2013 (bestreden besluit) heeft het college onder verwijzing naar de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Apeldoorn 2012 en de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning gemeente Apeldoorn 2012 (Beleidsregels), het tegen het besluit van 31 oktober 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2.1.
In beroep heeft appellante aangevoerd dat het toegekende aantal uren en minuten niet toereikend is voor het noodzakelijke huishoudelijk werk en de wasverzorging. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft zij een rapport van Welpart B.V. van
10 september 2013 overgelegd, waarin geconcludeerd wordt dat huishoudelijke hulp (HV1) nodig is voor tenminste 4 uur en 40 minuten per week.
2.2.
Het college heeft ter zitting van de rechtbank toegelicht dat de gemeente moet bezuinigen en dat de oude normtijden zeer ruim zijn geweest. De in 2012 aangepaste Beleidsregels houden in dat het college uitgaat van gebruiksruimten in relatie tot het aantal personen van het huishouden. Verder maakt het opruimen geen onderdeel meer uit van het licht huishoudelijk werk. De in de Beleidsregels vastgelegde versoberde normtijden, die in overleg met zorgaanbieders tot stand zijn gekomen, zijn een ondergrens en op basis van maatwerk wordt beoordeeld wat een klant geleverd moet krijgen.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer geoordeeld dat het door het college gevoerde beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling blijft en dat dit beleid ook anderszins niet onjuist of kennelijk onredelijk is te achten. Er bestaat volgens de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de conclusie dat met het toekennen van 2 uur en 45 minuten huishoudelijke verzorging voldoende compensatie wordt geboden. Weliswaar heeft Welpart B.V. huishoudelijke hulp voor 4 uur en 40 minuten geadviseerd, doch hierbij is Welpart B.V. uitgegaan van normtijden uit 2004, terwijl het college recent en in overleg met zorgaanbieders de in de Beleidsregels opgenomen normtijden heeft vastgesteld.
4.1.
In hoger beroep heeft appellante (kort samengevat) aangevoerd dat zij met toepassing van de louter om budgettaire redenen verlaagde nieuwe normtijden niet in haar beperkingen wordt gecompenseerd. Appellante vraagt zich af of deze normtijden überhaupt reëel zijn, nu deze fors zijn verlaagd. Uit de praktijk (verklaring van de hulp J. [naam hulp] van 22 augustus 2013) en uit een onafhankelijk onderzoek van Welpart B.V. blijkt dat appellante is aangewezen op meer huishoudelijke hulp per week.
4.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat de normtijden zorgvuldig tot stand zijn gekomen, namelijk in overleg met de Wmo-Raad en de diverse zorgaanbieders. Het college heeft verwezen naar een verklaring van de directeur van zorgaanbieder Vérian van
17 september 2014. Daarnaast blijkt uit de presentatie ‘Analyse bezuinigingen Wmo’ van Significant B.V. van 29 april 2011 dat de indicaties volgens drie zorgaanbieders scherper gesteld konden worden.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.1.
De Raad heeft in de uitspraak van 17 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP9520, het volgende overwogen:
“(…) 4.3.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld, verplicht artikel 4 van Pro de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van Pro de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van Pro de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Gelet op het tweede lid van dat artikel dient een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. (…)”
5.1.2.
De vrijheid die het college heeft om met het oog op de uitvoering van de Wmo de onder 5.1.1 genoemde keuzen te maken brengt mee dat het college op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd is om ter zake van die keuzen beleidsregels vast te stellen. Deze keuzen kunnen ook betrekking hebben op het stellen van tijdsnormen voor huishoudelijke verzorging. Deze normen mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria te steunen.
5.1.3.
In de Beleidsregels staan normen voor de indicatie voor huishoudelijke hulp. Op grond van deze normen wordt ten behoeve van een eenpersoonshuishouden voor zwaar huishoudelijk werk 2 uur, voor licht huishoudelijk werk 30 minuten en voor de wasverzorging 30 minuten toegekend, tenzij de feitelijke situatie tot een andere toekenning leidt.
5.2.1.
De Raad stelt vast dat de nieuwe normtijden afwijken van de oude tijden die waren ontleend aan het Protocol. In zijn uitspraak van 11 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4262) heeft de Raad over de inhoud van dit Protocol overwogen dat reeds eerder door de Raad is geoordeeld dat dit op een deskundige analyse van de zorgbehoefte van leefeenheden berust. In de uitspraak is geoordeeld dat bij het ontbreken van gegevens waarmee kan worden beoordeeld of de verlaagde tijden in het algemeen toereikend zijn voor een als compensatie te kwalificeren resultaat van huishoudelijke verzorging en een enkele verwijzing naar overleg met zorgaanbieders, het beleid van andere gemeenten en protocollen van de schoonmaakbranche, niet inzichtelijk wordt gemaakt dat de verlaagde normtijden op objectieve criteria berusten.
5.2.2.
Het college heeft ter zitting aangevoerd dat de nieuwe normtijden zijn gebaseerd op ervaringen in de praktijk van diverse zorgaanbieders en dat gebleken is dat de verlaagde normtijden voor inwoners van de gemeente Apeldoorn weinig problemen hebben opgeleverd. Aan de nieuwe normtijden is geen gericht onderzoek, door de gemeente of door andere gemeenten, al dan niet in verband van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten vooraf gegaan ter zake van de tijd die naar objectieve maatstaven gemeten nodig is voor het verlenen van huishoudelijke hulp. Daardoor bestaat geen inzicht in de vraag welke concrete activiteiten verrichten verricht moeten worden, hoeveelheid tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning en het kunnen beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding als bedoeld in de Beleidsregels. Het beroep van het college op overleg met zorgaanbieders en de Wmo-Raad en een presentatie door Significant B.V. is een onvoldoende objectieve onderbouwing voor de deugdelijkheid van de nieuwe normtijden. Dit betekent - ook voor het onderhavige geval - dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de verlaagde normtijden op objectieve criteria berusten.
5.2.3.
Nu appellante, ondersteund met een verklaring van haar huishoudelijke hulp en een rapport van Welpart B.V., heeft bestreden dat de onder toepassing van de normtijden toegekende 2 uur en 45 minuten per week in haar geval toereikend is, kan het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet in stand blijven. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit dienen te worden vernietigd.
5.3.
Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting ziet de Raad aanleiding om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb en te bepalen dat appellante, gelet op de afbouwregeling vanaf 23 november 2012, in aanmerking komt voor huishoudelijke hulp (HV1) met een omvang van 3 uur en 40 minuten per week. De Raad heeft zich hierbij gebaseerd op de in het rapport van Welpart B.V. neergelegde conclusies, met dien verstande dat geen tijd wordt toegekend voor het lappen van de buitenramen (20 minuten), het schoonmaken van de voorhal en de scootmobiel bij vuil en regen (10 minuten) en het strijken van groot wasgoed (15 minuten), nu daarvoor, zoals het college terecht heeft aangevoerd, andere mogelijkheden bestaan dan het inzetten van Wmo-hulp. Evenmin wordt tijd toegekend voor het aanbrengen van een beschermlaag op de vloer (5 minuten), nu appellante ter zitting heeft verklaard dat de vloer inmiddels met het gebruik van een nieuw schoonmaakmiddel afdoende wordt beschermd. Met het college is de Raad ten slotte van oordeel dat er voldoende andere mogelijkheden zijn om te voorzien in het poetsen van schoenen, zodat ook hiervoor geen tijd wordt toegekend (10 minuten).
6. De Raad ziet aanleiding om het college op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 992,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en € 7,88 aan reiskosten in beroep, op € 992,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, op € 70,- (Valys) aan reiskosten in hoger beroep en op € 2.982,91 (€ 2.548,28 en € 434,63) voor de kosten van het rapport van Welpart B.V.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat appellante per week recht heeft op 3 uur en 40 minuten huishoudelijke verzorging (HV1) vanaf 23 november 2012;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 5.044,79;
- bepaalt dat het college het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 166,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en D.S. de Vries en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van N. Veenstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) N. Veenstra