Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
24 mei 2016, 16/782 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de erven van [Betrokkene] te [woonplaats] (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. K. Wevers, juridisch adviseur te Aalten, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 september 2017. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Wevers en [A], schoonzoon van wijlen [Betrokkene] (betrokkene). Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.P. de Boer.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene, geboren in 1930, ondervond beperkingen ten gevolge van longemfyseem/COPD, een hartaandoening en prostaatproblemen. Tot zijn verhuizing naar [woonplaats] ontving hij op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 6 uur huishoudelijke ondersteuning per week. Het college heeft die ondersteuning in 2012 teruggebracht naar 4 uur per week voor de periode van 15 oktober 2012 tot en met 15 oktober 2022. Betrokkene ontving die ondersteuning als zorg in natura door, laatstelijk, aanbieder IJsselheem (aanbieder).
1.2.
Na de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) heeft het college de aanspraak van betrokkene op huishoudelijke ondersteuning ambtshalve herbeoordeeld. Het college heeft dat laten doen door de aanbieder in een gesprek op 16 juni 2015. De aanbieder heeft daarbij aan betrokkene en zijn schoonzoon meegedeeld dat de ondersteuning verder zou worden teruggebracht naar 2 uur per week. Het verslag van dat gesprek is naar het college gestuurd. Betrokkene en zijn schoonzoon hebben aan de aanbieder direct laten weten dat zij het hiermee niet eens zijn, omdat betrokkene vanwege zijn beperkingen aangewezen is op een extra schoon huis.
1.3.
Het college heeft aan betrokkene bij besluit van 29 juni 2015 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 voor de periode van 1 juli 2015 tot en met 15 oktober 2022 een maatwerkvoorziening toegekend in de vorm van huishoudelijke ondersteuning met als resultaat een schoon huis. Het college heeft verwezen naar het verslag van het gesprek met de aanbieder op 16 juni 2015.
1.4.
De aanbieder heeft in het onder 1.2 bedoelde protest van betrokkene aanleiding gevonden om in een proefperiode van twee weken te bezien of 3 uur per week voldoende zou zijn voor het bewerken van een schoon en leefbaar huis. Na evaluatie heeft de aanbieder in een brief van 13 augustus 2015 aan betrokkene bericht dat 3 uur voldoende is voor een schoon en leefbaar huis volgens de nieuwe richtlijnen.
1.5.
Betrokkene heeft bij brief van 31 augustus 2015, door het college ontvangen op
2 september 2015, bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 juni 2015. Het college heeft het bezwaar bij besluit van 4 februari 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2 september 2015, bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 juni 2015. Het college heeft het bezwaar bij besluit van 4 februari 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
1.6.
Betrokkene heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Hij heeft aangevoerd dat het toekennen van huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een te bereiken resultaat en de invulling daarvan voorwerp te maken van overleg tussen de aanbieder en de hulpvrager niet geoorloofd is wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met het verbod van willekeur. Hierdoor is het onmogelijk om vast te stellen of het college de compensatieplicht voldoende in acht heeft genomen en kan de omvang van de hulp steeds tussentijds zonder tussenkomst van het college worden gewijzigd. Verder heeft hij aangevoerd dat de omvang van de hulp aan de hand van een goed onderbouwd, objectief protocol moet worden bepaald. De aanbieder maakt daar ten onrechte geen gebruik van. Het college heeft verder niet op grond van deugdelijk onderzoek onderbouwd op welke grond een teruggang naar 3 uur gerechtvaardigd zou zijn. Die grond ontbreekt, zeker omdat de beperkingen van betrokkene alleen maar zijn toegenomen.
1.7.
Betrokkene is hangende het beroep op 11 mei 2016 overleden. De erven hebben het beroep gehandhaafd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank ambtshalve geoordeeld dat het college het bezwaar van betrokkene terecht ontvankelijk heeft verklaard. Verder heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard wegens vervallen procesbelang. De erven lijden geen schade, omdat de in geschil zijnde ontbrekende hulp door de dochters van betrokkene is verleend. Dezen zijn mantelzorgers, zodat de door hen verleende hulp niet tot toekenning van een maatwerkvoorziening kan leiden. Bovendien hebben de erven niet aangetoond dat voor de inzet van hun hulp een vergoeding is overeengekomen.
3.1.
Appellanten hebben in hoger beroep bestreden dat het procesbelang is vervallen. De dochters zijn niet als mantelzorgers opgetreden. Tussen de dochters en betrokkene is een vergoeding van € 12,50 per uur overeengekomen die tot uitbetaling komt als het beroep tot toekenning van meer uren huishoudelijke hulp leidt. De financiële middelen om direct uit te betalen waren niet toereikend. Appellanten hebben de gronden die zij bij de rechtbank hebben aangevoerd in hoger beroep gehandhaafd.
3.2.
Het college heeft in hoger beroep bestreden dat de erven procesbelang hebben. De gestelde schade is niet aannemelijk gemaakt. Objectief verifieerbare gegevens waarmee de schade wordt onderbouwd ontbreken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wettelijk kader
4.1.
Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt – voor zover van belang – dat een ingezetene van Nederland in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit, door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
4.2.
Uit artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 volgt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen zes weken na de melding van een hulpvraag, een onderzoek uitvoert of maatschappelijke ondersteuning nodig is.
4.3.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.4.
Artikel 2.6.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college de vaststelling van rechten en plichten kan mandateren aan een aanbieder. Artikel 1.1.1 Wmo 2015 definieert aanbieder als natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren.
4.5.
Artikel 7.2 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente [woonplaats] 2015 (Verordening) bepaalt – voor zover hier van belang – dat een client in aanmerking kan komen voor huishoudelijke hulp als hij aantoonbare beperkingen ondervindt bij het voeren van een huishouden of zich problemen voordoen bij de gebruikelijke hulp en mantelzorg.
4.6.
Artikel 7.1, vijfde lid, van de Verordening bepaalt dat het college nadere regels stelt inzake de aard, inhoud en omvang van de te verstrekken maatwerkvoorzieningen en de toegang daartoe.
4.7.
In het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente [woonplaats] 2015 zijn geen nadere regels gesteld voor de huishoudelijke hulp. Wel heeft het college onder de benaming Nadere omschrijving van de werkwijze inzet maatwerkvoorziening Huishoudelijke Ondersteuning een vaste gedragslijn voor de uitvoeringspraktijk op schrift gesteld. Deze werkwijze houdt in dat geen beschikking meer wordt gegeven op basis van uren en minuten te verlenen hulp, maar in de vorm van een resultaat, namelijk een schoon en leefbaar huis.
Ontvankelijkheid
5.1.
De rechtbank heeft ambtshalve terecht geoordeeld dat de termijnoverschrijding bij het maken van bezwaar tegen het besluit van 29 juni 2015 aan betrokkene niet mag tegengeworpen. De Raad overweegt daartoe dat dit besluit niet meer inhoudt dan het toekennen van een aanspraak op een schoon en leefbaar huis waarvan de invulling zal worden bepaald door de aanbieder. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1491) heeft geoordeeld weten de hulpvrager en de aanbieder bij deze wijze van toekennen niet hoeveel huishoudelijke ondersteuning is toegekend. Ofschoon deze uitspraak gewezen is onder de Wmo moet deze werkwijze ook onder de Wmo 2015 strijdig worden geacht met het rechtszekerheidsbeginsel. Betrokkene wist eerst door de brief van de aanbieder van 13 augustus 2016 op hoeveel uur ondersteuning hij kon rekenen. Dit maakt de termijnoverschrijding verschoonbaar.
5.2.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 18 september 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1874) is eerst sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een verstreken periode, tenzij aannemelijk is dat schade is geleden dan wel een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Als gesteld wordt dat schade is geleden kan de Raad oordelen dat procesbelang aanwezig is als de stelling dat schade is geleden niet op voorhand onaannemelijk is (zie de uitspraak van
6 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK0399).
6 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK0399).
5.2.2.
Dat betrokkene schade heeft geleden door het bestreden besluit is niet op voorhand onaannemelijk. Nu de aan betrokkene verleende huishoudelijke ondersteuning van aanvankelijk 6 naar 3 uur per week is teruggebracht is aannemelijk te achten dat hij in het door hem gestelde tekort aan hulp is gaan voorzien door een beroep te doen op zijn dochters. Appellanten hebben in dat dossier een urenoverzicht overgelegd van de door de dochters verrichte werkzaamheden. Evenzeer is aannemelijk dat daarvoor een vergoeding van € 12,50 per uur is afgesproken die tot uitbetaling komt als de uitkomst van het beroep is dat het aantal toegekende uren ten onrechte is gekort. Dit betekent dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft aangelegd en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
5.3.
Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad beoordelen of de gronden van de erven tegen het bestreden besluit kunnen slagen.
Materiële beoordeling
6.1.
Uit de gedingstukken blijkt dat het college het vaststellen van de concrete omvang van de toegekende zorg heeft uitbesteed aan de aanbieder. De gemachtigde van het college heeft ter zitting van de Raad bevestigd dat dit kan worden begrepen als mandaat als bedoeld in artikel 2.6.3 van de Wmo 2015. Dit betekent dat de in de brief van de aanbieder van 13 augustus 2015 neergelegde beslissing om 3 uur huishoudelijke ondersteuning toe te kennen moet worden aangemerkt als een namens het college genomen besluit tot wijziging van het besluit van 29 juni 2015.
6.2.
In geschil is het antwoord op de vraag of van de toegekende 3 uur huishoudelijke ondersteuning per week kan worden gezegd dat dit een passende bijdrage is aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid en het zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven.
6.3.
De gemachtigde van het college heeft ter zitting verklaard dat het college kennis heeft genomen van de uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403) en bezig is om zijn beleid daaraan aan te passen. De gemachtigde van het college heeft erkend dat de besluitvorming in het (gewijzigde) besluit van 29 juni 2015, zoals gehandhaafd in het bestreden besluit niet in overeenstemming is met genoemde uitspraken nu een op (onafhankelijk) objectief, deugdelijk onderzoek berustende normering voor de toekenning van huishoudelijke ondersteuning ontbreekt.
6.4.
Met het vorenoverwogene is gegeven dat het besluit van 29 juni 2015 in het bestreden besluit ten onrechte is gehandhaafd nu dit besluit de aanspraken van de cliënt onvoldoende concretiseert. Dit betekent dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
7.1.
Zolang de uitkomsten van onderzoek als bedoeld in 6.3 ontbreken, zal de Raad in zaken over huishoudelijke ondersteuning bij het zelf voorzien in de zaak als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht aansluiting zoeken bij de laatste niet meer in geschil zijnde indicatie, dan wel de normen van het CIZ Protocol Huishoudelijke Verzorging.
7.2.
De laatste voor de inwerkingtreding van de Wmo 2015 gestelde indicatie hield 4 uur huishoudelijke ondersteuning per week in. Dit betekent dat de Raad zal beslissen dat betrokkene in de periode van 1 september 2015 tot 11 mei 2016 in aanmerking kwam voor
4 uur huishoudelijke ondersteuning per week.
4 uur huishoudelijke ondersteuning per week.
Schadevergoeding
8. De erven hebben schadevergoeding gevorderd voor de door de dochters verleende zorg in de periode van 1 september 2015 tot 11 mei 2016. De erven hebben, gelet op de situatie zoals deze in de stukken en op de zitting is toegelicht, toereikend aannemelijk gemaakt dat de gestelde schade, in gestelde omvang, is geleden. Nu hoogte van de schade niet is bestreden wordt het college veroordeeld tot vergoeding van 36 weken x € 12,50 is € 450,- aan de erven.
Proceskosten
9. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten. Deze kosten worden voor rechtsbijstand bepaald op € 495,- in beroep en € 990,- in hoger beroep, in totaal
€ 1.485,-.
€ 1.485,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 februari 2016;
- herroept het besluit van 29 juni 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 13 augustus 2015;
- kent aan betrokkene 4 uur per week huishoudelijke ondersteuning toe voor de periode van
- veroordeelt het college tot vergoeding van schade tot een bedrag van in totaal € 450,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van de erven tot een bedrag van € 1.485,-;
- bepaalt dat het college aan de erven het betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en A.J. Schaap en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) G.J. van Gendt