Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 december 2015, 15/2740 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en desgevraagd nadere stukken ingezonden.
Namens betrokkene heeft [X.] , dochter van betrokkene, een verweerschrift ingediend en een verzoek om schadevergoeding gedaan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2016. Voor appellant zijn verschenen mr. L. Geertjes en P. Flap. Betrokkene heeft zich laten vertegenwoordigen door haar dochter.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene, geboren in 1928, heeft lichamelijke beperkingen die haar belemmeren bij het zelf doen van de huishoudelijke taken. Appellant heeft betrokkene in verband daarmee op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) huishoudelijke hulp 1 toegekend voor twee uur per week, laatstelijk voor de periode van 20 november 2012 tot 20 december 2017.
1.2.
Vooruitlopende op de intrekking van de Wmo en de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) op 1 januari 2015 heeft appellant bij primair besluit van 27 november 2014 beslist dat de aan betrokkene toegekende huishoudelijke hulp 1 per 31 december 2014 wordt ingetrokken (lees: beëindigd), omdat deze voorziening met ingang van 1 januari 2015 een algemene voorziening wordt. Deze voorziening is voor een ieder beschikbaar en moet door een ieder zelf geregeld en bekostigd worden. Betrokkene behoudt voor een overgangsperiode van 1 januari 2015 tot 1 juni 2015 nog recht op voortzetting van de huishoudelijke hulpvoorziening in natura voor twee uur per week. Tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
1.3.
Appellant heeft naar aanleiding van het bezwaar nader onderzoek gedaan naar de persoonlijke situatie van betrokkene. In dat kader heeft op 17 februari 2015 een klantgesprek plaatsgevonden waarbij een huisbezoek is afgelegd. In dat gesprek is aan de orde gekomen dat betrokkene in aanmerking kan komen voor een zogenaamde huishoudelijke hulp toelage (HHT) waarmee zij in het jaar 2015 een korting van € 10,- op het uurtarief van de thuiszorgaanbieder kan krijgen. Hiervoor geldt een maximum van tien uur per vier weken. Voorts is besproken dat als betrokkene niet de financiële middelen heeft om de hulp te bekostigen, het eventueel mogelijk is om een beroep op bijzondere bijstand te doen. Verder heeft appellant MO-zaak gevraagd advies uit te brengen of betrokkene in staat kan worden geacht zelf de regie te voeren over haar huishouden.
1.4.
Bij besluit van 1 juli 2015 heeft appellant het bezwaar in zoverre gegrond verklaard dat de beëindiging van de huishoudelijke hulp 1 en de verwijzing naar de algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ op onvoldoende onderzoek naar de persoonlijke situatie van betrokkene berustte. Dat gebrek is in het kader van de behandeling van het bezwaar hersteld. Onderzoek verricht door MO-zaak heeft uitgewezen dat betrokkene niet is aangewezen op een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015. Zij heeft minder dan tweeëneenhalf uur per week hulp bij het huishouden nodig en kan daarover zelf de regie voeren. De algemene voorziening ‘schoonmaken huis’, zoals deze vanaf 1 januari 2015 in de gemeente Aa en Hunze bestaat, is voor betrokkene voldoende. Wel heeft het college de overgangsperiode voor betrokkene verlengd tot 1 augustus 2015.
2.1.
Betrokkene heeft tegen het besluit van 1 juli 2015 beroep ingesteld. Volgens haar kan de lopende toekenning, gelet op artikel 8.9 van de Wmo 2015, niet worden ingetrokken en heeft zij onverminderd tot 20 december 2017 recht op huishoudelijke hulp 1 voor twee uur per week, zoals deze haar onder de werking van de Wmo is toegekend. Voorts heeft zij aangevoerd dat de algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ in haar geval niet passend is omdat deze veel duurder uitpakt dan de aan haar toegekende individuele voorziening op grond van de Wmo. Voor de Wmo-voorziening wordt haar een eigen bijdrage van € 19,40 per vier weken in rekening gebracht. De algemene voorziening moet zij echter bij de zorgaanbieder afnemen tegen een uurtarief van € 21,23. Na aftrek van de HHT-toelage resteert € 11,23 per uur. Daarmee komen de kosten voor twee uur huishoudelijke hulp per week via de algemene voorziening uit op € 89,84 per vier weken. Een verschil van € 70,44 per vier weken.
2.2.
Appellant heeft bij besluit van 25 september 2015 (bestreden besluit) het besluit van
1 juli 2015 op formele gronden ingetrokken. Aan het bestreden besluit heeft appellant ten grondslag gelegd dat op grond van het op artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 verrichte onderzoek is gebleken dat betrokkene met de algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ geacht wordt voldoende zelfredzaam te zijn, zodat zij niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening. Appellant heeft de overgangsperiode tot 1 augustus 2015 gehandhaafd.
2.3.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft geoordeeld dat op grond van artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015 het recht zoals dat voor 1 januari 2015 gold van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo en dat een in 2015 genomen beslissing op bezwaar niet (alsnog) kan worden gebaseerd op de Wmo 2015 als het primaire besluit zijn grondslag vindt in de Wmo.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Volgens appellant houdt het bestreden besluit geen intrekking in van het toekenningsbesluit van 2012, waarbij aan betrokkene huishoudelijke hulp 1 tot 20 december 2017 is toegekend, maar de beëindiging daarvan per 31 december 2014 vanwege wijziging van het beleid als gevolg van de inwerkingtreding van de Wmo 2015. Volgens appellant blijkt uit de toelichting bij artikel 8.9 van de Wmo 2015 dat het is toegestaan in de Verordening regels vast te stellen over de gevolgen van de Wmo 2015 voor op grond van de Wmo genomen toekenningsbesluiten. Weliswaar is het primaire besluit nog voor 1 januari 2015 genomen, toen appellant nog niet bevoegd was besluiten op grond van de Wmo 2015 te nemen, maar omdat het bestreden besluit na 1 januari 2015 is genomen, is dit bevoegdheidsgebrek geheeld. Appellant verzoekt de aangevallen uitspraak te vernietigen en het beroep alsnog ongegrond te verklaren.
3.2.
Betrokkene kan zich vinden in de aangevallen uitspraak. Betrokkene verzoekt appellant te veroordelen tot het vergoeden van geleden schade.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Bij koninklijk besluit van 18 juli 2014 is bepaald dat de Wmo 2015 in werking treedt op 19 juli 2014, met uitzondering van de artikelen 1.1.2, 1.2.1, 1.2.2, 2.1.1 en 2.2.2, 2.3.1, 4.1.1 tot en met 4.3.4, 7.1 tot en met 7.23 en 7.25 tot en met 7.37, 8.1, 8.9, eerste tot en met vierde lid, en 8.10, die in werking treden met ingang van 1 januari 2015. Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Wmo wordt ingetrokken. Met deze bepalingen is gegeven dat de Wmo met ingang van 1 januari 2015 is ingetrokken en dat de Wmo 2015 op 1 januari 2015 in zijn geheel in werking is getreden.
4.2.
Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Die ondersteuning moet in de voorstelling van de wetgever erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven. In de memorie van toelichting op de Wmo 2015 (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3) is uiteengezet dat het uitgangspunt is dat gemeenten burgers slechts ondersteuning bieden als dat nodig is. Mensen zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. De betrokkene moet eerst bezien in hoeverre hij zelf en zijn directe omgeving een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van de eigen situatie. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen bij burgers te benutten en te versterken. Indien uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente – binnen de grenzen van wat daarover in het plan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zodat deze zo lang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven wonen.
4.3.1.
Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorgdraagt voor de maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het zoveel mogelijk ondersteunen van de zelfredzaamheid (en de participatie) van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen in de eigen leefomgeving. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert zelfredzaamheid als in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
4.3.2.
Artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens voor de door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
4.3.3.
Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. De gemeenteraad van Aa en Hunze heeft ter uitvoering hiervan de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Aa en Hunze 2015 (Verordening) vastgesteld, die met ingang van 1 januari 2015 in werking is getreden.
4.3.4.
Artikel 2.1.4, eerste lid, van de Wmo 2015 regelt, voor zover hier van belang, dat bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt een bijdrage in de kosten is verschuldigd voor het gebruik van een algemene voorziening. Het tweede lid, onder a, bepaalt dat in de verordening de hoogte van de bijdrage voor de verschillende soorten van voorzieningen verschillend kan worden vastgesteld en dat kan worden bepaald dat voor personen, behorende tot daarbij omschreven groepen, een daarbij aangegeven korting op de bijdrage voor een algemene voorziening van toepassing is. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, van de voor zover hier van belang, definieert cliënt als persoon die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget is verstrekt.
4.3.5.
Artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college ter uitvoering van het plan van de gemeenteraad, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid, algemene voorzieningen bevordert en treft ter bevordering van, voor zover hier van belang, de zelfredzaamheid. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert aanbieder als natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert algemene voorziening als een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatwerkvoorziening als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van, voor zover hier van belang, de zelfredzaamheid.
4.3.6.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
4.3.7.
Artikel 2.3.2, eerste en vierde lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college bij een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning de mogelijkheden onderzoekt of met gebruikmaking van een algemene voorziening gekomen kan worden tot verbetering van de zelfredzaamheid.
4.3.8.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid (of participatie) die de cliënt ondervindt, beslist, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (of participatie) en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.3.9.
Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming. Artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo.
4.3.10.
Artikel 3 van de Verordening, voor zover hier van belang, bepaalt dat een cliënt voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt ter compensatie van de beperkingen, chronische psychische of psychosociale problemen, als gevolg waarvan de cliënt niet voldoende in staat is tot zelfredzaamheid (of participatie) en voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen met gebruikmaking van algemene voorzieningen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het gesprek als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (of participatie) en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.3.11.
Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening bepaalt dat geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt voor zover de cliënt met gebruikmaking van algemene voorzieningen de beperkingen kan wegnemen.
4.3.12.
Artikel 18 van de Verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Aa en Hunze 2013 wordt ingetrokken. Een cliënt houdt recht op een lopende voorziening totdat het college een nieuw besluit heeft genomen. Het aan dat besluit ten grondslag liggende onderzoek wordt uitgevoerd met inachtneming van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015, met dien verstande dat het onderzoek ambtshalve kan plaatsvinden.
4.4.1.
Appellant heeft met het primaire besluit van 27 november 2014 uitvoering willen geven aan de Wmo 2015. Op die datum was deze wet echter nog niet in werking getreden voor maatwerkvoorzieningen als bedoeld in artikel 2.3.1 van de Wmo 2015, zodat dit besluit de beoogde wettelijke grondslag ontbeert. Dit gebrek in het primaire besluit is echter in het bestreden besluit, dat op 25 september 2015 is genomen, geheeld omdat de Wmo 2015 toen wel geheel in werking was getreden.
4.4.2.
Het in artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 geregelde overgangsrecht dient, gelezen in samenhang met de wetsgeschiedenis, zo te worden begrepen, dat onder de Wmo toegekende aanspraken en verplichtingen blijven gelden tot het moment waarop zij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd. Voor lopende gedingen tegen besluiten genomen op grond van de Wmo geldt dat daarop het bepaalde bij en krachtens de Wmo onverkort van toepassing blijft. Voor deze uitleg wordt steun gevonden in de algemene toelichting en de artikelsgewijze toelichting op dit artikel (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 83-84 en 203-204). Voor een uitleg als door betrokkene voorgestaan is geen plaats, nu deze ertoe leidt dat onder de Wmo toegekende voorzieningen niet meer zouden kunnen worden gewijzigd of beëindigd anders dan op grond van de Wmo, een gevolg dat de wetgever blijkens de toelichting bij het overgangsrecht geenszins heeft beoogd.
4.4.3.
Uit wat bij 4.4.1 en 4.4.2 is overwogen, volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellant op het bezwaar met toepassing van de Wmo diende te beslissen. Het hoger beroep slaagt.
4.5.
Op grond van wat hierna wordt overwogen, bestaat geen aanleiding het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond te verklaren.
4.5.1.
Tussen partijen is in geschil of appellant zich terecht op het standpunt stelt dat betrokkene niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening voor de huishoudelijke verzorging, omdat zij een beroep kan doen op de algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ en daarmee voldoende in haar zelfredzaamheid is ondersteund.
4.5.2.
In zijn uitspraken van heden ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403, heeft de Raad – ambtshalve – geoordeeld dat het voeren van een gestructureerd huishouden als bedoeld in art 1.1.1 van de Wmo 2015 mede de zorg voor het schoon en op orde houden van het huishouden omvat, alsmede de zorg voor het kunnen beschikken over schoon beddengoed en schone kleding.
4.5.3.
Volgens artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 moet het college, ter uitvoering van het beleidsplan, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid, van de Wmo 2015 algemene voorzieningen bevorderen en treffen ter bevordering van onder meer de zelfredzaamheid. In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 is in paragraaf 3.5 over algemene voorzieningen het volgende opgenomen (kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 34): “De gemeente is vrij in de keuze welke algemene voorzieningen zij treft. De regering kan zich bijvoorbeeld voorstellen dat gemeenten ervoor kiezen om in bepaalde situaties ondersteuning in het huishouden of sociaal vervoer in de vorm van een algemene voorziening aan te bieden. Door deze ondersteuning in de vorm van een algemene voorziening aan te bieden, kan de gemeente voorzien in een door de gemeente nader in te vullen niveau van ondersteuning als het gaat om bijvoorbeeld de kwaliteit, de beschikbaarheid en de voor de ingezetenen daaraan verbonden kosten. Doordat het treffen van algemene voorzieningen gericht op maatschappelijke ondersteuning onderdeel moet uitmaken van het periodiek door de gemeenteraad vast te stellen plan, wordt ook benadrukt dat een algemene voorziening in de daarvoor geschikte situaties een voorliggend en volwaardig alternatief is voor een maatwerkvoorziening. Of dit in een individueel geval ook zo is, onderzoekt de gemeente indien door of namens een betrokkene een melding is gedaan dat deze maatschappelijke ondersteuning nodig heeft. Een cliënt die naar het oordeel van de gemeente voor een specifieke vorm van ondersteuning gebruik kan maken van een algemene voorziening, komt dus niet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening voor die ondersteuning.” De Raad leidt hieruit af dat een gemeente ervoor kan kiezen om huishoudelijke verzorging aan te bieden in de vorm van een algemene voorziening en dat deze voorziening in dat geval als basisvoorziening voorliggend kan zijn op een eventueel in aanvulling daarop te verstrekken maatwerkvoorziening indien deze noodzakelijk is voor de zelfredzaamheid van de betrokken cliënt. Door een zodanig systeem neer te leggen in de Verordening heeft de gemeenteraad niet in strijd gehandeld met de Wmo 2015.
4.5.4.
Uit het bij 4.3.4 weergegeven artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 blijkt dat bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt voor het gebruik van een algemene voorziening een bijdrage in de kosten is verschuldigd. In de verordening kan de hoogte van de bijdrage voor de verschillende soorten van voorzieningen verschillend worden vastgesteld en kan worden bepaald dat voor personen, behorende tot daarbij omschreven groepen, een korting op de bijdrage voor een algemene voorziening van toepassing is. In de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 is over de bijdrage in de kosten van de algemene voorziening het volgende aan de orde gekomen. De hoogte van de bijdrage voor het gebruik van een algemene voorziening wordt in de verordening bepaald en is onderwerp van lokaal beleid (kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 64, blz. 81). De bijdrage kan, anders dan de eigen bijdrage voor een maatwerkvoorziening, niet inkomensafhankelijk zijn (kamerstukken II 2013/14 33 841, nr. 3, blz. 111-112). De regering heeft het vertrouwen uitgesproken dat gemeenten die veel algemene voorzieningen aanbieden stapeling van bijdragen beperken om de toegankelijkheid te waarborgen. Volgens de regering hebben gemeenten er voorts zelf belang bij om de algemene voorzieningen (financieel) laagdrempelig te maken en te houden om de druk op de duurdere maatwerkvoorzieningen te beperken (kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 34, blz. 147 en nr. 64, blz. 27 en 81). “Gemeenten zijn – binnen de landelijke kaders – vrij om eigen bijdragen te vragen en leggen hun beleid hieromtrent vast in de verordening. De mogelijkheden om eigen bijdragen voor maatwerkvoorzieningen te vragen, worden door de regering begrensd in het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015. Ongewenste cumulatie van eigen bijdragen voor de Wlz en de Wmo 2015 binnen één huishouden wordt voorkomen door de inhoud van de betreffende regelgeving en de centrale uitvoering door het CAK. (…) Daarnaast hebben gemeenten via bijzondere bijstand en de (nieuwe) mogelijkheid op grond van de Wmo 2015 om een financiële tegemoetkoming te verstrekken bij meerkosten door een chronische ziekte en/of beperking voldoende mogelijkheden om rekening te houden met draagkracht bij algemene voorzieningen. Op basis van de bestaande praktijk dat ongewenste cumulatie van eigen bijdrage niet of in beperkte mate voorkomt, het belang dat gemeenten hebben om te forse cumulatie van eigen bijdragen te voorkomen en het brede instrumentarium waarover gemeenten beschikken om in individuele gevallen zeker te stellen dat mensen over voldoende financiële middelen kunnen beschikken, heb ik er vertrouwen in dat gemeenten ongewenste cumulatie van eigen bijdragen zullen voorkomen.” (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 167, blz. 4).
4.5.5.
Uit de bewoordingen van artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 en de bij 4.5.4 weergegeven wetsgeschiedenis volgt dat de hoogte van de bijdrage die een cliënt verschuldigd is in de kosten van een algemene voorziening moet zijn vastgelegd in de verordening en dat delegatie daarvan aan het college niet is toegestaan. Ook een eventuele korting op de bijdrage aan de algemene voorziening dient in de verordening te zijn bepaald. Verder is uit de wetsgeschiedenis op te maken dat als maatschappelijke ondersteuning ter compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid noodzakelijk is, onderzocht dient te worden of een algemene voorziening, indien deze in de gemeente bestaat, voor de betrokkene ook financieel haalbaar is, waarvoor gemeenten meerdere instrumenten ter beschikking staan.
4.5.6.
In artikel 8, eerste lid, van de Verordening is bepaald - voor zover hier van belang - dat een cliënt een bijdrage in de kosten voor het gebruik van een algemene voorziening is verschuldigd. In het tweede lid is onder meer bepaald dat het college bij nadere regels kan bepalen voor welke algemene voorzieningen, niet zijnde cliëntondersteuning, de cliënt een bijdrage is verschuldigd en wat per soort algemene voorziening de hoogte van deze bijdrage is. Het college heeft deze regels niet vastgesteld. Het college is daartoe ook niet bevoegd nu artikel 2.1.4, tweede lid, van de Wmo 2015 daaraan in de weg staat. Dit artikel voorziet niet in een wettelijke grondslag om het vaststellen van de hoogte van de bijdrage te delegeren aan burgemeester en wethouders. Ter zitting heeft appellant toegelicht dat de gemeente met verschillende zorgaanbieders afspraken heeft gemaakt. Cliënten worden rechtstreeks naar deze zorgaanbieders gestuurd en moeten daar de kostprijs betalen. Deze kostprijs is bij de verschillende zorgaanbieders verschillend vastgesteld. De cliënten maken zelf afspraken met de zorgaanbieder over de te leveren hulp en de daarbij behorende kosten. Degenen die voor de HHT in aanmerking komen, krijgen bij de zorgaanbieder de HHT-korting op de kostprijs.
4.5.7.
Uit tekst en toelichting van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 volgt dat een aanbieder zich jegens het college verbindt om een algemene voorziening (of een maatwerkvoorziening) te leveren. Volgens de toelichting impliceert de formulering dat een derde die zich jegens de cliënt verbindt tot het leveren van bepaalde activiteiten, diensten of zaken, in dat verband geen aanbieder in de zin van de wet is (kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 110). Gelet op het ontbreken van voorschriften in de verordening en de door appellant gegeven toelichting over de werkwijze met de zorgaanbieders, kan de conclusie geen andere zijn dan dat de algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ van de gemeente Aa en Hunze geen algemene voorziening is in de zin van de Wmo 2015. Hieraan staat in de weg dat het schoonmaakbedrijf met de klant contracteert over het verrichten van diensten tegen het volle tarief, zodat het schoonmaakbedrijf in zoverre geen aanbieder is in de zin van de Wmo 2015. Verder blijkt niet - ook niet nadat de Raad daarover bij het college schriftelijk navraag heeft gedaan - van een of meer contracten met een of meer zorgorganisaties waarin deze zich jegens het college hebben verbonden om een algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ te leveren en wat daarvan de kosten zijn. Verder heeft appellant niet onderzocht of de aangeboden voorziening voor betrokkene financieel haalbaar is. Dit betekent dat de rechtbank het beroep terecht gegrond heeft verklaard en het bestreden besluit terecht heeft vernietigd. De Raad zal vanwege het belang om tot een definitieve beslechting van het geschil te komen, nagaan of hij zelf in de zaak kan voorzien.
4.6.1.
Vaststaat dat betrokkene vanwege haar beperkingen voor haar zelfredzaamheid is aangewezen op maatschappelijke ondersteuning in de vorm van twee uur per week huishoudelijke hulp 1. Betrokkene is niet in staat op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit haar sociale netwerk deze beperkingen te verminderen of weg te nemen. Uit wat hiervoor is overwogen, is gebleken dat appellant geen algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015 in het leven heeft geroepen, zodat hij betrokkene daar niet naar kan verwijzen. Dit betekent dat bij de huidige stand van zaken van regelgeving en beleid in de gemeente Aa en Hunze, alleen een maatwerkvoorziening een passende bijdrage kan leveren aan het realiseren van een situatie waarin betrokkene in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Er bestaat daarom aanleiding te bepalen dat de huishoudelijke hulp 1 voor twee uur per week vanaf 1 augustus 2015 dient te worden gecontinueerd tot 20 december 2017, zijnde de datum waarop de eerdere toekenning zou aflopen. Ten overvloede merkt de Raad op dat deze einddatum niet wegneemt dat appellant bevoegd is deze toekenning eerder te wijzigen of te beëindigen indien de wet- en regelgeving daarin voorziet, mits daarbij, zo nodig, een overgangstermijn wordt gegund.
4.6.2.
Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover daarin is bepaald dat appellant opnieuw op het bezwaar dient te beslissen en voor het overige, met verbetering van de gronden, voor bevestiging in aanmerking komt.
5.1.
Betrokkene heeft verzocht appellant te veroordelen tot het vergoeden van geleden schade. Uit artikel 8:91, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat het verzoek kan worden ingediend bij de hogerberoepsrechter waar het hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is en dat de hogerberoepsrechter op het verzoek beslist, tenzij hij het verzoek naar de rechtbank verwijst, omdat het naar zijn oordeel behandeling door de rechtbank behoeft. De Raad is van oordeel dat verwijzing naar de rechtbank niet aan de orde is.
5.2.
Op grond van artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb dient het verzoekschrift een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade te bevatten en voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade en een specificatie daarvan. Betrokkene heeft ter zitting gewezen op de schade die zij lijdt zoals is becijferd in beroep, zie 2.1, maar daarmee is het verzoek om schadevergoeding nog niet voldoende gespecificeerd en is appellant ook nog niet in de gelegenheid geweest daarop te reageren. Op grond van artikel 6:6 in verbinding met artikel 8:94 van de Awb zal betrokkene nog in de gelegenheid worden gesteld het verzoek in die zin aan te vullen. De Raad zal daarom beslissen dat het onderzoek met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wordt heropend onder nummer 16/948 WMO15-S.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin is beslist dat appellant een nieuwe beslissing op het bezwaar dient te nemen;
- bepaalt dat het college de huishoudelijke hulp 1, zoals deze tot 1 augustus 2015 aan betrokkene is toegekend, continueert tot 20 december 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en J. Brand en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van N. van Rooijen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2016.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) N. van Rooijen