ECLI:NL:PHR:2025:264

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer24/02642

Datum28 februari 2025

BelastingkamerA

Onderwerp/tijdvakVerhuurderheffing 2019 t/m 2021

Nr. Gerechtshof 22/2044 t/m 22/2046

Nr. Rechtbank 21/1288, 21/1289 en 22/604

CONCLUSIE

P.J. Wattel

In de zaak van

[X] B.V.

tegen

staatssecretaris van Financiën

1.Overzicht

1.1

Dit is één van 56 samenhangende zaken^[1]over de verhuurderheffing 2019, 2020 en 2021. Alleen deze zaak is voor conclusie geselecteerd omdat hij alle drie de jaren en alle – veelal identieke – cassatiemiddelen omvat. De 56 belanghebbenden hebben zich aangesloten bij een ‘Class Action Verhuurderheffing’, een initiatief van de gemachtigde, die op basis van
no cure, no payoptreedt.^[2]Het doel is om de verhuurderheffing op juridische gronden geheel van tafel te krijgen en – aldus de
website- de aldus bespaarde heffing te investeren in sociale woningverhuur. Over de individuele feitelijke omstandigheden van de 56 heffingsplichtigen weten we daarom weinig tot niets. Ik maak uit de dossiers op dat het in de drie betrokken jaren in totaal om meer dan € 74 miljoen aan verhuurderheffing gaat.

1.2

De belanghebbende acht de van haar geheven verhuurderheffing 2019, 2020 en 2021 onrechtmatig op basis van vijf ook in cassatie aangevoerde rechtskundige argumenten:

(i) De verhuurderheffing schendt op regelniveau het eigendomsgrondrecht omdat:

a. de inkomensafhankelijke huurverhoging (IAH) waaruit de verhuurderheffing betaald zou moeten worden, verboden staatssteun is en buiten toepassing moet blijven, waardoor de verhuurderheffing niet meer voldoet aan de
fair balance-toets;

b. de IAH waaruit de verhuurderheffing betaald zou moeten worden, het discriminatieverbod schendt en dus buiten toepassing moet blijven, waardoor de verhuurderheffing niet meer voldoet aan de
fair balance-toets;

c. (subsidiair) de verhuurderheffing tot systemische overbelasting leidt; de wetgever veronderstelde ten onrechte dat zij betaald kon worden uit de IAH, net zoals box 3 ten onrechte verondersteld rendement belast. Zo’n ‘gemiddelde-belasting’ is onverenigbaar met het discriminatieverbod en het eigendomsgrondrecht;

(ii) de verhuurderheffing
2019schendt het discriminatieverbod omdat na uw arrest HR
BNB2018/144 alle mede-eigenaren voor dat jaar zijn vrijgesteld van de verhuurderheffing, zulks ten nadele van alle volle eigenaren zoals de belanghebbende;

(iii) de verhoging van de voetvrijstelling van 10 naar 50 sociale huurwoningen per 1 januari 2018 schendt het discriminatieverbod omdat zij ongerechtvaardigd kleine verhuurders begunstigt en grote verhuurders zoals belanghebbende extra belast doordat ter compensatie het tarief is verhoogd met 0,007%.

A.
Discriminatie van volle eigenaren in 2019? Middelen (vii) t/m (ix)

1.3

De middelen (vii) t/m (ix) (argument (ii): discriminatie van volle eigenaren in 2019 omdat de wetgever te lang over een nieuwe regeling voor mede-eigenaren heeft gedaan) lijken mij voldoende behandeld in de conclusie^[3]in de bij u aanhangige zaak 23/03524. Het enige nieuwe punt behandel ik in 3.3 hieronder. Ik meen dat deze middelen ongegrond zijn.

B.
Verhoging voetvrijstelling en compenserende tariefverhoging discriminatoir? Middel (x)

1.4

Ik zie niet hoe een (algemene verhoging van een) algemene voetvrijstelling grootverhuurders zou discrimineren ten opzichte van niet-grootverhuurders. Alle verhuurders, ook (zeer) grote, profiteerden van de hogere vrijstelling. De minieme compenserende tariefverhoging deed dat voordeel pas omslaan in een klein nadeel bij een zéér omvangrijk woningbezit. Dat mensenrechtenverdragen in de weg zouden staan aan een licht
Benthamsprogressieve vermogensbelasting (naar de waarde van het woningbezit), valt mijns inziens niet in te zien.

1.5

Evident lijkt mij ook dat de voetvrijstellingsverhoging (zeer) doelmatig en kostenbesparend is en administratieve lasten aanzienlijke verkleint. Dat volgt al uit het gegeven dat het tarief met slechts 0,007%-punt extra verhoogd hoefde te worden om (i) uiteindelijk 70% van de aanvankelijke 3.200 heffingsplichtigen uit de heffing- en toezichtinspanning te verwijderen en (ii) het budgettaire effect van de verhoging van 25 naar 50 huurwoningen – € 23 miljoen – op te vangen (op een totaal begrote structurele opbrengst ad € 1,8 à 2 miljard). Ik zie niet waarom de allergrootsten niet relatief ietsje meer zouden mogen betalen. Dat deze doelmatigheid van elke redelijke grond ontbloot zou zijn door discriminatoire, willekeurige en onredelijke aantasting van eigendom in strijd met mensenrechten, lijkt mij niet houdbaar.

C.
Is de verhuurderheffing een discriminatoir willekeurige inkomstenbelasting? Middel (vi)

1.6

Middel (vi) (argument (i)(c)) (veronder)stelt rechtskundig dat de verhuurderheffing ertoe strekt om – bepaalde – verhuurinkomsten (de IAH) weg te belasten en stelt feitelijk dat dat doel niet bereikt wordt doordat sommige verhuurders veel IAH kunnen genereren en anderen weinig, als gevolg van een scheve verdeling van de scheefhuurders die de IAH betalen. Net als box 3 faalt de verhuurderheffing in benadering van de feitelijke (IAH-)inkomsten.

1.7

Mijns inziens is de verhuurderheffing geen (bepaalde huur-)
inkomstenbelasting, maar - ook in concept, vorm en techniek - een vermogensbelasting. Voor al hun
inkomstenzijn de verhuurders daarnaast onderworpen aan de vennootschapsbelasting of inkomstenbelasting. De grondslag van de verhuurderheffing is geen gemiddelde, maar exact individueel bepaalde waarde. Een – eveneens individueel bepaald – gemiddelde wordt alleen gebruikt om de hoogte van de voetvrijstelling van 50 WOZ-waarden per verhuurder te bepalen.

1.8

Wat het gestelde ‘bestaansvoorwaardelijke’ verband tussen de verhuurderheffing en de IAH betreft: de wetgever heeft steeds verklaard (zie de citaten in in 5.5, 5.29 5.8, 5.12, 5.15, 5.16, 5.20, 5.22, 5.25, 5.28 en 5.29) dat de verhuurderheffing niet gekoppeld is aan bepaalde huurinkomsten van verhuurders, ook niet ‘een-op-een’ aan IAH-inkomsten, laat staan individueel. Hij heeft verklaard dat (i)
alsde IAH en de verhuurderheffing 2014 e.v. tegelijk zouden worden ingevoerd, de verhuurderheffing deels of in sommige gevallen geheel uit die IAH opgebracht zou kunnen worden, en (ii) als de IAH
niettegelijk ingevoerd zou worden, of wel tegelijk ingevoerd zou worden maar de heffing niet (geheel) zou dekken, die heffing uit andere bron opgebracht zou moeten worden, zoals vermogenswinsten, kostenverlagingen, aanpassing van het investeringsprogramma en, wat inkomsten betreft, uit de reguliere huurverhoging van 1,5% boven inflatie. De heffing werd ook gerechtvaardigd geacht door de uit publieke middelen bekostigde (stijging van de) huurtoeslag en objectsubsidies, dus met het complete pakket van overheidsregulering, inclusief huurtoeslag, objectsubsidies, huurbeleidverruimingen en overige maatregelen. Dat wordt niet anders doordat de Eerste Kamer dat pakket ook samenhangend en tegelijk in zijn geheel beoordeeld en ingevoerd wilde zien.

1.9

Ten overvloede merk ik op dat de belanghebbende geen inzicht heeft gegeven in de gestelde structurele, vergaande mate waarin de heffing op individueel niveau niet zou zijn op te brengen uit de combinatie van alle financieringsmogelijkheden die de wetgever noemde.

1.1

Mijns inziens strandt ook middel (vi).

D.
Was de IAH een financiële en juridische bestaansvoorwaarde voor de verhuurder-heffing? Middelen (i) t/m (v)

1.11

De resterende middelen (i) t/m (v) (corresponderende met de argumenten (i)(a) en (i)(b) in 1.2 hierboven) gaan ervan uit dat de wetgever, gegeven met name de motie-Essers, de verhuurderheffing bedoelde om de IAH weg te belasten of, andersom, de IAH bedoelde om de verhuurderheffing te financieren. De IAH was een financiële ‘bestaansvoorwaarde’ voor de verhuurderheffing en de wetgever moet geacht worden de verhuurderheffing onevenredig en daarom onbestaanbaar te hebben geacht zonder simultane IAH. De heffing schond het eigendomsgrondrecht omdat de IAH, die de verhuurderheffing moest financieren, (a) verboden staatssteun is en (b) het discriminatieverbod schendt. De IAH moet daarom buiten toepassing blijven, waardoor de alsdan ongefinancierde heffing niet meer aan de eis van een
fair balancetussen algemeen en individueel belang voldoet, aldus de belanghebbende.

1.12

Mijns inziens volgt uit HvJEU, zaak C-174/02,
Streekgewest Westelijk Noord-Brabant, recht-streeks dat dit betoog tot niets leidt (zie 1.20 hieronder). Of de IAH al dan niet verboden staatssteun is, doet ook niet ter zake als de IAH niet in rechtstreeks financieringsverband staat met de verhuurderheffing. De belanghebbende verwijt het Hof ten onrechte dat hij volstaan heeft met vaststelling dat dat gestelde verband niet bestond en daarom niet verder is ingegaan op haar argumenten (i)(a) en (i)(b) (zie 1.2). Die argumenten steunen immers beide op de stelling dat de IAH en de verhuurderheffing wél onlosmakelijk samenhangen en de IAH als onrechtmatig weggedacht moet worden, waardoor de
balanceniet meer
fairis. Gezien deze strekking van de argumenten (i)(a) en (i)(b), heeft het Hof terecht geoordeeld dat als het gestelde verband
nietbestaat, geen van beide argumenten nog ter zake doet. Is de IAH geen bestaansvoorwaarde voor de heffing, dan kan eventuele onrechtmatigheid van de IAH de heffing immers niet meeslepen in eventuele onverbindendheid van de IAH. Dit middel (i) lijkt mij daarom ongegrond of zelfs onbegrijpelijk, nu de belanghebbende bij het Hof zelf heeft verklaard dat als het gestelde onlosmakelijke financiële verband tussen IAH en verhuurderheffing niet bestaat, beide argumenten (i)(a) en (i)(b) falen. Het Hof zou dus juist ontoelaatbaar buiten het geschil zijn gegaan of zinloos werk hebben verricht als hij
nietvolstaan had met onderzoek van dat gestelde onlosmakelijke financiële verband.

1.13

Dat het Hof dat verband niet aanwezig achtte, noch in de bedoeling van de wetgever, noch in feite, noch op individueel niveau, noch ‘macro’, lijkt mij correct omdat het volgt uit de parlementaire geschiedenis geciteerd in 5.5, 5.8, 5.9, 5.11, 5.12, 5.16, 5.19 en 5.20 hieronder (voor de Wvh 2013) en uit de citaten in 5,21, 5.22, 5.25, 5.28 en 5.29 (voor de Wmw 2014 e.v.; dus van ná de motie-Essers). Met name de citaten in 5.8, 5.12, 5.16, 5.22, 5.25, 5.28 en 5.29 lijken mij onverenigbaar met belanghebbendes stellingen. Dat de twee maatregelen
politiekgekoppeld werden –
samenmet nog diverse
anderemaatregelen in een volgens de wetgever evenwichtig
totaal-woningmarktpakket – in de zin dat de Eerste Kamer vond dat al die maatregelen tegelijk en in samenhang moesten worden beoordeeld en ingevoerd, impliceert geenszins dat de verhuurderheffing een IAH-wegbelasting was of, andersom, de IAH diende om de verhuurderheffing te financieren. Juist omdat het om een evenwichtig totaalpakket ging, kan zelfs politiek niet selectief één huurbeleidverruimings-maatregel (en alleen financieel) tegenover de verhuurderheffing gesteld worden. De heffing was politiek evenzeer gekoppeld aan de gestegen uitgaven voor huurtoeslag, huurwoningmarkt-objectsubsidies, de reguliere huurverhogingen ad 1,5% boven inflatie, een heffingsvermindering voor krimpgebieden en voor investeringen in grootschalige (ver)bouw, efficiencyverbeteringen, realisering van grote stille reserves door woningverkoop en (overige) overheidsregulering van de huurwoningmarkt.

1.14

Nu de belanghebbende geen feitelijke, maar alleen rechtskundige stellingen aanvoert, kan zich geen motiveringsgebrek voordoen. Rechtsoordelen hoeven niet gemotiveerd te worden.

1.15

Ad middel (iii) merk ik nog op dat de belanghebbende haar stelling dat de parlementaire geschiedenis van de wetsvoorstellen 33 407 (Wvh) en 33 515 (novelle Wvh) niet relevant zou zijn voor de verhuurderheffing 2014 e.v. omdat die achterhaald zou zijn door de parlementaire geschiedenis van de wetsvoorstellen 33 756 (Wmw I) en 33 819 (Wmw II) niet heeft onderbouwd en niet heeft aangewezen welke concrete latere parlementaire uitlatingen welke eerdere uitlatingen in welk opzicht zouden hebben ontkracht. De MvT bij de Wmw I en Wmw II zegt volgens mij eerder het tegengestelde, nl. dat de verhuurderheffing 2014 e.v. in ‘vormgeving, achtergrond, reikwijdte én grondslag’ ‘voortbouwt’ op de Wvh 2013 en dat een groot aantal bepalingen uit de Wvh 2013 in de Wmw I is overgenomen. Dat ligt ook voor de hand, nu dat de ‘knip’ tussen 2013 en 2014 naar aanleiding van de motie-Essers slechts is aangebracht – volgens de regering en de
TweedeKamer onnodig – omdat de
EersteKamer de in de Wvh-toelichting aangekondigde huurbeleidsverruimingen in samenhang met de voorstellen voor 2014 e.v. wilde beoordelen. De Wvh gold na die novelle/knip formeel alleen voor 2013, maar materieel leefde hij voort, zij het met hoger tarief en dus hogere opbrengst. In 1.13 wees ik al op parlementaire geschiedenis van ná de motie-Essers die mijns inziens even duidelijk als de parlementaire geschiedenis van vóór die motie aangeeft dat het gestelde financiële ‘bestaansvoorwaardelijke’ verband tussen de verhuurderheffing en de IAH niet bestaat. Het Hof heeft dus terecht ook de parlementaire geschiedenis van de voorstellen 33 407 en 33 515 van belang geacht, mede gezien de vele verwijzingen ernaar en herhalingen ervan in de parlementaire geschiedenis van de Wmw I en II.

1.16

Ook de middelen (i) t/m (v) stranden, zodat het cassatieberoep ongegrond is.

1.17

Zou het gestelde financiële ‘bestaansvoorwaardelijke’ verband tussen de verhuurderheffing en de IAH wél bestaan, én dat verband bovendien zou meebrengen dat de verhuurderheffing het eventuele EU-rechtelijke of EVRM-rechtelijke lot van de IAH zou moeten delen (ook dat lijkt mij geen gegeven), dan zou de vraag rijzen waartoe EU-rechtelijke of EVRM-rechtelijke beoordeling van de IAH dan leidt. Ik ga ten overvloede in op belanghebbendes stellingen dat de IAH verboden staatsteun c.q. verboden discriminatie zou zijn.

E.
Ten overvloede: IAH staatssteun?

1.18

Volgens de belanghebbende zijn scheefhuurders ongelijk verdeeld over het land en over heffingsplichtige verhuurders en profiteerden daardoor sommige verhuurders meer van de IAH dan andere, niet alleen doordat zij de huren meer konden verhogen, maar ook doordat daardoor hun huurwoningen eerder geliberaliseerd werden en uit degrondslag van de verhuurderheffing verdwenen, nu alleen geheven werd ter zake van
niet-geliberaliseerde huurwoningen. In
datgestelde effect (meer of eerdere liberalisering en daardoor minder verhuurderheffing) ziet de belanghebbende
afzien, door de Staat, van belastingmiddelen die anders (zonder de IAH) wél geheven zou zijn, zulks ten gunste van de verhuurders bij wie dat liberaliseringseffect optrad. Die verhuurders werden aldus selectief begunstigd uit staatsmiddelen, aldus de belanghebbende.

1.19

Maar de IAH wordt niet uit staatsmiddelen bekostigd, maar volledig betaald door scheef-huurders. Zelfs als men een afzien van belastingopbrengst ziet in een heffingsgrondslag-versmalling als gevolg van een ongelijk verdeeld liberaliseringseffect van de IAH, dan nog zou alleen staatssteun kunnen bestaan in dat hypothetische
niet-geheven bedrag dat zonder liberaliseringseffect beweerdelijk meer geheven zou zijn. Er zou niets veranderen aan het
niet-staatssteunkarakter van het
welgeheven bedrag aan verhuurderheffing en het zou de belanghebbende dus geen steek verder brengen. Ik zie het belang van het betoog dus niet.

1.2

Uit HvJ EU, zaak C-174/02,
Streekgewest Westelijk Noord-Brabantblijkt bovendien dat een belasting alleen dan (onderdeel van) verboden staatsteun kan zijn als “noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst (…) noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd” waardoor “de heffing rechtstreekse invloed (heeft) op de omvang van de steun”. Het HvJ zag in
Streekgewestgeen dergelijk dwingend bestemmingsverband, nu de wet geen verband legde tussen de opbrengst van de afvalstoffenheffing en de vrijstelling ervan, en de toepassing en omvang van de vrijstelling ook overigens niet afhingen van de opbrengst. De opbrengst ging de algemene middelen in en daaruit werd de steun gefinancierd. Die route via de algemene middelen sloot een rechtstreeks bestemmingsverband tussen de belasting en de steun uit. In ons geval bestaat
überhauptgeen ‘bestemmingsverband’, laat staan ‘dwingend’. Dee opbrengst van de verhuurderheffing ging volledig naar de algemene middelen en de IAH wordt volledig betaald door scheefhuurders. Van het vereiste dwingende bestemmingsverband kan dus geen sprake zijn. Ook uit HvJ EU, C-34/01 t/m C-38/0,
Enirisorse, volgt dat een overheidsheffing alleen onrechtmatige staatsteun kan zijn voor zover de opbrengst
rechtstreeksbesteed wordt aan onrechtmatige staatssteun. Daarvan is geen sprake. De verhuurders hebben de IAH bovendien zelf in de hand: zij zijn niet verplicht om de huur van scheefhuurders te verhogen, maar kunnen eigen beleid voeren.

1.21

Als aan één staatssteunvoorwaarde niet is voldaan, hoeven wij niet verder na te denken, maar ook de vereiste selectiviteit ontbreekt mijns inziens. De IAH is algemeen en objectief gericht tegen scheefhuren en past algemeen en objectief de maximaal redelijke huur aan (tot aan de puntengrens) aan het inkomen van de huurder. Een verhuurder met veel scheefhuurders is, bezien vanuit doel en strekking van de IAH, feitelijk noch rechtens in dezelfde positie als een verhuurder met geen of weinig scheefwoners. Het criterium (de hoogte van het inkomen van de huurder in verhouding tot de maximaal redelijke huurprijs) is een horizontaal en objectief criterium dat direct noch indirect noch materieel selecteert. Dat verhuurders met veel scheefwoners meer huur kunnen vragen dan verhuurders met weinig scheefhuurders, vloeit rechtstreeks voort uit de logica van de IAH, die objectief, algemeen en kennelijk effectief een dringend maatschappelijk probleem bestrijdt.

1.22

Ten overvloede: de gemachtigde heeft niet aannemelijk gemaakt dat er zulke grote verschillen in scheefwonertal zijn tussen de verhuurders die zij vertegenwoordigt en andere, gunstiger behandelde heffingsplichtigen. Zij heeft niet haar feitelijke stelling bewezen dat IAH-inkomsten zeer ongelijk verdeeld zijn én – cruciaal in haar betoog – daardoor de liberaliseringskansen en -effecten zeer ongelijk verdeeld waren. Een partij die systemische selectieve begunstiging stelt, zal die selectiviteit op systeemniveau moeten bewijzen. Zij kan haar bewijslast niet ontlopen door het alleen over de regel te hebben op basis van (veronder) stellingen. Ik zie trouwens het belang niet bij de stelling dat de IAH verboden staatssteun is, nu de juistheid ervan meebrengt dat de IAH tot tien jaar terug moet worden teruggevorderd.

F.
Ten overvloede: IAH discriminatie?

1.23

Als zich geen ongerechtvaardigde bevoordeling voordoet, doet zich in beginsel evenmin een ongerechtvaardigde benadeling (discriminatie) voor. Het HvJ ziet verboden staatssteun als verboden discriminatie van de niet-begunstigden. Gegeven de
lawfulnessen
legitimate aimvan de IAH (bestrijding van scheefhuren), volgt verder uit de rechtspraak van het EHRM dat de IAH niet ongerechtvaardigd discrimineert, nu ongelijke gevallen (veel of weinig scheefhuurders) naar de mate van die feitelijke ongelijkheid ongelijk worden behandeld. Zouden verhuurders met veel en weinig scheefhuurders vanuit het doel van de IAH toch als gelijke gevallen beschouwd moeten worden, dan bestaat voor de ongelijke behandeling een proportionele rechtvaardiging in het algemeen belang, nl. de noodzakelijke gezondmaking van de Nederlandse huurwoningmarkt. Het lijkt mij uitgesloten dat het EHRM, gegeven de toestand van de huurwoningmarkt, de IAH
devoid of reasonable foundationzou achten.

1.24

Het is denkbaar dat de in 2023 afgeschafte verhuurderheffing niet heeft bijgedragen aan oplossing van de (huur)woningmarktproblemen. Maar ook als die heffing de (ver)bouw- of verduurzamingsprojecten van verhuurders al dan niet ernstig bemoeilijkte, zegt dat op zichzelf niets over haar (on)rechtmatigheid. Dat bepaald overheidsbeleid ineffectief, contraproductief of anderszins betreurenswaardig is, impliceert niet dat het daarmee ook onrechtmatig is. Het is niet in strijd met het eigendomsgrondrecht, het discriminatieverbod of het staatssteunverbod om slecht wet te geven. De derde staatsmacht heeft de taak noch de bevoegdheid om het product van de eerste te verbeteren.

1.25

Ik geef u in overweging belanghebbendes cassatieberoep ongegrond te verklaren.

2.Het geding in de feitelijke instanties

De achtergrond van de procedure(s)

2.1

De belanghebbende is onderdeel van een ‘class action’ van 56 verhuurderheffingsplichtigen die allen worden vertegenwoordigd door dezelfde
no cure no paywerkende gemachtigde.

2.2

In alle zaken worden alleen rechtskundige klachten aangevoerd, ertoe strekkende dat de verhuurderheffing onrechtmatig is en in haar geheel van tafel moet. Daardoor gaat geen van de zaken over feiten^[4]en hebben de Rechtbank en het Hof nauwelijks feiten vastgesteld. De zaken zijn in beroep en hoger beroep gezamenlijk maar niet gevoegd behandeld. Er zijn dus 56 uitspraken. Ik maak uit de dossiers op dat het in de drie betrokken jaren in totaal om meer dan € 74 miljoen aan verhuurderheffing gaat.^[5]Niet elke belanghebbende procedeert over alle drie de jaren 2019 t/m 2021, maar de belanghebbende in deze
pilot-zaak wel.

Het – louter rechtskundige – geschil

2.3

In geschil is of rechtmatig verhuurderheffing 2019, 2020 en 2021 is geheven van de belanghebbende. Zij meent van niet en voerde daartoe uitsluitend vijf ook in cassatie nog aangevoerde rechtskundige argumenten aan:

(i) De verhuurderheffing schendt op regelniveau het eigendomsgrondrecht van art. 1 Protocol I EVRM, omdat:

a. de inkomensafhankelijke huurverhoging (IAH) waaruit de belanghebbende de verhuurderheffing zou moeten betalen, verboden staatssteun en dus onrechtmatig is en buiten toepassing moet blijven, waardoor de verhuurderheffing niet meer voldoet aan de
fair balance-toets;

b. de IAH waaruit de belanghebbende de verhuurderheffing zou moeten betalen, het discriminatieverbod van de artt. 26 IVBPR en 14 EVRM en Protocol 12 EVRM schendt en dus buiten toepassing moet blijven, waardoor de verhuurderheffing niet meer voldoet aan de
fair balance-toets;

c. (subsidiair) de verhuurderheffing tot systematische overbelasting leidt omdat de wetgever ten onrechte veronderstelde dat zij betaald kon worden uit de IAH, net zoals hij de box 3 heffing ten onrechte baseerde op verondersteld rendement. Gezien de conclusie van A-G Wattel inzake box 3^[6], is zo’n ‘gemiddelde-belasting’ systemisch onverenigbaar met het discriminatieverbod en het eigendomsgrondrecht;^[7]

(ii) de verhuurderheffing 2019 schendt het discriminatieverbod omdat na uw arrest HR
BNB2018/144^[8]alle mede-eigenaren in dat jaar zijn vrijgesteld van de verhuurderheffing, zulks ten nadele van alle volle eigenaren zoals de belanghebbende;

(iii) ook de verhoging van de voetvrijstelling van 10 naar 50 sociale huurwoningen in art. 1.4 Wet maatregelen woningmarkt 2014 II (Wmw II) per 1 januari 2018 schendt het discriminatieverbod omdat zij zonder enige rechtvaardiging kleine verhuurders begunstigt en grote verhuurders zoals belanghebbende extra belast doordat ter compensatie het tarief per 1 januari 2018 is verhoogd met 0,007%.

2.4

Ik ga hieronder niet in op stelling (ii) omdat daarover genoeg gezegd is in de conclusie in de bij u aanhangige zaak met nr. 23/03524.^[9]

De Rechtbank Gelderland^[10]

2.5

De Rechtbank heeft de stellingen (i)a en (i)b verworpen omdat zij zich niet bevoegd achtte ter zake van de IAH, en omdat zij onvoldoende onderbouwd achtte dat bij wegvallen van de IAH de
fair balancetussen het algemene belang bij de verhuurderheffing en belanghebbendes individuele belang zodanig verstoord zou zijn dat haar eigendomsrecht geschonden zou zijn:

“12. Belanghebbende verzoekt de belastingrechter in de eerste twee gronden om de IAH buiten werking te stellen. De IAH is vanaf 2013 vastgelegd in de artikelen 7:252a en 7:252b van het BW. De rechtbank ziet zich daarom eerst voor de vraag gesteld of zij, als belastingrechter, bevoegd is om artikelen uit het BW buiten werking te stellen.

13. Belanghebbende betoogt expliciet dat de IAH in strijd is met het staatssteunrecht dan wel (…) het gelijkheidsbeginsel. Voor de vraag welke rechter bevoegd is, is naar het oordeel van de rechtbank doorslaggevend door middel van welke regeling een schending optreedt. Dit is in het door belanghebbende ingenomen standpunt dus de IAH en daarom is de burgerlijke rechter de bevoegde rechter. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de door belanghebbende aangehaalde uitspraak van het gerechtshof Den Haag van 3 maart 2015^[11]. In die uitspraak heeft de burgerlijke rechter geoordeeld dat de civiele rechtsgang niet openstaat voor een vordering inhoudende dat de verhuurderheffing, een publieke regeling, buiten werking moet worden gesteld, omdat de verhuurderheffing verboden staatssteun is en in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Omdat daar het standpunt werd ingenomen dat de verhuurderheffing verboden staatssteun is, was in die zaak juist de belastingrechter bevoegd. Dit is de spiegelbeeldige situatie van hetgeen aan de orde is in de onderhavige zaak, namelijk een verzoek tot het buiten werking stellen van een civiele regeling.

14. De rechtbank merkt ten overvloede nog op dat indien veronderstellenderwijs aan de IAH verbindende kracht moet worden ontzegd, belanghebbende dan onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in dat geval de verhuurderheffing niet meer voldoet aan de fair balance-toets van artikel 1 van het EP. Hoewel belanghebbende terecht heeft gesteld dat uit de parlementaire geschiedenis volgt dat sprake is van samenhang tussen de IAH en de verhuurderheffing, en dat bij de beoordeling door de wetgever van de fair balance-toets de IAH een belangrijk element is, betekent dat nog niet zonder meer dat enkel door het wegvallen van de IAH de rechtbank tot de conclusie zou moeten komen dat er ten aanzien van de verhuurderheffing geen sprake is van een fair balance in de zin van artikel 1 van het EP. Dat de wetgever dit niet heeft getoetst, hetgeen begrijpelijk is omdat werd uitgegaan van een rechtsgeldige IAH, betekent niet dat een rechterlijke toetsing in dat geval daartoe beperkt wordt. De rechtbank kan daarin een eigen afweging maken. Het had op de weg van belanghebbende gelegen om het standpunt, dat door het wegvallen van de IAH geen sprake meer is van een fair balance, nader te onderbouwen, mede gelet op het feit dat de financiële inkomsten van de IAH ten opzichte van de verhuurderheffing beperkt zijn en de primaire doelstelling van de verhuurderheffing het realiseren van een budgettaire opbrengst is. Belanghebbende heeft hiervoor onvoldoende gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt.”

2.6

Stelling (i)(c) is pas bij het Hof ingenomen.

2.7

De Rechtbank heeft stelling (ii) verworpen omdat zij mede-eigenaren en volle eigenaren feitelijk en rechtens niet als gelijk beschouwde. Art. 1.3 Wmw II – dat ziet op de uitvoering van de heffing – ziet alleen op mede-eigenaren. Dat als gevolg van het arrest HR
BNB2018/144 en late reparatiewetgeving in 2019 niet van mede-eigenaren is geheven, berust volgens de Rechtbank op een verschil in subjectgebonden omstandigheden (r.o. 18).

2.8

De Rechtbank heeft ten slotte ook stelling (iii) verworpen omdat zij de voetvrijstelling niet selectief begunstigend acht, nu alle verhuurders recht hebben op vrijstelling van de eerste 50 sociale huurwoningen:

“21. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van selectieve begunstiging, omdat alle verhuurders recht hebben op de vrijstelling. Anders dan wellicht op basis van de letterlijke tekst van de wet zou worden vermoed, is tussen partijen niet in geschil dat de vrijstelling feitelijk werkt als een heffingsvrije voet. Bij verhuurders met meer dan 50 woningen wordt van de totale waarde van de woningen 50 keer de gemiddelde waarde afgetrokken, als een heffingsvrije voet of drempelbedrag. Dat in de parlementaire geschiedenis hofjes worden genoemd kan daar niet aan afdoen, aangezien de vrijstelling voor alle verhuurders geldt en niet alleen voor een specifieke groep. Daarbij heeft verweerder ter zitting terecht opgemerkt dat door de verhoogde vrijstelling 5.000 verhuurders niet langer in de heffing worden betrokken, maar dat er in Nederland geen 5.000 hofjesstichtingen zijn. De keuze om de vrijstelling te verhogen naar 50 woningen behoort naar het oordeel van de rechtbank tot de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever en is niet van iedere redelijke grond ontbloot.”

2.9

De Rechtbank heeft belanghebbendes beroep ongegrond verklaard.

2.1

De Redactie van
V-N2022/42.16) is het daarmee eens, maar bekritiseert de motivering van de verwerping van de stellingen (i)a en (i)b:

“
Samenhang met inkomensafhankelijke huurverhoging

De belanghebbende stelt allereerst dat de verhuurderheffing samenhangt met de inkomensafhankelijke huurverhoging (IAH). Verder stelt hij dat de IAH in strijd is met de staatssteunregels dan wel het gelijkheidsbeginsel. Om die reden zou de IAH en de verhuurderheffing buiten werking moeten worden gesteld.

Voor wat betreft de staatssteunregels is de gedachte kennelijk dat de IAH alleen geldt voor bepaalde huurders en huurcontracten en deze beperking zou leiden tot staatssteun voor de verhuurder die dankzij de IAH een hogere huur ontvangt. Omdat de IAH ten laste van de huurder en niet ten laste van de staatskas komt, zien wij niet hoe dan kan worden geconcludeerd tot staatssteun. Voor wat betreft de toepassing van het gelijkheidsbeginsel meent de wetgever dat geen sprake is van gelijke gevallen. Dat standpunt lijkt ons ook niet onjuist of evident onredelijk. Wel was de privacyregeling oorspronkelijk niet op orde (zie V-N 2016/15.8), maar dat was in 2020 al lang gerepareerd.

De rechtbank kiest als primaire grond voor afwijzing van dit argument van de belanghebbende een andere grond, namelijk dat de civiele rechter over de IAH moet oordelen. Dat argument kan ons niet overtuigen. Als de toepassing van de IAH een constitutief vereiste zou zijn voor de verhuurderheffing, dan dient de belastingrechter zich daarover uit te laten. In r.o. 14 voegt de rechtbank er echter gelukkig nog wel aan toe dat de verhuurderheffing ook in stand zou blijven als de IAH zou vervallen. Dat argument is in lijn met eerdere jurisprudentie en is onzes inziens wel overtuigend.

(…).

Voetvrijstelling

Het volgende argument dat de belanghebbende erin gooit, is de voetvrijstelling en dan in het bijzonder de verhoging daarvan. Ook hier stelt de belanghebbende dat dit leidt tot strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel. Als dit zou kloppen, zouden de meeste belastingen kunnen worden afgeschaft. Er is namelijk vrijwel altijd sprake van een soort voetvrijstelling of een heffingskorting met eenzelfde effect en deze zijn vaak ook om diverse politieke of andere redenen in de loop der tijd aangepast. Het oordeel van de rechtbank dat dit argument niet opgaat, is wat ons betreft terecht.”

Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden^[12]

2.11

Ook het Hof heeft de stellingen (i)a en (i)b verworpen, maar op andere gronden. De koppeling van de IAH aan de verhuurderheffing waarop de belanghebbende die stellingen baseert, bestaat volgens het Hof niet. De primaire doelstelling van de verhuurderheffing was genereren van inkomsten (r.o. 3.7) en uit de parlementaire geschiedenis volgt niet dat de wetgever een voorwaardelijk of formeel verband tussen de IAH en de verhuurderheffing beoogde, aldus het Hof:

“3.8. Uit de volgende passages uit de parlementaire geschiedenis van de Wvh en Wmw II moet, naar het oordeel van het Hof, worden geconcludeerd dat de aanvaarding van de – onder 3.3 – genoemde wetten inzake de IAH geen voorwaarde was voor de invoering van de verhuurderheffing en dat de wetgever geen formeel verband tussen een eventuele (inkomensafhankelijke) huurverhoging en de verhuurderheffing heeft beoogd:

“Er is geen een-op-een-relatie tussen de voorliggende verhuurderheffing en de beide genoemde wetsvoorstellen. Wel is het zo dat de met de beide wetsvoorstellen gepaard gaande verruiming van de mogelijke verdiencapaciteit van corporaties de heffing kan worden gefinancierd. (…) De invoering van de verhuurderheffing staat verder op zich los van afwegingen rond de wetsvoorstellen op het terrein van de inkomensafhankelijke huurverhoging. Mochten deze wetsvoorstellen niet worden aangenomen, dan zullen verhuurders de heffing langs andere weg moeten financieren.”

(MvA van 7 december 2012, Kamerstukken I 2012/13, 33405, C, p. 30 [Hof: heeft ook betrekking op wetsvoorstel 33407])

“Formeel is er geen verband tussen de verhuurderheffing en deze twee wetsvoorstellen. Wel is in de beoordeling van de effecten van de verhuurderheffing, zoals bijvoorbeeld in de berekeningen van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), rekening gehouden met de mogelijkheid voor verhuurders om extra verdiencapaciteit te genereren uit de genoemde wetsvoorstellen. Zoals in de memorie van antwoord inzake het onderhavige wetsvoorstel is aangegeven, zullen verhuurders – mochten deze wetsvoorstellen onverhoopt niet worden aangenomen – de heffing langs andere weg moeten financieren.”

(Nota naar aanleiding van het verslag van 14 december 2012, Kamerstukken I 2012/13, 33405, E, p. 11)

“De leden van de SP-fractie vragen of er een verband bestaat tussen de huurverhogingen en de verhuurderheffing en zo nee, waarom niet. (…).

Er is – zoals eerder vermeld – geen formeel verband tussen de huurverhogingen en de verhuurderheffing. Wel is het zo dat verhuurders de extra verdiencapaciteit die met de ruimere mogelijkheden tot huurverhoging gepaard kunnen gaan kunnen benutten om de heffing te financieren. Het is echter niet noodzakelijk dat de heffing (volledig) uit deze huurverhogingen wordt gefinancierd; verhuurders hebben ook andere mogelijkheden om de heffing in te vullen (efficiencyverbetering, verkoop van woningen).”

(MvA van 27 mei 2013, Kamerstukken I 2012/13, 33515, B, p. 3)”

2.12

De wetgever achtte het volgens het Hof niet noodzakelijk dat de verhuurderheffing uit huurverhogingen zou worden gefinancierd. De wetgever bezag de vraag of de verhuurderheffing zou kunnen worden gefinancierd uit verruiming van het huurbeleid volgens hem ook meer op macroniveau dan op het niveau van individuele verhuurders:

“3.9. Ook volgt, naar het oordeel van het Hof, uit bovenstaande en de hierna genoemde parlementaire geschiedenis bij het wetsvoorstel maatregelen woningmarkt 2014, waarnaar voor de toelichting op het wetsvoorstel maatregelen woningmarkt 2014 II wordt verwezen (zie Kamerstukken II 2013/14, 33819, nr. 3, p. 2) dat de samenhang tussen de verhuurderheffing en de mogelijkheid die heffing door middel van huurverhoging te compenseren, minder direct is dan belanghebbende stelt. Zo kan daaruit worden afgeleid dat de wetgever het niet noodzakelijk achtte dat de verhuurderheffing (volledig) uit de huurverhogingen wordt gefinancierd, mede gelet op de andere mogelijkheden die er zijn, en dat verhuurders generiek gezien in staat zijn de verhuurderheffing te betalen uit huuropbrengsten en andere mogelijkheden om te sturen op hun opbrengsten en uitgaven, zoals verkoop van onroerende zaken en efficiencyverbeteringen in de bedrijfsvoering. De vraag of de verhuurderheffing kan worden opgebracht uit verhoging van huren (verruiming huurbeleid) is door de wetgever ook meer bezien op macroniveau dan op het niveau van individuele verhuurders. Het Hof acht – onder meer – de volgende passages uit de parlementaire geschiedenis relevant:

“In de brief van 28 februari 2013 is voorts nader ingegaan op de effecten van de huurbeleids-maatregelen en de verhuurderheffing zoals die in dat akkoord [Hof: het zogenoemde woonakkoord] zijn opgenomen. In laatstgenoemde brief is aangegeven dat generiek gezien verhuurders in staat zijn de verhuurderheffing te betalen uit huuropbrengsten en andere mogelijkheden om te sturen op hun opbrengsten en uitgaven, zoals verkoop van onroerende zaken en efficiencyverbeteringen in de bedrijfsvoering.”

(MvT van 25 september 2013, Kamerstukken II, 2013/14, 33756, nr. 3, p. 5)

“De regering is van mening dat het gezond maken van de overheidsfinanciën en het feit dat de verhuurderheffing een belangrijk element vormt in het streven de woningmarkt beter te laten functioneren via een evenwichtig pakket van maatregelen voor zowel het koop- als het gereguleerde huursegment, zwaarder weegt dan het individuele belang van verhuurders.”

(MvT, Kamerstukken II 2013/14, 33756, nr. 3, p. 7)”

2.13

Het Hof zag evenmin koppeling van de verhuurderheffing aan de IAH in de motie-Essers^[13]omdat aanvaarding van een motie niet impliceert dat de wetgever er integraal uitvoering aan geeft op de wijze die de indiener mogelijk beoogde, nog daargelaten de vraag of de belanghebbende de motie-Essers correct interpreteert:

“3.12. Naar het Hof begrijpt, leidt belanghebbende uit het aannemen van deze motie door de Eerste Kamer af dat de wetgever het noodzakelijk achtte te borgen dat bij de invoering van de verhuurderheffing vanaf 2014 de beoogde opbrengst daarvan en de (extra) inkomsten die verhuurders uit de IAH zouden ontvangen, geen afbreuk zouden doen aan de volkshuisvestelijke opgaven van de verhuurders en de betaalbaarheid van de huren. Daargelaten of belanghebbende de (tekst van de) motie hiermee wel juist heeft geïnterpreteerd, betekent het enkele aannemen van een motie niet dat de wetgever integraal uitvoering geeft aan de motie op de wijze die de indiener van de motie heeft beoogd. Als een motie is aangenomen, is het aan de regering om te beslissen wat zij met die motie doet. In de parlementaire geschiedenis is, naar het oordeel van het Hof, niet uitdrukkelijk aandacht besteed aan de uitleg die aan de motie Essers wordt gegeven en de wijze waarop uitvoering aan de motie is gegeven. Het Hof leest in de door belanghebbende in de gedingstukken geciteerde wetsgeschiedenis niet dat de wetgever de in de motie genoemde ‘randvoorwaarden’ heeft overgenomen. Dat in de parlementaire geschiedenis is vermeld dat verhuurders de extra verdiencapaciteit die met de ruimere mogelijkheden tot huurverhoging gepaard gaan, kunnen benutten om de verhuurderheffing te financieren en dat sprake is van een evenwichtig pakket aan maatregelen, leidt niet tot deze conclusie. Ook leidt het Hof uit de door de wetgever in de parlementaire geschiedenis verrichte toetsing aan artikel 1 EP niet af dat de wetgever de in de motie Essers genoemde randvoorwaarden, althans op de door belanghebbende voorgestane wijze, heeft overgenomen. Ook kan hieruit, naar het oordeel van het Hof, niet worden afgeleid dat de wetgever de verhuurderheffing niet mogelijk en niet verantwoord achtte, indien de verhuurders geen inkomsten uit de IAH hadden. Uit de hiervoor – onder 3.8 – geciteerde parlementaire geschiedenis volgt dat de IAH, ook na de motie Essers, geen voorwaarde was voor de invoering van de verhuurderheffing en dat de wetgever geen formeel verband tussen een eventuele huurverhoging en de verhuurderheffing heeft beoogd. Dat de wetgever daarvan is teruggekomen, volgt, naar het oordeel van het Hof, niet uit de parlementaire geschiedenis, ook niet uit Kamerstukken II 2012/13, 32847, nr. 42 [het Woonakkoord, zie 5.18 hieronder; PJW].”

2.14

Nu invoering van de IAH geen voorwaarde was voor de verhuurderheffing, falen de stellingen (i)(a) en (i)(b), aldus het Hof (r.o. 3.13). Hij heeft vervolgens ook grond (i)c verworpen, omdat zijns inziens een vergelijking met box 3 mank gaat, nog daargelaten dat de wetgever – zoals bleek – niet veronderstelde dat de verhuurderheffing (geheel) zou worden bekostigd uit de IAH. Anders dan de box 3-heffing, wordt de verhuurderheffing niet geheven naar al dan niet fictieve huurinkomsten, noch naar enig gemiddeld inkomen, maar per individuele belastingplichtige naar de WOZ-waarde van diens sociale huurwoningen (r.o. 3.15). Ten overvloede meende het Hof dat op regelniveau een
fair balancebestaat tussen de gevolgen van de verhuurderheffing en het doel ervan (r.o. 3.16). De verhuurderheffing en de veronderstellingen die de wetgever eraan ten grondslag heeft gelegd zijn niet evident van redelijke grond ontbloot, zodat de wetgever binnen zijn ruime beoordelingsvrijheid op fiscaal gebied is gebleven, aldus het Hof.

2.15

Het Hof heeft stelling (ii) verworpen omdat de wetgever zijns inziens voldoende voortvarendheid reparatiewetgeving heeft ingevoerd, ook al trad die pas per 1 januari 2020 in plaats van 1 januari 2019 in werking (r.o. 3.19). Tussen het wijzen van HR
BNB2018/144 (8 juni 2018) tot aan het eerstvolgende heffingsmoment (1 januari 2019) zaten (slechts) 6,5 maanden en de wetgever moet enige tijd worden gegund om een geconstateerd gebrek te beëindigen. Dat het de wetgever pas in november 2019 duidelijk werd dat HR
BNB2018/144 potentieel een substantiëler derving tot gevolg kon hebben, maakt dat niet anders. Belanghebbendes opvatting dat de wetgever de reparatie als spoedwet met terugwerkende kracht naar 1 januari 2019 had kunnen invoeren, leidt het Hof niet tot een ander oordeel.^[14]

2.16

Het Hof heeft ook stelling (iii) verworpen omdat ook hij geen selectieve begunstiging zag, gegeven dat alle verhuurders recht hebben op de voetvrijstelling (r.o. 3.22-3.23). Die vrijstelling werkt als een drempelbedrag doordat bij verhuurders met meer dan 50 woningen van de totale WOZ-waarde 50 keer de gemiddelde WOZ-waarde wordt afgetrokken. Mede uit een oogpunt van administratieve lasten en uitvoeringskosten acht het Hof dat niet evident van redelijke grond ontbloot. De tariefverhoging die de wetgever (mede) ter compensatie van de verhoging van de voetvrijstelling heeft ingevoerd, is volgens het Hof zo gering dat zij niet kan worden beschouwd als onredelijke benadeling van de overige verhuurders.

2.17

Het Hof heeft belanghebbendes hoger beroep ongegrond verklaard.

3.Het geding in cassatie

3.1

Belanghebbende heeft tijdig en regelmatig cassatieberoep ingesteld. De Staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. De partijen hebben hun zaak en de zaken van de overige 55 verhuurders die zich bij de ‘class action’ hebben gevoegd, ter zitting van 12 februari 2025 doen bepleiten door hun advocaten.

3.2

Ook in cassatie bestrijdt de belanghebbende de verhuurderheffing met de vijf stellingen weergegeven in 2.6 hierboven. Zij stelt tien cassatiemiddelen voor. De middelen (i) t/m (v) zien op de stellingen (i)a en (i)(b) (IAH was bestaansvoorwaarde voor de verhuurderheffing), middel (vi) op stelling (i)c (box 3-achtige willekeur), de middelen (vii) t/m (ix) op stelling (ii) (discriminatie van volle eigenaren in 2019) en middel (x) op stelling (iii) (de verhoging van de voetvrijstelling isdiscriminatoir). Volgens de belanghebbende heeft het Hof miskend dat:

(i) separaat beoordeeld had moeten worden (a) of de IAH staatssteun of discriminerend oplevert (‘eerste trap’) en (b) of de verhuurderheffing zonder flankerende IAH in strijd komt met art. 1 Protocol I EVRM doordat de IAH bestaansvoorwaarde was voor de verhuurderheffing (‘tweede trap’). Het Hof heeft slechts beoordeeld of een koppeling tussen de IAH en de verhuurderheffing bestaat (‘tweede trap’), wat volgens de belanghebbende ook een motiveringsgebrek is;^[15]

(ii) ook het ‘afromen’ van de IAH een – secundaire – doel van de verhuurderheffing was, gezien de wetsgeschiedenis (r.o. 3.7). Reeds daaruit blijkt volgens de belanghebbende de koppeling van de verhuurderheffing aan de IAH;

(iii) de IAH wel degelijk voorwaarde was voor invoering van de verhuurderheffing en wel degelijk een formeel verband tussen de twee maatregelen is beoogd (r.o. 3.8). Het Hof heeft zich ten onrechte gebaseerd op parlementaire uitlatingen ter zake van de wetsvoorstellen 33407 (Wvh) en 33515 (novelle Wvh), die niet zien op de verhuurderheffing 2014 en latere jaren en bovendien achterhaald zijn door latere parlementaire uitlatingen over de wetsvoorstellen 33 756 (Wmw I) en 33 819 (Wmw II);^[16]De belanghebbende geeft niet concreet aan welke latere parlementaire uitlatingen welke eerdere uitlatingen hebben achterhaald;

(iv) de wetgever de motie-Essers integraal heeft uitgevoerd, die inhoudt dat de verhuurderheffing 2014 en later pas wordt ingevoerd als óók de IAH wordt ingevoerd (r.o. 3.12);

(v) de IAH als voorwaarde voor de Wmw II is gaan gelden (r.o. 3.12);

(vi) de verhuurderheffing wel degelijk het eigendomsgrondrecht schendt (r.o. 3.15 - 3.16) omdat de verhuurderheffing als doel heeft de IAH-inkomsten te belasten, op basis van veronderstelde IAH-inkomsten berekend naar WOZ-waarden, terwijl verhuurders in feite zeer wisselende inkomsten uit de IAH hebben.^[17]Net als bij box 3 ontbreekt daarom een
fair balanceop regelniveau;

(vii) volle en mede-eigenaren al vóór HR
BNB2018/144 ongelijk werden behandeld en de wetgever dus al vóór dat arrest had moeten ingrijpen;

(viii) de wetgever de reparatiewetgeving naar aanleiding van HR
BNB2018/144 onvoldoende voortvarend heeft ingevoerd;

(ix) voor de ongelijke behandeling van volle eigenaren in 2019 geen objectieve of redelijke rechtvaardiging bestaat; en

(x) de wetgever met de verhoging van de voetvrijstelling naar 50 woningen wel degelijk zijn beoordelingsruimte te buiten is gegaan, zodat het verdragsrechtelijke discriminatieverbod wel degelijk is geschonden (r.o. 3.22-3.23).

3.3

Alle middelen zien op alle drie de geschiljaren, behalve de middelen (vii) t/m (ix) (discriminatie van volle eigenaren), die alleen 2019 betreffen.^[18]Die middelen (vii) t/m (ix) zijn mijns inziens ongegrond; ik verwijs daartoe naar mijn conclusie^[19]in de bij u aanhangige zaak met nr. 23/03524. De belanghebbende stelt nog dat volle eigenaren ook vóór HR
BNB2018/144 al zouden zijn gediscrimineerd, namelijk ten opzichte van de mede-eigenaren die geen WOZ-beschikking ontvingen en dus onbelast bleven hoewel zij wél deels eigenaar waren. In de eerste plaats zie ik niet hoe deze stelling, die ziet op de periode vóór 8 juni 2018 (datum arrest HR
BNB2018/144), de belanghebbende dienstig kan zijn voor 2019. In de tweede plaats is ook die stelling in wezen al aangevoerd in de aanhangige zaak 23/03524 en in wezen al als ongegrond beoordeeld in de conclusie in die zaak:

“3.3 Ad (i) wijst de belanghebbende erop dat de wetgever tijdens de parlementaire behandeling van de WMW is gewezen op de ongelijke behandeling van mede-eigenaren onderling die uiteindelijk door u is gewraakt in HR BNB 2018/144, maar desondanks de discriminerende bepaling ongewijzigd heeft ingevoerd. Daarmee heeft de wetgever volgens haar ook bewust de daaruit uiteindelijk voortvloeiende en thans gewraakte ongelijke behandeling van volle eigenaren ten opzichte van mede-eigenaren aanvaard.

(…).

8.4

Belanghebbendes stelling dat het tijdelijk ongemoeid laten van mede-eigenaren niet zou volgen uit HR BNB 2018/144, lijkt mij onjuist. Zonder dat arrest zouden mede-eigenaren net als volle eigenaren belast zijn gebleven voor de waarde van de volle eigendom, zij het volgens een bij die mede-eigenaren willekeurige en daarmee discriminatoire aanwijsregel van één mede-eigenaar alsof hij volle eigenaar zou zijn, zonder regresregeling. Dat de medewetgever Kamervragen over een mogelijk willekeurig en daarmee discriminatoir effect van het desbetreffende art. 1.3 WMW op de heffing ten laste van mede-eigenaren tijdens de parlementaire behandeling ten onrechte heeft weggewuifd en die bepaling desondanks heeft ingevoerd, maakt dat niet anders. Anders dan de belanghebbende stelt, gaat het bij die bepaling immers uitsluitend om – bezien vanuit het doel van de heffing – ongelijke en willekeurige behandeling van mede-eigenaren onderling, die evenredig naar waarde-aandeel in de heffing betrokken zouden hebben moeten worden, net zoals volle eigenaren naar de volle waarde van hun eigendom belast werden. De willekeurige en daarmee onrechtmatige heffingsverdeling tussen mede-eigenaren had geen enkele invloed op de positie van volle eigenaren. Zij kunnen niet meeliften op onrechtmatigheid die uitsluitend jegens bepaalde mede-eigenaren bestond. Ik meen daarom dat klacht (i) doel mist. Discriminatie (ongerecht-vaardigde begunstiging) kan hoogstens zitten in het te lang laten lopen van mede-eigenaren.”

3.4

Gegeven de conclusie in de aanhangige zaak 23/03524 laat ik de - mijns inziens ongegronde - middelen (vii) t/m (ix) en het verweer daartegen hier onbesproken.

3.5

Bij
verweermeent de Staatssecretaris ad argumenten (i)(a) en (i)(b) dat het Hof de juiste maatstaf heeft gebruikt en dat, nu er daardoor geen noodzakelijk verband bestaat tussen de IAH en de verhuurderheffing, de stellingen over staatssteun en discriminatie irrelevant zijn. Voor zover de middelen motiveringsklachten behelzen, miskent de belanghebbende dat het om een zuiver rechtsoordeel gaat. Ad stelling (i)c wijst de Staatssecretaris op twee arresten waarin uw eerste en derde kamer al hebben geoordeeld dat de verhuurderheffing de
fair balancevan het eigendomsgrondrecht niet schendt.^[20]Ook ad argument (iii) acht de Staatssecretaris ’s Hofs oordeel juist. De keuze van de wetgever om de voetvrijstelling te verhogen van 10 naar 50 woningen is niet van elke redelijke grond ontbloot en valt binnen de ruime beoordelingsvrijheid die de nationale wetgever in belastingzaken toekomt.

Pleidooi namens de belanghebbende

3.6

Op uw zitting van 12 februari 2025 heeft mr. Z.H. van Dorth tot Medler namens de belanghebbende en de 55 andere belanghebbenden een pleitnota overgelegd en voorgedragen. Hij persisteerde bij de eerder in deze ‘class action’ ingenomen standpunten en lichtte die toe aan de hand van een
graphicmet tijdlijn/stroomschema van de parlementaire geschiedenis(sen) van de verhuurderheffing. Desgevraagd heeft hij verklaard dat de staatssteun er vooral in zit dat verhuurders met veel scheefwoners versneld woningen kunnen liberaliseren en daarmee hun belastingplicht verminderen omdat geliberaliseerde woningen uit de heffingsgrondslag verdwijnen, maar niet alleen daarin: verhuurders met veel scheefhuurders ontvangen hoe dan ook extra huurinkomsten.

Op de vraag wat het beoogde gevolg van het staatssteunargument is, gegeven dat staatssteun tot tien jaar terug teruggevorderd moet worden, antwoordde hij dat de rechter de staatssteun zou moeten ‘opschorten’.

Pleidooi namens de Staatssecretaris

3.7

Namens de Staatssecretaris heeft mr. M.E.A. Möhring een pleitnota overgelegd en voor-gedragen. De IAH was volgens haar geen voorwaarde voor de verhuurderheffing, zoals haars inziens volgt uit de verwerping van een amendement dat een verhuurder die geen verhuurderheffing betaalt, zou verbieden om de huurverhoging aan scheefwoners op te leggen.^[21]Waar de wetsgeschiedenis huurprijsverhoging noemt, gaat het volgens haar niet alleen om IAH, maar ook om de reguliere huurverhoging van 1,5% boven inflatie. Zij wees op parlementaire uitlatingen van zowel vóór als na de motie-Essers en benadrukte dat niet alle partijen die die motie steunden ook instemden met de ‘randvoorwaarden’ in de motie. Voor de SP, GroenLinks en de PVV was de essentie dat 2014 e.v. werd ontkoppeld van 2013. Het ging vooral om de investeringskracht van verhuurders en de regering heeft dan ook geen randvoorwaarden opgenomen in de Wmw II.

De IAH kan volgens haar niet door de belastingrechter worden getoetst, laat staan buiten toepassing worden verklaard, omdat de IAH niet ten grondslag ligt aan de heffing en de belanghebbende ook geen belang heeft bij buitentoepassinglating. Op de vraag, waarom Financiën zo lang deed over reparatie na HR
BNB2018/144, antwoordde zij dat meer opties zijn onderzocht en het heffingsgat niet groter dan € 1 miljoen per jaar leek.

3.8

In
reactieop het pleidooi namens de Staatssecretaris repliceerde mr. Z.H. van Dorth tot Medler dat de belastingrechter wel degelijk een oordeel over de IAH kan geven omdat ook de Belastingdienst ‘betrokken’ is bij de IAH.^[22]

4.Wet- en regelgeving (tekst 2019, 2020 en 2021)

A.
De verhuurderheffing

4.1

De verhuurderheffing is afgeschaft per 1 januari 2023.

4.2

In de geschiljaren 2019, 2020 en 2021 was de Wet maatregelen woningmarkt II (Wmw II)^[23]van toepassing. Art. 1.4 Wmw II wees de belastingplichtige voor de verhuurderheffing aan:

“Belastingplichtig voor de verhuurderheffing is de natuurlijke persoon, de rechtspersoon of de groep die bij aanvang van het kalenderjaar het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht heeft van meer dan vijftig huurwoningen.”

Art. 1.2(1)(e) Wmw II definieerde ‘huurwoning’ als:

“in Nederland gelegen voor verhuur bestemde woning (…) waarvan de huurprijs niet hoger is dan het bedrag, genoemd in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag, (…).”

Art. 1.2(1)(h) Wmw II maximeerde de heffingsgrondslag (zie art. 1.5 Wmw II hieronder) door de ‘WOZ-waarde’ te definiëren als de:

“… volgens hoofdstuk IV van de Wet waardering onroerende zaken voor een kalenderjaar vastgestelde waarde, waarbij voor de toepassing van deze wet een waarde van [€ 270.000 (2019),^[24]€ 294.000 (2020)^[25]c.q. € 315.000 (2021);^[26]PJW] wordt gehanteerd, indien deze waarde hoger is dan dat bedrag.”

Lid 3 bepaalde:

“Het bedrag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel h, wordt jaarlijks met ingang van elk kalenderjaar bij ministeriële regeling gewijzigd met het percentage waarmee het gemiddelde van de woningwaarden in het voorafgaande kalenderjaar gewijzigd is ten opzichte van het gemiddelde van die waarden in het daaraan voorafgaande kalenderjaar.”

Art. 1.5 Wmw II bepaalde dat de verhuurderheffing wordt geheven naar het belastbare bedrag. Art. 1.6(1) Wmw II bepaalde het belastbare bedrag op:

“… de som van de WOZ-waarden van de huurwoningen waarvan de belastingplichtige bij aanvang van het kalenderjaar het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht heeft, verminderd[, doch niet verder dan tot nihil,]^[27]met vijftig maal de gemiddelde WOZ-waarde van die huurwoningen.”

Volgens art. 1.8 Wmw II werd de verhuurderheffing verschuldigd op 1 januari van elk jaar.

B.
De inkomensafhankelijke huurverhoging

4.3

De IAH is sinds 2013 opgenomen in art. 7:252a Burgerlijk Wetboek (BW). Zij is één van de dwingende^[28]huurprijsregelingen voor woonruimten in Boek 7, Titel 4, Afdeling 5.2 (artt. 7:246 t/m 7:265) BW. De huurprijsbescherming van deze afdeling 5.2 gold – tot 1 juli 2024^[29]– voor huurwoningen met een gereguleerde huurprijs (sociale huurwoningen) en in beperkte mate ook voor huurwoningen met een geliberaliseerde huurprijs (vrije sector woningen).

4.4

Art. 7:252a BW bepaalt wanneer een verhuurder een voorstel tot huurverhoging kan doen. Het luidde in de geschiljaren als volgt:

“1. Een verhuurder kan ten aanzien van woonruimte die een zelfstandige woning vormt een voorstel als bedoeld in artikel 252 doen, strekkend tot verhoging van de huurprijs op de grond dat het huishoudinkomen over het inkomenstoetsjaar hoger is dan het in artikel 10 lid 2 van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte bedoelde bedrag. De eerste volzin is niet van toepassing ten aanzien van een huishouden waarvan een lid of meerdere leden de pensioengerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a lid 1 van de Algemene Ouderdomswet, heeft of hebben bereikt of een huishouden van 4 of meer personen.

2. In dit artikel wordt verstaan onder:

a. basisregistratie inkomen: basisregistratie inkomen als bedoeld in hoofdstuk IVA van de Algemene wet inzake rijksbelastingen;

b. huishoudinkomen: het gezamenlijke bedrag van de inkomensgegevens, bedoeld in artikel 21 onderdeel e van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, van de huurder en de overige bewoners van een woonruimte in het inkomenstoetsjaar (…);

c. huishoudverklaring: een door de inspecteur op verzoek van de verhuurder aan deze afgegeven verklaring;

d. inkomenstoetsjaar: tweede kalenderjaar dat voorafgaat aan het kalenderjaar waarin ten aanzien van een huurovereenkomst een huishoudverklaring is verstrekt;

e. inspecteur: functionaris van de rijksbelastingdienst die als zodanig bij regeling van Onze Minister van Financiën is aangewezen;

f. peiljaar: het kalenderjaar dat voorafgaat aan het kalenderjaar waarin de voorgestelde dag van ingang van de voorgestelde huurprijs is gelegen.

3. Indien een voorstel als bedoeld in lid 1 wordt gedaan, wordt bij het voorstel een huishoudverklaring gevoegd.

(…)”

4.5

De IAH geldt dus voor huurders met een inkomen boven een bepaalde grens, uitgezonderd gepensioneerden en huurders die een huishouden met vier of meer personen bestieren. Die inkomensgrens is via art. 10(2) Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte en art. 48(1) jo. art. 1 Woningwet te vinden^[30]in art. 16(1)(b) Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015^[31]en wordt jaarlijks geïndexeerd. Die inkomensgrens bedroeg € 42.436 in 2019,^[32]€ 43.574 in 2020^[33]en € 44.655 in 2021.^[34]

4.6

De maximale huurprijsverhoging is uitgedrukt in een percentage van de vigerende huurprijs en neergelegd in Bijlage V van de Uitvoeringsregeling huurprijzen woonruimte,^[35]die eveneens jaarlijks wordt geïndexeerd. Die bijlage kent twee percentages: het reguliere voor lagere inkomens en dat van de IAH voor hogere inkomens. In de geschiljaren ging het om de volgende percentages:

2019^[36]

2020^[37]

2021^[38]

Inkomen < inkomensgrens (geen IAH)

4,1%

5,1%

Inkomen > inkomensgrens (wel IAH)

5,6%

6,6%

‘Extra’ opbrengst uit IAH voor de verhuurder

1,5%

4.7

Verhuurders die in de geschiljaren de IAH konden toepassen, behaalden dus een hogere huuropbrengst, behalve in 2021. Naar aanleiding van de motie Beckerman c.s. van 8 februari 2021, strekkende tot bevriezing van de huurprijzen voor 2021,^[39]is het maximale huurverhogingspercentage voor 2021 op nul gezet.^[40]In dat jaar werden huurders dus noch met de reguliere jaarlijkse huurverhoging, noch met de IAH geconfronteerd.

5.De parlementaire geschiedenis van de verhuurderheffing

5.1

Ik behandel de geschiedenis van de verhuurderheffing in de volgende onderdelen:

A. De parlementaire behandeling van de Wet verhuurderheffing (Wvh)

24-09-2012

Voorstel tot invoering van de Wvh (33407).^[41]

18-12-2012

Eerste Kamer neemt de motie-Essers aan.^[42]

17-01-2013

Indiening novelle Wvh naar aanleiding van de motie-Essers (33515).^[43]

13-07-2013

Inwerkingtreding (novelle) Wvh: invoering verhuurderheffing 2013 terugwerkend naar 1 januari 2013.^[44]

B. Het Woonakkoord 2013

13-02-2013

Woonakkoord kabinet-Rutte II, volgens hetwelk de verhuurderheffing ‘structureel meer dan volledig en in de jaren 2014-2016 grotendeels (kan) worden betaald uit de opbrengst van de huurverhoging’,^[45](die ‘mede omvat de reguliere huurverhoging van 1,5% boven inflatie).

C. Parlementaire behandeling van de Wmw I en Wmw II

25-09-2013

Voorstel Wmw I (33756),^[46]ingetrokken vóór de behandeling in de Eerste Kamer.^[47]Vorm, doel, reikwijdte en grondslag bouwen voort op de Wvh.^[48]

03-12-2013

Voorstel voor een Wmw II (33819),^[49]die de verhuurderheffing voortzette vanaf 1 januari 2014.^[50]De parlementaire toelichting op de Wmw I geldt ook voor de Wmw II.^[51]

D. De ophoging van de heffingsvrije voet en maximering WOZ-waarde

22-09-2016

Voorstel tot wijziging van de Wmw II na evaluatie van de heffing (34548): verhoging heffingsvrije voet van 10 naar 50 woningen en maximering van de WOZ-waarde per 1 januari 2018.^[52]

Nadien werd nog:

- bij wet van 8 juli 2020 het heffingsgat bij mede-eigenaren als gevolg van HR
BNB2018/144 gerepareerd met terugwerkende kracht naar 1 januari 2020^[53]en

- bij wet van 21 december 2022 de verhuurderheffing per 1 januari 2023 afgeschaft^[54]– zoals al aangekondigd in het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte III^[55]– om woningcorporaties meer financiële ruimte te geven om in te zetten op betaalbare huurwoningen, verduurzaming van de bestaande woningvoorraad en nieuwbouw.^[56]

A.
Parlementaire behandeling van de Wet Verhuurderheffing (voorstelnrs. 33407 en 33515)

5.2

De MvT bij het voorstel tot invoering van de Wvh vermeldt dat de primaire doelstelling van de verhuurderheffing is de budgettaire opbrengst.^[57]Dat is niet verrassend voor een belasting,^[58]maar het budgettaire doel stond bij de verhuurderheffing op de voorgrond omdat de gewenste opbrengst ervan tevoren was bepaald in het Regeer- en Gedoogakkoord en het Begrotingsakkoord onder het kabinet-Rutte I en het tarief afgeleid werd uit die gewenste opbrengst.^[59]

5.3

Naast de budgettaire hoofdreden noemt de MvT als rechtvaardigingen voor de heffing: (i) een beter functionerende woningmarkt, (ii) het feit dat belasting op vastgoed het bbp
per capitahet minst beïnvloedt, (iii) de toegenomen verdiencapaciteit van verhuurders door de invoering van IAH die scheefwonen tegengaat en (iii) de stabiliteit en waarborging van huurinkomsten waarvan verhuurders profiteren door de overheidsregulering van de sociale huursector met onder meer de huurtoeslag en objectsubsidies voor sociale woningbouw. De MvT vermeldt:^[60]

“Allereerst is van belang te constateren dat de primaire doelstelling van de heffing is gelegen in het genereren van inkomsten. De beoogde opbrengst van de heffing van structureel € 800 miljoen is, zeker in het licht van de huidige budgettaire omstandigheden, van wezenlijk belang. Uit het OESO rapport «Tax and Economic Growth» uit 2007 volgt dat een belasting op onroerende zaken het minst verstorende effect op het bruto binnenlands product per capita heeft in vergelijking tot indirecte belastingen, inkomstenbelastingen en vennootschapsbelasting. (…). De invoering van de verhuurderheffing leidt dus tot een minder verstorend effect dan bijvoorbeeld een tariefsverhoging in de inkomsten- of vennootschapsbelasting. (…).

Naast deze constatering moet in de beschouwing worden betrokken dat de verhuurderheffing een belangrijk element vormt van het geheel van de maatregelen die in het Regeer- en Gedoogakkoord en het Begrotingsakkoord 2013 zijn opgenomen voor de woningmarkt met als doel de woningmarkt beter te laten functioneren via een evenwichtig pakket maatregelen voor zowel het koop- als het huursegment. Dat pakket maatregelen, dat resulteert in een budgettaire opbrengst, beoogt een betere werking van de woningmarkt. Om dat te bereiken heeft de verlaging van de overdrachtsbelasting voor woningen van 6% naar 2% inmiddels een permanent karakter gekregen.^[61]Daarnaast is er het in de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel dat huurverhogingen mogelijk maakt op grond van inkomen teneinde «scheefwonen» tegen te gaan.^[62]Ingevolge dit wetsvoorstel wordt het mogelijk dat in het gereguleerde huursegment een huurverhoging van 5% bovenop het inflatiepercentage wordt toegepast voor inkomens boven € 43 000. De behandeling van het wetsvoorstel is op 19 juni 2012 geschorst tot de indiening van het aangekondigde wetsvoorstel waarbij ook een extra huurverhoging van 1% mogelijk wordt voor inkomens tussen € 33 000 en € 43 000. Dit wetsvoorstel is inmiddels op 6 juli 2012 aangeboden aan de Tweede Kamer^[63]. De extra huurverhogingen moeten bevorderen dat mensen met een hoger inkomen kiezen voor een passende woning, en goedkope woningen vrijmaken voor mensen die zich geen duurdere woning kunnen veroorloven.

De verhuurderheffing moet ook gezien worden in het licht van de met deze verruimingen van het huurbeleid gepaard gaande verhoging van de verdiencapaciteit voor verhuurders. De maatregelen gericht op het tegengaan van scheefwonen in het gereguleerde huursegment hebben geen betrekking op verhuurders buiten het gereguleerde segment, en leiden daar ook niet tot directe extra huuropbrengsten. De verhuurderheffing beperkt zich daarom tot het gereguleerde segment. Het nu en in het verleden gevoerde rijksbeleid heeft ertoe geleid dat er een marktsegment voor betaalbare huurwoningen is ontstaan dat een hoge mate van stabiliteit en gewaarborgde inkomsten kent voor verhuurders. De markt van gereguleerde woningen met een betaalbare huur is gecreëerd door de overheid door middel van objectsubsidies gericht op de bouw van sociale huurwoningen. Voor de minst draagkrachtige huishoudens is bovendien de huurtoeslag in het leven geroepen, die vraagondersteunend en prijsondersteunend werkt. Het kabinet acht het tegen deze achtergrond redelijk dat alle verhuurders die op de gereguleerde markt actief zijn en een belang hebben bij stabiliteit en gewaarborgde inkomsten door middel van deze heffing een bijdrage leveren aan de uitgaven van het Rijk.”

5.4

De heffingvrije voet van 10 woningen had als doel om (i) administratieve lasten voor verhuurders en uitvoeringslasten voor de Belastingdienst te verkleinen en (ii) de heffing te beperken tot de ‘meer professionele verhuurders’.^[64]

5.5

De MvT ziet een ‘beperkt’ effect van de heffing op het rendement van particuliere verhuurders en gaat er van uit dat corporatieverhuurders de financiële lasten goed kunnen opvangen, ook als de heffing niet volledig kan worden gecompenseerd door de huurbeleidsverruimingen:^[65]

“De effecten voor de verhuurder zijn afhankelijk van het aantal woningen en de WOZ-waarde van die woningen. De gemiddelde heffing per woning bedraagt in 2013 ca € 2 en vanaf 2014 ongeveer € 356 per woning per jaar.

De gevolgen voor de huursector zijn bij de voorbereidingen in 2011 van de oorspronkelijk beoogde verhuurderheffing (met een opbrengst van 760 mln bij een heffing voor zowel de gereguleerde als de ongereguleerde sector) in beeld gebracht. Het gemiddelde effect op het rendement van particuliere verhuurders is daarbij door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geschat op circa 0,2%. Gerelateerd aan het langjarige rendement op de verhuur van woningen werd dat als beperkt gezien. Het totale rendement over de periode 2000–2010 bedroeg immers gemiddeld 6,9% en over de periode 2005–2010 4,8%. Weliswaar werd ook geconstateerd dat, mede ingegeven door de huidige economische situatie, het actuele rendement lager is, maar daartegenover werd de verwachting uitgesproken dat op de langere termijn deze langjarige rendementen weer gehaald zouden kunnen worden. Hierbij speelde ook een rol dat verhuurders vanwege de overige aanpassingen in het huurbeleid vanaf 2011 ruimere mogelijkheden hebben in de huurstelling.

Voor de corporatiesector zijn berekeningen uitgevoerd door het Centraal Fonds Volkshuisvesting (hierna: CFV) inzake de gevolgen van de oorspronkelijk beoogde verhuurderheffing. Hierin is uitgegaan van een heffing in de gehele huursector. Uit die analyse blijkt dat gemiddeld genomen de effecten van de heffing gecompenseerd kunnen worden door de verruiming van het huurbeleid, maar dat ook waar dat niet volledig het geval is de financiële lasten van de heffing goed zijn op te vangen^[66].(…). Daarnaast zijn verdere verbeteringen van de liquiditeit en solvabiliteit mogelijk door besparingen op beheerslasten en aanpassingen in de (des)investeringen. Door de hogere heffing en de beperking tot het gereguleerde gebied zullen sommige verhuurders zwaardere lasten ondervinden dan in deze berekeningen verondersteld. Daar staat tegenover dat de ruimte voor extra huurverhogingen verder toeneemt door de niet in het CFV-onderzoek meegenomen mogelijkheid van de 1%-verhoging voor huurders met een inkomen van € 33 000 tot € 43 000 en door de maatregel inzake 50 extra punten voor woningen in beschermde stads- en dorpsgezichten. Voorts is van belang dat de verhuurders ook in de jaren na de in het onderzoek beschouwde tijdshorizon elk jaar weer de hogere huurstijgingen kunnen blijven effectueren. (…)”

Het CFV-onderzoek uit 2011 waarnaar de MvT verwijst nam niet alleen de voorgestelde IAH in aanmerking, maar ook de voorgestelde toekenning van maximaal 25 extra punten uit het Woningwaarderingsstelstel (WWS) voor gereguleerde huurwoningen in schaarstegebieden; ook een huurbeleidsverruiming waarmee verhuurders extra inkomsten konden behalen.^[67]

5.6

De medewetgever zag in de verhuurderheffing geen spanning met art. 1 protocol I EVRM omdat de algemene belangen van gezonde overheidsfinanciën en een beter functionerende woningmarkt zwaarder wegen dan het individuele belang van verhuurders en omdat de gemiddelde heffing per woning beperkt is:^[68]

“Het kabinet is van mening dat de onderhavige maatregel, voor zover deze een inbreuk op het recht op eigendom oplevert, gerechtvaardigd is. Het kabinet is daarbij van mening dat het invoeren van de verhuurderheffing voldoet aan de redelijke verhouding omdat het algemene belang van het

gezond maken van de overheidsfinanciën en het feit dat de verhuurderheffing een belangrijk element vormt in het streven de woningmarkt beter te laten functioneren via een evenwichtig pakket maatregelen voor zowel het koop- als het gereguleerde huursegment, zwaarder weegt dan het individuele belang van verhuurders. Er zal voorts geen sprake zijn van een buitensporige last voor een individuele verhuurder, omdat de gemiddelde structurele heffing per woning € 356 bedraagt, wat gelijk is aan 6,4% van de gemiddelde jaarlijkse huursom.”

5.7

In de nota naar aanleiding van het verslag antwoordde de staatssecretaris van Financiën als volgt op de vraag op basis van welke huurverhogende maatregelen genoemd in de MvT de verhuurderheffing zou kunnen worden betaald:^[69]

“In de eerste plaats mogen verhuurders van een gereguleerde woning aan huurders met een huishoudinkomen van meer dan € 43 000 euro een maximale huurstijging van inflatie + 5% in rekening brengen. Daarnaast hebben verhuurders de mogelijkheid om, onder het WWS, 25 extra woningpunten toe te kennen aan huurwoningen in de tien zogeheten COROP-gebieden met de hoogste gemiddelde WOZ-waarde per vierkante meter woonoppervlak. Voorts is in het Begrotingsakkoord 2013^[70]vastgelegd dat voor huishoudens met een inkomen tussen € 33 000 en € 43 000 euro een huurverhoging van inflatie +1% mogelijk is. Op de middellange termijn zullen de huurinkomsten naar verwachting boven de heffing uitstijgen, met als gevolg dat verhuurders extra inkomsten zullen genereren en, zoals ook elders in deze nota aangegeven, hun investeringen op peil kunnen houden.”

5.8

Op de vraag wat de heffing betekent voor woningcorporaties met weinig scheefwoners, antwoordde de staatssecretaris als volgt:^[71]

“Er is een zekere regionale spreiding van het percentage sociale huurwoningen dat wordt bewoond door huishoudens met een inkomen van meer dan de doelgroepgrens van € 33 000. Over het algemeen is die «scheefheid» het laagst in ontspannen woningmarktregio’s in het noorden, zuidoosten en uiterste zuidwesten van het land.^[72]Dat zijn tevens de regio’s met de laagste WOZ-waarden, waardoor het heffingsbedrag per woning in deze regio’s ook lager zal zijn. Uit doorrekeningen van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) en het onderzoeksbureau ABF Research (ABF), zoals ook hiervoor en in paragraaf 5, Effecten van de heffing wordt aangegeven, blijkt dat ook in ontspannen regio’s de heffing voor een groot deel kan worden betaald door gebruik te maken van de door het kabinet voorgenomen huurmaatregelen.”

Anders dan de belanghebbende stelt,^[73]heeft de wetgever dus onderkend dat scheefwonen ongelijk over regio’s verdeeld kan zijn en daarmee over verhuurders zoals de belanghebbende, en heeft hij dat niet als problematisch aangemerkt in verband met de voorgenomen huurmaatregelen – die niet alleen de IAH omvatten; zie 5.7 hierboven – en met de daarmee corresponderende ongelijke verdeling van de waarde van huurwoningen en daarmee de verhuurderlasten.

5.9

Op 29 oktober 2012 werd het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II gepubliceerd, onder meer omvattende (i) toestemming voor een huurverhoging van 1,5% boven inflatie bij álle huurders, (ii) wijziging van het WWS-puntensysteem door uit te gaan van 4,5% van de WOZ-waarde en (iii) het voornemen om met de verhuurderheffing in 2013 € 45 miljoen extra op te halen

‘om toenemend gebruik van huurtoeslag als gevolg van de huurverhogingen op te vangen’.^[74]

Het verhuurderheffingstarief 2013 werd verhoogd van 0,0014% naar 0,014%.^[75]

5.1

In de nota naar aanleiding van het nader verslag herhaalde de medewetgever^[76]dat de verhuurderheffing ook uit andere middelen dan extra inkomsten uit huurbeleidsverruiming kan worden betaald:^[77]

“Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van het CDA naar een nauwkeurige doorrekening van de gevolgen van de verhuurderheffing per woningcorporatie en per regio merk ik het volgende op. Gemiddeld genomen is er een balans tussen de inkomsten die verhuurders tegemoet kunnen zien als gevolg van verruiming van het huurbeleid, de mogelijkheid om op andere wijze middelen te genereren en de met de heffing gemoeide lasten. Eerder is het effect van de heffing voor typen woningmarkt doorgerekend door het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV).^[78]Het CFV zal in zijn financiële monitoring specifieke situaties kunnen bezien en in geval van eventuele financiële problematiek passende maatregelen op mogelijkheden bezien.”

5.11

Volgens diezelfde nota achtte de medewetgever het niet nodig om te waarborgen dat de heffing niet hoger zou zijn dan de extra huurinkomsten of om een meer gedifferentieerde heffingsgrondslag te definiëren:^[79]

“Een dergelijke waarborg, al dan niet in de vorm van een gedifferentieerde grondslag, zou leiden tot een complicering van het nu voorliggende voorstel. Aangezien op macro-niveau – vergelijk het onderzoek van het CFV waarnaar in de memorie van toelichting en hiervoor is verwezen – de verhuurderheffing ook per regio zeer wel draagbaar is, acht het kabinet het niet nodig een nadere regeling of differentiëring in het voorstel op te nemen.”

5.12

Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer antwoordde de medewetgever als volgt op vragen over het verband tussen de Wvh en de IAH (het Hof heeft delen van het onderstaande geciteerd in zijn r.o. 3.8):

(MvA)^[80]

“De leden van de fractie van de PvdA vragen naar de relatie tussen de verhuurderheffing en de wetsvoorstellen huurverhoging op grond van inkomen (33 129) en huurverhoging op grond van een tweede categorie huishoudinkomens (33 330), die beide nog niet door beide Kamers zijn aangenomen. Ook vragen zij naar de mogelijkheid om vrijheid te behouden om tot een aparte afweging over de huurwetsvoorstellen te komen ook als de Eerste Kamer instemt met de Wet verhuurderheffing en wie alsdan de verhuurderheffing naar de mening van het kabinet betaalt.

Er is geen een-op-een-relatie tussen de voorliggende verhuurderheffing en de beide genoemde wetsvoorstellen. Wel is het zo dat de met de beide wetsvoorstellen gepaard gaande verruiming van de mogelijke verdiencapaciteit van corporaties de heffing kan worden gefinancierd. Hier is in de berekeningen van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) naar de heffing zoals in het voorliggende wetsvoorstel zijn opgenomen, ook rekening mee gehouden. De invoering van de verhuurderheffing staat verder op zich los van afwegingen rond de wetsvoorstellen op het terrein

van de inkomensafhankelijke huurverhoging. Mochten deze wetsvoorstellen niet worden aangenomen, dan zullen verhuurders de heffing langs andere weg moeten financieren. Voor een verhoging van de verdiencapaciteit zal dan moeten worden teruggevallen op de in het regeerakkoord opgenomen generieke verruiming van de mogelijkheid tot huurverhoging (tot 1,5% boven inflatie). Bij jaarlijkse toepassing van deze ruimte stijgt de verdiencapaciteit na enkele jaren voldoende om de in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen verhuurderheffing te financieren. De wetsvoorstellen rond de inkomensafhankelijke huurverhoging zullen echter wel een belangrijke plaats innemen in de nadere analyses rond de verdere verhoging van de heffing vanaf 2014, welke nog niet in het voorliggende wetsvoorstel is geregeld, en welke in de loop van 2013 aan het parlement zal worden voorgelegd.”

(NnavV)^[81]

“De leden van de fractie van de PvdA vragen of de constatering klopt dat bij de verwachte opbrengst van € 800 miljoen vanaf 2014 verondersteld wordt dat de wetsvoorstellen huurverhoging op grond van inkomen en huurverhoging op grond van een tweede categorie huishoudinkomens zullen worden aangenomen. Op zichzelf is deze constatering niet juist. Formeel is er geen verband tussen de verhuurderheffing en deze twee wetsvoorstellen. Wel is in de beoordeling van de effecten van de verhuurderheffing, zoals bijvoorbeeld in de berekeningen van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), rekening gehouden met de mogelijkheid voor verhuurders om extra verdiencapaciteit te genereren uit de genoemde wetsvoorstellen. Zoals in de memorie van antwoord inzake het onderhavige wetsvoorstel is aangegeven, zullen verhuurders – mochten deze wetsvoorstellen onverhoopt niet worden aangenomen – de heffing langs andere weg moeten financieren.

(…).

De leden van de fractie van de PvdA vragen of het kabinet de mening deelt dat het onwenselijk is om het voorliggende wetsvoorstel niet samen met de huurwetsvoorstellen te behandelen. Dit omdat het kabinet in de memorie van antwoord aangeeft dat de verhuurderheffing bezien moet worden in het licht van de grotere verdiencapaciteit van verhuurders door de voorgestelde mogelijkheden voor extra huurverhogingen. Het kabinet deelt deze mening niet. Het voorliggende wetsvoorstel regelt de invoering van de verhuurderheffing per 2013. Voor het jaar 2013 is een opbrengst voorzien van € 50 miljoen, die ook zonder de voorgenomen verruiming van de huurregelgeving is op te brengen. Voor de financiering van de beoogde opbrengst vanaf 2014 van de heffing van € 800 miljoen kan ook gedeeltelijke financiering worden gevonden in de generieke extra ruimte voor huurverhoging van 1,5% boven inflatie. Verder geldt dat in 2013 nog het wetsvoorstel inzake de aanpassing van het tarief van de verhuurderheffing voor 2014 aan de beide Kamers der Staten-Generaal wordt voorgelegd. Indien daar te zijner tijd aanleiding toe is kan de stand van zaken rond de wetsvoorstellen met betrekking tot de inkomensafhankelijke huurverhoging bij de beraadslaging over het wetsvoorstel strekkende tot verhoging van de verhuurderheffing worden betrokken.”

5.13

Op 18 december 2012 nam de Eerste Kamer de motie-Essers aan, waarin de regering werd verzocht met een novelle te komen om de verhuurderheffing 2013 te separeren van de heffing in latere jaren.^[82]Die motie luidde als volgt:^[83]

“De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

constaterende, dat het voor de aanpak van scheefhuren van belang is dat huren marktconform worden en dat hiervoor voorstellen zijn gedaan voor een inkomensafhankelijke huurverhoging van respectievelijk 1,5% – 2,5% – 6,5% boven inflatie,

constaterende, dat ten behoeve van reductie van het financieel tekort de regering voornemens is een verhuurderheffing oplopend tot structureel 2,1 miljard in te voeren,

tevens constaterende, dat er discussie is ontstaan over de haalbaarheid van de verhuurderheffing, gekoppeld aan een ander woning waarderingssysteem,

verzoekt de regering met een novelle te komen om de verhuurderheffing 2013 te splitsen van de jaren daaropvolgend,

verzoekt de regering binnen de randvoorwaarden van bovengenoemde opbrengsten en inkomensafhankelijke huurverhoging met een uitgewerkt voorstel te komen voor een woningwaarderingssysteem en verhuurderheffing die corporaties de mogelijkheid biedt op termijn te blijven investeren in onderhoud en nieuwbouw, en recht doet aan de draagkracht van huurders en corporaties,

verzoekt de regering voorts de verhuurderheffing vanaf 2014 niet door te laten gaan dan nadat een voorstel is uitgewerkt en de Eerste Kamer daarover voor 1 maart 2013 te informeren (…)”

Deze motie strekt ertoe het corporaties mogelijk te maken op termijn te blijven investeren in onderhoud en nieuwbouw en de draagkracht van zowel huurders als corporaties te respecteren. Zoals de belanghebbende betoogt, suggereert zij dat de IAH de verhuurderheffing zou moeten kunnen dekken, maar zij is onduidelijk over wat bedoeld wordt met ‘randvoorwaarden’ (meervoud), en zij onderscheidt ‘opbrengsten’ en ‘inkomens-afhankelijke huurverhoging’ van elkaar, hetgeen impliceert dat zij niet alleen het oog heeft op de IAH, maar ook op andere ‘opbrengsten’. Het is verder kennelijk een motie op macroniveau, dus ziende op het collectief van ‘corporaties’: uit niets blijkt dat de indieners het oog zouden hebben op een koppeling
per verhuurder,laat staan van
bepaaldeindividuele ‘opbrengsten’ aan individuele verhuurderheffingen. De voornaamste zorg van de indieners lijkt te zijn dat een heffing van het collectief ad € 50 miljoen in 2013 weliswaar inderdaad geen probleem kan zijn vanuit investeringsoogpunt, maar dat € 800 miljoen in 2014, oplopend naar uiteindelijk € 2,1 miljard structureel, dat wel kan zijn en dat zij de wetsvoorstellen ter zake van de aangekondigde verhuurbeleidsverruimingen en die inzake de verhuurderheffing vanaf 2014 daarom in samenhang willen kunnen beoordelen.

5.14

Over de motie-Essers merkte de minister voor Wonen en Rijksdienst het volgende op:^[84]

“Voorzitter. Met het oog op de klok en het kerstmaal dat, naar ik heb begrepen, de Kamerleden wacht, zal ik direct ingaan op de ingediende moties. In zijn eerste motie (EK 33407, letter F) vraagt de heer Essers mij om met een novelle te komen. Ik heb al aangegeven dat ik groot belang hecht aan duidelijkheid en ook ben gehecht aan het Lenteakkoord [het Begrotingsakkoord 2013; PJW] en het vervolg daarop in het regeerakkoord. In de motie worden twee heel belangrijke randvoorwaarden gehanteerd, die overigens ook weer verder gaan dan het Lenteakkoord. Dat deel waardeer ik. De inkomensafhankelijke huurverhoging van 1,5%, 2,5% en 6,5% boven inflatie wordt expliciet genoemd, evenals de uiteindelijke structurele opbrengst van 2,1 miljard. Dit zijn stevige randvoorwaarden, die ook weer een stukje verder gaan dan wat in het Lenteakkoord is aangegeven. Met die harde randvoorwaarden kan ik, alles overwegend, deze motie aan het oordeel van de Kamer overlaten.”

Voor de regering was dus slechts belangrijk dat de motie niet tornde aan twee kennelijk politiek cruciale afspraken: de inkomensafhankelijke huurverhoging van 1,5%, 2,5% en 6,5% boven inflatie moest doorgaan, evenals de uiteindelijke structurele opbrengst van 2,1 miljard.

5.15

Ter uitvoering van de motie-Essers werd op 14 januari 2013 een novelle voorgesteld^[85]die de Wvh alleen voor 2013 zou doen gelden en geen andere wijzigingen van het oorspronkelijke wetsvoorstel bevatte.^[86]De novelle werd op 16 april 2013 aangenomen door de Tweede Kamer.^[87]Tijdens de behandeling ervan in de Eerste Kamer herhaalde de medewetgever in de MvA dat er ‘geen formeel verband’ tussen eventuele huurverhoging en de verhuurderheffing bestaat en de heffing zonder onderscheid geldt voor alle verhuurders van woningen in de gereguleerde sector, die niet vergelijkbaar zijn met verhuurders in de vrije sector:^[88]

“De leden van de SP-fractie vragen waarom een bepaalde groep burgers, de huurders in kwestie, de belasting wel zouden moeten betalen en andere belastingplichtigen niet. Is de regering het met de leden van de SP-fractie eens dat dit belastingvoorstel discrimineert, zo vragen die leden.

Ik wil benadrukken dat het wetsvoorstel voorziet in een heffing voor verhuurders. Die heffing drukt niet op huurders. Er is voorts geen formeel verband tussen een eventuele huurverhoging en de verhuurderheffing. De verhuurders hebben uiteraard de mogelijkheid om de inkomsten uit de huurverhogingen in te zetten voor het betalen van die heffing.

Om te beoordelen of de regeling discrimineert, moet bezien worden of deze gelijke gevallen ongelijk behandelt. De rechtssubjecten van de verhuurderheffing zijn de verhuurders van woningen in de gereguleerde sector. De verhuurders in de gereguleerde sector bevinden zich in een bijzondere positie ten opzichte van andere partijen op de markt. Voor de woningen die zij verhuren is sprake van vraagondersteuning in de vorm van huurtoeslag. Ook zijn woningen in de gereguleerde sector veelal op een gereguleerde wijze tot stand gebracht, bijvoorbeeld door middel van objectsubsidies voor de bouw van sociale huurwoningen. Dit heeft ertoe geleid dat er een marktsegment voor betaalbare huurwoningen is ontstaan dat een hoge mate van stabiliteit en gewaarborgde inkomsten kent voor verhuurders. Nu de heffing van toepassing is op alle verhuurders van woningen in de gereguleerde sector is er geen sprake van discriminatie.”

5.16

Diezelfde MvA herhaalt ook dat de heffing niet noodzakelijk (geheel) uit huurverhogingen wordt gefinancierd (het Hof citeert deze passage in r.o. 3.8):^[89]

“De leden van de SP-fractie vragen of er een verband bestaat tussen de huurverhogingen en de verhuurderheffing en zo nee, waarom niet. (…).

Er is – zoals eerder vermeld – geen formeel verband tussen de huurverhogingen en de verhuurderheffing. Wel is het zo dat verhuurders de extra verdiencapaciteit die met de ruimere mogelijkheden tot huurverhoging gepaard gaan kunnen benutten om de heffing te financieren. Het is echter niet noodzakelijk dat de heffing (volledig) uit deze huurverhogingen wordt gefinancierd; verhuurders hebben ook andere mogelijkheden om de heffing in te vullen (efficiencyverbetering, verkoop van woningen).”

5.17

De Wvh en de novelle Wvh zijn op 2 juli 2013 door de Eerste Kamer aangenomen.^[90]

B.
Het Woonakkoord 2013

5.18

Bij brief van 13 februari 2013^[91]heeft de Minister voor Wonen en Rijksdienst de Tweede Kamer geïnformeerd over een ‘Woonakkoord’ tussen het kabinet Rutte-II, de coalitiepartijen en drie oppositiepartijen. Die brief vermeldt:

“Met dit pakket geven betrokken partijen deels invulling aan de afspraken uit het regeerakkoord, maar op onderdelen worden deze afspraken geamendeerd. Hiermee menen wij tevens recht te doen aan diverse moties van de Eerste Kamer.”

Het Woonakkoord vermeldde over de IAH, de verhuurderheffing en het WWS:^[92]

“1. De jaarlijkse huurverhoging per inkomensgroep wordt verlaagd ten opzichte van het voornemen in het Regeerakkoord en komt er als volgt uit te zien:

tot € 33 000

1,5 procent boven inflatie

tot € 43 000

2,0 procent boven inflatie (was 2,5%)

boven € 43 000

4,0 procent boven inflatie (was 6,5%)

2. De reeks van de verhuurderheffing wordt [bedoeld is de jaarlijks oplopende opbrengst van de verhuurderheffing in miljoenen euro’s;^[93]PJW]:

2013

2014

2015

2016

2017

1165

1355

1520

1700

(…).

4. Vooralsnog blijft het Woningwaarderingstelsel van kracht. De maximale huur blijft daardoor begrensd door het puntenaantal volgens het woningwaarderingstelsel. Dit betekent dat er niet gewerkt wordt met 4,5% van de WOZ-waarde. Dit geldt voor alle inkomensgroepen.”

5.19

Bij brief van 28 februari 2013 informeerde de Minister beide Kamers over de (financiële) effecten het Woonakkoord.^[94]Volgens de Minister zouden verhuurders in een gunstiger financiële positie komen door de extra verdiencapaciteit als gevolg van (de instandhouding van) de WWS en huurharmonisatie:^[95]

“De afspraken uit het Woonakkoord leiden tot een gunstiger beeld voor verhuurders dan op basis van het Regeerakkoord het geval zou zijn geweest. Het afzien van de maximering van de huren op basis van 4,5% WOZ-waarde geeft meer ruimte om de toegestane huurverhogingen ook daadwerkelijk door te voeren. De huurverhogingsruimte die mede op basis van de in het Woonakkoord opgenomen maatregelen voor het nieuwe huurbeleid ontstaat, leidt tot een potentiële additionele verdiencapaciteit van € 1,8 miljard^[96]in 2017, uitgaande van invoering vanaf 1 juli 2013. Circa € 0,3 miljard hiervan vloeit voort uit extra huurharmonisatie. Naast de verruimingen voor verhuurders bij zittende huurders is er voor verhuurders namelijk ook ruimte voor huurverhogingen bij vrijkomende huurwoningen. Van deze ruimte kan in grotere mate dan tot nu toe gebruik worden gemaakt. (…). De potentiële ruimte voor extra huurinkomsten loopt proportioneel op in de jaren 2013 tot en met 2017.

De heffing kan, generiek gezien, vanaf 2017 structureel betaald worden uit extra opbrengsten van het huurbeleid. Voor de jaren 2014, 2015 en 2016 geldt dit niet. Het kabinet is er echter van overtuigd dat de sector deze tijdelijke en relatief beperkte «mismatch» van € 440 miljoen in 2014, € 260 miljoen in 2015 en € 70 miljoen in 2016 kan opvangen, ook gezien het overschot in het jaar 2013 van € 310 miljoen en van € 110 miljoen in 2017. Ook kunnen corporaties dit verschil opvangen door middel van extra verkopen van woningen of efficiencyverbeteringen. Extra verkoop van woningen levert op dit moment per 5000 woningen ruwweg € 500 miljoen op. Een meerjarige bevriezing van het bedrijfslastenniveau (beperking met 2,5% per jaar) leidt tot een besparing oplopend tot € 350 miljoen in 2017.”

5.2

Op het laatste tekstblok van bovenstaand citaat baseert de belanghebbende dat andere inkomstenbronnen dan de IAH, zoals woningverkoop en efficiencyverbeteringen, slechts als “tijdelijk hulpmiddel (alleen voor de eerste enkele jaren, tot en met 2016)” gezien werden om de verhuurderheffing te betalen.^[97]Uit de eerste regel (‘generiek gezien’) blijkt echter opnieuw dat het om een schatting op macroniveau gaat – dus geenszins per individuele verhuurder – en ook deze brief herhaalt opnieuw (zie 5.5, 5.10 en 5.12 hierboven) meer algemeen voor alle jaren dat de heffing niet volledig uit huurverhoging (die omvat niet alleen de IAH) hoeft te kunnen worden betaald, gelet op alternatieve inkomstenbronnen:^[98]

“In deze cijfers^[99]is ervan uitgegaan dat de ruimte in het huurbeleid volledig wordt benut. Vanwege marktomstandigheden of andere doelen van verhuurders is het mogelijk dat deze ruimte in mindere mate wordt gebruikt. De doorrekening geeft dus de mogelijke huuropbrengsten aan. De werkelijke huuropbrengsten zijn, aangezien deze sterk afhankelijk zijn van het gedrag van de verhuurders, niet op voorhand te bepalen. Het is in de ogen van het kabinet overigens niet noodzakelijk dat de heffing volledig uit de huurverhoging wordt betaald. Verhuurders hebben ook de mogelijkheid om op andere manieren de heffing in te vullen dan door middel van het maximaliseren van de huuropbrengsten. Verhuurders, en met name corporaties, hebben diverse instrumenten om te sturen op hun opbrengsten. Zo kunnen corporaties door verkoop van woningen aanvullende middelen vrij maken. (…).

Een tweede spoor betreft efficiencyverbetering. Uit onderzoek blijkt dat de exploitatielasten (inclusief onderhoud) van gereguleerde huurwoningen van woningcorporaties aanzienlijk hoger liggen dan van gereguleerde huurwoningen van beleggers (…). Het is derhalve zeer aannemelijk dat woningcorporaties nog voldoende mogelijkheden hebben om efficiencywinsten te boeken op onderhoud en beheer zonder dat daarbij de belangen van huurders worden geschaad. (…). Een verlaging van bijvoorbeeld tien procent van het exploitatielastenniveau zou op jaarbasis een besparing van circa € 350 miljoen opleveren. (…).”

C.
De parlementaire behandeling van de Wmw I en II

5.21

Op 25 september 2013 werd het voorstel voor de Wmw I tot verhuurderheffing vanaf 2014 ingediend bij de Tweede Kamer. De MvT^[100]wijst erop dat de regering in de (in 5.19 en 5.20 geciteerde) brief van 28 februari 2013 heeft:

“(…) aangegeven dat generiek gezien verhuurders in staat zijn de verhuurderheffing te betalen uit huuropbrengsten en andere mogelijkheden om te sturen op hun opbrengsten en uitgaven, zoals verkoop van onroerende zaken en efficiencyverbeteringen in de bedrijfsvoering. Wel is hierbij aangetekend dat binnen dit kader door middel van een prikkel op investeringen voor heffingsplichtige verhuurders de ruimte voor maatschappelijk urgente investeringen vergroot kan worden.”

5.22

Over de verschillen en overeenkomsten tussen de heffing 2013 en de heffing vanaf 2014 vermeldt de MvT bij de Wmw I:^[101]

“Het voorstel voor deze heffing [vanaf 2014; PJW] maakt deel uit van het reeds genoemde woonakkoord en onderscheidt zich van de inmiddels in werking getreden Wet verhuurderheffing door zowel de hoogte van de heffingstarieven als de daaruit voortvloeiende opbrengsten, dit in relatie tot de mogelijkheden vanuit de vormgeving van het huurbeleid, alsmede door de tijdelijke mogelijkheid voor heffingsvermindering ten behoeve van investeringen.

De vormgeving, de achtergrond, de reikwijdte en de grondslag van het onderhavige wetsvoorstel bouwen voort op de eerdergenoemde Wet verhuurderheffing.

(…).

Omdat in de Wet verhuurderheffing is bepaald dat die wet vervalt met ingang van 1 januari 2014, is een groot aantal bepalingen uit die wet in het onderhavige wetsvoorstel overgenomen.”

Ik meen dat hieruit volgt dat de parlementaire behandeling van de Wvh ook relevant is voor de Wmw I, behalve voor zover de parlementaire behandeling van de Wmw I daarvan afwijkt. Mij lijkt daarom onjuist de stelling van de belanghebbende dat de parlementaire geschiedenis van de wetsvoorstellen 33 407 (Wvh) en 33 515 (novelle Wvh) niet relevant zou zijn voor de verhuurderheffing 2014 e.v. De onjuistheid van die stelling volgt mijns inziens ook uit de vele verwijzingen naar en herhalingen van passages uit de eerdere parlementaire behandeling in de latere.

5.23

Over de verhouding van de Wmw I tot het eigendomsrecht ex art. 1 Protocol I EVRM vermeldt de MvT bij de Wmw I:^[102]

“Met deze aanpak wordt blijvend voorzien in een stabiele gereguleerde huursector met betaalbare huisvesting voor mensen die daarbij ondersteuning nodig hebben, terwijl gelijktijdig het scheefwonen wordt bestreden met inkomensafhankelijke huurverhogingen. De wetten die daartoe strekken zijn inmiddels in werking getreden.^[103]De extra inkomsten van verhuurders uit die huurverhogingen maken het mogelijk en verantwoord om de verhuurders te laten bijdragen aan de omvangrijke financiële problematiek van het Rijk. (…). De regering is van mening dat het gezond maken van de overheidsfinanciën en het feit dat de verhuurderheffing een belangrijk element vormt in het streven de woningmarkt beter te laten functioneren via een evenwichtig pakket van maatregelen voor zowel het koop- als het gereguleerde huursegment, zwaarder weegt dan het individuele belang van verhuurders. Daar komt bij dat de gemiddelde heffing per woning in 2017 € 775 bedraagt. Dit maakt dat de verhuurderheffing over 2014 en volgende jaren naar de mening van de regering niet leidt tot een buitensporige last voor belastingplichtigen en daarmee proportioneel is. Deze verhuurderheffing vormt net als de verhuurderheffing over 2013^[104]– beoordeeld aan de hand van jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens – een gerechtvaardigde inbreuk op het recht op eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het eerste protocol bij het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).

De belanghebbende baseert hierop dat de medewetgever de verhuurderheffing
vanwegede IAH-inkomsten een gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht van verhuurders zou achten.^[105]Dat lijkt mij niet. De rechtvaardiging is duidelijk veel breder: het gezond maken van de overheidsfinanciën en het beter laten functioneren van de woningmarkt. Verder wijst deze passage er geheel los van welke financieringsmogelijkheid dan ook op dat de gemiddelde heffing per woning in 2017 (slechts) € 775 bedraagt.

5.24

De MvT herhaalt dat de verhuurderheffing niet onderscheidt tussen typen verhuurders, nu zij geldt voor alle verhuurders in de gereguleerde sector en al die verhuurders baat hebben bij het door de overheid mede met huurtoeslag en objectsubsidies gecreëerde stabiele marktsegment en ruimere huurbeleid, waaronder de reguliere inkomens
onafhankelijke huurverhoging die voor alle verhuurders geldt:^[106]

“Zoals gezegd leidt de vrijstelling van de eerste tien woningen ertoe dat geheven wordt van meer professionele verhuurders. Los hiervan, en [los van; PJW] de beperking tot de huurwoningen met een huurprijs tot aan de liberalisatiegrens, maakt het wetsvoorstel geen verder onderscheid tussen typen verhuurders. Het nu en in het verleden gevoerde rijksbeleid met zowel object- als subjectsubsidies heeft ertoe geleid dat er een marktsegment voor betaalbare huurwoningen is ontstaan met een hoge stabiliteit en gewaarborgde inkomsten voor verhuurders. Ook het per 1 juli 2013 ingevoerde ruimere huurbeleid dat de verdiencapaciteit van verhuurders in de gereguleerde sector vergroot, geldt voor alle verhuurders. De verhuurderheffing wordt dan ook geheven bij alle verhuurders die bij deze stabiliteit en gewaarborgde inkomsten een belang hebben.

Het uitsluiten van een bepaalde categorie verhuurders (bijvoorbeeld commerciële verhuurders) van deze heffing zou bovendien geen recht doen aan de beginselen van gelijkheid en vrije mededinging tussen verschillende categorieën verhuurders. Het maken van een dergelijk onderscheid tussen verschillende categorieën verhuurders zou immers gerechtvaardigd moeten worden door bijvoorbeeld de wettelijke taak van een bepaald type verhuurder of een algemeen belang. De regering acht een dergelijke rechtvaardiging niet aanwezig.”

Ook hieruit volgt mijns inziens dat niet ter zake doet in hoeverre een individuele verhuurder precies extra IAH-inkomsten heeft kunnen behalen.

5.25

Over de effecten van de heffing vermeldt de MvT bij de Wmw I:^[107]

“In deze brief [van 28 februari 2013, zie 5.19 en 5.20 hierboven; PJW] is toegelicht dat met de wijzigingen in het huurbeleid en de mogelijkheden voor huurharmonisatie, de geboden extra verdiencapaciteit voor verhuurders generiek gezien vanaf 2017 structureel voldoende is om de heffing te financieren.

Daarnaast hebben met name toegelaten instellingen diverse andere mogelijkheden om de kosten van de heffing op te vangen, zoals door extra woningverkopen, waarvoor de van toepassing zijnde regelgeving wordt versoepeld, en door verbeteringen in de efficiency van de bedrijfsvoering. In de brief van 28 februari 2013 wordt op deze mogelijkheden meer in detail ingegaan.

Aangezien de verschuldigde verhuurderheffing, zoals hiervoor toegelicht, is op te brengen uit de extra huuropbrengsten, zo nodig aangevuld met inkomsten uit woningverkopen en besparingen ten gevolge van efficiencymaatregelen, is de regering ervan overtuigd dat de invoering van de verhuurderheffing geen negatieve effecten behoeft te hebben op de investeringen door verhuurders in nieuwbouw of renovatie.

Dit geldt ook voor verhuurders met een relatief goedkope huurwoningvoorraad en een huurderbestand in de lagere inkomenscategorieën. De heffing is immers lager naar mate de WOZ-waarde van het woningbestand lager is. Voorts wordt ook in geval van verhuur aan lagere inkomensgroepen, door de maximaal toegestane huurverhoging van 1,5% boven inflatie, extra verdiencapaciteit gecreëerd.”

De wetgever is dus opnieuw (zie ook 5.8 hierboven) expliciet ingegaan op de mogelijkheid dat individuele corporaties weinig scheefhuurders hebben en daarover opgemerkt dat als daarom weinig extra IAH-inkomsten kunnen worden behaald, de verhuurderheffing ook laag is en dat ook zonder scheefwoners voor alle verhuurders de (reguliere) huurverhoging van 1,5% boven inflatie geldt. Belanghebbendes stelling dat de wetgever een (individuele én dekkende) IAH-opbrengst als ‘bestaansvoorwaarde’ voor de verhuurderheffing vanaf 2014 zou hebben gezien, lijkt mij daarom niet juist.

5.26

Over die reguliere huurverhoging van inflatie + 1,5% merkte de medewetgever in de nota naar aanleiding van het verslag bij de Wmw I nog op:^[108]

“Inzake de inkomensafhankelijke huurverhoging is van belang, dat dit kabinet verhuurders onafhankelijk van de inkomensafhankelijke huurverhoging de ruimte biedt in elk geval een jaarlijkse huurverhoging te realiseren van 1,5% boven inflatie, onafhankelijk van het inkomen van huurders. Dit leidt tot substantieel meer huurinkomsten ten opzichte van eerder huurbeleid waarin de jaarlijkse huurverhoging in alle gevallen niet meer bedroeg dan inflatie. De inkomensafhankelijke huurverhoging biedt verhuurders [de mogelijkheid om; PJW] de huren voor huishoudens met een middeninkomen te verhogen met inflatie + 2% en voor hogere inkomens met inflatie + 4%. Voor lopende gereguleerde huurovereenkomsten geldt overigens dat verhuurders de huurprijs (via de maximale jaarlijkse huurverhoging) alleen tot boven de liberalisatiegrens mogen verhogen indien woningen daarvoor voldoende kwaliteit (woningwaarderingspunten) hebben.”

5.27

Het voorstel Wmw I werd op 12 november 2013 door de Tweede Kamer aangenomen, maar vóór de behandeling in de Eerste Kamer ingetrokken vanwege een niet-belangrijke bepaling die tot onnodige en ongewenste discussie zou kunnen leiden.^[109]Op 3 december 2012 werd het voorstel Wmw II met dezelfde inhoud, maar zonder die bepaling ingediend.^[110]De MvT Wmw II licht toe dat de parlementaire toelichtingen op Wmw I ook gelden voor Wmw II.^[111]De Wmw II is op 5 december 2013 aangenomen door de Tweede Kamer.^[112]

5.28

Ook de MvA bij de Wmw II herhaalt weer, ook voor de verhuurderheffing vanaf 2014, dat zij betaald kan worden uit andere inkomstenbronnen dan de IAH, zoals bijstellen van het investeringsprogramma, verkoop van woningen en efficiencyverbeteringen. Uit die MvA blijkt opnieuw dat te minder beoogd is dat per individuele verhuurder de verhuurderheffing betaald zou moeten kunnen worden uit (uitsluitend) huurverhogingen:^[113]

“De leden van de VVD-fractie vragen of ook individuele woningcorporaties de verhuurderheffing kunnen betalen uit huurverhoging, efficiëntere bedrijfsvoering en verkoop van huurwoningen. Hoeveel corporaties kunnen niet uit die opbrengsten betalen en hoe wordt dit dan opgevangen, zo vragen die leden. (…).

Om te beginnen constateer ik dat het beeld van februari 2013 in positieve zin dient te worden bijgesteld. In de berekeningen van het CFV die bijgevoegd waren bij mijn brief van 28 februari 2013 (Kamerstukken I 2012/13, 32 847, B) [zie 5.19 en 5.20 hierboven; PJW] kwamen (…) nog 43 corporaties uit onder de kritische ondergrens van 15% solvabiliteit. Inmiddels is dat aantal gedaald naar 30 corporaties, zo blijkt uit het recente Sectorbeeld over 2012 van het CFV1.

Overigens is een solvabiliteit onder 15% niet per definitie het teken van dreigend faillissement. Ten eerste werkt het CFV bij de werkelijke beoordelingen per corporatie met individuele solvabiliteitsnormen waarin het specifieke risicoprofiel van de corporatie tot uitdrukking wordt gebracht. Deze individuele normen liggen bij de meeste corporaties onder de 15%. Ten tweede is de betekenis van het predikaat «onvoldoende solvabiliteit» dat deze in de berekeningen van het CFV meer dan 5% kans hebben om bij tegenvallende markt-, economische- of operationele ontwikkelingen een negatieve solvabiliteit te ontwikkelen. Dat wil nog geenszins zeggen dat deze corporaties daadwerkelijk failliet gaan.

Een en ander neemt niet weg dat er corporaties zullen zijn die, mede met het oog op de heffing, flink de zeilen moeten bijzetten. Dat zullen de corporaties zijn die financieel nu al een minder gunstige uitgangspositie hebben, wat op zichzelf al tot extra aandacht aanleiding zou geven. Daarvoor zijn mogelijkheden aanwezig, zoals bijstellen van het investeringsprogramma, verkoop van woningen en verdere efficiencyverbeteringen.”

5.29

Die MvA herhaalt opnieuw dat geen directe relatie bestaat tussen de verhuurderheffing en mogelijke huurverhogingen:

“Er is overigens geen directe relatie tussen de verhuurderheffing en mogelijke huurverhogingen. Verhuurders hebben uiteraard wel de mogelijkheid om de inkomsten uit de huurverhogingen in te zetten voor het betalen van die heffing. Of een verhuurder om de heffing te voldoen extra huurverhogingen zal doorvoeren, hangt af van de afweging die de individuele verhuurders, onder meer gelet op hun specifieke financiële positie, maken.”^[114]

“Er is geen direct verband tussen de verhuurderheffing en de mate waarin verhuurders gebruik maken van de ruimte voor huurverhogingen en harmonisatie. Huurverhoging en harmonisatie zijn mogelijke bronnen om de heffing te financieren. Er zijn echter ook andere mogelijkheden. Zo kunnen corporaties kosten besparen door efficiënter te werken. De koepelvereniging van woningbouwcorporaties Aedes heeft bevestigd dat een flinke efficiëntieverbetering bij woningbouwcorporaties mogelijk is. Ook verkoop van woningen en aanpassing van het investeringsprogramma behoort tot de mogelijkheden.”^[115]

5.3

Opnieuw heeft de medewetgever ook toegelicht waarom de verhuurderheffing zijns inziens het eigendomsrecht van verhuurders niet schendt:^[116]

“De verhuurderheffing betreft een heffing ten behoeve van de algemene middelen. Het recht om belastingen of andere heffingen te innen, wordt door artikel 1 EP EVRM op geen enkele wijze aangetast. De heffing moet wel aan een aantal voorwaarden voldoen. De opbrengst van de heffing komt allereerst ten goede aan de algemene middelen en is daarmee in het algemeen belang. Evident is daarnaast dat de heffing aan het vereiste van een voldoende wettelijke grondslag voldoet. Ten slotte dient er sprake te zijn van een «fair balance» tussen de doelstellingen van de verhuurderheffing en het individuele belang van verhuurders in de sociale huursector. In dit kader is van belang dat de verhuurderheffing er allereerst toe dient een budgettaire opbrengst te realiseren. Op grond van de rechtspraak van het EHRM ontbreekt daarvoor niet snel de rechtvaardiging. Hier is er echter nog te meer een rechtvaardiging voor een heffing voor verhuurders van sociale huurwoningen gelegen in de bijdragen die het Rijk steeds heeft geleverd en nog steeds levert aan het marktsegment voor sociale huurwoningen. De verhuurderheffing heeft verder als doelstelling om bij te dragen aan de gewenste verbreding van de belastinggrondslag. Daarmee worden de lasten gerichter gespreid, en wordt een bijdrage geleverd aan robuustere overheidsfinanciën.

Uit de tot nu toe gemaakte doorrekeningen blijkt evenmin dat er sprake zou zijn van een disproportionele heffing: de verdiencapaciteit van verhuurders blijft op peil door onder meer de toegenomen mogelijkheden om de huren te verhogen en efficiencymaatregelen. De heffing blijkt

daarentegen op het niveau van de markt goed op te brengen, en staat ook nog steeds bepaald in verhouding tot de omvangrijke inspanningen van het Rijk ten aanzien van de sociale huurmarkt. Er is daarmee sprake van een fair balance, waarmee van mogelijke strijd met artikel 1 EP EVRM

geen sprake kan zijn.”

5.31

Het voorstel Wmw II is op 17 december 2013 aangenomen door de Eerste Kamer.^[117]

D.
De verhoging van de voetvrijstelling naar de gemiddelde waarde van 50 woningen en de aftopping van de WOZ-waarde

5.32

Naar aanleiding van een evaluatie van de verhuurderheffing heeft de regering de Kamer op 22 september 2016 voorgesteld de Wmw II te wijzigen^[118]door de heffingsvrije voet in art. 1.4 Wmw II te verhogen van 10 naar – aanvankelijk – 25 woningen. De MvT vermeldt:^[119]

“Uit oogpunt van administratieve lasten en uitvoeringskosten wordt de heffingsvrije voet verhoogd van tien naar vijfentwintig woningen. Het aantal heffingsplichtige verhuurders halveert van ongeveer 3.200 naar ongeveer 1.600, waardoor de kosten voor administratie en toezicht dalen, evenals de administratieve lasten voor verhuurders die als gevolg van de maatregel niet meer heffingsplichtig zijn.

Bij een verhoging van de heffingsvrije voet moet een afweging worden gemaakt tussen de voordelen op het vlak van administratieve lasten en uitvoeringskosten enerzijds en een eerlijke verdeling van de lasten van de heffing anderzijds. Het kabinet heeft bij de vaststelling van de heffingsvrije voet op tien woningen een grens gekozen die onder andere is bepaald op basis van het criterium of er sprake is van bedrijfsmatige verhuur. Hier is in het algemeen geen strikte scheiding te maken. De verhoging van de grens naar vijfentwintig woningen leidt er toe dat de gemiddelde last per woning ook bij kleinere verhuurders met meer dan vijfentwintig woningen relatief lager komt te liggen. De grondslagversmalling van de heffing zal vanwege de verhoging van de heffingsvrije voet worden gecompenseerd door een stijging van het tarief, het effect hiervan is voor verhuurders met een beperkt aantal woningen boven de ondergrens van vijfentwintig kleiner dan het effect van de verhoging van de heffingsvrije voet. Hierdoor zal een verhuurder met vijftig woningen als gevolg van dit voorstel ongeveer 37,5% minder verhuurderheffing verschuldigd zijn. Bij honderd woningen gaat het om ongeveer 15% minder. Voor een verhuurder met 1000 woningen heeft de wijziging geen gevolgen in de hoogte van af te dragen verhuurderheffing.”

5.33

De voor advies aan de Raad van State toegestuurde versie van de MvT vermeldde onder meer dat “vooral kleinere verhuurders minder mogelijkheden hebben om de verhuurderheffing in te passen in de bedrijfsvoering” en dat “met dit wetsvoorstel ook (wordt) voorzien in een tegemoetkoming voor hofjes”. De Afdeling advisering waarschuwde dat dit mogelijk als exploitatiesteun voor en daarmee selectieve begunstiging van kleinere verhuurders zoals hofjes aangemerkt kon worden.^[120]Naar aanleiding daarvan zijn deze opmerkingen uit de MvT geschrapt.

5.34

Op 14 december 2016 diende het Kamerlid Bashir een amendement in tot verdere verhoging van de heffingsvrije voet naar 50 woningen om kleine woningcorporaties, verhuurders van hofjeswoningen en kleine particuliere verhuurders te ontzien.^[121]In eerste instantie ontraadde de Minister dit amendement in verband met mogelijke rechtsongelijkheid:^[122]

“De heer Bashir en de heer Van der Linde vroegen waarom de heffingsvrije voet niet verhoogd wordt naar 50 woningen. (…). Het aantal verhuurders dat daardoor niet meer onder de heffing zal vallen, bedraagt zo'n 650. In het kader van de rechtsgelijkheid is dat een kwetsbare aangelegenheid. Waarom zou deze groep van bedrijfsmatige verhuurders er immers buiten moeten vallen? In die zin ben ik een beetje verrast door de steun van de heer Bashir hiervoor, want het gaat om bedrijfsmatige verhuurders die vrijgesteld zouden worden van de verhuurderheffing. De heer Bashir gebruikt weleens andere termen voor deze groep verhuurders. Per saldo raad ik deze vrijstelling dus af.”

Enige dagen later liet de Minister echter per brief weten het oordeel over het amendement aan de Kamer over te laten, mits zij budgettaire dekking zou aangeven voor de € 23 miljoen die door de verdere verhoging zou worden misgelopen. Hij ontraadde het amendement alleen als geen dekking zou worden geboden:^[123]

“In het door het lid Bashir (SP) ingediende amendement wordt voorgesteld de heffingsvrije voet (…) te verhogen naar 50 woningen (Kamerstuk 34 548, nr. 23). Bij een verhoging van de heffingsvrije voet boven de voorgestelde verhoging van 10 naar 25 woningen met deze verhoging neemt het aantal heffingsplichtige verhuurders met 650 af. De kosten van een dergelijke verhoging zijn € 23 miljoen. In het amendement dat mij nu bekend is, is hiervoor geen dekking aangegeven.

De verhoging maakt het draagvlak van de verhuurderheffing als instrument met een voldoende robuuste grondslag kwetsbaar. Bij een dergelijke verhoging zou een grote groep verhuurders worden vrijgesteld die hun woningen bedrijfsmatig verhuren. Wel leidt een dergelijk voorstel tot een forse verlichting van de uitvoeringslast en administratieve lasten.

Op grond van het ontbreken van dekking moet ik dit amendement ontraden. Als voorzien wordt in budgettaire dekking laat ik het oordeel aan uw Kamer.”

5.35

Die dekking werd gevonden in verhoging van het tarief met 0,007%-punt. Op 20 december 2016 heeft de Tweede Kamer het amendement Bashir^[124]aangenomen en op 22 december de daarop gebaseerde verhoging van het tarief.^[125]Op 31 januari 2017 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel zonder beraadslaging en zonder stemming aangenomen.^[126]

5.36

Naar aanleiding van de sterk stijgende WOZ-waarden en daardoor hogere heffinglasten voor verhuurders werd op 14 december 2016: (i) bij amendement voorgesteld om de peildatum voor de WOZ-waarden te bevriezen om de investeringscapaciteit van corporaties te waarborgen en de druk op de sociale woningvoorraad in de grote steden te verlichten^[127]en (ii) bij motie de regering verzocht om verdere tariefdifferentiatie te onderzoeken.^[128]Bij brief van 19 december 2016 liet de Minister weten drie alternatieven voor bevriezing van de peildatum te hebben bezien en alleen maximering van de heffingsgrondslag per woning uitvoerbaar te achten:^[129]

“In overleg met de Belastingdienst zijn bij de beoordeling enkele alternatieven op uitvoerings-technische gronden afgevallen:

• differentiatie tarief: het is voor de belastingdienst moeilijk uitvoerbaar om met verschillende tarieven in verschillende regio’s te werken. Ook omdat er verhuurders zijn die in verschillende regio’s woningen verhuren, en de heffing over het totale bezit van de verhuurder in een keer wordt berekend.

• maximeren mogelijke WOZ-stijging per woning: dit stuit op gelijksoortige uitvoeringstechnische bezwaren als het bevriezen van de WOZ-waarde. Er kan dan niet meer worden uitgegaan van één actueel bestand aan WOZ-beschikkingen, omdat ook historische gegevens mede bepalend zijn voor de vaststelling van de heffing.

Een derde (…) variant blijkt wel (uitvoeringstechnisch) mogelijk. Dit betreft een maximering van de heffingsgrondslag per woning. In deze variant wordt uitgegaan van handhaving van de bestaande systematiek van de heffing, met één aanpassing. Voor de grondslag wordt tot op heden uitgegaan van de WOZ-waarde van de woningen van de verhuurder. In het nieuwe voorstel wordt uitgegaan van de WOZ-waarde van de woningen van de verhuurder, maar wordt deze WOZ-waarde per woning gemaximeerd op € 250.000. Als de WOZ-waarde van een woning hoger ligt dan het maximumbedrag dan wordt voor de heffing uitgegaan van dit maximumbedrag. Deze maximum grens wordt jaarlijks geïndexeerd met de gemiddelde WOZ-ontwikkeling.

De Belastingdienst heeft aangegeven dat een dergelijk amendement uitvoerbaar is per 1-1-2018. Bij deze maatregel zal de belastingplichtige zelf de gemaximeerde bedragen dienen op te nemen in de aangifte, de Belastingdienst dient daarvoor de teksten in aangifte, website etc aan te passen. In controle/toezicht kan de juiste toepassing van de maatregel meegenomen worden.

De gemiddelde WOZ-waarde van heffingsplichtige woningen in Nederland ligt (…) gemiddeld op ongeveer € 135.000. Ongeveer 3% van de woningen heeft een WOZ-waarde boven € 250.000. Maximering van de WOZ-waarde per woning op € 250.000 leidt tot een derving aan inkomsten van ongeveer € 30 miljoen. Dit wordt gecompenseerd met een verhoging van het tarief met 0,010%-punt.

Een amendement met de hierboven beschreven inhoud zal ik laten aan het oordeel van uw Kamer.”

5.37

Het Kamerlid De Vries diende vervolgens op 19 december 2016 een gewijzigd amendement in tot maximering van de heffingsgrondslag, door (i) in art. 1a(1)(h) Wmw II aan de definitie van ‘WOZ-waarde’ toe te voegen dat ‘een waarde van € 250.000 wordt gehanteerd, indien deze waarde hoger is’ dan het op basis van de Wet WOZ vastgestelde bedrag en (ii) in art. 1a(3) Wmw II te bepalen dat het maximumbedrag jaarlijks wordt gewijzigd bij ministeriële regeling.^[130]De toelichting bij dat amendement luidt:

“De huidige krappe woningmarkt in een groeiend aantal Nederlandse gemeenten leidt ertoe dat ook de WOZ-waarden van sociale huurwoningen daar hard stijgen. De hiermee gepaard gaande stijging van de te betalen verhuurderheffing voor deze wooneenheden is problematisch. Juist in deze schaarstegebieden is er een grote bouwopgave voor sociale verhuurders, waardoor het belangrijk is dat hun investeringscapaciteit op niveau blijft. Daarnaast is het behoud van een sociale woningvoorraad van voldoende omvang in de gebieden met de grootste druk op de woningmarkt zeer belangrijk. Een onbeperkte hoogte van de verhuurderheffing brengt zowel de investeringen als het behoud van de voorraad sociale huurwoningen in gevaar. Daarom regelt dit amendement dat er per 1 januari 2018 over een WOZ-waarde van maximaal € 250.000,– verhuurderheffing berekend wordt. Dit bedrag zal vervolgens jaarlijks stijgen met de gemiddelde stijging van de waarde van woningen, vastgesteld in het kader van de Wet waardering onroerende zaken.

Omdat deze beperking van de grondslag van de verhuurderheffing leidt tot een inkomstenderving van naar schatting € 30 miljoen wordt het heffingspercentage met 0,010% verhoogd.”

Op diezelfde dag diende De Vries een nader gewijzigd amendement in met dezelfde inhoud, met als enig verschil de expliciete toevoeging dat de jaarlijkse indexering wordt opgenomen in een nieuwe derde lid van art. 1a Wmw II.^[131]Op 20 december 2016 heeft de Tweede Kamer dit amendement aangenomen.^[132]

6.Rechtspraak

A.
De verhuurderheffing en het eigendomsgrondrecht

6.1

De Staatssecretaris wijst op een arrest van uw eerste kamer uit 2018 over de vraag of de Nederlandse woningverhuurwetgeving art. 1 Protocol I EVRM schendt door het ontbreken van een
fair balanceop regelniveau, met name doordat verhuurders in de gereguleerde sector geen
decentof
marginal profitzouden kunnen behalen.^[133]De aangevallen wetgeving betrof het conglomeraat van verhuurderheffing, huurprijsbeheersing, huurbescherming, Huisvestingswet, fictieve rendementsheffing en lokale heffingen en belastingen. Uw eerste kamer overwoog:

“3.5. Het middel richt geen klacht tegen het oordeel (…) dat Fair Huur c.s. “op geen enkele manier [hebben] onderbouwd of aannemelijk gemaakt dat het wettelijke systeem als zodanig tot gevolg heeft dat particuliere verhuurders in de sociale sector als regel of in de meerderheid van de gevallen al dan niet structureel verlies lijden, geen decent profit of minimal profit ontvangen, dan wel in een situatie verkeren dat gesproken moet worden van een individual and excessive burden.” Hiervan uitgaande, maakt het middel niet duidelijk op welke grond de wetgever op regelgevingsniveau geen fair balance zou hebben getroffen tussen het algemeen belang en de belangen van de verhuurders. Reeds hierop stuiten de onderdelen 1 en 3 af.

De Hoge Raad zal hieronder niettemin – ten overvloede – ingaan op de betekenis van de rechtspraak van het EHRM waarop deze onderdelen zich beroepen.

3.6.1.

Vooropgesteld wordt dat uit paragraaf 39 van het arrest van het EHRM van 2 juli 2013, nr. 27126/11, EHRC 2013/271 ([A] c.s./Nederland) volgt dat de enkele omstandigheid dat de huuropbrengst de met de exploitatie gemoeide kosten niet dekt, nog niet meebrengt dat een verhuurder zich met succes kan beroepen op strijd met art. 1 EP. Een factor die in zo’n geval kan bijdragen tot het falen van een zodanig beroep is dat de verhuurder uit vrije wil, dus zonder dwang van overheidswege, tot verhuur is overgegaan dan wel het huurobject in verhuurde staat heeft aangekocht en de daaraan verbonden beperkingen heeft kunnen verdisconteren in de aankoopprijs. Weliswaar was in de zaak [A] c.s./Nederland sprake van een toetsing op individueel niveau, maar de zojuist genoemde factor is in Nederlandse verhuursituaties steeds aan de orde. Daarom is die factor ook van betekenis bij de hier aan de orde zijnde toetsing op regelgevingsniveau.

De Hoge Raad volgt Fair Huur c.s. niet in het standpunt dat het arrest van het EHRM inzake [A] c.s./Nederland voor de onderhavige zaak slechts geringe betekenis toekomt. Ook als dit arrest volgens de rubricering van het EHRM ‘low importance’ heeft, neemt dat niet weg dat het richtinggevend is voor de positie van verhuurders van woonruimte in Nederland. Immers, niet valt in te zien waarom de algemene regel die uit paragraaf 39 van dat arrest kan worden afgeleid (zie de vorige alinea), slechts beperkte betekenis zou toekomen. Dat het EHRM betekenis toekent aan de omstandigheid dat de verhuurder zich, toen hij verhuurder werd, bewust moet zijn geweest van de geldende wettelijke beperkingen, blijkt overigens ook uit andere arresten van het EHRM (bijvoorbeeld EHRM 21 december 2010, nr. 41696/07 (Almeida Ferreira en Melo Ferreira/Portugal), paragraaf 34 en EHRM 30 juli 2015, nr. 1046/12 (Zammit en Attard Cassar/Malta), paragraaf 48 e.v.).

3.6.2.

De onderdelen doen onder meer een beroep op EHRM 10 juli 2014, nr. 12027/10 (Statileo/Kroatië) en EHRM 5 juli 2016, nr. 38082/07 (Rudolfer/Slowakije). Uit deze rechtspraak kan echter niet worden afgeleid dat het EHRM van oordeel is dat de verhuurder van woonruimte steeds aanspraak kan maken op een decent profit of zelfs een minimal profit. De overwegingen over het niveau van de winst die de verhuurder behaalt, maakten in deze uitspraken van het EHRM immers steeds deel uit van een toetsing op basis van alle omstandigheden van het voorliggende geval. Zo overweegt het EHRM in Statileo/Kroatië (paragraaf 142) weliswaar “[i]n particular, the exercise of State discretion in such situations may not lead to results which are manifestly unreasonable, such as amounts of rent allowing only a minimal profit”, maar uit de verwijzing naar ‘such situations’ volgt reeds dat het EHRM doelt op situaties die vergelijkbaar zijn met het geval dat in die zaak ter beoordeling voorlag. In paragraaf 143 van het arrest volgt – met verwijzing naar eerdere overwegingen – een opsomming van een reeks van omstandigheden die tezamen bepalend waren voor het oordeel dat voor dit geval geen fair balance was getroffen. Daartoe behoort ook de omstandigheid dat de desbetreffende huurovereenkomst van overheidswege aan de verhuurder was opgelegd (paragraaf 124 e.v.).

Ook in het arrest Rudolfer/Slowakije maken de overwegingen over de hoogte van de huur ten opzichte van de ‘market rental value’ (paragraaf 38 e.v.) deel uit van een beoordeling aan de hand van de omstandigheden van het geval, en dienen die overwegingen vooral als antwoord op het door de Slowaakse overheid gestelde onderscheid met de eerdere zaak Bittó c.s./Slowakije (EHRM 28 januari 2014, nr. 30255/09). In die laatste uitspraak, waarnaar het EHRM verwijst, wordt onder meer betekenis gehecht aan de omstandigheid dat de overheid een huurregime aan een beperkt aantal verhuurders had opgelegd (paragraaf 106 e.v.). Latere arresten van het EHRM over verhuurders in Slowakije (zoals EHRM 27 juni 2017, nrs. 46609/13 en 9892/14 (Bajzík c.s./Slowakije)) bouwen eveneens voort op de overwegingen van het arrest Bittó/Slowakije en daarmee op de omstandigheden die (ook) in die zaak aan de orde waren.

3.6.3.

Ook uit andere rechtspraak gewezen na het in 3.6.1 vermelde arrest [A] c.s./Nederland blijkt niet dat het EHRM inmiddels de koers volgt – in afwijking van paragraaf 39 van dat arrest – dat art. 1 EP ongeacht de overige omstandigheden van het geval een verhuurder van woonruimte steeds of in beginsel een decent profit of zelfs minimal profit garandeert. De rechtspraak van het EHRM biedt dus geen steun voor de opvatting van het middel dat de Nederlandse wetgever in algemene zin geen fair balance heeft getroffen tussen de door hem nagestreefde doelen en de belangen van particuliere verhuurders.”

6.2

De Staatssecretaris wijst verder op uw verwerping^[134]van de cassatieberoepen van beide partijen op basis van art. 81(1) Wet RO in een zaak waarin de belanghebbende betoogd had dat de verhuurderheffing 2015 art. 1 Protocol I EVRM zowel op regelniveau als op individueel niveau. Het Hof Den Haag had dat betoog verworpen:^[135]

“5.6.1. De primaire doelstelling van de verhuurderheffing is het genereren van inkomsten. De wetgever heeft hierbij getracht de uitvoeringskosten en administratieve lasten zo laag mogelijk te houden (Kamerstukken 2012/13, 33 407, nr. 3, p. 2 en 3). Ten aanzien van de effecten van de verhuurderheffing heeft de wetgever het volgende vermeld:

[zie 5.5 hierboven]

"Het CFV geeft wel aan dat de ruimte voor investeringen onder druk komt te staan. Ik constateer echter dat het geraamde eigen vermogen nog voldoende ruimte biedt om het huidige niveau van investeringen de komende jaren voort te zetten. In de periode 2009–2011 is door corporaties jaarlijks € 9 à € 10 miljard aan nieuwe investeringen gepleegd (exclusief circa € 3,5 miljard aan onderhoud). Aangezien de gemiddelde solvabiliteit nog ruim boven het door het CFV vereiste minimale niveau van 15% blijft, kan de sector als geheel een vergelijkbaar niveau aan investeringen tenminste handhaven. Daarnaast merk ik op dat in de doorrekeningen van het CFV nog geen rekening is gehouden met de mogelijkheden die corporaties hebben om het niveau van hun bedrijfslasten te doen dalen. Ook dit kan een significant positief effect hebben op de solvabiliteit (en de kasstromen) van corporaties en daarmee op hun investerings-mogelijkheden. Daarnaast zijn er in het op 13 februari aan uw Kamer voorgelegde pakket aan maatregelen enkele stimulerende maatregelen opgenomen. Woningcorporaties zullen voordeel hebben van het op te richten Energiebesparingsfonds. Er komt een revolverend fonds voor energiebesparing in de gebouwde omgeving van € 150 miljoen, aan te vullen met middelen vanuit de markt, zodat een totale investeringsimpuls van 600 miljoen wordt bereikt. Ongeveer de helft van dit revolverende fonds voor energiebesparing in de gebouwde omgeving komt ten goede aan de verhuurders. Ook de tijdelijke verlaging van de BTW voor verbouwingen en renovatiewerken in de bestaande bouw zal een positief effect op de investeringen hebben."

(Kamerstukken II 2012/13, 27 926, nr. 193, p. 7).

5.6.2.

Uit het voorgaande volgt dat de wetgever rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat de effecten van de verhuurderheffing gemiddeld genomen gecompenseerd kunnen worden door de verruiming van het huurbeleid. Hierbij stond de wetgever voor ogen dat de verhuurderheffing niet noodzakelijk volledig uit huurverhoging zou worden opgebracht; verhuurders hebben ook de mogelijkheid om op andere manieren de heffing in te vullen dan door middel van het maximaliseren van de huuropbrengsten, zoals de verkoop van woningen en efficiencyverbetering (Kamerstukken II 2012/13, 27 926, nr. 193, p. 5-6).

5.6.3.

De verhuurderheffing is verder gebaseerd op de gedachte dat de overheid de markt van gereguleerde woningen met een betaalbare huur heeft gecreëerd en de werking van die markt bevordert. Tegen deze achtergrond heeft de wetgever het redelijk geacht dat de verhuurders die profijt hebben van de aldus bevorderde stabiliteit van de markt en daarmee van gewaarborgde inkomsten, ook op die grond daaraan een financiële bijdrage leveren (Kamerstukken II 2012/13, 33 407, nr. 3, p. 3).

5.7.

Uit hetgeen hiervoor onder 5.6.1 tot en met 5.6.3 is overwogen, volgt dat de wetgever zich rekenschap heeft gegeven van de mogelijke gevolgen van de verhuurderheffing en de te verwachten effecten voor verhuurders (binnen de corporatiesector). Het Hof is van oordeel dat de wetgever op het niveau van de regelgeving binnen de hem toekomende ruime beoordelingsmarge is gebleven bij de beoordeling of sprake is van een redelijke en proportionele verhouding tussen het legitieme doel in het algemeen belang dat met de verhuurderheffing wordt nagestreefd, en de bescherming van individuele rechten van verhuurders (binnen de corporatiesector). Op het niveau van regelgeving is derhalve geen sprake van een schending van artikel 1 EP EVRM.”

Op individueel niveau had de belanghebbende betoogd dat de verhuurderheffing haar een individuele en buitensporige last had opgelegd doordat zij structureel verlies zou lijden. Het Hof Den Haag achtte haar echter niet geslaagd in het bewijs daarvan:

“5.9.1. Belanghebbende heeft gesteld dat zij wordt getroffen door een individuele en buitensporige last omdat de verhuurderheffing voor haar leidt tot een structureel verliesgevende situatie. Zij heeft naar het oordeel van het Hof evenwel niet aannemelijk gemaakt dat dit laatste het geval is. Zo volgt uit het door belanghebbende overgelegde overzicht (…) dat reeds in de jaren 2012, 2013 en 2014 haar resultaat vóór de verhuurderheffing negatief was. Hoewel het positieve resultaat over 2015 teniet wordt gedaan door de verhuurderheffing, volgt uit dit overzicht ook dat sprake is van een stijgende lijn in de door belanghebbende behaalde resultaten. Daarbij komt dat blijkens het genormaliseerde resultatenoverzicht (…) haar operationele kasstroom, na aftrek van de verhuurderheffing, in het onderhavige jaar € 30.641.000 bedraagt en zich in de loop der jaren positief ontwikkeld heeft.

5.9.2.

De stelling van belanghebbende dat zij de verhuurderheffing eigenlijk alleen kan betalen door meer vreemd vermogen aan te trekken, heeft zij met de door haar overgelegde stukken evenmin aannemelijk gemaakt. Zo volgt uit de overgelegde jaarrekening 2015 (…) dat het bedrag van de langlopende en kortlopende schulden in 2015 lager is dan in 2014. Daarnaast volgt uit het overgelegde resultatenoverzicht dat de rentelasten vanaf 2012 dalen.

5.9.3.

Ook voor het overige heeft belanghebbende geen bijzondere, niet voor alle verhuurders geldende feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat zij wordt getroffen door een buitensporige last. Uit de door de Inspecteur overgelegde brief van de Autoriteit woningcorporaties, waarbij o.a. het "omvalrisico" van belanghebbende is afgezet tegen dat van de corporatiesector als geheel, volgt bovendien dat de Autoriteit woningcorporaties van oordeel is dat de beoordeling van belanghebbende op dit punt geen aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen (…).

5.10.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het Hof van oordeel dat geen sprake van is van een individuele buitensporige last in de zin van artikel 1 EP EVRM.”

6.3

Ook in twee andere zaken waarin strijd met het eigendomsrecht als gevolg van een individuele en buitensporige last werd gesteld, heeft u het cassatieberoep ongemotiveerd verworpen.^[136]In de ene zaak ging het om een verhuurder van monumentale panden die volgens het Hof Amsterdam de gestelde individuele en buitensporige last niet had bewezen:^[137]

“4.5.2. Bij de beoordeling van de vraag of zich ten aanzien van belanghebbenden een individuele en buitensporige last voordoet geldt dat een dergelijke situatie zich voordoet indien en voor zover de gestelde last zich ten aanzien van de desbetreffende belanghebbende sterker laat gevoelen dan in het algemeen. Een dergelijke situatie kan zich ten aanzien van die belanghebbende alleen voordoen als bijzondere, niet voor alle verhuurders geldende, feiten en omstandigheden een buitensporige last voor haar teweegbrengen (verg. HR 17 maart 2017, nr. 15/04164, ECLI:NL:HR:2017:442, BNB 2017/115). De bewijslast voor het bestaan van dergelijke feiten en omstandigheden rust op belanghebbende.

4.5.3.

In dit verband acht het Hof het (mede) van belang dat de wetgever voor ogen heeft gehad dat het bedrijfsresultaat van verhuurders in de gereguleerde huursector niet uitsluitend bestaat uit huurinkomsten, maar ook uit inkomsten uit hoofde van de verkoop van woningen en efficiencyverbetering (…).

4.5.4.

Dit betekent dat de stelling van belanghebbende dat zij de verhuurderheffing niet kan opvangen omdat de voor haar realiseerbare huurverhogingen ontoereikend zijn, niet zonder meer steek houdt. Zij zou de verhuurderheffing wellicht gedeeltelijk kunnen opvangen door (in beperkte mate) tot vervreemding van onroerende zaken over te gaan, aan huurders dan wel aan anderen. Het verschil tussen de boekwaarde en de WOZ-waarde van het pandenbezit van belanghebbende laat zien dat in dat bezit vermoedelijk een omvangrijke reserve aanwezig is.

Weliswaar heeft belanghebbende ter zitting van het Hof aangevoerd dat voor verkoop splitsing van panden noodzakelijk is en dat die splitsing niet mogelijk is, maar dat heeft het Hof niet ervan overtuigd dat het opvangen van de verhuurderheffing door middel van verkoop van panden in het geheel niet mogelijk zou zijn. Zo is niet duidelijk of dat ook geldt voor de panden van belanghebbende – naar belanghebbende ter zitting heeft verklaard 1/3e van haar vastgoedbezit – die niet zijn verhuurd binnen de gereguleerde huursector. Bovendien acht het Hof aannemelijk dat hierbij de mate van wisseling van huurders per pand een rol speelt. Deze is bij belanghebbende vermoedelijk (veel) lager dan gemiddeld, mede vanwege de – ook voor de gereguleerde huursector – relatief lage huur. (…).

4.5.5.

Met betrekking tot de gestelde omvang van het negatief bedrijfsresultaat constateert het Hof dat deze in niet geringe mate is beïnvloed door de post afschrijving op onroerende zaken. Zonder te treden in de geoorloofdheid van deze post naar maatstaven van jaarrekeningenrecht of goedkoopmansgebruik (dat is niet in geschil), acht het Hof de verhuurderheffing niet buitensporig in relatie tot het negatief bedrijfsresultaat, nu belanghebbende, gelet op het verschil tussen de boekwaarde en de WOZ-waarde van het bezit aan onroerende zaken zoals dat uit de jaarrekening blijkt, over een omvangrijke stille reserve beschikt en dat resultaat in belangrijke mate is toe te schrijven aan de jaarlijks weerkerende afschrijvingen op de onroerende zaken in combinatie met rechtstreeks ten laste van het resultaat gebrachte kosten van (groot) onderhoud.

4.5.6.

Van belang is voorts dat belanghebbende voor de verhuurderheffing financiering heeft gezocht door verhoging van leningen van de Stichting [b] , in de jaarrekening vermeld als een ‘dochterinstelling’ van belanghebbende, en de Stichting [c] .De lening van de Stichting [b] leidt vermoedelijk slechts voor korte termijn tot een hoger vreemd vermogen, omdat volgens het Jaarverslag 2014 gesproken is over het aangaan van een juridische fusie met die stichting.

4.5.7.

Ook overigens leidt de verhuurderheffing naar het oordeel van het Hof bij belanghebbende niet tot een individuele en buitensporige last. Zoals ook uit de parlementaire behandeling van de verhuurderheffing is af te leiden, mag van de aan die heffing onderworpen belastingplichtige enig aanpassingsvermogen worden verwacht, teneinde die heffing op te vangen. Het Hof is er niet van overtuigd dat dit aanpassingsvermogen door belanghebbende, in een door de wetgever bedoelde mate, wordt opgebracht.

De verhuurderheffing is, doordat deze is gekoppeld aan de WOZ-waarde, voor belanghebbende relatief hoog. Daar staat tegenover dat – zoals belanghebbende ter zitting is voorgehouden – de huur in relatie tot de WOZ-waarde als erg laag is te kwalificeren. Dat er, zoals belanghebbende heeft betoogd, in het geheel geen mogelijkheden zouden zijn om de verhuurderheffing door middel van huurverhoging op te vangen, acht het Hof niet aannemelijk. De indruk bestaat dat hierbij in enige mate ook een door belanghebbende gemaakte keuze een rol speelt. Het Hof doelt hier op de stelling van belanghebbende dat het verhogen van de huren in strijd kan komen met haar statutaire doelstelling. Voorts –en ook dit aspect ligt meer in de sfeer van de door de wetgever verwachte efficiency- of effectiviteitsverbetering – neemt het Hof in aanmerking dat belanghebbende, naar het Hof begrijpt (…), bij een omvangrijk bestand aan monumentenpanden wel in aanmerking kan komen voor enige vorm van onderhoudssteun, maar dat daarop kennelijk nog geen aanspraak is gemaakt.

4.5.8.

Op grond van hetgeen hiervoor onder 4.5.3 tot en met 4.5.7 is overwogen en met inachtneming van de onder 4.5.2 vermelde maatstaf, concludeert het Hof dat de verhuurderheffing in 2014 voor belanghebbende niet leidt tot een individuele en buitensporige last. De verhuurderheffing leidt ten aanzien van belanghebbende derhalve niet tot een schending van artikel 1 EP.”

6.4

De andere zaak betrof de beheersstichting van een hofje. Het Hof Arnhem-Leeuwarden^[138]had ook in die zaak een individuele en buitensporige last niet bewezen geacht:

“4.2. Het Hof stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last alleen sprake kan zijn indien en voor zover de last zich in het geval van de belastingplichtige sterker laat voelen dan in het algemeen (HR 10 september 2010, nr. 08/04653, ECLI:NL:HR:2010:BK3103 en HR 17 maart 2017, nr. 15/04164, ECLI:NL:HR:2017:442). Of dit laatste zich voordoet, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval (HR 6 april 2018, nr. 17/01852, ECLI:NL:HR:2018:511). Een dergelijke situatie kan zich ten aanzien van die belanghebbende alleen voordoen als bijzondere, niet voor alle verhuurders in het gereguleerde segment geldende, feiten en omstandigheden een buitensporige last voor haar teweegbrengen. De bewijslast voor het bestaan van dergelijke feiten en omstandigheden rust op belanghebbende.

4.3.

Belanghebbende heeft onder meer betoogd dat de constatering dat sprake is van een individuele en buitensporige last niet kan worden weggenomen door de aanwezigheid van overige activa. De verhuurderheffing moet enkel worden afgezet tegen de door deze heffing getroffen activa, derhalve de woningen, aldus belanghebbende. Bovendien renderen de overige activa amper en houden deze zelfs de inflatie niet bij. Belanghebbende verwijst in dit kader nog naar de uitspraak van het EHRM van 14 mei 2013, nr. 66529/11, N.K.M. tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2013:0514JUD006652911.

4.4.

Het Hof is van oordeel dat, nu rekening moet worden gehouden met de omstandigheden van het geval, in dit geval ook rekening moet worden gehouden met de aanwezige liquide middelen. Zelfs indien de op de balans gepresenteerde voorzieningen voor onderhoud en CV-installaties daarop volledig in mindering worden gebracht, bedragen de resterende liquide middelen voor 2014 (€ 844.745 -/- € 197.708 -/- € 50.523 =) € 596.514 en voor 2015 (€ 874.983 -/- € 202.578 -/- € 49.473 =) € 622.932. Deze (vrij beschikbare) bedragen zijn, afgezet tegen de verschuldigde verhuurheffing van € 8.161 (2014) respectievelijk € 9.258 (2015), dermate hoog dat naar het oordeel van het Hof in dit geval niet kan worden gezegd dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. De door belanghebbende genoemde uitspraak van het EHRM van 14 mei 2013 leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat de feiten en omstandigheden in die zaak niet te vergelijken zijn met die in de onderhavige procedure.”

B.
Het discriminatieverbod

6.5

De Rechtbank Noord-Nederland beoordeelde recent 16 beroepen van verhuurderheffing-plichtigen tegen de verhuurderheffing 2019 t/m 2022.^[139]Ook zij stelden dat de verhoging van de vrijstelling per 1 januari 2018 van 10 naar 50 woningen het discriminatieverbod schond omdat dat de totale WOZ-waarde van 50 woningen van één eigenaar (die vrijgesteld is) hoger kan zijn dan de totale WOZ-waarde van 60 woningen van een andere eigenaar (die niet vrijgesteld is). De Rechtbank verwierp dit betoog en achtte de verhoging naar 50 woningen niet evident van redelijke grond ontbloot:

“13.3. De rechtbank is van oordeel dat ten aanzien van de in de Wmw II opgenomen vrijstelling voor verhuurders die niet meer dan 50 huurwoningen in eigendom hebben geen sprake is van een schending van het discriminatieverbod. De rechtbank overweegt daarbij allereerst dat de vrijstelling in feite werkt als een heffingsvrije voet, die voor alle verhuurders geldt. Verder overweegt de rechtbank dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wijziging van de Wmw naar aanleiding van de evaluatie van de verhuurderheffing is opgemerkt dat uit het oogpunt van administratieve lasten en uitvoeringskosten de heffingsvrije voet wordt verhoogd. In eerste instantie van 10 naar 25 sociale huurwoningen^[140]en later naar 50.^[141]De keuze van de wetgever om verhuurders van 50 of minder huurwoningen buiten de verhuurderheffing te laten, is daarmee niet evident van redelijke grond ontbloot. Al bij de invoering van de Wet verhuurderheffing is getracht de uitvoeringskosten van de Belastingdienst en de uitvoeringslasten voor bedrijfsleven en burger zo laag mogelijk te houden.^[142]Dat met ingang van 1 januari 2018 wat betreft de hoogte van de voetvrijstelling een andere afweging is gemaakt, brengt ook niet mee dat de wetgever op dat moment buiten zijn ruime beoordelingsvrijheid is getreden.^[143]”

6.6

U zie voor beschouwingen over de gestelde discriminatie van volle eigenaren ten opzichte van mede-eigenaren in (alleen) het jaar 2019 de conclusie in de bij u aanhangige zaak met nr. 23/03524.^[144]

6.7

In de zaak HR
BNB2013/216^[145]achtte u de met terugwerkende kracht ingevoerde tarief-verlaging in de overdrachtsbelasting voor woningen niet discriminerend jegens degenen die een woning gekocht hadden (vlak) vóór de ingangsdatum van de tariefverlaging:

“3.4.1. (…) moet worden vooropgesteld dat wetswijziging naar haar aard meebrengt dat onderscheid wordt gemaakt tussen gevallen die zich hebben voorgedaan vóór dan wel na het tijdstip met ingang waarvan de nieuwe regeling van toepassing is. Een dergelijk onderscheid kan in beginsel niet als discriminatie worden aangemerkt. Anders zou de wetgever de mogelijkheid worden ontnomen om wetten in te voeren of te wijzigen, bijvoorbeeld naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen of gewijzigde beleidsinzichten (vgl. EHRM 8 juli 1986, nr. 9006/80, Lithgow en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, Series A no. 102, punt 187).”

C.
Het staatssteunverbod

6.8

De zaak
Enirisorse^[146]voor het Hof van Justitie van de EU (HvJ) betrof een havenbelasting die alle lossende en ladende schepen in de haven van Cagliari moesten betalen en die grotendeels werd doorgegeven aan overheidsondernemingen (
Aziende dei mezzi meccanici e dei magazzini) die onder meer het laden en lossen en de opslag in de haven regelden. Enirisorse had in die haven met eigen arbeiders en eigen materieel goederen geladen en gelost, zonder de diensten van de Azienda en was niet van plan de haar opgelegde belasting te betalen. De
Corte Suprema di Cassazionestelde het HvJ onder meer de volgende vragen:

“3) Kan de toedeling van een aanzienlijk deel van (…) belasting aan (de Azienda) worden aangemerkt als staatssteun (…), en kan zij als zodanig, indien niet bij de Commissie aangemeld of door deze bij beschikking met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaard, (…) rechtvaardigen dat de nationale rechter gebruik maakt van de hem (…) toekomende bevoegdheid om te waarborgen dat een onrechtmatige en/of onverenigbare steunmaatregel geen toepassing vindt?

4) (…).

5) Wanneer de nationale wetgeving in strijd is met het gemeenschapsrecht, tasten de hierboven beschreven gronden voor onrechtmatigheid, afzonderlijk beschouwd, dan de heffing in haar geheel aan of alleen dat deel dat aan de Azienda Mezzi Meccanici wordt toegewezen?”

Het HvJ antwoordde:

“40. (…) wanneer een maatregel waarbij een lidstaat een aanzienlijk deel van een belasting, zoals de litigieuze havenbelasting, toedeelt aan een openbare onderneming, niet is gerelateerd aan een duidelijk omschreven taak van openbare-dienstverlening, en/of de overige voorwaarden ter zake van staatssteun, zoals vermeld in het (…) arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg en in de punten 32 tot en met 35 (…) in herinnering gebracht, niet in acht worden genomen, een dergelijke maatregel als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag moet worden beschouwd, voorzover hij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

41. De verwijzende rechter wenst bovendien te vernemen of in een dergelijk geval enkel de toedeling van een deel van de havenbelasting aan de betrokken onderneming buiten toepassing moet worden gesteld, dan wel het gehele heffingsmechanisme, daaronder begrepen de heffing bij de gebruikers van het deel dat met het op deze wijze toebedeelde bedrag overeenkomt, onverenigbaar met de vereisten van artikel 92 van het Verdrag moet worden verklaard.

42. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vloeit uit de rechtstreekse werking van de laatste volzin van artikel 93, lid 3, van het Verdrag [thans art. 108(3) VwEU; PJW] voort dat de directe toepasbaarheid van het daarin neergelegde verbod tot tenuitvoerlegging zich uitstrekt tot iedere steunmaatregel die zonder kennisgeving tot uitvoering is gebracht (…). Het staat aan de nationale rechterlijke instanties, de rechten van de justitiabelen te beschermen tegenover een eventuele miskenning door de nationale autoriteiten van het verbod op de tenuitvoerlegging van steunmaatregelen, door overeenkomstig hun nationale recht alle consequenties te trekken, zowel wat betreft de geldigheid van de handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen als wat betreft de terugvordering van de verleende financiële steun (…).

43. Het Hof heeft geoordeeld dat het begrip staatssteun zich niet alleen uitstrekt tot bepaalde parafiscale heffingen, naar gelang van het gebruik van de opbrengst van die heffingen (…), maar ook tot de heffing van een bijdrage die een parafiscale heffing vormt (….).

44. Uit recente rechtspraak van het Hof volgt ook dat, wanneer de wijze waarop de steun wordt gefinancierd, met name door middel van verplichte bijdragen, deel uitmaakt van de steunmaatregel, de Commissie bij het onderzoek van deze maatregel noodzakelijkerwijze met deze wijze van financiering rekening moet houden (zie arrest van 21 oktober 2003, Van Calster e.a., C-261/01 en C-262/01, Jurispr. blz. I-12249, punt 49).

45. Daaruit volgt dat niet alleen de toekenning van een deel van de havenbelasting aan de betrokken onderneming, maar ook de heffing bij de gebruikers van het deel dat met het aldus toebedeelde bedrag overeenkomt, een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel kan vormen en dat, wanneer deze steun niet is aangemeld, het aan de verwijzende rechter is om overeenkomstig zijn nationale recht alle noodzakelijke maatregelen te nemen teneinde zowel de toedeling van een deel van de belasting aan de begunstigde ondernemingen als de heffing daarvan te voorkomen.

46. Daarentegen is de eventuele onrechtmatigheid van de heffing en van de inning en de toedeling van een deel van de belasting, te weten het aan de Azienda betaalde deel, niet van invloed op het aan de schatkist afgedragen overige deel van de belasting.

47. Op de derde vraag, gelezen in samenhang met de vijfde vraag, dient dus te worden geantwoord dat:

- een maatregel waarbij een lidstaat een aanzienlijk deel van een belasting, zoals de litigieuze havenbelasting, toedeelt aan een openbare onderneming, als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag moet worden beschouwd voorzover hij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, wanneer:

- de toedeling van de belasting niet is gerelateerd aan een duidelijk omschreven taak van openbare-dienstverlening, en/of

- de berekening van de compensatie die beweerdelijk noodzakelijk is voor het vervullen van genoemde taak niet is uitgevoerd op basis van vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgestelde parameters teneinde te vermijden dat deze compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld;

- niet alleen de toedeling van een deel van de belasting aan de openbare onderneming, maar ook de heffing bij de gebruikers van het deel dat met het aldus toebedeelde bedrag overeenkomt, een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel kan vormen. Wanneer dergelijke steun niet is aangemeld, is het aan de verwijzende rechter is om overeenkomstig zijn nationale recht alle noodzakelijke maatregelen te nemen teneinde zowel de toedeling van een deel van de belasting aan de begunstigde ondernemingen als de heffing daarvan te voorkomen;

- de eventuele onrechtmatigheid van de heffing en van de toedeling van een deel van de belasting, betreft enkel het deel van de opbrengst van de belasting dat aan de betrokken openbare onderneming wordt betaald en strekt zich niet tot het volle bedrag van deze belasting.”

6.9

De zaak
Streekgewest Westelijk Noord-Brabant^[147]betrof een gemeentelijk samenwerkings-lichaam belast met huisvuilophaal, -afvoer en -verwerking. Het bestreed de hem ingevolge art. 18 Wbm opgelegde afvalstoffenbelasting omdat er - voor anderen – een vrijstelling/ teruggaveregeling bestond die gefinancierd werd uit een (kleine) verhoging van het tarief. Deze teruggaafregeling was aangemeld bij de Commissie, maar (nog) niet goedgekeurd als toelaatbare staatssteun, zodat de
standstill(implementatieverbod) ex art. (thans) 108(3) VwEU gold en teruggaven dus (nog) niet verleend mochten worden. De vraag was wie zich op het implementatieverbod kon beroepen, maar de prealabele vraag was of de heffing onderdeel uitmaakte van de steunmaatregel en daardoor eveneens getroffen werd door het implementatieverbod. U stelde onder meer de volgende vragen aan het HvJ:

‘1. Kan alleen een beroep worden gedaan op het bepaalde in art. 93 [thans 108; PJW] lid 3 slotzin Verdrag (…) door een justitiabele die als gevolg van een steunmaatregel wordt getroffen door vervalsing van grensoverschrijdende mededinging?

2. Moet in een geval waarin een steunmaatregel (…) bestaat in vrijstelling van (…) een belasting waarvan de opbrengst in de algemene middelen vloeit, terwijl daarbij niet is voorzien in een opschorting van de vrijstelling hangende de aanmeldingsprocedure, reeds op grond van de omstandigheid dat de belastingheffing van degenen die geen vrijstelling genieten het middel is waardoor een begunstigend effect wordt bewerkstelligd, die belasting worden aangemerkt als een onderdeel van die steunmaatregel, zodat zolang de uitvoering van die steunmaatregel niet is toegestaan (…), het daarin neergelegde verbod eveneens van toepassing is op (de heffing van) die belasting?

3. Voor het geval de vorige vraag ontkennend beantwoord wordt: Moet in een geval waarin een verband, zoals het feit dat een klein deel van de betrokken belasting (0,70 NLG per ton afvalstoffen) dient ter compensatie van de effecten van de (…) teruggaveregelingen te onderkennen is tussen de verhoging van een bepaalde belasting waarvan de opbrengst in de algemene middelen vloeit, en een voorgenomen steunmaatregel (…), de invoering van die verhoging worden aangemerkt als een (begin van) tot uitvoering brengen (…) van die steunmaatregel? Zo de beantwoording van die vraag afhankelijk is van de intensiteit van dat verband, welke omstandigheden zijn daarbij dan van belang?

(…).’

Het HvJ antwoordde:

“
De eerste vraag

19 Een justitiabele kan er belang bij hebben zich voor de nationale rechter te beroepen op de rechtstreekse werking van het uitvoeringsverbod van art. 93 [thans 108; PJW] lid 3 laatste volzin Verdrag, niet alleen om de negatieve gevolgen ongedaan te laten maken van de door de onrechtmatige steunverlening teweeggebrachte concurrentievervalsing, maar ook om terugbetaling te verkrijgen van een heffing die in strijd met die bepaling was geïnd. In dit laatste geval doet de vraag of de justitiabele wordt geraakt door de concurrentievervalsing die het gevolg is van de steunmaatregel, niet ter zake voor de beoordeling van zijn procesbelang. Er dient enkel rekening te worden gehouden met het feit dat de justitiabele aan een heffing is onderworpen die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel die in strijd met het in deze bepaling neergelegde verbod tot uitvoering is gebracht.

De tweede en de derde vraag

22 De tweede en de derde vraag betreffen de omstandigheden waarin er een toereikend verband bestaat tussen een belasting en een steunmaatregel die bestaat in een vrijstelling van die belasting, met het gevolg dat het uitvoeringsverbod van art. 93 [thans 108; PJW] lid 3 laatste volzin EG-Verdrag niet alleen geldt voor de steunmaatregel, maar ook voor de belasting. Deze twee vragen moeten samen worden onderzocht.

23 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het uitvoerings-verbod (…) geldt voor een belasting wanneer de steunmaatregel in een vrijstelling van deze belasting bestaat. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen onder welke voorwaarden de [door] belastingverhoging verrichte compensatie van het door de vrijstelling teweeggebrachte verlies in opbrengst een toereikend verband schept tussen de steun en de belasting, zodat het (…) uitvoeringsverbod ook voor de belasting geldt.

24 (…) het Verdrag voorziet in een precieze afbakening van de stelsels betreffende enerzijds (…) staatssteun, en anderzijds (…) de distorsies die voortvloeien uit dispariteiten tussen wettelijke of bestuursrechtelijke regelingen van de lidstaten, en met name hun belastingmaatregelen.

25 Heffingen vallen niet binnen de werkingssfeer van de verdragsbepalingen betreffende staatssteun tenzij zij de wijze van financiering van een steunmaatregel vormen, zodat zij integrerend deel uitmaken van deze maatregel.

26 Om een heffing of een gedeelte van een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet er krachtens de relevante nationale regeling noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd. Indien een dergelijk verband bestaat heeft de opbrengst van de heffing rechtstreekse invloed op de omvang van de steun en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arrest van 25 juni 1970, Frankrijk/Commissie, 47/69, Jur. p. 487, punten 17, 20 en 21). Aldus heeft het Hof geoordeeld dat wanneer er een dergelijk verband bestaat tussen de steunmaatregel en de financiering ervan, de (…) aanmelding van de steunmaatregel eveneens de wijze van financiering ervan dient te omvatten, opdat de Commissie haar onderzoek op basis van volledige informatie kan verrichten. Anders kan niet worden uitgesloten dat een steunmaatregel verenigbaar wordt verklaard die, indien de Commissie op de hoogte was geweest van de wijze van financiering ervan, niet verenigbaar had kunnen worden verklaard (arrest Van Calster e.a., reeds aangehaald, punten 49 en 50, en arrest van 15 juli 2004, Pearle e.a., C-345/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30).

27 In het hoofdgeding heeft de steun de vorm van een vrijstelling van de afvalstoffenbelasting. Het belastingvoordeel is door de betrokken lidstaat begrotingstechnisch weliswaar gecompenseerd door de verhoging van het tarief van de afvalstoffenbelasting van 28,50 NLG naar 29,20 NLG per 1000 kg afvalstoffen, doch deze omstandigheid is op zich niet toereikend om te bewijzen dat er tussen de heffing en het belastingvoordeel een dwingend verband bestaat.

28 Uit het verwijzingsarrest blijkt immers enerzijds dat de tekst van de Wbm niet aantoont dat er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de afvalstoffenbelasting en de financiering van de belastingvrijstelling. Anderzijds heeft de opbrengst van deze belasting geen enkele invloed op de hoogte van de steun. De toepassing van de belastingvrijstelling en de omvang ervan zijn namelijk niet afhankelijk van de belastingopbrengst.

29 Op de tweede en de derde vraag moet dus worden geantwoord dat art. 93 lid 3 laatste volzin Verdrag aldus moet worden uitgelegd dat het daarin neergelegde verbod slechts op een heffing van toepassing is indien er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de opbrengst van deze heffing en de betrokken steunmaatregel. Dat de steun wordt toegekend in de vorm van een belastingvrijstelling of dat het door deze vrijstelling teweeggebrachte verlies in opbrengst in het kader van de begroting van de betrokken lidstaat wordt gecompenseerd door een belastingverhoging, volstaat op zich niet om een dergelijk verband te doen ontstaan.”

7.Beoordeling

A.
Discriminatie van volle eigenaren in 2019? - middelen (vii) t/m (ix)

7.1

De middelen (vii) t/m (ix) (discriminatie van volle eigenaren in 2019) lijken mij voldoende behandeld in de conclusie^[148]in de bij u aanhangige zaak met nr. 23/03524 en in onderdeel 3.3 hierboven. Ik meen dat zij ongegrond zijn.

B.
Verhoging voetvrijstelling en compenserende tariefverhoging discriminatoir? - middel (x)

7.2

Ik zie niet hoe een (algemene verhoging van een) algemene voetvrijstelling grootverhuurders zou kunnen discrimineren ten opzichte van niet-grootverhuurders. Een box 3-onderworpene die € 4 mio aan box 3-vermogen bezit werd mijns inziens niet gediscrimineerd ten opzichte van een box 3-onderworpene met slechts € 100.000 door de verhoging van het heffingsvrije vermogen van € 30.848 naar € 50.000 in 2021. Evenmin worden grote IB-ondernemers die ruim boven de algemeen geldende ondernemersfaciliteiten uitkomen gediscrimineerd ten opzichte van kleine ondernemers die daar met hun fiscale winst (net) onder blijven.

7.3

Het middel veronachtzaamt dat alle verhuurders, ook (zeer) grote, profiteerden van de hogere voetvrijstelling en dat de compenserende minieme tariefverhoging dat voordeel pas deed omslaan in een klein nadeel bij een zéér omvangrijk woningbezit. Dat volgt alleen al uit het gegeven dat de tariefverhoging tot dekking van de aanvankelijk voorgestelde – veel bescheidener – verhoging naar 25 woningen pas bij een bezit van meer dan 1.000 sociale huurwoningen een (klein) nadelig gevolg had (zie 5.32 hierboven), dus alleen bij zeer grote verhuurders. Dat mensenrechtenverdragen in de weg zouden staan aan een dergelijke minieme Benthamse tariefprogressie naar de waarde van het woningbezit, valt mijns inziens niet in te zien.

7.4

Dat de medewetgever aanvankelijk met name hofjesstichtingen noemde als te ontziene kleine en ideële verhuurders en dat de Afdeling Wetgevingsadvisering dat niet handig vond, doet daar niets aan af. Ook als hofjesstichtingen wél in de MvT waren blijven staan, zou dat het evident algemene en objectieve karakter van de voetvrijstelling niet wegnemen, evenmin als het gegeven dat de compenserende tariefverhoging pas bij een zeer groot woningbezit nadelig begon te worden. Het zijn bovendien niet alleen of voornamelijk hofjes die geheel onder de voetvrijstelling van 50 woningen blijven, maar ook zeer vele particuliere en andere, al dan niet corporatieve, kleinere verhuurders. Andersom vallen evenmin alle – al dan niet ideële – hofjesverhuurders geheel onder de verhoogde voetvrijstelling. Vermelding van hofjes in de MvT zou evenmin afgedaan hebben aan het evident valide argument van doelmatigheid, kostenbesparing en aanzienlijke verkleining van administratieve lasten. Dat dat argument valide is, blijkt al uit het gegeven dat het tarief met slechts 0,007%-punt extra verhoogd hoefde te worden (naar 0,591% van de WOZ-waarde,
i.e.slechts 1,2% hoger dan de eerder voorgestelde verhoging naar 0,584% om verhoging van de vrijstelling naar 25 woningen te financieren) om (i) uiteindelijk maar liefst 70% van de aanvankelijke 3.200 heffingsplichtigen met meer dan 10 woningen geheel uit de heffing- en toezichtinspanning te verwijderen (1.600 + 650 = 2.250; zie 5.32 en 5.34 hierboven) en om (ii) het budgettaire effect van de verhoging van 25 naar 50 van slechts € 23 miljoen op te vangen (op een totaal begrote structurele opbrengst ad € 1,8 à 2 miljard), waarbij bovendien, zoals bleek, alleen zeer grote verhuurders iets meer zouden gaan betalen (zie 5.32 hierboven ter zake van de verhoging van 10 naar 25 woningen); alle andere – de meeste, dus ook grote – verhuurders zouden minder gaan betalen doordat de verhoogde voetvrijstelling voor hen voordeliger was dan de tariefverhoging nadelig was. Ik herhaal dat niet valt in te zien waarom de allergrootsten niet relatief iets meer zouden mogen betalen. Er lijkt mij niets onrechtmatigs aan een Benthams progressieve vermogensbelasting.

7.5

Dat deze hoogst doelmatig ogende en zowel macro als individueel tamelijk insignificante ingreep, zoals de belanghebbende stelt, van elke redelijke grond ontbloot zou zijn door discriminatoire, willekeurige en onredelijke aantasting van private eigendom in strijd met mensenrechten, lijkt mij dus geen houdbare stelling. Middel (x) strandt.

C.
Is de verhuurderheffing een discriminatoir willekeurige inkomstenbelasting? - middel (vi)

7.6

Middel (vi) veronderstelt rechtskundig dat de verhuurderheffing ertoe strekt om
bepaaldeverhuurinkomsten (de IAH) weg te belasten en stelt feitelijk dat dat doel niet bereikt wordt doordat sommige verhuurders veel IAH kunnen genereren en anderen weinig. Net als box 3 faalt de verhuurderheffing in de benadering van de ver van de verhuurderheffingsheffings-grondslag afwijkende feitelijke (IAH-)inkomsten. Dat maakt haar discriminatoir, willekeurig en onredelijk, aldus de belanghebbende.

7.7

Er kan mijns inziens geen twijfel over bestaan dat de verhuurderheffing geen bepaalde-huurinkomstenbelasting is, maar – ook in concept, vorm en techniek – een WOZ-waardebelasting en daarmee een vermogensbelasting. Voor (al) hun
inkomsten– niet alleen hun IAH-inkomsten – zijn de verhuurders daarnaast onderworpen aan de vennootschapsbelasting of de inkomstenbelasting; in die laatste belasting in box 3 als zij niet bedrijfsmatig verhuren.

7.8

Anders dan de box 3 heffing, die geacht wordt feitelijke vermogens
inkomstenplus ongerealiseerde waardebewegingen te benaderen, is de verhuurderheffing nooit bedoeld of gepresenteerd als – al dan niet forfaitaire – inkomstenbelasting die – ook nog specifieke – nettohuurinkomsten en/of
capital gainszou (moeten) benaderen. Integendeel: zoals uit de boven (5.5, 5.29 5.8, 5.12, 5.15, 5.16, 5.20, 5.22, 5.25, 5.28 en 5.29) geciteerde parlementaire behandeling volgt, heeft de wetgever steeds verklaard dat de verhuurderheffing niet gekoppeld is aan bepaalde huurinkomsten van verhuurders, ook niet ‘een-op-een’ aan IAH-inkomsten, laat staan op enig individueel niveau. Hij heeft slechts verklaard dat
alsde IAH en de verhuurderheffing 2014 e.v. tegelijk zouden worden ingevoerd, wat ook zijn plan al was vóór de motie-Essers, de verhuurderheffing deels of mogelijk zelfs geheel uit die IAH opgebracht zou kunnen worden, alsmede dat als de IAH
niettegelijk ingevoerd zou worden, of weliswaar tegelijk ingevoerd zou worden maar geen of onvoldoende opbrengst zou genereren om de verhuurderheffing (geheel) te dekken, die heffing uit andere middelen opgebracht zou moeten worden, bijvoorbeeld uit vermogenswinsten, kostenverlagingen, aanpassing van het investeringsprogramma en, wat mogelijke inkomsten betreft, ook uit de reguliere (inkomens
onafhankelijke) huurverhoging.

7.9

Dat wordt niet anders doordat in het wetgevingsproces de term ‘afromen’ van de IAH is gebruikt in verband met de extra inkomsten die verhuurders in de gereguleerde sector zouden kunnen genereren door de deregulering die hen in staat zou stellen huren extra te verhogen. Die term had ook gebruikt kunnen worden in verband met de reguliere huurverhoging van 1,5% boven inflatie en ook in verband met de complete overheids(de)regulering van de sociale huurmarkt. Het was immers volgens de wetgever het complete pakket van overheidsregulering, inclusief huurtoeslag, objectsubsidies, huurbeleidverruimingen en overige maatregelen die de verhuurderheffing rechtvaardigde. De wetgever heeft slechts aangegeven dat er zijns inziens duidelijke rechtvaardigingen en – daarmee overlappend – genoeg financieringsmogelijkheden waren voor de verhuurderheffing, waaronder met name de IAH. Daarop stuit mijns inziens ook middel (ii) af. Dat wordt niet anders doordat de Eerste Kamer het wenselijk vond dat het samenhangende pakket ook samenhangend en tegelijk zou worden beoordeeld, dus dat alle maatregelen inclusief de IAH tegelijk en in samenhang met de verhuurderheffing 2014 e.v. zouden worden behandeld en ingevoerd. Het lijdt geen twijfel dat er een politiek verband bestaat tussen de verhuurderheffing en de IAH (nl. dat de wetgever het redelijk vond dat
windfallsvoor verhuurders ten laste van hun huurders als gevolg van overheids-huur(prijs)beleid deels ten goede zou komen aan de gemeenschap die dat beleid heeft bekostigd), maar dat is niet het rechtstreekse ‘bestaansvoorwaardelijke’ financierings-verband dat de belanghebbende stelt. Als de regering aangeeft dat een door haar voorgestelde vermogensbelasting mede uit – al dan niet specifiek genoemde – inkomsten of vermogenswinsten als gevolg van ander overheidsbeleid kan worden betaald, ligt het voor de hand dat de andere medewetgever de maatregelen op beide, als samenhangend gepresenteerde, vlakken tegelijk en in samenhang wil kunnen beoordelen; dat leidt mijns inziens geenszins tot de conclusie dat die vermogensbelasting daarmee een belasting op bepaalde inkomsten zou zijn geworden. Een vermogensbelasting moet
altijduit inkomsten en vermogenswinsten betaald worden – of uit het vermogen zelf. Dat dat laatste (aantasting van de vermogens van verhuurders) in casu de bedoeling én het gevolg was, is gesteld noch gebleken.

7.1

Anders dan de gemachtigde stelt, is de verhuurderheffing dus ook geen ‘gemiddelde’ inkomstenbelasting zoals box 3 dat is. Zij is überhaupt geen inkomstenbelasting, maar een nauwkeurig individueel bepaalde waardebelasting die alleen een – eveneens nauwkeurig individueel bepaald – waardegemiddelde hanteert om de hoogte van de voetvrijstelling van 50 WOZ-waarden per individuele verhuurder te kunnen bepalen.

7.11

Ik merk ten overvloede op dat als deze stelling rechtskundig al enige deugd zou hebben, de belanghebbende niet haar stelling heeft bewezen dat IAH-inkomsten zeer ongelijk zijn verspreid over (grote) verhuurders met als gevolg structurele over- en onderbelasting. Wie stelt, bewijst. Ook degene die een systemische discriminatie stelt, zal die stelling
feitelijkop systeemniveau moeten onderbouwen. Een partij kan haar bewijslast niet ontlopen door te stellen dat zij het alleen over de regel wil hebben op basis van haar (veronder)stellingen. Uw box 3 rechtspraak is dan ook gebaseerd op statistisch en daarmee systemisch
bewijsvan een ontoelaatbaar grote standaarddeviatie rond het wettelijk veronderstelde gemiddelde, van structureel onderrendement op niet-riskante beleggingen en van een casinokarakter bij riskante beleggingen. Anders dan de belanghebbende suggereert, heeft u box 3 ook niet onverbindend verklaard. Hoe betreurenswaardig ook, box 3 leeft voort; hij blijft slechts buiten toepassing
voor zoverhij individueel een hogere heffingsgrondslag opeist dan het werkelijke individuele rendement. De belanghebbende heeft geen enkel inzicht gegeven in de beweerdelijke structurele mate waarin op individueel niveau sprake zou zijn van onmogelijkheid om de verhuurderheffing op te brengen uit de combinatie van alle financieringsmogelijkheden die de wetgever genoemd heeft.

7.12

Mijns inziens strandt ook middel (vi).

D.
Is de IAH een financiële en rechtskundige bestaansvoorwaarde voor de verhuurder-heffing? – middelen (i) t/m (v)

7.13

Alle resterende middelen (i) t/m (v) zijn in de kern op hetzelfde idee gebaseerd als middel (vi), nl. dat de wetgever, gegeven met name de motie-Essers (zie 5.13 hierboven), het doel van de verhuurderheffing zag in het wegbelasten van de IAH of, andersom, de IAH bedoelde om de verhuurderheffing te financieren, zodat de IAH een financiële ‘bestaansvoorwaarde’ was voor de verhuurderheffing in die zin dat de wetgever geacht moet worden de verhuurderheffing disproportioneel en daarom onbestaanbaar te hebben geacht zonder simultane IAH.

7.14

Ik merk op dat als dat al zo zou zijn, dat nog niets zegt over (a) de vraag of de combinatie van de IAH en de verhuurderheffing verboden staatssteun inhoudt, noch over (b) de volkenrechtelijke houdbaarheid van de verhuurderheffing. Dat een nationale wetgever mogelijk een opvatting over een hypothetisch geval zou hebben gehad, wil niet zeggen dat de nationale of de Europese rechter die opvatting zou delen in het niet-hypothetische geval. Dat de wetgever, zoals de belanghebbende stelt, een discriminerende huurverhoging wilde invoeren om daarmee onrechtmatig IAH-gesteunde c.q. gediscrimineerde verhuurders in staat te stellen een volgens diezelfde wetgever – zonder die steun – onrechtmatig confiscatoire c.q. discriminatoire heffing te betalen, klinkt hoe dan ook nogal ver gezocht.

7.15

De middelen (i) t/m (v) zien alle op belanghebbendes ‘gronden’ (i)(a) en (i)(b), die inhouden (zie 2.6 hierboven) dat de verhuurderheffing het eigendomsgrondrecht schendt omdat de IAH die volgens de belanghebbende die heffing financiert: (a) verboden staatssteun is en (b) het discriminatieverbod schendt. De IAH moet volgens haar om beide redenen buiten toepassing blijven, waardoor de alsdan volgens haar ongefinancierde verhuurderheffing volgens haar niet meer aan de eis van een
fair balancetussen algemeen en individueel belang voldoet. De vijf middelen/twee gronden pogen daartoe in een ingewikkeld en wijdlopig betoog (a) de IAH als financiële ‘bestaansvoorwaarde’ rechtstreeks aan de verhuurder-heffing te koppelen en vervolgens (b) de IAH als onrechtmatig weg te redeneren om daarmee ook de – daaraan immers financieel rechtstreeks gekoppelde – verhuurderheffing als even onrechtmatig aan te kunnen merken. Zij heeft daar 62 bladzijden voor nodig, maar mijns inziens volgt alleen al uit het boven (6.9) geciteerde arrest
Streekgewest Westelijk Noord-Brabantdat deze ingewikkeldheden tot niets kunnen leiden. Ik ga er niettemin op in.

7.16

Ter zake van de – in belanghebbendes betoog cruciale – ‘grond’ (1)(a) (de IAH is verboden staatssteun) valt op dat het 130 bladzijden tellende cassatieberoepschrift geen arrest van het Gerecht of het HvJ EU, Commissiebeschikking of literatuur noemt die dat ondersteunt. Het verwijst in een voetnoot naar het beroepschrift in eerste aanleg. Daarin wordt één, voor belanghebbendes geval niet relevante, passage geciteerd uit een HvJ-arrest over een volstrekt ander geval dan dat van de belanghebbende. Het cruciale, in 6.9 hierboven geciteerde arrest
Streekgewestvan het HvJ wordt nergens geciteerd of zelfs maar genoemd. Of de IAH al dan niet verboden staatssteun is, doet overigens in deze procedure niet ter zake als de IAH niet in rechtstreeks financieringsverband met de verhuurderheffing staat.

7.17

Middel (i) (onderdelen 23 t/m 25 cassatieberoepschrift) is moeilijk te volgen. Het onderscheidt een eerste en een tweede ‘trap’
naasteen eerste en tweede ‘grond’ en
naasteen verschil in ‘niveau’ tussen die twee ‘gronden’ (‘macro’ of ‘individueel’). Ik vermoed dat de belanghebbende het Hof verwijt dat hij volstaan heeft met onderzoek of de IAH en de verhuurderheffing, zoals de belanghebbende stelt, onlosmakelijk (‘bestaansvoorwaardelijk’) financieel verbonden waren, op macro of individueel niveau, terwijl hij volgens de belanghebbende eerst - of ook - iets anders had moeten onderzoeken. Wat dat andere is, is mij niet duidelijk, nu belanghebbendes ‘gronden’ (1)(a) en (i)(b) beide berusten op haar stelling dat de IAH en de verhuurderheffing onlosmakelijk samenhangen, aldus dat de één financieel niet kan bestaan zonder de ander omdat de eerste de laatste financierde of, andersom, de laatste diende om de eerste weg te belasten (‘af te romen’). Volgens beide ‘gronden’ is de IAH onverbindend wegens verboden staatssteun of discriminatie en moet zij daarom weggedacht worden, waardoor de alsdan ongefinancierde verhuurderheffing haar financiële ‘bestaansvoorwaarde’ kwijt is en buiten de marges van de vereiste
fair balancetussen algemeen en individueel belang terecht komt. Dat is althans de opvatting die de belanghebbende de wetgever toedicht. Gezien deze strekking van haar ‘gronden’ (i)(a) en (i)(b), heeft het Hof dan juist terecht geconcludeerd dat als dat gestelde verband tussen IAH en verhuurderheffing
nietbestaat, beide ‘gronden’ (i)(a) en (i)(b), geen grond hebben. Is de IAH geen financiële bestaansvoorwaarde voor de verhuurderheffing, dan kan eventuele onrechtmatigheid van de IAH de verhuurderheffing niet meeslepen in een eventueel uit die onrechtmatigheid voortvloeiende onverbindendheid van de IAH – nog daargelaten de vraag of de gestelde onrechtmatigheid van de IAH zou leiden tot (complete) onverbindendheid ervan of slechts tot buitentoepassinglating in individuele gevallen voor zover bepaalde verhuurders disproportioneel meer zouden profiteren dan anderen of, andersom, juist zou leiden tot toekenning van méér IAH-fondsen aan de beweerdelijk disproportioneel benadeelde verhuurders.

7.18

Aangenomen dat dit de strekking van het middel is, is het onbegrijpelijk in het licht van belanghebbendes bevestiging tijdens de Hofzitting (zie r.o. 3.6 Hofuitspraak en p. 8 zittings-p.-v. Hof van 7 februari 2024) dat als het door haar gestelde onlosmakelijke financiële verband tussen de IAH en de verhuurderheffing niet bestaat, beide door haar aangevoerde ‘gronden’ falen. Het Hof zou dus ontoelaatbaar buiten het geschil zijn gegaan of zinloos werk hebben verricht als hij
nietvolstaan zou hebben met onderzoek van de stelling dat de wetgever de verhuurderheffing bedoelde om de IAH weg te belasten of, andersom, de IAH bedoelde om de verhuurderheffing te financieren. Bestaat dat verband niet, dan is het rechtskundige lot van de IAH immers ook in belanghebbendes eigen opvatting irrelevant voor de EU- en volkenrechtelijke houdbaarheid van de verhuurderheffing.

7.19

Het Hof heeft een dergelijk rechtstreeks en onlosmakelijk financieel verband niet aanwezig geacht, noch in de bedoeling van de wetgever, noch in feite, noch op individueel niveau, noch ‘macro.’ Zoals boven (7.8 en 7.9) al bleek, lijkt dat oordeel mij correct. Ik wijs daartoe met name op de parlementaire geschiedenis geciteerd in 5.5, 5.8, 5.9, 5.11, 5.12, 5.16, 5.19 en 5.20 hierboven voor zover het om de Wvh 2013 gaat en op de citaten in 5,21, 5.22, 5.25, 5.28 en 5.29 voor zover het om de Wmw I en II 2014 e.v. gaat. Met name de citaten in 5.8, 5.12, 5.16, 5.22, 5.25, 5.28 en 5.29 lijken mij onverenigbaar met belanghebbendes stellingen. Dat de twee maatregelen
politiekgekoppeld waren –
samenmet nog diverse
anderemaatregelen in een volgens de wetgever evenwichtig
totaal-woningmarktpakket – in de zin dat de wetgever vond dat al die maatregelen tegelijk en in samenhang moesten worden beoordeeld en ingevoerd, impliceert geenszins dat de verhuurderheffing alleen maar een IAH-wegbelasting was of, andersom, de IAH slechts diende om de verhuurderheffing te financieren. Juist omdat het om een evenwichtig
totaalpakket ging, kan zelfs politiek niet selectief één huurbeleidverruimingsmaatregel als enige en alleen financieel tegenover de verhuurderheffing gezet worden. Zo’n eng verband is er zelfs politiek niet. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de verhuurderheffing politiek evenzeer gekoppeld is aan de gestegen uitgaven voor huurtoeslag, aan huurwoningmarkt-objectsubsidies, aan de reguliere huurverhogingen boven inflatie, aan een heffingsvermindering voor krimpgebieden en voor woningverhuurders die investeren in bouw of grootschalige verbouw, aan stimulering van efficiencyverbeteringen, aan realisering van grote stille reserves door woningverkoop en aan (overige) overheidsregulering van de huurwoningmarkt.

7.2

Dat de belanghebbende iets anders in de parlementaire geschiedenis wil lezen dan het Hof er in leest, betekent niet dat het Hof er naast zit en te minder dat hij zijn uitspraak gebrekkig gemotiveerd zou hebben, nu de belanghebbende naar eigen zeggen geen feitelijke, maar alleen rechtskundige stellingen aanvoert, zodat zich geen motiveringsgebrek kan voordoen. Rechtsoordelen hoeven niet gemotiveerd te worden.

7.21

Ook correct lijkt mij ’s Hofs kennelijk door de belanghebbende bestreden observatie dat “de vraag of de verhuurderheffing kan worden opgebracht uit verhoging van huren (verruiming huurbeleid) (…) door de wetgever ook meer (is) bezien op macroniveau dan op het niveau van individuele verhuurders”. Anders dan de belanghebbende suggereert, impliceert deze observatie niet dat het Hof op macro-niveau wél een financieel ‘bestaansvoorwaardelijk’ verband zou hebben geconstateerd tussen de IAH en de verhuurderheffing, maar slechts dat hij constateerde dat de wetgever in het algemeen financieringsmogelijkheden voor gereguleerde verhuurders aangaf, nog daargelaten dat het Hof bij deze observatie niet naar de IAH verwees, maar algemeen naar ‘verhoging van huren (verruiming huurbeleid)’, waaronder in elk geval ook vallen de reguliere inkomens
onafhankelijke huurverhogingen van 1,5% boven inflatie.

7.22

Op het bovenstaande stuiten mijns inziens de middelen (ii) t/m (v) af.

7.23

Ad middel (iii) merk ik nog op dat de belanghebbende haar stelling^[149]dat de parlementaire geschiedenis van de wetsvoorstellen 33 407 (Wvh) en 33 515 (novelle Wvh) niet relevant zou zijn voor de verhuurderheffing 2014 en voor de verhouding IAH/verhuurderheffing achterhaald zou zijn door de parlementaire geschiedenis van de wetsvoorstellen 33 756 (Wmw I) en 33 819 (Wmw II) niet heeft onderbouwd en niet heeft aangewezen welke concrete latere parlementaire uitlatingen welke eerdere uitlatingen in welk opzicht zouden hebben ontkracht. Mijns inziens zegt de MvT bij de Wmw I en Wmw II eerder het tegengestelde, namelijk dat het voorstel voor de Wmw I 2014 ‘voortbouwt’ op de de Wvh 2013 en de novelle Wvh en dat een groot aantal Whv-bepalingen is overgenomen in de Wmw I (zie 5.22 hierboven). Dat ligt ook voor de hand, gegeven dat de knip tussen 2013 en 2014 naar aanleiding van de motie-Essers slechts is aangebracht – volgens de regering en kennelijk ook de
TweedeKamer onnodig – omdat de
EersteKamer de in de Wvh-toelichting aangekondigde huurbeleidsverruimingen in samenhang met de precieze voorstellen voor 2014 e.v. wilde kunnen beoordelen. De Wvh gold als gevolg van die door de Eerste Kamer gewenste novelle/knip formeel alleen voor 2013, maar materieel leefde hij voort, zij het met een hoger tarief en dus een hogere opbrengst, zulks “in relatie tot de mogelijkheden vanuit de vormgeving van het huurbeleid, alsmede door de tijdelijke mogelijkheid voor heffingsvermindering ten behoeve van investeringen” (zie 5.22 hierboven). De toelichting op de Wmw I zegt (zie 5.22 hierboven) dat de verhuurderheffing 2014 e.v. zowel wat betreft
vormgeving, als wat betreft
achtergrond, als wat betreft
reikwijdte, en als wat betreft
grondslag‘voortbouwt’ op de Wvh 2013 en dat een groot aantal bepalingen uit de Wvh 2013 in de Wmw I is overgenomen. In 7.20 hierboven wees ik al op de parlementaire geschiedenis geciteerd in 5.22, 5.25, 5.28 en 5.29 hierboven van ná de motie-Essers, die op de Wmw I en Wmw II 2014 e.v. ziet en die mijns inziens even duidelijk als de parlementaire geschiedenis van vóór die motie (geciteerd in 5.5, 5.8, 5.9, 5.11, 5.12, 5.16, 5.19 en 5.20 hierboven) aangeeft dat het door de belanghebbende gestelde financiële ‘bestaansvoorwaardelijke’ verband tussen de verhuurderheffing en de IAH niet bestaat. Het verloop van het totale wetgevingsproces wijst er mijns inziens juist op dat voor zover de tekst of de parlementaire geschiedenis van de Wmw I en II niet duidelijk afwijkt van die van de Wvh, de parlementaire geschiedenis van de Wvh ook die van de Wmw I en II is.

7.24

Het Hof heeft mijns inziens dus terecht ook de parlementaire geschiedenis van de wetsvoorstellen 33 407 en 33 515 van belang geacht, mede gezien de vele verwijzingen ernaar en herhalingen ervan in de parlementaire geschiedenis van de Wmw I en II.

7.25

Ad middel (ii) (over ‘afromen’) verwijs ik nog naar het in 7.9 hierboven al opgemerkte.

7.26

Ik meen daarom dat ook de middelen (i) t/m (v) stranden, zodat het cassatieberoep ongegrond is.

7.27

Als het gestelde rechtstreekse financiële ‘bestaansvoorwaardelijke’ verband tussen de verhuurderheffing en de IAH wél zou bestaan, én dat verband bovendien zou meebrengen, zoals de belanghebbende stelt, dat de verhuurderheffing het eventuele EU-rechtelijke of EVRM-rechtelijke lot van de IAH zou moeten delen (dat laatste lijkt mij, zoals boven bleek, bepaald geen gegeven), zou de vraag rijzen waartoe EU-rechtelijke of EVRM-rechtelijke beoordeling van de IAH dan leidt. Ik ga ten overvloede in op belanghebbendes stellingen dat de IAH verboden staatsteun c.q. verboden discriminatie zou zijn.

E.
IAH staatssteun?

7.28

Zoals in 7.16 opgemerkt: het cassatieberoepschrift noemt geen arrest van het Gerecht of het HvJ EU, Commissiebeschikking of literatuur die belanghebbendes opvatting steunt dat een sociale-woningmarktmaatregel zoals de IAH, al dan niet in combinatie met de verhuurderheffing, verboden staatssteun zou zijn. Het cassatieberoepschrift gaat niet in op de staatssteuncriteria. Voetnoot 6 verwijst naar de onderdelen 166 e.v. ‘van het beroep’, waarmee kennelijk het (aanvullende) beroepschrift voor de Rechtbank is bedoeld, dat 194 bladzijden telt. De onderdelen 166 t/m 213 daarvan (40 bladzijden) gaan echter niet in op de vraag of de IAH of de verhuurderheffing of hun combinatie staatssteun is, maar geven een algemene tweedejaarsuiteenzetting over staatssteun – zonder nochtans het cruciale HvJ-arrest
Streekgewest(zie 6.9 hierboven) te noemen - en betogen wijdlopig, met veel citaten uit van alles en nog wat, dat scheefhuurders ongelijk verdeeld zijn over het land en dat de verhuurderheffing ineffectief en onjuist overheidsbeleid is. Pas vanaf onderdeel 214 worden de criteria van art. 107 VwEU in verband gebracht met de IAH en de verhuurderheffing. Het betoog komt er op neer dat scheefhuurders scheef verdeeld zijn over heffingsplichtige verhuurders en dat daardoor sommige verhuurders meer van de IAH profiteerden dan andere, niet alleen doordat zij de huren meer konden verhogen, maar ook doordat zij daardoor hun huurwoningen eerder geliberaliseerd zagen en daardoor minder verhuurderheffing gingen betalen, nu alleen geheven werd over de WOZ-waarde van
niet-geliberaliseerde huurwoningen. In
datbeweerdelijke effect (meer of eerdere liberalisering en daardoor minder verhuurderheffing) ziet de belanghebbende een
afzien, door de Staat, van belastingmiddelen die anders (zonder de IAH) wél geheven zou zijn, zulks ten gunste van de verhuurders bij wie dat liberaliseringseffect optrad. Die verhuurders werden aldus selectief begunstigd uit staatsmiddelen, aldus de belanghebbende.

7.29

Se non é vero, é ben trovato. De IAH wordt niet uit staatsmiddelen bekostigd, maar volledig betaald door scheefhuurders. Huurtoeslag wordt wél uit staatsmiddelen bekostigd en zou dus volgens belanghebbendes redenering verboden steun zijn aan corporaties met onevenredig veel
laag-inkomenhuurders, die tot tien jaar terug teruggevorderd moet worden. Zelfs als men meegaat in de stelling dat een afzien van belastingopbrengst besloten zou liggen in een heffingsgrondslagversmalling als gevolg van een ongelijk verdeeld liberaliseringseffect van de IAH, dan nog zou alleen staatssteun kunnen bestaan in dat hypothetische
niet-geheven bedrag dat zonder liberaliseringseffect beweerdelijk méér geheven zou zijn. Er zou niets veranderen aan het
niet-staatssteunkarakter van het
welgeheven bedrag aan verhuurderheffing en het zou de belanghebbende dus geen steek verder brengen. Maar het lijkt mij hoe dan ook onzin om te stellen dat als de overheid succesvol antirookbeleid voert door een hoge(re) tabaksaccijns, waardoor meer rokers stoppen of minderen en de accijnsopbrengst daalt (althans niet stijgt), daardoor overheidsgeld naar de tabaksindustrie zou gaan.

7.3

Ten overvloede: uit het HvJ-arrest
Streekgewest(zie 6.9 hierboven) blijkt dat een belasting alleen dan (onderdeel van) verboden staatsteun kan zijn als “noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd” waardoor “de heffing rechtstreekse invloed (heeft) op de omvang van de steun”.^[150]Daarvan is in belanghebbendes geval geen sprake. Het feit dat Nederland de scheve verdeling (de selectieve teruggaaf) van de afvalstoffenbelasting financierde uit een tariefverhoging van 28,50 naar 29,20 NLG per 1000 kg afval, leverde geen dwingend bestemmingsverband op, nu de wettekst geen verband legde en de toepassing en omvang van de vrijstelling/teruggaaf ook overigens niet afhankelijk waren gemaakt van de opbrengst. Dat de vrijstelling er uiteraard niet geweest zou zijn als de heffing er niet was geweest, was dus geen grond om een dwingend bestemmingsverband aan te nemen. De opbrengst van de afvalstoffenbelasting ging de algemene middelen in en uit die algemene middelen werd de steun gefinancierd. Die route door de algemene middelen heen stond in de weg aan het aannemen van het vereiste rechtstreekse bestemmingsverband tussen de belasting en de steun. In belanghebbendes geval bestaat
überhauptgeen financieringsverband: de opbrengst van de verhuurderheffing gaat onmiskenbaar volledig naar de algemene middelen en de IAH wordt onmiskenbaar volledig betaald door de scheefhuurders.

7.31

Ook uit de in 6.5 geciteerde zaak
Enirisorsevolgt dat een overheidsheffing alleen onrechtmatige staatsteun kan zijn indien en voor zover de opbrengst ervan
rechtstreeksbesteed wordt aan onrechtmatige staatssteun. De opbrengst van de verhuurderheffing wordt direct noch indirect, ook niet deels, aan enige specifieke begunstigde, laat staan enige specifieke verhuurder uitgekeerd. Het primaire doel én effect van de verhuurderheffing was genereren van algemene middelen voor het Rijk, en de IAH is geen bestemming van welke belastingopbrengst dan ook, maar wordt volledig opgebracht door scheefhuurders. De verhuurders hebben de IAH bovendien zelf in de hand: zij zijn niet verplicht om de huren van scheefhuurders te verhogen, maar kunnen een eigen beleid voeren, wat in elk geval sommige ideële (Hofjes)stichtingen kennelijk ook doen.

7.32

Als aan één van de voorwaarde voor staatssteun niet is voldaan, hoeven wij niet verder na te denken, maar ook de vereiste selectiviteit ontbreekt mijns inziens bij de IAH. Als een corporatie veel scheefwoners heeft en daarom de huur verder kan verhogen en eerder kan liberaliseren, dan heeft zij kennelijk een ander woning- of huurderbestand dan corporaties met weinig scheefhuurders. De IAH is algemeen en objectief gericht tegen scheefhuren en past algemeen en objectief de maximaal redelijke huur aan (tot aan de puntengrens) aan het inkomen van de huurder. Een corporatie met veel scheefhuurders is, bezien vanuit doel en strekking van de IAH (tegengaan van scheefhuren), feitelijk noch rechtens in dezelfde positie als een corporatie met geen of weinig scheefwoners. Het ontgaat mij hoe een marktpartij die wél aan objectieve en algemene criteria voor liberalisering van prijsbeheersing voldoet begunstigd zou worden ten opzichte van een marktpartij die
nietaan diezelfde algemene en objectieve criteria voldoet. Het criterium (de hoogte van het inkomen van de huurder in verhouding tot de maximaal redelijke huurprijs van het gehuurde) is een horizontaal en objectief criterium dat mijns inziens noch direct noch indirect noch materieel selectief is. Dat corporaties met veel scheefwoners meer huurverhogingen kunnen doorvoeren dan corporaties met weinig scheefhuurders, vloeit rechtstreeks voort uit de – gerechtvaardigde – logica van de IAH, die objectief, algemeen en kennelijk effectief een dringend maatschappelijk probleem (scheefhuren) bestrijdt.

7.33

Ik merk eveneens ten overvloede ook hier op dat de gemachtigde niet aannemelijk heeft gemaakt
dater zulke grote verschillen in scheefwonertal zijn tussen de belanghebbenden die zij vertegenwoordigt en andere, gunstiger behandelde heffingsplichtigen. Ik herhaal (zie 7.11 hierboven) dat als haar stelling rechtskundig al deugd zou bezitten, zij haar feitelijke stelling niet heeft bewezen dat IAH-inkomsten zeer ongelijk verdeeld zijn én – cruciaal in haar betoog – dat de liberaliseringsmogelijkheden en -effecten zeer ongelijk verdeeld zijn over (grote) verhuurders. Uit haar bepaald uitputtende aanvullende beroepschrift in eerste aanleg kan ik slechts opmaken dat scheefhuur niet gelijk verdeeld is over
gemeenten, maar niet hoe de scheefhuur verdeeld is over individuele
verhuurdersen te minder in welke mate het door de belanghebbende gestelde liberaliseringseffect van de IAH ongelijk verdeeld is over verhuurders. Wie stelt, bewijst. Ook degene die een systemische selectieve begunstiging stelt, zal die selectiviteit feitelijk op systeemniveau moeten bewijzen. Een partij kan haar bewijslast niet ontlopen door te stellen dat zij het alleen over de regel wil hebben op basis van haar (veronder)stellingen. Ik wijs er op dat de bewijslast dat sprake is van verboden staatssteun een zware en een zeer feitelijke is, zoals de Commissie met regelmaat bij het Gerecht en het HvJ ondervindt, met name in belastingzaken.

7.34

Ik zie overigens belanghebbendes belang niet bij de stelling dat de IAH verboden staatssteun is, nu de juistheid van die stelling zou meebrengen dat de IAH tot tien jaar terug van haar moet worden teruggevorderd. Ik merk verder op dat niets de belanghebbende belette om bij de Commissie een klacht in te dienen over het beweerdelijke staatssteunkarakter van de IAH of de verhuurderheffing of enige combinatie ervan, noch om de Rechtbank of het Hof te verzoeken om op basis van art. 29(1) Vo. 2015/1589^[151]advies van de Commissie te vragen over de verenigbaarheid van de IAH/de verhuurderheffing met het staatssteunverbod of om de Rechtbank of het Hof te verzoeken daaromtrent prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU te stellen. Uit het procesdossier volgt dat de belanghebbende op die vlakken geen initiatieven heeft ondernomen.^[152]

F.
IAH discriminatie?

7.35

Als zich geen ongerechtvaardigde bevoordeling voordoet, doet zich, omgekeerd, in beginsel evenmin een ongerechtvaardigde benadeling (discriminatie) voor. Het HvJ ziet verboden staatssteun immers als verboden discriminatie van de niet-begunstigden.^[153]Overigens volgt ook uit zelfstandige beoordeling dat de IAH op basis van de rechtspraak van het EHRM op basis van haar evident
legitimatedoel van bestrijding van maatschappelijk schadelijk scheefhuren, dat ongelijke gevallen (weinig scheefhuurders) naar de mate van die feitelijke ongelijkheid ongelijk worden behandeld. Voor zover verhuurders met veel resp. weinig scheefhuurders vanuit dat
legitimate aimvan de – evident ook
lawful– IAH desondanks als rechtens en feitelijk gelijke gevallen beschouwd zouden moeten worden, bestaat voor de ongelijke behandeling mijns inziens een proportionele rechtvaardiging in het algemeen belang, nl. de maatschappelijk noodzakelijke gezondmaking van de Nederlandse huurwoningmarkt. Het lijkt mij uitgesloten dat het EHRM, gegeven de toestand van de Nederlandse huurwoningmarkt, de IAH zou aanmerken als
devoid of any reasonable foundation.

7.36

Het is denkbaar dat, zoals de belanghebbende met name in eerste aanleg omstandig heeft betoogd, de in 2023 afgeschafte verhuurderheffing ook in combinatie met de IAH en andere maatregelen geen goed idee was en niet heeft bijgedragen aan de oplossing van de (huur)woningmarktproblemen waar Nederland mee zit. Maar ook als die heffing de (ver)bouw- of verduurzamingsprojecten van woningcorporaties en andere verhuurders bemoeilijkte - ondanks de IAH, de reguliere huurverhogingen, de aftopping van de WOZ-waarde, efficiencyverbetering en heffingsverminderingen voor krimpgebieden en voor investeringen - zegt dat op zichzelf niets over haar (on)rechtmatigheid, met name niet over haar verenigbaarheid met mensenrechten. Dat bepaald overheidsbeleid ineffectief, contraproductief of anderszins betreurenswaardig is, impliceert niet dat het daarmee ook onrechtmatig is. Het is niet in strijd met het eigendomsgrondrecht, het discriminatieverbod of het staatssteunverbod om slecht wet te geven, en de derde staatsmacht heeft de taak noch de bevoegdheid om het beleid van de eerste te verbeteren, maar alleen om eventuele strijd met (rechtstreeks werkend internationaal) recht weg te nemen. Die strijd doet zich niet voor.

8.Conclusie

Ik geef u in overweging belanghebbendes cassatieberoep ongegrond te verklaren. Mijns inziens kan dat na het bovenstaande met verwijzing naar art. 81 Wet RO, nu het recht niet wordt ontwikkeld, er geen rechtseenheidsprobleem is en de belanghebbende in geen instantie heeft verzocht om haar stelling dat de IAH staatssteun zou zijn voor te leggen aan het HvJ EU.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

ECLI:NL:PHR:2025:264

Class action van 56 verhuurderheffingsplichtigen; Heffing in strijd met eigendomsgrondrecht?

Conclusie

1.Overzicht

2.Het geding in de feitelijke instanties

De achtergrond van de procedure(s)

3.Het geding in cassatie

4.Wet- en regelgeving (tekst 2019, 2020 en 2021)

5.De parlementaire geschiedenis van de verhuurderheffing

6.Rechtspraak

7.Beoordeling

8.Conclusie

Voetnoten