ECLI:NL:CBB:2021:1022 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Vaststelling niet-ontvankelijkheid bezwaar tegen registra...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/386

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2021 in de zaak tussen

V.o.f. [naam 1] , te [woonplaats] , appellante

(gemachtigde: mr. N.E. Koelemaij),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. S.F. Somer),

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Op 9 juli 2018 heeft appellante verweerder verzocht om de registratie als bedoeld in artikel 2 van Pro de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling I&R) met betrekking tot drie runderen over de periode van 15 april 2017 tot 22 november 2017 te wijzigen.

Op 1 augustus 2018 heeft verweerder appellante bericht dat het niet mogelijk is om de drie runderen met terugwerkende kracht voor de opgegeven periode in 2017 op het unieke bedrijfsnummer (UBN) van [naam 2] te registreren.

Bij besluit van 17 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Appellante werd vertegenwoordigd door [naam 3] , een van haar vennoten, en bijgestaan door mr. P. van Mombergen, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Het College heeft het onderzoek in deze zaak ter zitting gesloten.

Bij beslissing van 29 april 2021 heeft het College het onderzoek heropend en appellante verzocht in te gaan op de vraag of er naar haar mening, gelet op de uitspraak van het College van 13 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:385), nog een procesbelang resteert bij een beslissing op het onderhavige beroep, en zo ja, waarom.

Appellante heeft bij brief van 17 mei 2021 uiteengezet waarom zij van mening is dat zij nog een procesbelang heeft bij een beslissing op het onderhavige beroep.

Verweerder heeft bij brief van 23 juni 2021 een reactie gegeven.

Het College heeft het onderzoek op 23 november 2021 gesloten.

Overwegingen

1. Appellante is in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem) rund geregistreerd met UBN [nummer 1] . [naam 2] is de broer van een van de vennoten van appellante ( [naam 3] ) en is houder van UBN [nummer 2] . Op 9 juli 2018 heeft appellante verweerder verzocht om in het I&R-systeem rund alsnog te registreren dat drie runderen in de periode van 15 april 2017 tot 22 november 2017 niet op het bedrijf van appellante, maar bij [naam 2] verbleven. Appellante heeft daarbij een schriftelijke verklaring overgelegd van [naam 3] en [naam 2] van 27 maart 2018, waarin zij verklaren dat abusievelijk geen I&R-melding heeft plaatsgevonden (“Zijn er door heen geslipt”) van de runderen met identificatiecode NL [nummer 3] (“kalf voor slacht ivm beenwerk”), NL [nummer 4] en NL [nummer 5] en dat afvoer heeft plaatsgevonden naar UBN [nummer 2] per 15 april 2017 en aanvoer naar UBN [nummer 1] per 22 november 2017. Bij de verklaring zijn registratiekaarten van de drie dieren gevoegd.

2. Verweerder heeft appellante in zijn brief van 1 augustus 2018 bericht geen aanleiding te zien om de drie runderen achteraf alsnog op het UBN [nummer 2] van [naam 2] te registreren. Het door appellante aangevoerde bewijs is volgens verweerder onvoldoende om de registratie van de dieren achteraf aan te passen. Verweerder licht zijn standpunt in het bestreden besluit als volgt nader toe. Naar zijn mening lag het gezien haar verplichtingen op grond van de Regeling I&R op de weg van appellante, als professioneel handelend veehouder, om de registratie van de drie runderen met de feitelijke situatie in overeenstemming te brengen. Appellante heeft echter nagelaten om van de gestelde aan- en afvoer binnen drie werkdagen een melding te doen in het I&R-systeem. Bovendien was UBN [nummer 2] in 2017 niet actief voor de diersoort rund. [naam 2] heeft pas in het voorjaar van 2018 (op 27 maart) UBN [nummer 2] actief gemaakt voor de diersoort rund. Gezien de artikelen 2 en 3 van de Regeling I&R is dat niet tijdig. Ook is in strijd met artikel 43 van Pro de Regeling I&R gehandeld. Het feit dat twee van de drie dieren niet meer in leven zijn en het derde rund in het voorjaar van 2019 op het bedrijf van appellante zal terugkeren, betekent volgens verweerder bovendien dat de huidige locaties en bestemmingen van de dieren bekend zijn, zodat het doel van correcte registratie op dit moment is gewaarborgd. De eigen verantwoordelijkheid voor het bijhouden van een correcte registratie van de dieren betekent volgens verweerder dat de foutieve registratie voor rekening van appellante dient te blijven.

3. Appellante voert in beroep aan dat in eerste instantie is geprobeerd de foutieve registratie in overleg met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) te herstellen. Voor RVO was het echter lastig het probleem te verhelpen, omdat twee van de runderen inmiddels waren geëxporteerd en het laatste rund inmiddels was geslacht. Aangezien het belang op dat moment niet groot leek en appellante slechte ervaringen had met RVO, die haar eerder ten onrechte van meerlingenfraude had beticht, heeft appellante niet verder erop aangedrongen, totdat bleek dat de drie runderen vanwege de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (hierna ook: Fosfaatreductieplan 2017) tot hoge kosten leidden.

4. Appellante voert in beroep voorts aan dat zij met het belang van een juiste registratie van dieren voor ogen meermaals heeft geprobeerd de vergissing te herstellen. Zeker nu één van de dieren op het bedrijf is teruggekeerd, hecht zij er veel waarde aan dat de registratiegeschiedenis van dit dier correct is. Ondanks de verklaring van 27 maart 2018 en de schriftelijke verklaring van de buurman van [naam 2] van 18 december 2018 dat de drie runderen in de genoemde periode daadwerkelijk bij [naam 2] hebben gestaan, wil verweerder niet meewerken aan het bewerkstelligen van een juiste registratie. Het standpunt van verweerder dat de fout voor rekening van appellante moet komen, leidt ertoe dat zij onder het Fosfaatreductieplan 2017 in de categorie ‘hoge geldsom’ komt te vallen en meer dan € 30.000,- extra moet betalen. Naar de mening van appellante staat dit in geen verhouding tot de gemaakte vergissing.

5. Verweerder stelt zich in beroep in de eerste plaats op het standpunt dat het (niet) verwerken van een melding in het I&R-systeem rund geen zelfstandig rechtsgevolg heeft. De brief van 1 augustus 2018 is een informerende brief en geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bezwaar van appellante had volgens verweerder niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.

6. Appellante heeft ter zitting gesteld dat zij tegen het bestreden besluit beroep heeft ingesteld om te voorkomen dat de inhoudelijke discussie over de juistheid van de melding ten aanzien van de drie runderen ter registratie in het I&R-systeem rund niet meer in de beroepsprocedure over het Fosfaatreductieplan 2017 zou kunnen plaatsvinden doordat haar de formele rechtskracht van dit besluit zou worden tegengeworpen. Voorts heeft zij gesteld dat, indien het College met verweerder zou oordelen dat het bericht van 1 augustus 2018 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, de verdere inhoudelijke discussie (over de melding) niet meer in de onderhavige beroepsprocedure hoeft te worden gevoerd, maar geheel kan plaatsvinden in het kader van de (financiële) gevolgen van het Fosfaatreductieplan 2017.

7. Bij uitspraak van 13 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:385) heeft het College beslist op de beroepen die appellante heeft ingesteld tegen de heffingen die verweerder haar heeft opgelegd op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017, meer bepaald de heffing van (afgerond) € 20.117,- voor periode 3 en van € 20.074,- voor periode 4. Het College heeft, voor zover hier van belang, het beroep tegen het besluit op bezwaar van 12 april 2019 tot handhaving van genoemde heffingen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Het College stelt vast dat het geschil tussen appellante en verweerder over het in het kader van de toepassing van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 in de periodes 3 en 4 in aanmerking te nemen aantal grootvee-eenheden door zijn uitspraak van 13 april 2021 in het voordeel van appellante is beslecht. Op grond van deze uitspraak zullen de door appellante genoemde financiële gevolgen van haar ontijdige melding niet voor haar rekening komen.

8. Appellante heeft betoogd dat zij desondanks een procesbelang heeft bij een beslissing op het onderhavige beroep om een aantal redenen waarop het College hierna zal ingaan.

9. Verweerder heeft in zijn brief van 23 juni 2021 met betrekking tot het procesbelang gesteld dat de uitspraak van het College van 13 april 2021 hem geen aanleiding geeft om de registratie in het I&R-systeem rund met terugwerkende kracht aan te passen. De afwijzing van het verzoek de I&R-registratie aan te passen, is naar zijn mening geen besluit in de zin van de Awb en appellante heeft voorts ook geen belang bij een dergelijke aanpassing. Voor wat betreft de fosfaatrechten (het College begrijpt: de heffingen op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017) heeft aanpassing plaatsgevonden met de uitspraak van 13 april 2021. Het rund met nummer NL [nummer 3] is op 24 augustus 2018 geslacht, zoals ter zitting op 26 januari 2021 ook door appellante is bevestigd. Gezien de leeftijd van de andere runderen (namelijk geboren op 7 en 12 december 2016) is het niet waarschijnlijk dat appellante in de toekomst nog zal worden aangesproken op een gebrek aan deze dieren. Wanneer dat wel het geval mocht blijken, staat alsdan rechtsbescherming open, aldus verweerder.

10. Het College overweegt als volgt.

11. Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 31 maart 2015, ECLI:NL:CBB:2015:110) is alleen sprake van voldoende procesbelang als het resultaat dat met het indienen van bezwaar of beroep wordt nagestreefd, ook daadwerkelijk met het aanwenden van dat rechtsmiddel kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor de indiener daarvan een feitelijke betekenis kan hebben en niet alleen een hypothetische. Voorts heeft een appellant alleen procesbelang als zijn beroep hem in een betere positie kan brengen met betrekking tot het bestreden besluit en eventuele bijkomende (rechterlijke) beslissingen (zie het arrest van de Hoge Raad van 11 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:878). Het is tevens vaste jurisprudentie dat het belang bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel bij toekomstige (terugkerende) besluiten kan worden betrokken (zie onder meer de uitspraak van het College van 19 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ0699).

12. Niet in geschil is dat appellante na de uitspraak van het College van 13 april 2021 geen procesbelang meer heeft bij het onderhavige beroep voor zover zij beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit van 17 januari 2019 met het doel te voorkomen dat de inhoudelijke discussie over de juistheid van de melding ten aanzien van de drie runderen ter registratie in het I&R-systeem rund niet meer in de beroepsprocedure over het Fosfaatreductieplan 2017 zou kunnen plaatsvinden. Die discussie heeft plaatsgevonden en het College heeft bij zijn beslissing mede in aanmerking genomen dat, hoewel het ondubbelzinnige bewijs daartoe ontbreekt, het gelet op de I&R-registratie vanaf 2018 goed mogelijk is dat de feitelijke gang van zaken in 2017 is geweest zoals door appellante is gesteld en door de vennoten ter zitting nader is toegelicht, namelijk, kort gezegd, dat in de periode van 15 april 2017 tot 22 november 2017 er drie kalveren bij de broer van één van de vennoten van appellante hebben gestaan.

13. Appellante heeft gesteld dat zij bij de hier aan de orde zijnde correctie in het I&R-systeem rund een eigenstandig belang heeft, namelijk bij het feitelijk juist zijn van de registraties voor het geval in de toekomst (alsnog) mocht blijken dat een van de dieren enig gebrek heeft opgelopen in de tijd dat het volgens het I&R-systeem op haar bedrijf aanwezig is geweest terwijl dat dier toen feitelijk elders aanwezig was. Aangenomen dat appellante hiermee niet bedoelt te stellen dat het in zijn algemeenheid van belang is dat registraties in het I&R-systeem juist zijn, maar dat het haar is te doen om de juistheid van de registraties met betrekking tot de drie desbetreffende runderen, constateert het College dat appellante niet concreet heeft gemaakt dat zij er een specifiek belang bij heeft dat alsnog wordt geregistreerd dat deze drie runderen in de periode van 15 april 2017 tot 22 november 2017 niet op haar bedrijf hebben gestaan. De mogelijkheid dat die registratie in het kader van de voedselveiligheid of anderszins nog van betekenis zal zijn, is thans en met het verstrijken van de tijd nog verder theoretisch.

14. Ook heeft appellante naar voren gebracht dat de beantwoording van de vraag of de weigering om tot de verzochte registratie in het I&R-systeem rund over te gaan een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is, van belang kan zijn voor de praktijk. Naar het oordeel van het College komt dit echter neer op het vragen van een uitspraak om een principiële reden, hetgeen, zoals appellante ook zegt te begrijpen, geen procesbelang oplevert.

15. Verder heeft appellante gesteld dat de vraag of haar een proceskostenvergoeding toekomt in ieder geval maakt dat zij een formeel belang heeft bij de beslissing van het College.

16. Voor zover appellante heeft gesteld dat zij een procesbelang ontleent aan haar verzoek om veroordeling tot vergoeding van haar proceskosten in beroep, slaagt dit betoog niet, nu volgens vaste rechtspraak aan een verzoek om veroordeling tot vergoeding van de proceskosten in beroep geen procesbelang kan worden ontleend. Appellante ontleent echter wel procesbelang aan haar verzoek om veroordeling tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar omdat hiervoor, gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, vernietiging (en herroeping) nodig is (zie de uitspraak van het College van 29 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:40). Het College stelt vast dat appellante in de bezwaarschriftprocedure om een proceskostenvergoeding heeft gevraagd en heeft gesteld dat verweerder deze ten onrechte niet aan haar heeft toegekend. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Voor bedoelde herroeping zou in dit geval slechts aanleiding kunnen bestaan, indien de beslissing om de kennisgeving van appellante niet in het I&R-systeem rund te registreren als een voor bezwaar vatbaar besluit zou zijn aan te merken. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Dit betekent dat de schriftelijke beslissing van het bestuursorgaan een publiekrechtelijke grondslag moet hebben en erop moet zijn gericht om een bepaald rechtsgevolg – dat wil zeggen een wijziging in de rechtspositie van een betrokkene – tot stand te brengen.

17. Het College is van oordeel dat het bericht van 1 augustus 2018, waartegen het bezwaar van appellante was gericht, geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Gesteld noch gebleken is dat ten tijde van het verzoek van appellante van 9 juli 2018 om met terugwerkende kracht alsnog een kennisgeving in het I&R-systeem rund op te nemen de desbetreffende drie runderen niet overeenkomstig de Regeling I&R in het systeem waren geregistreerd. Van deze runderen was er op dat moment één (met identificatienummer NL [nummer 5] ) kort voor het indienen van het verzoek naar Duitsland geëxporteerd en werden er twee, naar moet worden aangenomen, nog gehouden door appellante (tenzij een of meer van deze runderen behoorde(n) tot de dieren die in 2018 tijdelijk door [naam 2] werden gehouden; vanaf maart 2018 werden dergelijke tijdelijke verplaatsingen wel tijdig en juist geregistreerd). Van laatstgenoemde twee runderen is het dier met identificatienummer NL [nummer 4] op of omstreeks 3 augustus 2018 naar Duitsland geëxporteerd en is het dier met identificatienummer NL [nummer 3] volgens appellante op 24 augustus 2018 geslacht. Het alsnog in het I&R-systeem rund opnemen van het gegeven dat de drie runderen in de periode van 15 april 2017 tot 22 november 2017 bij [naam 2] in de wei hebben gestaan zou geen enkele wijziging hebben gebracht in het ten tijde van het verzoek bestaande recht om de dieren te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren. Ervan uitgaande dat appellante de aanvoer van dieren op haar bedrijf correct registreert, maakt de omstandigheid dat één van de geëxporteerde runderen in het voorjaar van 2019 naar haar bedrijf is teruggekeerd dit niet anders. De in het bericht van 1 augustus 2018 vervatte afwijzende reactie van verweerder op het verzoek van appellante betekent dat de registratie van de onderhavige runderen in het I&R-systeem over de in geding zijnde periode wordt gehandhaafd. Niet aannemelijk is geworden dat met deze afwijzing ten aanzien van die periode is beoogd enig rechtsgevolg in het leven te roepen in de hiervoor in 16 genoemde zin. Appellante heeft genoemd verzoek ingediend met het oog op de gevolgen van die registratie voor de heffingen in het kader van het Fosfaatreductieplan 2017. Uit de uitspraak van het College van 13 april 2021 blijkt echter dat genoemde afwijzing niet is gericht op de vaststelling van de rechtspositie van appellante in het kader van het Fosfaatreductieplan 2017. Ook overigens ziet het College niet in dat met die afwijzing ten aanzien van de in geding zijnde periode een rechtsverhouding wordt vastgesteld, gewijzigd of opgeheven en het bericht van 1 augustus 2018 niet slechts een feitelijke handeling betreft.

18. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat verweerder het bezwaar van appellante tegen het bericht van 1 augustus 2018 niet-ontvankelijk had moeten verklaren, nu dit bericht niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb valt aan te merken. Het College zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Verweerder was, gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, niet gehouden tot vergoeding van de kosten die appellante in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken.

Redelijke termijn; proceskosten

19. Appellante heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellante heeft in verband daarmee verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:279) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

20. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Het bezwaarschrift van appellante is door verweerder ontvangen op 7 september 2018. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 30 november 2021 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met een jaar en drie maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan appellante.

21. Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.244,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen naar aanleiding van de heropeningsbeslissing, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade, met een waarde per punt van
€ 748,- en een wegingsfactor 0,5).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder het bezwaar van appellante ongegrond heeft verklaard;
verklaart het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk;
bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.500,- te betalen;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 2.244,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2021.

De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen