Uitspraak
201508280/1/A3.
Datum uitspraak: 28 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 september 2015 in zaken nrs. 15/579, 15/688 en 15/689 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2014 (hierna: besluit 1) heeft de minister op een verzoek van [appellant A] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) geweigerd informatie openbaar te maken.
Bij besluit van 26 januari 2015 heeft de minister het daartegen door [appellant A] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij onderscheiden besluiten van 29 oktober 2014 (hierna: besluiten 2 en 3) heeft de minister op verzoeken van [appellant A] en [appellant B] om informatie op grond van de Wob geweigerd stukken te verstrekken.
Bij onderscheiden besluiten van 3 februari 2015 heeft de minister de daartegen door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 18 september 2015 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 26 januari en 3 februari 2015 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de minister nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellant A] en [appellant B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 2 november 2015 heeft de minister het door [appellant A] tegen besluit 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij onderscheiden besluiten van 19 november 2015 heeft de minister de door [appellant A] en [appellant B] tegen besluiten 2 en 3 gemaakte bezwaren gegrond verklaard en die besluiten herroepen.
[appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S. el Hankouri, is verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 5 oktober 2014 aan de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: de CVOM) heeft [appellant A] op grond van de Wob verzocht alle documenten te verstrekken die betrekking hebben op de zaken met kenmerk cvom/bv/wob/2013/10, cvom/bv/wob/2013/11, cvom/bv/wob/2013/12, cvom/bv/wob/2013/13 en cvom/bv/wob/2013/14. Bij besluit 1 heeft de minister geweigerd informatie openbaar te maken, omdat geen bestuurlijke aangelegenheid is genoemd en niet om concrete documenten is verzocht, zodat de Wob daarom niet van toepassing is. Bij het besluit van 26 januari 2015 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de indiener van het bezwaarschrift, [persoon], geen machtiging heeft overgelegd waaruit zijn bevoegdheid blijkt om voor [appellant A] bezwaar te maken.
Bij onderscheiden brieven van 5 oktober 2014 aan de CVOM hebben [appellant A] en [appellant B] op grond van de Wob verzocht de metagegevens te verstrekken van de door hen van de CVOM ontvangen brieven van 15 mei 2014, kenmerk cvom/bv/wob/2013/167, en 1 oktober 2014, kenmerk cvom/bv/wob/2014/256. Bij besluiten 2 en 3 heeft de minister geweigerd stukken te verstrekken, omdat de indiener van de Wob-verzoeken, [persoon], geen machtiging heeft overgelegd waaruit zijn bevoegdheid blijkt om voor [appellant A] en [appellant B] Wob-verzoeken in te dienen. Bij de besluiten van 3 februari 2015 heeft de minister de daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat de indiener van de bezwaarschriften, [persoon], geen machtiging heeft overgelegd waaruit zijn bevoegdheid blijkt om voor [appellant A] en [appellant B] bezwaar te maken.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de door [persoon] overgelegde machtigingen voldoende specifiek zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen, dat het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten 1, 2 en 3 binnen de reikwijdte van de in de machtigingen omschreven vertegenwoordigingsbevoegdheid valt en dat de minister de gemaakte bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard
2. De minister betoogt dat de rechtbank de beroepen wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op zijn in beroep naar voren gebrachte verweer, dat [appellant A], [appellant B] en [persoon] misbruik van recht hebben gemaakt, aldus de minister.
2.1. [appellant A] en [appellant B] hebben in hun schriftelijke uiteenzetting vermeld dat zij incidenteel hoger beroep instellen onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de minister gegrond is. Hetgeen in dit kader naar voren is gebracht, is een verweer tegen het in het hogerberoepschrift van de minister ingenomen standpunt dat misbruik van recht is gemaakt. Dit verweer is niet tegen de door de minister aangevallen uitspraak gericht. Derhalve is geen sprake van een incidenteel hoger beroep waarop de Afdeling zou kunnen beslissen.
Het verweer houdt in dat de hogerberoepsgrond van de minister slechts ziet op het beroep van [appellant A] tegen het besluit tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen besluit 1. De Afdeling volgt [appellant A] en [appellant B] hierin niet. De minister heeft ter zitting van de Afdeling in reactie op dat verweer toegelicht dat zijn standpunt over misbruik van recht betrekking heeft op alle drie in deze zaak aan de orde zijnde procedures. De Afdeling zal daarom onderzoeken of de rechtbank de drie in deze procedures ingestelde beroepen wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
2.2. In zijn verweerschrift bij de rechtbank over het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 26 januari 2015 heeft de minister aangevoerd dat misbruik van recht is gemaakt en dat dat beroep daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De rechtbank heeft dat beroep ter zitting gezamenlijk behandeld met de andere twee zaken en in één uitspraak op de drie beroepen beslist. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten te onderzoeken, of de minister zich in elk van de drie zaken op het standpunt stelt dat misbruik van recht is gemaakt. Nu de minister, zoals hiervoor onder 2.1 is vermeld, dat standpunt voor elk van de drie zaken heeft ingenomen, zal de Afdeling thans beoordelen of misbruik van recht is gemaakt.
2.3. Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
Het derde lid luidt: "De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen."
Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."
Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."
2.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.5. Het Wob-verzoek waarop de minister besluit 1 heeft genomen, betreft documenten met betrekking tot vijf kennelijk willekeurige zaken. Dit Wob-verzoek is een van vijf Wob-verzoeken van 5 oktober 2015 waarin telkens om alle documenten met betrekking tot vijf verschillende, opeenvolgende dossiernummers is gevraagd. Deze Wob-verzoeken zijn door [persoon] ingediend voor vijf verschillende personen. De Wob-verzoeken om metagegevens van weer twee andere dossiernummers waarop de minister besluiten 2 en 3 heeft genomen, zijn eveneens door [persoon] ingediend.
De Afdeling heeft in een groot aantal uitspraken (onder meer de uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1623, 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2446 en ECLI:NL:RVS:2015:2447, 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157, 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1102, 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1585, 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1884 en ECLI:NL:RVS:2016:1885, 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1950 en ECLI:NL:RVS:2016:1957, 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2050, 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2312, 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2576, ECLI:NL:RVS:2016:2577 en ECLI:NL:RVS:2016:2578, 3 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2845, en 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2856, ECLI:NL:RVS:2016:2857 en ECLI:NL:RVS:2016:2858) ten aanzien van Wob-procedures waarbij [persoon] is betrokken, geoordeeld dat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen en een rechtsmiddel in te stellen. Aan dat oordeel heeft de Afdeling in een aantal van die uitspraken onder meer ten grondslag gelegd dat [persoon] als rechtsbijstandverlener veel procedures over Wob-verzoeken voert, waarbij hij veelvuldig gebruik maakt van zeer algemeen geformuleerde machtigingen. Een zeer algemeen geformuleerde machtiging vormt onder omstandigheden een aanwijzing voor misbruik van recht. Van dergelijke machtigingen heeft [persoon] ook in de procedures in deze zaak gebruik gemaakt. In de bezwaarfase van deze procedures heeft de minister [persoon] verzocht om een specifiekere machtiging. [persoon] heeft dit niet gedaan, maar opnieuw een zeer algemeen geformuleerde machtiging overgelegd.
In de hiervoor vermelde uitspraken van de Afdeling van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2446, 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1585, en 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2050, was [appellant B] ook bij de desbetreffende Wob-procedures betrokken. Ter zitting van de rechtbank heeft [persoon] voorts verklaard regelmatig overleg over de procedures te hebben met [appellant A] en [appellant B]. Hieruit kan worden afgeleid dat [appellant A] en [appellant B] op de hoogte zijn van de wijze waarop [persoon] procedures voor hen voert.
2.6. Uit het hiervoor weergegeven samenstel van feiten en omstandigheden blijkt dat [appellant A], [appellant B] en [persoon] hebben beoogd de besluitvorming naar aanleiding van de ingediende Wob-verzoeken ernstig te compliceren en vertragen, met als motief het incasseren van dwangsommen en proceskostenvergoedingen. Zij hebben de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de rechtbank in te stellen, nu de ingestelde beroepen niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee zij de Wob hebben gebruikt. De rechtbank had de beroepen daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren.
Het betoog slaagt.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen niet-ontvankelijk verklaren.
4. Gelet op het voorgaande is de grondslag aan de door de minister ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluiten van 2 en 19 november 2015 ontvallen, zodat deze besluiten moeten worden vernietigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 september 2015 in zaken nrs. 15/579, 15/688 en 15/689;
III. verklaart de beroepen in die zaken niet-ontvankelijk;
IV. vernietigt de besluiten van de minister van Justitie van 2 november 2015, kenmerk CVOM/BV/WOB/2014/373, 19 november 2015, kenmerk CVOM/BV/WOB/2014/377, en 19 november 2015, kenmerk CVOM/BV/WOB/2014/379.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Slump w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
620.