Uitspraak
201503001/1/A3.
Datum uitspraak: 20 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 maart 2015 in zaak nr. 14/3741 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2014 heeft de minister naar aanleiding van een verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten openbaar gemaakt.
Bij besluit van 18 juli 2014 heeft de minister het besluit van 29 januari 2014 ingetrokken en het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 11 maart 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door hem tegen het besluit van 29 januari 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 18 juli 2014 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de minister opgedragen een besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en bepaald dat de minister aan [wederpartij] een dwangsom ten bedrage van € 1.260,00 verschuldigd is wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 3 juni 2015 heeft de minister het door [wederpartij] tegen het besluit van 29 januari 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en hem een geanonimiseerde kopie van de bij dat besluit toegezonden stukken verstrekt.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend, waarin hij tevens heeft gereageerd op het besluit van 3 juni 2015.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. H.O. Nieuwpoort, werkzaam bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: CVOM), is verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 25 juni 2013 is aan [wederpartij] een administratieve sanctie met CJIB-nummer […] (hierna: verkeersboete) opgelegd.
[wederpartij] heeft [gemachtigde] op 6 augustus 2013 gemachtigd hem te vertegenwoordigen en alle handelingen te verrichten teneinde geschillen in rechte te bestrijden en al hetgeen daartoe door [gemachtigde] noodzakelijk wordt geacht te doen, waaronder het aanwenden van rechtsmiddelen en het opvragen van gegevens, bijvoorbeeld op grond van de Wob, het bij weigering voeren van gerechtelijke procedures om deze gegevens alsnog te verkrijgen en, indien relevant, het aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten et cetera, een en ander in de ruimste zin van het woord, aldus de machtiging. Alle hierna vermelde door [wederpartij] verrichte handelingen zijn door [gemachtigde] namens [wederpartij] verricht.
[wederpartij] heeft het Wob-verzoek bij brief van 1 januari 2014 ingediend in verband met voormelde verkeersboete. Deze brief vermeldt het volgende:
"Bijgaand treft u een afschrift van de foto zoals deze behoort tot het dossier met CJIB nummer […], zaaknr. 2422646.
Mij beroepend op de Wob verzoek ik u mij namens [wederpartij] te doen toekomen afschriften van alle in- en uitgaande correspondentie tussen uw organisatie en het CVOM m.b.t. dit dossier. Specifiek maar niet uitputtend heeft dit verzoek betrekking op het opvragen van de foto."
Bij het besluit van 29 januari 2014 heeft de minister alle correspondentie met betrekking tot voormeld CJIB-nummer alsmede een foto openbaar gemaakt. Voorts heeft de minister daarbij te kennen gegeven dat de overige documenten niet in zijn bezit zijn en heeft hij verwezen naar de Politie Haaglanden.
Tegen dit besluit heeft [wederpartij] bij brief van 3 februari 2014 bezwaar gemaakt. In het bezwaarschrift heeft [wederpartij] betoogd dat de minister de documenten ten onrechte niet-geanonimiseerd openbaar heeft gemaakt, waardoor zijn persoonlijke levenssfeer niet is geëerbiedigd. Tevens heeft hij de minister verzocht om de kosten te vergoeden die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken.
Bij brief van 26 april 2014 heeft [wederpartij] de minister in gebreke gesteld, omdat deze nog geen besluit op het door hem gemaakte bezwaar heeft genomen.
2. De rechtbank heeft het verweer van de minister over misbruik van recht verworpen. Voorts heeft de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat [wederpartij], gezien het besluit van 18 juli 2014, geen belang meer heeft bij behandeling van dat beroep.
3. Ten aanzien van het betoog van de minister dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de handelwijze van de gemachtigde van [wederpartij] blijk geeft van misbruik van recht, wordt het volgende overwogen.
3.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 15 van Pro Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek vindt artikel 13 buiten Pro het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
3.3. [gemachtigde]van [wederpartij] maakt veelvuldig gebruik van zeer algemeen geformuleerde machtigingen, zoals hij ook in dit geval heeft gedaan. Deze machtiging vormt in dit geval, gezien de hierna vermelde omstandigheden, een aanwijzing voor misbruik van recht. [gemachtigde] voert als rechtsbijstandverlener een groot aantal procedures betreffende verkeersboetes, informatieverzoeken met een beroep op de Wob en het niet tijdig nemen van besluiten. Het Wob-verzoek is, blijkens de inhoud ervan, ingediend in verband met de verkeersboete. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan uit hetgeen [wederpartij] in bezwaar en beroep heeft aangevoerd niet worden afgeleid dat hij streeft naar controle op en het bieden van inzicht in de werkwijze van de CVOM bij het behandelen van geschillen over de rechtmatigheid van verkeersboetes. Kennelijk zijn de in het Wob-verzoek vermelde documenten opgevraagd om een beroep tegen een verkeersboete te kunnen motiveren. Artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete.
Zoals de Afdeling eerder, onder meer in voormelde uitspraak van 19 november 2014, heeft overwogen, moet, gelet op de ruime kennis en ervaring van [gemachtigde] op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder, ervan worden uitgegaan dat [gemachtigde] ermee bekend was dat voor informatieverzoeken met voormeld doel de Wob niet de geëigende grondslag is en voorts dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan in geval van niet-tijdige besluitvorming aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest het informatieverzoek op de Wob te baseren. Verder geeft het procesgedrag van [wederpartij] in deze zaak blijk van handelingen waarvan hij, althans zijn gemachtigde, geweten moet hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Zo heeft [wederpartij], hoewel de minister zijn gemachtigde herhaaldelijk heeft verzocht diens voor de CVOM bestemde Wob-gerelateerde correspondentie aan het postadres van de sectie Wob van de CVOM te richten, diverse stukken niet naar het juiste postadres verstuurd. Voorts is van belang dat uit het Wob-verzoek - anders dan hetgeen [wederpartij] in bezwaar en beroep heeft aangevoerd en anders dan de rechtbank heeft overwogen - niet volgt dat [wederpartij] heeft gevraagd om de gevraagde stukken met weglating van hem betreffende persoonlijke gegevens openbaar te maken, terwijl hij dit naar eigen zeggen wel beoogde. Gelet hierop doet de formulering van het Wob-verzoek afbreuk aan het doel waartoe het beweerdelijk is ingediend en heeft [wederpartij] het op het Wob-verzoek te nemen besluit onnodig extra vatbaar gemaakt voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures. Voorts wordt in aanmerking genomen dat [wederpartij] naar aanleiding van de verkeersboete ten minste vijfmaal een Wob-verzoek heeft ingediend.
3.4. Uit het voorgaande volgt dat [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen in deze zaak voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. [gemachtigde] heeft misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor de door hem aangewende bevoegdheid om in deze zaak beroep in te stellen, omdat dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarvoor de Wob is gebruikt. De handelwijze van [gemachtigde] moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens hem heeft verricht en hij hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank had aanleiding moeten zien beide beroepen, dus zowel het door [wederpartij] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit als het van rechtswege ontstane beroep, wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk te verklaren.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit ingestelde beroep alsmede het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van de minister van 18 juli 2014 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
5. Het besluit van 3 juni 2015 is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Door de vernietiging van die uitspraak is de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het moet worden vernietigd.
6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 maart 2015 in zaak nr. 14/3741;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep alsmede het van rechtswege ontstane beroep niet-ontvankelijk;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 3 juni 2015, kenmerk BK8704.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Michiels w.g. Herweijer
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2016
640.