Uitspraak
201502991/1/A3.
Datum uitspraak: 13 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 maart 2015 in zaak nr. 14/3873 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2014 heeft de minister een door [wederpartij] ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) ingediend verzoek (hierna: het Wob-verzoek) ten dele toegewezen en ten dele afgewezen.
Bij brief van 24 juni 2014 heeft [wederpartij] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door haar gemaakte bezwaar.
Bij besluit van 31 juli 2014 heeft de minister het door [wederpartij] tegen het besluit van 20 februari 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 maart 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 31 juli 2014 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de minister opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen en bepaald dat de minister aan [wederpartij] een dwangsom is verschuldigd, welke in totaal € 1.180,00 bedraagt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 3 juni 2015 heeft de minister het door [wederpartij] gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard en het besluit van 20 februari 2014 herroepen.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door C.J. Louisse en mr. J. Jansen, beiden werkzaam bij het Openbaar Ministerie, onderdeel Centrale Verwerking (hierna: de CVOM), is verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 2 september 2013 heeft de CVOM een verkeersboete met CJIB-nummer [CJIB-nummer] (hierna: de verkeersboete) aan [wederpartij] opgelegd.
[wederpartij] heeft [gemachtigde] op 11 november 2013 gemachtigd haar te vertegenwoordigen om geschillen in rechte te bestrijden en al hetgeen daartoe door [gemachtigde] noodzakelijk wordt geacht te doen, waaronder het aanwenden van rechtsmiddelen en het opvragen van gegevens, bijvoorbeeld op grond van de Wob, het bij weigering voeren van gerechtelijke procedures om deze gegevens alsnog te verkrijgen en, indien relevant, het aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten et cetera, een en ander in de ruimste zin van het woord, aldus de door [wederpartij] overgelegde machtiging. Alle hierna vermelde door [wederpartij] verrichte handelingen zijn door [gemachtigde] namens [wederpartij] verricht.
[wederpartij] heeft het Wob-verzoek bij brief van 1 februari 2014 ingediend in verband met voormelde verkeersboete. Deze brief is naar postbus 50.000 verstuurd en vermeldt het volgende:
"In het kader van de Wet openbaarheid van bestuur verzoek ik u om mij toe te zenden alle documenten die betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid, zijnde de mulderbeschikking of transactievoorstel met nummer [CJIB-nummer]. Onder het verzoek wordt in ieder geval en niet beperkt tot voornoemde aangelegenheid begrepen:
- de voor en achterzijde van de aankondiging van de beschikking / mini-pv, een ambtsedig opgemaakt proces-verbaal of een daarop gelijkend document zoals het overzicht zaakgegevens Mulder;
- alle aktes en pv's van beëdiging, alsook het besluit van aanstelling en de eventuele wijzigingsbesluiten van de betrokken opsporingsambtenaren;
- de akte van opsporingsbevoegdheid van de betrokken opsporingsambtenaren, de documenten die zien op scholing en bekwaamheid, een kopie identiteits- en legitimatiebewijs voor de uitgeoefende functie;
- andere documenten waarvan u bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid, zoals foto's en videomateriaal."
Bij het besluit van 20 februari 2014 heeft de minister een zogenoemd zaakoverzicht ter zake van de verkeersboete openbaar gemaakt. Voorts heeft de minister daarbij te kennen gegeven dat de overige documenten niet in zijn bezit zijn en dat hij het Wob-verzoek naar een ander bestuursorgaan, te weten het college van burgemeester en wethouders van Goes, heeft doorgestuurd.
Tegen dit besluit heeft [wederpartij] bezwaar gemaakt. De minister heeft het bezwaarschrift op 26 februari 2014 per fax ontvangen. Daarin heeft [wederpartij] betoogd dat de minister andere documenten dan het zaakoverzicht, die binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, onder zich heeft, dan wel onder zich behoort te hebben, en dat de minister het zaakoverzicht ten onrechte niet-geanonimiseerd openbaar heeft gemaakt, waardoor de persoonlijke levenssfeer van [wederpartij] niet is geëerbiedigd. Tevens heeft [wederpartij] de minister verzocht om de kosten te vergoeden die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken.
Bij brief van 14 mei 2014, verstuurd naar postbus 50.000, heeft [wederpartij] opnieuw een Wob-verzoek ter zake van de verkeersboete bij de minister ingediend. Daarbij heeft zij de minister onder meer verzocht alle documenten over de verkeersboete die in diens dossier zitten en nog niet eerder openbaar zijn gemaakt alsnog op grond van de Wob openbaar te maken.
Bij faxbericht van 16 mei 2014 heeft [wederpartij] de minister in gebreke gesteld, omdat deze nog geen besluit op het door haar gemaakte bezwaar heeft genomen.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het verweer van de minister over misbruik van recht verworpen. De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat [wederpartij], gezien het besluit van 31 juli 2014, geen belang meer heeft bij behandeling van dat beroep.
2. Ten aanzien van het betoog van de minister dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de handelwijze van de gemachtigde van [wederpartij] blijk geeft van misbruik van recht, wordt het volgende overwogen.
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 15 van Pro Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek vindt artikel 13 buiten Pro het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.3. De gemachtigde van [wederpartij], [gemachtigde], maakt veelvuldig gebruik van zeer algemeen geformuleerde machtigingen, zoals hij ook in dit geval heeft gedaan. Deze machtiging vormt in dit geval, gezien de hierna vermelde omstandigheden, een aanwijzing voor misbruik van recht. [gemachtigde] voert als rechtsbijstandverlener een groot aantal procedures betreffende verkeersboetes, informatieverzoeken met een beroep op de Wob en het niet tijdig nemen van besluiten. Het Wob-verzoek is, blijkens de inhoud ervan, ingediend in verband met de verkeersboete. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan uit hetgeen [wederpartij] in bezwaar en beroep heeft aangevoerd niet worden afgeleid dat zij streeft naar controle op en het bieden van inzicht in de werkwijze van de CVOM bij het behandelen van geschillen over de rechtmatigheid van verkeersboetes. Kennelijk zijn de in het Wob-verzoek vermelde documenten opgevraagd om een beroep tegen een boetebeschikking te kunnen motiveren. Artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete.
Zoals de Afdeling eerder onder meer in voormelde uitspraak van 19 november 2014 heeft overwogen, moet, gelet op de ruime kennis en ervaring van [gemachtigde] op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder, ervan worden uitgegaan dat [gemachtigde] ermee bekend was dat voor informatieverzoeken met voormeld doel de Wob niet de geëigende grondslag is en voorts dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan in geval van niet-tijdige besluitvorming aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest het informatieverzoek op de Wob te baseren. Verder geeft het procesgedrag van [wederpartij] in deze zaak blijk van handelingen waarvan zij, althans haar gemachtigde, geweten moet hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Zo heeft [wederpartij], hoewel de minister haar gemachtigde herhaaldelijk heeft verzocht diens voor de CVOM bestemde Wob-gerelateerde correspondentie aan het postadres of faxnummer van de sectie Wob van de CVOM te richten, het Wob-verzoek, de ingebrekestelling en het bezwaarschrift niet naar het juiste postadres of faxnummer verstuurd. Ook is het Wob-verzoek aldus geformuleerd dat het voor de minister niet mogelijk was daarop volledig en adequaat te kunnen beslissen. Onduidelijk is wat wordt bedoeld met bijvoorbeeld 'onder het verzoek wordt in ieder geval en niet beperkt tot voornoemde aangelegenheid begrepen', met ‘documenten die zien op scholing en bekwaamheid’ en met ‘andere documenten waarvan u bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid’. In dit kader is tevens van belang dat uit het Wob-verzoek - anders dan hetgeen [wederpartij] in bezwaar en beroep heeft aangevoerd en anders dan de rechtbank heeft overwogen - niet volgt dat [wederpartij] om anonimisering van het haar betreffende zaakoverzicht heeft verzocht. Gelet hierop doet de formulering van het Wob-verzoek afbreuk aan het doel waartoe het beweerdelijk is ingediend en heeft [wederpartij] het op het Wob-verzoek te nemen besluit onnodig extra vatbaar gemaakt voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures. Het bij brief van 14 mei 2014 ingediende Wob-verzoek is eveneens een handeling waarvan [wederpartij], althans haar gemachtigde, geweten moet hebben dat die, onder meer ten gevolge van mogelijke verwarring, een tijdige besluitvorming onnodig kon bemoeilijken.
2.4. Uit het voorgaande volgt dat [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen in deze zaak voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. [gemachtigde] heeft misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor de door hem aangewende bevoegdheid om in deze zaak beroep in te stellen, omdat dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarvoor de Wob is gebruikt. De handelwijze van [gemachtigde] moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens haar heeft verricht en zij hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank had aanleiding moeten zien beide beroepen, dus zowel het door [wederpartij] ingestelde beroep als het van rechtswege ontstane beroep, wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk te verklaren.
Het betoog slaagt.
3. Het hoger beroep van de minister is gegrond. Hetgeen de minister overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaren. Bij besluit van 3 juni 2015 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het moet worden vernietigd.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 maart 2015 in zaak nr. 14/3873;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep en het van rechtswege ontstane beroep niet-ontvankelijk;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 3 juni 2015, kenmerk CF5647.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Robben
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
610.