Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 24/2579 en ZWO 24/2580
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[eiseres], uit [vestigingsplaats] (hierna: de maatschap), eiseres (gemachtigde: ing. [gemachtigde] ),
en
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur(voorheen: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (hierna: de minister), verweerder.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over twee aan de maatschap opgelegde bestuurlijke boetes van € 12.955,50 en € 1.832,47. De minister heeft deze boetes aan de maatschap opgelegd wegens het overschrijden van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en fosfaat in het jaar 2019 respectievelijk het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en het niet naar waarheid invullen van het formulier “Aanvullende gegevens landbouwer” (hierna: de AGL) in het jaar 2020. De maatschap is het niet eens met deze boetes. Zij voert aan dat de minister voor enkele percelen een te kleine oppervlakte heeft aangenomen, voor één perceel een verkeerde fosfaatcategorie heeft gebruikt en de fosfaat- en stikstofgehaltes van de opgeslagen mest verkeerd heeft berekend. Zij heeft een eigen berekening van deze gehaltes overgelegd waaruit een andere conclusie getrokken zou moeten worden. Ook voert zij aan dat de minister haar ten onrechte een boete heeft opgelegd voor de overtreding van een administratieve verplichting. Ten slotte zouden de boetes onevenredig zijn. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van de maatschap of de boetes in stand kunnen blijven. De rechtbank oordeelt dat de minister is uitgegaan van de juiste oppervlaktes en fosfaatcategorie van de percelen en dat de maatschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gegevens die zij heeft gebruikt voor haar berekening ten minste even geschikt zijn om het fosfaat- en stikstofgehalte van de mestvoorraad zo goed mogelijk te benaderen. Verder oordeelt de rechtbank dat de minister de maatschap terecht een boete heeft opgelegd voor de overtreding van een administratieve verplichting en dat de opgelegde boetes niet onevenredig zijn. Er is geen sprake van geringe overtredingen en het is de bedoeling van de wetgever geweest dat bij het berekenen van de boetes werd uitgegaan van de fosfaat- en stikstofnormen die gelden zonder toepassing van derogatie. De maatschap krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Bij besluit van 8 november 2023 heeft de minister aan de maatschap een boete opgelegd wegens het overschrijden van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en fosfaat in het jaar 2019. Bij besluit van 26 maart 2024 (hierna: het bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen het besluit van 8 november 2023 ongegrond verklaard en is de minister bij dat besluit gebleven.
2.1.
De maatschap heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. Dit beroep heeft zaaknummer ZWO 24/2579. De minister heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.
3. Met een tweede besluit van 8 november 2023 heeft de minister aan de maatschap een boete opgelegd wegens het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en het niet naar waarheid invullen van de AGL in het jaar 2020. Bij besluit van 27 maart 2024 (hierna: het bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen het besluit van 8 november 2023 ongegrond verklaard en is de minister bij dat besluit gebleven.
3.1.
De maatschap heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit II. Dit beroep heeft zaaknummer ZWO 24/2580. De minister heeft op dit beroep gereageerd met een verweerschrift. De maatschap heeft in beide beroepen nog een aanvulling ingediend op 21 maart 2026.
4. De rechtbank heeft de beroepen op 2 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , de gemachtigde van de maatschap en mr. H. Kram namens de minister.
Beoordeling door de rechtbank
De achtergrond en totstandkoming van de bestreden besluiten I en II
5. De maatschap exploiteert een melkveebedrijf in [vestigingsplaats] . In het verleden heeft zij op haar bedrijf ook varkens gehouden. De maatschap heeft zich aangemeld voor derogatie. Daarom mocht zij in de jaren 2019 en 2020 gebruik maken van hogere gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat. Dat houdt in dat de maatschap onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht uitrijden dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 230 kilogram (hierna: kg) stikstof per hectare (hierna: ha) in plaats van 170 kg per ha. De voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet worden overschreden.
6. In de jaren 2018, 2019 en 2020 bestond de voorraad dierlijke mest van de maatschap uit varkensdrijfmest, rundvee vaste mest en rundveedrijfmest. Voor het vaststellen van de fosfaat- en stikstofgehaltes van de eerste twee categorieën mest heeft de maatschap in de AGL over 2018, 2019 en 2020 gebruik gemaakt van het wettelijk forfait. Het geschil gaat niet over deze categorieën mest, maar alleen over de rundveedrijfmest. Ook de door de maatschap opgegeven hoeveelheden mest zijn niet in geschil.
6.1.
Op 31 januari 2019 heeft de maatschap in de AGL over 2018 opgegeven dat de eindvoorraad rundveedrijfmest van het jaar 2018 (en dus de beginvoorraad rundveedrijfmest van het jaar 2019) bestond uit 1.200 ton met 5.400 kg stikstof en 2.160 kg fosfaat.
6.2.
Op 24 januari 2020 heeft de maatschap in de AGL over 2019 opgegeven dat de eindvoorraad rundveedrijfmest van het jaar 2019 (en dus de beginvoorraad rundveedrijfmest van het jaar 2020) bestond uit 1.300 ton met 5.850 kg stikstof en 1.820 kg fosfaat.
6.3.
Op 25 januari 2021 heeft de maatschap in de AGL over 2020 opgegeven dat de eindvoorraad rundveedrijfmest van het jaar 2020 bestond uit 1.450 ton met 6.525 kg stikstof en 2.030 kg fosfaat.
7. In de periode van november 2021 tot en met februari 2022 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) een controle uitgevoerd bij het bedrijf van de maatschap naar de gebruiksnormen en fosfaatrechten voor de jaren 2019 en 2020 en de derogatie voor de jaren 2019, 2020 en 2021. In het kader van deze controle heeft de inspecteur gegevens opgevraagd en heeft hij op 9 februari 2022 een controlebezoek gebracht aan het bedrijf waarbij hij één van de maten heeft gehoord.
7.1.
De inspecteur heeft op basis van analyses van de monsters van de in het jaar 2018 afgevoerde mest berekend dat de beginvoorraad van het jaar 2019 bestond uit 1.200 ton rundveedrijfmest met 6.060 kg stikstof en 2.110 kg fosfaat. Daarnaast heeft hij op basis van analyses van de monsters van de in het jaar 2019 afgevoerde mest berekend dat de eindvoorraad van het jaar 2019 bestond uit 1.300 ton rundveedrijfmest met 6.188 kg stikstof en 1.755 kg fosfaat. De bevindingen van de inspecteur voor het jaar 2019 zijn neergelegd in een rapport van 10 maart 2022 (hierna: het boeterapport 2019).
7.2.
De inspecteur heeft op basis van analyses van de monsters van de in het jaar 2019 afgevoerde mest berekend dat de beginvoorraad van het jaar 2020 bestond uit 1.300 ton rundveedrijfmest met 6.188 kg stikstof en 1.755 kg fosfaat. Daarnaast heeft hij op basis van analyses van de monsters van de in het jaar 2020 afgevoerde mest berekend dat de eindvoorraad van het jaar 2020 bestond uit 1.450 ton rundveedrijfmest met 6.569 kg stikstof en 2.059 kg fosfaat. De bevindingen van de inspecteur voor het jaar 2020 zijn neergelegd in een tweede rapport van 10 maart 2022 (hierna: het boeterapport 2020).
8. Op basis van het boeterapport 2019 heeft de minister met het eerste besluit van 8 november 2023 aan de maatschap een boete opgelegd van € 12.955,50 vanwege het overschrijden van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en fosfaat voor het jaar 2019 met 2.047 kg respectievelijk 12 kg (hierna: het boetebesluit 2019). Daarnaast heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2019 ingetrokken en heeft de minister de maatschap uitgesloten van derogatie voor het jaar 2024.
8.1.
Met het bestreden besluit I heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen het boetebesluit 2019 ongegrond verklaard en is de minister gebleven bij de opgelegde boete en de intrekking van de derogatievergunning en uitsluiting van derogatie voor het jaar 2024.
8.2.
De maatschap heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen de opgelegde boete. Daarnaast heeft de maatschap bij het College van beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBB) beroep ingesteld tegen de intrekking van de derogatievergunning voor het jaar 2019 en de uitsluiting van derogatie voor het jaar 2024. Op dit beroep is nog niet beslist.
9. Op basis van het boeterapport 2020 heeft de minister met het tweede besluit van 8 november 2023 aan de maatschap een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.832,47 voor het overschrijden van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen over het jaar 2020 met 1.946 kg en het niet naar waarheid invullen van de AGL over 2020 (hierna: het boetebesluit 2020). Daarnaast heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2020 ingetrokken en de maatschap uitgesloten van derogatie voor het jaar 2024.
9.1.
Met het bestreden besluit II heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen het boetebesluit 2020 ongegrond verklaard en is de minister gebleven bij de opgelegde boete en de intrekking van de derogatievergunning en uitsluiting van derogatie.
9.2.
De maatschap heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen de opgelegde boete. Daarnaast heeft de maatschap bij het CBB beroep ingesteld tegen de intrekking van de derogatievergunning voor het jaar 2020 en de uitsluiting van derogatie voor het jaar 2024. Het CBB heeft nog niet op dit beroep beslist.
Waarover gaat dit beroep?
10. Van belang is om de omvang van dit beroep vast te stellen. De minister heeft in beide besluiten van 8 november 2023 namelijk zowel een besluit genomen tot het opleggen van een boete aan de maatschap (de boetebesluiten 2019 en 2020) als een besluit tot het intrekken van de derogatievergunning voor de jaren 2019 en 2020 en het uitsluiten van de maatschap van derogatie voor het jaar 2024 (hierna: de derogatiebesluiten). Tegen de boetebesluiten 2019 en 2020 kon beroep worden ingesteld bij de rechtbank en tegen de intrekking van de derogatievergunning en het besluit tot uitsluiting van derogatie kon beroep worden ingesteld bij het CBB. De maatschap heeft dit ook beide gedaan. De bij de rechtbank ingestelde beroepen gaan daarom alleen over de boetebesluiten 2019 en 2020. De rechtbank zal dan ook niet ingaan op de beroepsgronden die gaan over de intrekking van de derogatievergunning en het besluit tot uitsluiting van derogatie voor het jaar 2024. Dit geldt met name voor de gronden dat de Europese regelgeving niet dwingt tot het intrekken van de derogatievergunning en dat de intrekking van die vergunning en uitsluiting van derogatie onevenredig zijn.
10.1.
De maatschap heeft ook een beroepsgrond aangevoerd tegen de waarschuwing die de minister haar heeft gegeven in verband met overtredingen van administratieve verplichtingen in de jaren 2018 en 2019. Op de zitting heeft de gemachtigde van de maatschap verklaard dat zij begrijpt dat tegen deze waarschuwing niet kan worden geprocedeerd. Hieruit begrijpt de rechtbank dat de maatschap deze beroepsgrond heeft ingetrokken. Daarom zal de rechtbank in deze uitspraak niet ingaan op deze waarschuwing.
Toetsingskader
11. Het uitgangspunt van de Meststoffenwet (hierna: de Msw) is dat het verboden is om op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt echter niet als de hoeveelheid meststoffen die in een kalenderjaar op of in de landbouwgrond wordt gebracht niet boven de voor dat jaar geldende gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en fosfaat komt. De hoogte van deze gebruiksnormen hangt af van de oppervlakte landbouwgrond dat tot het bedrijf behoort. Het gaat daarbij om de in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.” [1]
11.1.
Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de wetsgeschiedenis [2] volgt dat het door de wetgever gekozen systeem van normstelling uitgaat van een algeheel verbod voor het op of in de bodem brengen van meststoffen. Een agrariër die meststoffen heeft gebruikt kan daar alleen aan ontkomen als hij voldoet aan de voorwaarden voor het opheffen van dit verbod. De materiële bewijslast voor het naleven van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus in de eerste plaats bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op de opheffing van het verbod zal diegene aannemelijk moeten maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Het ligt daarbij op zijn weg om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De manier waarop dit gebeurt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof en/of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien aan de agrariër de verplichting oplegt om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. [3] Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet alleen voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor de oppervlakte van de tot het bedrijf van de agrariër behorende landbouwgrond. Deze oppervlakte landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. [4] De minister dient, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen voor het overschrijden van die normen, op basis van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen dat de overtreding is begaan. [5]
11.2.
De wettelijke regels die van belang zijn voor de beoordeling van dit beroep staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Zijn de oppervlakte landbouwgrond en de plaatsingsruimte goed vastgesteld?
12. De maatschap stelt zich op het standpunt dat de minister de oppervlakte landbouwgrond en de plaatsingsruimte van haar bedrijf over de jaren 2019 en 2020 niet goed heeft vastgesteld.
12.1.
Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat de minister ten onrechte uitgaat van een totale oppervlakte landbouwgrond in 2019 van 29,13 ha in plaats van 29,17 ha en een totale oppervlakte landbouwgrond in 2020 van 28,47 ha in plaats van 28,48 ha. Volgens de maatschap heeft de minister in beide jaren ten onrechte een 0,01 ha kleinere oppervlakte aangenomen van perceel [perceelnummer 1] . Zij stelt dat in de zomer van 2019 een nieuwe werktuigenberging is gebouwd, dat de graafwerkzaamheden daarvoor zullen hebben plaatsgevonden in mei en juni 2019 en dat daardoor op perceel [perceelnummer 1] tijdelijk bulten zand hebben gelegen en machines hebben gestaan. Volgens de maatschap is perceel [perceelnummer 1] vóór en na het realiseren van deze berging tot strak tegen de bebouwing aan bemest. Daarom had deze 0,01 ha volgens de maatschap wel meegerekend moeten worden als landbouwgrond die in het kader van de normale bedrijfsvoering in gebruik is. Daarnaast is de minister volgens de maatschap in 2019 ten onrechte uitgegaan van een 0,03 ha kleinere oppervlakte van perceel [perceelnummer 2] . Daartoe voert de maatschap aan dat zij het relevante deel van perceel [perceelnummer 2] begin 2019 nog in gebruik had als grasland en in februari 2019 nog heeft bemest en dat dit deel van het perceel pas later door een derde in gebruik is genomen als tuin. De maatschap is van mening dat het erom gaat of (een deel van) een perceel op enig moment in het jaar is bemest. De minister heeft naar het oordeel van de maatschap ten onrechte alleen gekeken naar de situatie op 15 mei van het desbetreffende jaar. Door deze werkwijze van de minister kan de situatie ontstaan dat (een deel van) een perceel buiten beschouwing wordt gelaten, terwijl daarop wel mest is uitgereden. Dit heeft volgens de maatschap tot gevolg dat bemesting die feitelijk wel heeft plaatsgevonden niet kan worden verantwoord en ook niet meer kan worden teruggedraaid. Zij wijst erop dat mest die al op het land ligt niet kan worden afgevoerd en ook niet kan worden bemonsterd.
12.2.
In de tweede plaats voert de maatschap aan dat de minister zowel in 2019 als in 2020 voor perceel [perceelnummer 3] ten onrechte de fosfaatcategorie ‘hoog’ heeft aangehouden. De maatschap stelt dat de percelen [perceelnummer 3] en [perceelnummer 4] , tezamen met het daartussen gelegen perceel en enkele andere nabijgelegen percelen, moeten worden aangemerkt als delen van één topografisch perceel met een totale oppervlakte van ongeveer 17,5 ha. Daartoe voert zij aan dat bij de beantwoording van de vraag wat behoort tot een perceel moet worden gekeken naar de groene lijnen in de perceel-applicatie van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RVO). Als landbouwpercelen binnen één zo’n (topografisch) perceel vallen, moeten de PAL-waarden van die percelen volgens haar worden gemiddeld. De percelen [perceelnummer 3] en [perceelnummer 4] liggen beide binnen de groene lijnen van hetzelfde (topografische) perceel in deze applicatie. Daarom had volgens de maatschap moeten worden uitgegaan van de gemiddelde PAL-waarde van deze percelen van 49 en vallen beide percelen in de fosfaatcategorie ‘neutraal’ in plaats van ‘hoog’. De maatschap verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar het antwoord dat op de website van de RVO wordt gegeven op de vraag “Hoe bereken ik het gewogen gemiddelde van de fosfaattoestand?”. Zij duidt de daar gegeven informatie aan als een protocol en stelt dat de minister ten onrechte heeft gekeken naar een ander protocol, te weten het ‘protocol voor het bemonsteren van de fosfaattoestand’.
13. De rechtbank is van oordeel dat de minister de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 5] juist heeft vastgesteld en dat de beroepsgronden daartegen niet slagen. Zij zal dit hierna toelichten.
13.1.
Om een stuk grond te kunnen aanmerken als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw vereist dat op die grond daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Uit de memorie van toelichting volgt dat, wil een stuk grond als ‘landbouwgrond’ worden aangemerkt, daadwerkelijk enige vorm van landbouw moet worden uitgeoefend en dus sprake moet zijn van werkelijk beteelde oppervlakte en niet enkel van (mogelijk) beteelbare oppervlakte. Volgens deze toelichting is daarvoor doorslaggevend of de oppervlakte daadwerkelijk in gebruik is voor de teelt van een bepaald gewas. Teeltvrije zones, werkpaden en oppervlaktes waarop de bedrijfsgebouwen staan, worden niet als landbouwgrond aangemerkt. [6]
13.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit de artikelen 24 en 25a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Uitvoeringsbesluit), artikel 103b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling) en artikel 1, onder ll, van de Msw volgt dat de in enig kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond overeenkomt met de gras- en bouwlanden die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoorden. [7] Dit betekent dat de toestand van een perceel op de peildatum 15 mei bepalend is voor het antwoord op de vraag of dat perceel in het desbetreffende jaar kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De rechtbank is van oordeel dat de maatschap dit had kunnen en moeten weten en hier rekening mee had kunnen houden door haar bedrijfsvoering hierop aan te passen.
13.3.
De minister heeft zijn standpunt dat bij de betwiste stroken grond op 15 mei geen sprake was van landbouwgrond ten aanzien van perceel [perceelnummer 1] gebaseerd op twee luchtfoto’s. Bij de luchtfoto op pagina 5 van het bestreden besluit I staat “peildatum 15-05-2019” en bij de luchtfoto op pagina 6 van het bestreden besluit II staat “peildatum 15-05-2020”. De rechtbank is van oordeel dat de minister uit deze luchtfoto’s heeft kunnen afleiden dat op enkele delen van [perceelnummer 1] 1 op 15 mei 2019 en 15 mei 2020 geen vorm van landbouw werd uitgeoefend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de maatschap niet aannemelijk gemaakt dat deze delen van perceel [perceelnummer 1] op deze data wel in gebruik waren als landbouwgrond. Daarbij is van belang dat de maatschap heeft erkend dat in 2019 op perceel [perceelnummer 1] een berging is gebouwd en dat daarom op dat perceel tijdelijk bulten zand hebben gelegen. De maatschap heeft niet geconcretiseerd wanneer deze bulten zand op het perceel hebben gelegen en zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit slechts een zeer korte periode is geweest. Verder overweegt de rechtbank dat de door de maatschap gestelde omstandigheid dat zij deze delen van het perceel op andere momenten in de jaren 2019 en 2020 heeft bemest, niet tot de conclusie kan leiden dat op de peildata 15 mei 2019 en 15 mei 2020 sprake was van landbouwgrond. Daarom heeft de minister deze delen van perceel [perceelnummer 1] terecht niet aangemerkt als in de jaren 2019 en 2020 tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Daarom slaagt de beroepsgrond over perceel [perceelnummer 1] niet.
13.4.
De minister heeft zijn standpunt over perceel [perceelnummer 5] gebaseerd op een luchtfoto die is opgenomen op pagina 7 van het bestreden besluit I. Bij deze luchtfoto staat “peildatum 15-05-2019”. De rechtbank is van oordeel dat de minister uit deze luchtfoto heeft kunnen afleiden dat een deel van perceel [perceelnummer 5] op 15 mei 2019 in gebruik was als tuin en dat op dit deel van het perceel op dat moment dus geen vorm van landbouw werd uitgeoefend. De maatschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit deel van perceel [perceelnummer 5] op 15 mei 2019 nog niet in gebruik was als tuin. De maatschap heeft een luchtfoto van perceel [perceelnummer 5] overgelegd. Daarbij is van belang dat niet bekend is op welke datum de door de maatschap overgelegde luchtfoto van perceel [perceelnummer 5] van 2019 is genomen. Daarom geeft deze luchtfoto geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van de minister dat het desbetreffende deel van het perceel op 15 mei 2019 al in gebruik was als tuin. Verder overweegt de rechtbank dat de door de maatschap gestelde omstandigheid dat zij dit deel van het perceel in februari 2019 nog heeft bemest, niet tot de conclusie kan leiden dat op de peildatum 15 mei 2019 sprake was van landbouwgrond. Daarom heeft de minister dit deel van perceel [perceelnummer 5] terecht niet aangemerkt als in het jaar 2019 tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Daarom slaagt de beroepsgrond over perceel [perceelnummer 5] niet.
14. De rechtbank is van oordeel dat de minister perceel [perceelnummer 3] terecht in de fosfaatcategorie ‘hoog’ heeft geplaatst. Zij zal dit hierna uitleggen.
14.1.
De fosfaatcategorie is van belang voor het vaststellen van de fosfaatruimte. De fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op grond van artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. [8] De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de Msw is onder meer afhankelijk van de fosfaattoestand van de bodem. Op grond van artikel 103a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling wordt de fosfaattoestand van de bodem vastgesteld door middel van bemonstering en analyse van de bodem overeenkomstig het in bijlage L opgenomen protocol. [9] Dit protocol wordt ook wel aangeduid als het “Bemonsteringsprotocol fosfaattoestand bepalen” (hierna: het protocol).
14.2.
In het protocol is geregeld dat uit een perceel dan wel een perceelsdeel met een maximale omvang van 5 ha één representatief mengmonster wordt samengesteld. Aan elkaar grenzende percelen kunnen worden samengevoegd tot een totale omvang van ten hoogste 5 ha, waarbij de omvang van de individuele percelen die worden samengevoegd niet groter is dan 2,5 hectare. Als een perceel groter is dan 5 ha dienen op grond van het protocol twee of meer representatieve mengmonsters te worden samengesteld ter vaststelling van de fosfaattoestand van dat perceel. De fosfaattoestand wordt dan bepaald door het gewogen gemiddelde te berekenen van de analyseresultaten van de individuele mengmonsters.
14.3.
De meststoffenwetgeving kent geen definitie van het door de maatschap genoemde begrip ‘topografisch perceel’, maar alleen van het begrip ‘perceel’. Onder een perceel wordt op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit verstaan: een aaneengesloten, door wegen, waterwegen, sloten, houtopstanden, muren, wallen of anderszins topografisch begrensde oppervlakte grond, dan wel het gedeelte daarvan behorend tot één bedrijf.
14.4.
Anders dan de maatschap kennelijk meent, kan het door haar genoemde topografische perceel van ongeveer 17,5 ha niet worden aangemerkt als één perceel in de zin van de meststoffenwetgeving. Dit topografische perceel bestaat uit meerdere (gewas)percelen. Alleen het gedeelte van een aaneengesloten oppervlakte grond dat tot één bedrijf behoort, kan op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit als één perceel worden aangemerkt. Voor zover hier van belang behoren alleen de percelen [perceelnummer 3] en [perceelnummer 4] tot het bedrijf van de maatschap. Daarom moet in dit geval alleen worden gekeken naar (de oppervlakte van) deze percelen. De overige delen van het door de maatschap genoemde ‘topografisch perceel’ van 17,5 ha zijn niet in eigendom of gebruik van de maatschap.
14.5.
In de Gecombineerde Opgave heeft de maatschap opgegeven dat perceel [perceelnummer 3] een oppervlakte heeft van 2,97 ha en perceel [perceelnummer 4] een oppervlakte van 0,61 ha. Hieruit volgt dat perceel [perceelnummer 3] groter is dan 2,5 ha en dat de percelen [perceelnummer 3] en [perceelnummer 4] samen kleiner zijn dan 5 ha. Alleen al om die reden mag perceel [perceelnummer 3] niet worden samengevoegd met perceel [perceelnummer 4] en moet de fosfaattoestand van perceel [perceelnummer 3] worden bepaald op basis van de analyseresultaten van (enkel) dit perceel. Daarom zal de rechtbank niet meer ingaan op de vraag of het (ook) van belang is dat de percelen [perceelnummer 3] en [perceelnummer 4] niet aan elkaar grenzen.
14.6.
De door de maatschap genoemde informatie op de website van de RVO is een uitleg van de manier waarop de fosfaattoestand van de grond moet worden bepaald. Het gaat daarbij, anders dan de maatschap meent, niet om een (afzonderlijk) protocol. De informatie op deze website geeft de rechtbank geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. In het antwoord op de door de maatschap genoemde veel gestelde vraag staat onder meer: “Bestaat uw topografische perceel uit meerdere gewaspercelen? En is dit perceel 5 hectare (ha) of groter? Dan berekent u voor dit perceel een gewogen gemiddelde.” Op de website van de RVO staat over ditzelfde onderwerp ook: “Topografische percelen groter dan 5 hectare: Heeft u een perceel groter dan 5 hectare? U kunt kiezen uit 2 bemonsteringsmethoden: de eigen methode of de gestratificeerde aselecte steekproef. Gebruikt u de eigen methode, dan laat u meerdere mengmonsters nemen en krijgt u meer analyseresultaten.” De zinsnede “
uw[…] perceel” en de zin “
Heeft ueen perceel groter dan 5 hectare?” (onderstrepingen door de rechtbank) sluiten aan bij de in de begripsomschrijving van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit gestelde eis dat het moet gaan om een oppervlakte grond, behorende tot één bedrijf. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is daarvan bij het door de maatschap genoemde topografische perceel van 17,5 ha geen sprake. Bovendien heeft het deel van dit perceel dat wel tot het bedrijf van de maatschap behoort een oppervlakte van minder dan 5 ha. Verder merkt de rechtbank op dat op de website van de RVO staat: “Bemonsteringsprotocol fosfaattoestand bepalen: Gaat u aan de slag met de bemonstering van landbouwgrond? Dan gebruikt u het Bemonsteringsprotocol fosfaattoestand bepalen.” Hiermee wordt bevestigd dat de bepaling van de fosfaattoestand moet plaatsvinden aan de hand van het protocol. Gelet op dit alles, heeft de maatschap uit de informatie op de website van de RVO redelijkerwijs niet kunnen afleiden dat een gewogen gemiddelde kon worden berekend van de percelen [perceelnummer 3] en [perceelnummer 4] .
uw[…] perceel” en de zin “
Heeft ueen perceel groter dan 5 hectare?” (onderstrepingen door de rechtbank) sluiten aan bij de in de begripsomschrijving van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit gestelde eis dat het moet gaan om een oppervlakte grond, behorende tot één bedrijf. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is daarvan bij het door de maatschap genoemde topografische perceel van 17,5 ha geen sprake. Bovendien heeft het deel van dit perceel dat wel tot het bedrijf van de maatschap behoort een oppervlakte van minder dan 5 ha. Verder merkt de rechtbank op dat op de website van de RVO staat: “Bemonsteringsprotocol fosfaattoestand bepalen: Gaat u aan de slag met de bemonstering van landbouwgrond? Dan gebruikt u het Bemonsteringsprotocol fosfaattoestand bepalen.” Hiermee wordt bevestigd dat de bepaling van de fosfaattoestand moet plaatsvinden aan de hand van het protocol. Gelet op dit alles, heeft de maatschap uit de informatie op de website van de RVO redelijkerwijs niet kunnen afleiden dat een gewogen gemiddelde kon worden berekend van de percelen [perceelnummer 3] en [perceelnummer 4] .
14.7.
Hieruit volgt dat de minister terecht niet het gemiddelde van de PAL-waarden van de percelen [perceelnummer 3] en [perceelnummer 4] heeft genomen en terecht is uitgegaan van de door de maatschap voor perceel [perceelnummer 3] opgegeven PAL-waarde van 51, wat neerkomt op de fosfaatcategorie ‘hoog’. Daarom slaagt de beroepsgrond over perceel [perceelnummer 3] niet.
Heeft de minister de fosfaat- en stikstofgehaltes van de mest juist berekend?
15. De maatschap stelt zich op het standpunt dat de minister de stikstof- en fosfaatgehaltes van de mest die is uitgereden op de landbouwgrond van het bedrijf niet juist heeft berekend.
15.1.
Volgens de maatschap heeft de minister de fosfaat- en stikstofgehaltes van de mest voor de jaren 2019 en 2020 ten onrechte berekend op basis van de in juni 2018 respectievelijk op 30 juli 2020 afgevoerde en bemonsterde mest. Deze mest levert naar het standpunt van de maatschap echter niet de best beschikbare gegevens op. Daartoe voert zij aan dat de monsters die van deze mest zijn genomen, mede doordat er maar weinig mest wordt afgevoerd van het bedrijf, niet representatief zijn voor de totale mestvoorraad. Zij stelt dat de mestkelders op haar bedrijf aan het eind van het voorjaar bijna leeg zijn en dat de mestvrachten die zijn afgevoerd vóór de zomer van het voorliggende jaar niets zeggen over wat er aan het eind van het voorliggende jaar (en dus aan het begin van het jaar waar het om gaat) in de voorraad zit. Ook stelt zij dat de door de minister gebruikte vrachten mest die zijn afgevoerd in juni 2018 en juli 2020 zijn geproduceerd in de winter of het voorjaar van het seizoen 2017/2018 respectievelijk de winter of het voorjaar van het seizoen 2019/2020. Daarom zegt deze mest volgens de maatschap niets over de mest die is geproduceerd in de winters van 2018/2019 respectievelijk 2020/2021. Volgens de maatschap is de kans groot dat deze mest een deel van de bezinklaag of de meer met ruwvoer bevuilde mest van jongvee en/of relatief veel schoonmaakwater van het schoonspuiten van de stal bevat. Daardoor kunnen de fosfaat- en stikstofgehaltes van die mest volgens haar aanmerkelijk afwijken van wat gangbaar is op het bedrijf. Zij wijst erop dat de door de minister gehanteerde fosfaat- en stikstofgehaltes van de in juni 2018 afgevoerde mest ook veel hoger zijn dan de gehaltes van de andere mest die in de jaren daar omheen is afgevoerd.
15.2.
De maatschap heeft een eigen berekening gemaakt op basis van de op het bedrijf geproduceerde mest met de daarbij behorende fosfaat- en stikstofgehaltes. Volgens de maatschap moeten de begin- en eindvoorraad worden vastgesteld op basis van dezelfde gehaltes fosfaat en stikstof. Daarom heeft zij de waardering van de beginvoorraad zoveel mogelijk gelijkgetrokken met de waardering van de eindvoorraad. In de mestadministratie van 2019 en 2020 is deze werkwijze volgens de maatschap weliswaar niet exact uitgevoerd, maar is deze werkwijze met de gekozen bedrijfsspecifieke uitgangspunten wel zo goed mogelijk benaderd. De maatschap heeft bij haar berekening gebruik gemaakt van de gehaltes van de vrachten mest die zijn afgevoerd rond de jaarwisseling. De gehaltes van die vrachten zouden naar het oordeel van de maatschap representatiever zijn voor de gehaltes van de mest door het jaar heen. Voor 2019 zijn dit de vrachten die zijn afgevoerd op 27 en 28 februari 2019 en 4 maart 2019. Volgens de maatschap was deze mest grotendeels ook al aanwezig op 1 januari 2019, waardoor deze mest een goed beeld geeft van de fosfaat- en stikstofgehaltes op die datum. Voor 2020 heeft de maatschap gekeken naar de vrachten die zijn afgevoerd op 18 en 19 januari 2021 en op 5 en 6 februari 2021. Volgens de maatschap was deze mest grotendeels ook al aanwezig op 31 december 2020, waardoor deze mest een goed beeld geeft van de fosfaat- en stikstofgehaltes op die datum. Daarom wordt bij het gebruik van de gemiddelde waardes van deze vrachten naar de mening van de maatschap uitgegaan van de best beschikbare gegevens. De maatschap concludeert dat uitgaande van haar eigen berekeningen geen sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen voor de jaren 2019 en 2020. De maatschap verwijst hierbij naar de door haar overgelegde uitdraaien van het programma AgroMineraal van de jaren 2019 en 2020.
15.3.
Verder voert de maatschap aan dat de minister er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat in het jaar 2020 sprake was van een stikstofgat van 0,33 kg stikstof per kg fosfaat. Dit gat is volgens de maatschap ontstaan doordat (ook bij graasdieren) stikstofvervluchtiging plaatsvindt. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst zij naar een kamerbrief van de minister van 19 december 2025, waarin staat dat men ver gevorderd is met het opstellen van een protocol voor het vaststellen van het stikstofgat bij graasdieren. Volgens de maatschap volgt hieruit dat wordt erkend dat ook bij graasdieren sprake is van een stikstofgat en dat hier met terugwerkende kracht rekening mee moet worden gehouden. De maatschap heeft zelf een berekening gemaakt van dit stikstofgat op haar bedrijf. Zij heeft de verhouding fosfaat/stikstof in de geproduceerde mest vergeleken met de verhouding fosfaat/stikstof in de bemonsterde afgevoerde mest. Zij heeft berekend dat deze verhouding in de geproduceerde mest 3,5/1 en in de in 2020 bemonsterde afgevoerde mest 3,2/1 is. Het verschil tussen deze verhoudingen (0,33 kg stikstof per kg fosfaat) vormt volgens de maatschap het stikstofgat. Dit stikstofgat heeft volgens de maatschap tot gevolg dat er op papier van wordt uitgegaan dat (2.304 x 0,33 kg =) 760 kg stikstof meer is uitgereden op landbouwgrond dan in werkelijkheid is gebeurd.
16. De rechtbank is van oordeel dat de minister de fosfaat- en stikstofgehaltes van de mest juist heeft berekend. Zij zal dit hierna toelichten.
16.1.
De maatschap moet jaarlijks aan de minister gegevens verstrekken over de hoeveelheid meststoffen die zij in een kalenderjaar in voorraad heeft gehouden en de samenstelling daarvan. Deze hoeveelheid moet de maatschap bepalen op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde fosfaat- en stikstofgehalte van die meststoffen. Dit volgt uit de artikelen 34, eerste lid, onder b, en 35, eerste lid, van de Msw, de artikelen 35, eerste en tweede lid, 36, aanhef en onder d, en 68 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 42, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling.
16.2.
Op grond van artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling moet het fosfaat- en stikstofgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Op grond van het vierde lid is de opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen in de eindvoorraad van een bepaald jaar gelijk aan die in de beginvoorraad van het volgende jaar.
16.3.
Uit de toelichting op artikel 94 van Pro de Uitvoeringsregeling [10] volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Als deze gegevens niet beschikbaar zijn, wordt gerekend met de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehaltes van de in het desbetreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehaltes. Deze invulling van ‘best beschikbare gegevens’ is ook opgenomen in het door de minister gehanteerde Boetebeleid Meststoffenwet RVO. [11]
16.4.
In dit geval zijn geen gegevens beschikbaar over de gehele voorraad. Er is namelijk niet bemonsterd in de mestkelders op het bedrijf van de maatschap zelf. Daarom heeft de minister voor de bepaling van de begin- en de eindvoorraad in 2019 gerekend met de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehaltes van de bemonsterde afgevoerde mest in 2018 respectievelijk 2019. De maatschap heeft in juni 2018 driemaal een vracht mest afgevoerd. Het gemiddelde van de fosfaat- en stikstofwaardes uit deze vrachten hanteert de minister als gegeven voor de beginvoorraad van 2019. In 2019 is in totaal vijf maal mest afgevoerd. De minister hanteert het gemiddelde daarvan voor de eindvoorraad van 2019 en de beginvoorraad van 2020. De berekening van de minister is aldus conform de systematiek van de regelgeving tot stand gekomen.
16.5.
De maatschap heeft aan haar betoog dat de minister is uitgegaan van onjuiste fosfaat- en stikstofgehaltes ten grondslag gelegd dat deze gehaltes geen recht doen aan de werkelijke situatie. Daarom heeft zij die gehaltes aangepast in een eigen berekening.
16.6.
De rechtbank stelt voorop dat de maatschap aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. [12] De rechtbank is echter van oordeel dat de maatschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gegevens die zij heeft gebruikt voor haar berekening ten minste even geschikt zijn om het fosfaat- en stikstofgehalte van de mestvoorraad zo goed mogelijk te benaderen. [13] De maatschap heeft haar stellingen dat de mestkelders aan het einde van het voorjaar leeg zijn en dat de kans groot is dat de mest die in juni 2018 en juli 2020 is afgevoerd een deel van de bezinklaag, de meer met ruwvoer bevuilde mest van jongvee of relatief veel schoonmaakwater van het schoonspuiten van de stal bevat niet aannemelijk gemaakt. Zij heeft daarvoor geen betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs geleverd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking hetgeen in het boeterapport is opgenomen. De toezichthouder heeft overwogen in het boetetrapport 2019 dat het gebruikelijk is dat rundveedrijfmest voor het laden wordt gemixt om een homogene samenstelling te verkrijgen die gemakkelijker verpompbaar is, zodat het niet aannemelijk is dat de mestput ten tijde van de afvoer van mest op 15 juni 2018 enkel dikke mest bevatte. Ook heeft de toezichthouder aangevoerd dat het niet aannemelijk is dat de mestput ten tijde van de afvoer van de mest in juni 2018 bijna leeg was, omdat percelen die worden beweid meestal in het voorjaar eenmaal een dierlijke mestgift krijgen en daarna tijdens het beweiden niet meer worden bemest. Het is volgens de toezichthouder niet logisch dat de put in juni 2018 bijna leeg was, omdat er dan ook geen mest meer was om percelen te bemesten die worden gebruikt voor voederwinning. De maatschap heeft deze stellingen van de toezichthouder niet gemotiveerd betwist. De maatschap heeft ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat de door de minister gebruikte vrachten afgevoerde en bemonsterde mest niet representatief zijn. De rechtbank is het daarom met de minister eens dat kan worden aangenomen dat het gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalte van de drie vrachten bemonsterde mest die zijn afgevoerd in het kalenderjaar 2018, de vijf vrachten bemonsterde mest die zijn afgevoerd in het kalanderjaar 2019 en de zes vrachten bemonsterde mest die zijn afgevoerd in het kalenderjaar 2020 voldoende representatief zijn om het totale fosfaat- en stikstofgehalte van de begin- en eindvoorraad mest in de jaren 2019 en 2020 te kunnen bepalen. De maatschap heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
16.7.
Naar aanleiding van het betoog van de maatschap dat zij pas achteraf weet met welke fosfaat- en stikstofgehaltes in een bepaald jaar zal worden gerekend en dat zij de bemesting van haar percelen daar dan niet meer op kan aanpassen, overweegt de rechtbank het volgende. Zoals de minister op de zitting heeft aangevoerd, is het aan de maatschap om de fosfaat- en stikstoftoestand op haar bedrijf gedurende het jaar te monitoren en haar bedrijfsvoering daarop aan te passen. De maatschap bepaalt zelf hoe vaak en op welk(e) moment(en) zij mest van haar bedrijf laat afvoeren en bemonsteren. De minister heeft op de zitting toegelicht dat de maatschap, als uit de analyseresultaten blijkt dat het fosfaat- en/of stikstofgehalte van de afvoerde mest uitzonderlijk hoog is, een nieuwe analyse aan kan vragen. Ook kan zij er op basis van de analyseresultaten voor kiezen om later in het jaar meer vrachten mest te laten afvoeren (en bemonsteren), en de hoeveelheid mest die wordt uitgereden op de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond te verminderen.
16.8.
De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de best beschikbare gegevens in dit geval kunnen worden verkregen door uit te gaan van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten in de in de jaren 2018, 2019 en 2020 afgevoerde hoeveelheden mest.
16.9.
Over de beroepsgrond dat de minister er geen rekening mee heeft gehouden dat in 2020 sprake was van een stikstofgat, overweegt de rechtbank het volgende. Uit bijlage 2 bij het boeterapport 2020 blijkt dat de maatschap over het jaar 2020 een berekening van de bedrijfsspecifieke excretie (hierna: BEX-berekening) heeft ingediend. Uit de bijlage bij het boetebesluit 2020 blijkt dat de minister deze BEX-berekening heeft gebruikt voor het berekenen van de mestproductie van de op het bedrijf gehouden graasdieren. Zoals de minister heeft toegelicht, is in deze BEX-berekening al een bedrijfsspecifieke correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat de maatschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat de stikstofvervluchtiging (het stikstofgat) bij haar bedrijf in 2020 groter was, dan de vervluchtiging waar bij deze correctie vanuit is gegaan. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de maatschap bij haar berekening van het stikstofgat gebruik heeft gemaakt van de rekenmethode voor staldieren. Deze rekenmethode kan niet één op één worden toegepast bij graasdieren. [14] De door de maatschap genoemde kamerbrief geeft ook geen aanleiding om aan te nemen dat het stikstofgat in het geval van haar bedrijf niet voldoende is gecompenseerd met de correctie in de BEX-berekening. Daarom slaagt de beroepsgrond over het stikstofgat niet.
Is terecht een boete opgelegd voor overtreding van administratieve verplichtingen in 2020?
17. De maatschap stelt zich op het standpunt dat de minister haar ten onrechte een boete van € 300 heeft opgelegd voor het niet naleven van administratieve verplichtingen in 2020. Volgens de maatschap heeft zij alle gevraagde gegevens naar waarheid verstrekt en de AGL voor 2020 juist ingevuld. De maatschap verwijst hierbij naar wat zij hiervoor heeft aangevoerd over de berekening van de stikstof- en fosfaatgehaltes van de uitgereden mest.
18. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht een boete van € 300 heeft opgelegd aan de maatschap wegens het overtreden van administratieve verplichtingen in het jaar 2020. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, volgt dat de maatschap de AGL voor 2020 niet naar waarheid heeft opgemaakt. De door de maatschap opgegeven stikstof- en fosfaatgehalten zijn niet gebaseerd op de best beschikbare gegevens. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Zijn de opgelegde boetes onevenredig?
19. De maatschap stelt zich op het standpunt dat de bestuurlijke boetes moeten worden aangemerkt als punitieve sancties en dat deze sancties niet in redelijke verhouding staan tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtredingen. Dit is volgens de maatschap in strijd met artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Volgens de maatschap had de minister de boetebedragen moeten matigen, omdat sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De maatschap is van mening dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid en dat de overtredingen een zeer beperkte ernst hebben. De verwijtbaarheid ziet volgens haar hoogstens op een beperkt, door de minister bekritiseerd onderdeel van de voorraadwaardering in beide jaren. Daarnaast moeten de boetes naar de mening van de maatschap worden gematigd omdat deze voor een groot deel het gevolg zijn van het wegvallen van de derogatie. Ook voert zij aan dat de boetes, in combinatie met het wegvallen van de derogatie en het verliezen van subsidies leidt tot een totale schade van ongeveer € 100.000, wat grote consequenties heeft voor haar bedrijf.
20. De rechtbank is van oordeel dat (de hoogtes van) de opgelegde bestuurlijke boetes niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Zij legt dit hierna uit.
20.1.
De bestuurlijke boetes zijn punitieve sancties. Deze vallen onder het bereik van artikel 6 van Pro het EVRM. Dat brengt mee dat de rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boetes in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtredingen.
20.2.
De opgelegde boetebedragen (van € 7,- per kilo overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, € 5,50 per kilo overschrijding van de gebruiksnorm voor fosfaat en € 300,- voor het niet naar waarheid opmaken van de AGL) zijn vastgelegd in een wettelijk voorschrift. De boetebedragen voor de overschrijding van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en fosfaat staan in artikel 57, eerste en derde lid, van de Msw. Het boetebedrag voor het niet naar waarheid opmaken van de AGL staat in artikel 62, tweede lid, van de Msw, gelezen in combinatie met artikel 73, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, artikel 130 van Pro de Uitvoeringsregeling en bijlage M van de Uitvoeringsregeling.
20.3.
Het is vaste rechtspraak van het CBB dat voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader vormt waarin de op artikel 6 EVRM Pro gebaseerde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd. In dit artikellid is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Binnen dat kader kan en moet worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van Pro de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is in verhouding tot met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. [15] Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding. [16]
20.4.
In de wetsgeschiedenis staat dat, in verband met de rechtszekerheid, de voorkoming van geschillen over het toegepaste boetetarief en de noodzaak van het stellen van effectieve, afschrikkende sancties, voor het stelsel van gebruiksnormen het tarief van de boete in de wet zèlf is vastgelegd. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof en/of fosfaat waarmee de norm is overschreden. De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete alleen afschrikkend is, als deze hoger is dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel. Daarnaast moet de boete ook een bestraffend element hebben. Deze elementen spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid om aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag. [17]
20.5.
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden waarmee de wetgever bij het vaststellen van het boetebedrag geen rekening heeft gehouden. De rechtbank ziet in wat de maatschap heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De maatschap heeft er bewust voor gekozen om af te wijken van de in de wetsgeschiedenis beschreven methoden. Daarmee heeft zij het risico genomen dat achteraf zou worden geconcludeerd dat haar berekening niet is gebaseerd op de best beschikbare gegevens en dat naar aanleiding daarvan zou worden vastgesteld dat zij de gebruiksnormen heeft overschreden. De rechtbank volgt de maatschap niet in haar standpunt dat sprake is van overtredingen met een zeer beperkte ernst. Door het overschrijden van de gebruiksnormen is het stikstofverlies naar het milieu hoger geweest dan toegestaan. In het stelsel van de Msw wordt ervan uitgegaan dat schade aan het milieu wordt toegebracht als de wettelijke gebruiksnormen worden overschreden. [18] Het beroep van de maatschap op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 [19] slaagt niet. De wetgever heeft er namelijk met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel feitelijk (veel) lager kan zijn. De omstandigheid dat de omvang van de overschrijding van de gebruiksnormen (en dus de hoogte van de boetes) is berekend, uitgaande van de situatie waarin geen derogatievergunning zou zijn verleend, maakt de boetes niet disproportioneel. Voor wat betreft de boete voor het jaar 2019 is daarnaast van belang dat, ook uitgaande van de derogatienorm van 230 kg stikstof per ha, sprake is van een overschrijding van 10,26 kg stikstof per ha en dus niet van een geringe overschrijding. Voor wat betreft de boete voor het jaar 2020 is mede van belang dat de minister de boete met 75% heeft gematigd, omdat de overschrijding na toepassing van de verhoogde gebruiksnorm tussen 5 en 10 kg stikstof per ha ligt. Vervolgens heeft de minister deze boete nog eens met 50% gematigd omdat de maatschap ook voor het voorgaande jaar (2019) al is beboet. [20] De maatschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat de opgelegde boetes voor haar bedrijf zulke grote (financiële) consequenties hebben dat dit voor de minister aanleiding had moeten zijn om geen of lagere boetes op te leggen. Gelet op dit alles, is er geen reden om te oordelen dat de opgelegde boetes in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Conclusie en gevolgen
21. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de maatschap geen gelijk krijgt en dat de bestuurlijke boetes in stand blijven. De maatschap krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en mr. drs. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
artikel 5:46, derde lid
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Meststoffenwet (Msw)
artikel 1, eerste lid
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […];
h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
ll. fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar
1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, en […].
artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
artikel 8
Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
artikel 9
1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2 Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling. […].
artikel 11
1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland.
2 Bij ministeriële regeling worden hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen vastgesteld die kunnen verschillen naargelang de fosfaattoestand van de bodem, het gebruik van de landbouwgrond als grasland of bouwland, de te telen gewassen, de toegepaste landbouwpraktijk, de gewasopbrengst, de kenmerken van de bodem, de grondsoort, de grondwatertoestand en de ecologie van een gebied.
artikel 34, eerste lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op: […]
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c; […].
artikel 35, eerste lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de bepaling van:
a. de hoeveelheden meststoffen, bedoeld in artikel 34, eerste lid, onderdeel b, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat;
b. de verdere samenstelling van deze meststoffen;
c. de tot het bedrijf behorende oppervlakten, bedoeld in artikel 34, eerste lid, onderdeel c; […];
e. de aard, de fosfaattoestand en de samenstelling van de bodem alsmede de gewasopbrengst, voor zover dat relevant is voor de hoeveelheid meststoffen die op of in de bodem mag worden gebracht. […].
artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt Pro de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. […]
3 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
artikel 62, tweede lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd ter zake van overtreding van het bij of krachtens artikel 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 15, 33b, vijfde lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40 bepaalde.
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit)
artikel 1, eerste lid
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
b. perceel: aaneengesloten, door wegen, waterwegen, sloten, houtopstanden, muren, wallen of anderszins topografisch begrensde oppervlakte grond, dan wel het gedeelte daarvan behorend tot één bedrijf; […].
artikel 24
Voor de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de wet, en de krachtens artikel 11, tweede lid, van de wet vastgestelde ministeriële regeling is de tot het bedrijf behorende oppervlakte grasland of bouwland in enig kalenderjaar de oppervlakte grasland onderscheidenlijk bouwland die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort.
artikel 25a, eerste lid
Voor de toepassing van artikel 1, eerste lid, onderdeel ll, onder 1°, van de wet is de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar de oppervlakte landbouwgrond die ingevolge de artikelen 24 en 25 in het desbetreffende kalenderjaar tot het bedrijf behoort.
artikel 35
1. De landbouwer verstrekt jaarlijks gegevens uit de administratie aan Onze Minister. Verstrekking geschiedt uitsluitend langs elektronische weg.
2 De landbouwer verstrekt desgevraagd door Onze Minister gegevens uit de administratie, binnen een door Onze Minister bepaalde termijn en op een door Onze Minister bepaalde wijze. Verstrekking geschiedt uitsluitend langs elektronische weg. […].
artikel 36
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over: […]
d. de gegevens die ingevolge artikel 35, eerste lid, worden verstrekt en de wijze waarop en de termijn waarbinnen deze gegevens worden verstrekt; […].
artikel 68
1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
2 De in enig kalenderjaar op een bedrijf per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen te verminderen met de aan het eind van desbetreffend kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
3 De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
4 De op een bedrijf als bedoeld in het derde lid opgeslagen hoeveelheid overige meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
5 De op een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld of op een bedrijf waar geen dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
artikel 73
1. De hoogte van de op grond van artikel 62, tweede lid, van de wet te bepalen bestuurlijke boete bedraagt voor de volgende categorieën: […];
d. niet naar waarheid administreren, registreren, melden of invullen: € 300; […].
2 Bij ministeriële regeling wordt per overtreding de hoogte van de bestuurlijke boete aangewezen overeenkomstig het eerste lid.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)
artikel 42, eerste lid
De landbouwer verstrekt jaarlijks vóór 1 februari aan de minister met betrekking tot het voorgaande kalenderjaar gegevens uit de administratie over:
a. de aan het eind van het kalenderjaar op het bedrijf aanwezige hoeveelheid meststoffen, onderscheiden naar:
1°. vaste mest;
2°. drijfmest; […].
artikel 94, tweede lid
2 Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
4 Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
artikel 103a, eerste lid
De fosfaattoestand van de bodem, bedoeld in artikel 21a, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld […] door middel van bemonstering en analyse van de bodem overeenkomstig het in bijlage L opgenomen protocol.
artikel 103b, tweede lid
De landbouwer meldt de fosfaattoestand van het desbetreffende perceel gebaseerd op het op grond van artikel 103a, derde lid, geldige analyserapport, uiterlijk 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar. […].
artikel 130
De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van Pro de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
Bijlage L behorende bij de artikelen 27b en 103a van de Uitvoeringsregeling
[…] In het geval van de toepassing van een eigen protocol wordt uit een perceel dan wel een perceelsdeel met een maximale omvang van vijf hectare één representatief mengmonster samengesteld. Aan elkaar grenzende percelen kunnen worden samengevoegd tot een totale omvang van ten hoogste vijf hectare, waarbij de omvang van de individuele percelen die worden samengevoegd niet groter is dan 2,5 hectare.
Indien een perceel groter is dan 5 hectare dienen er twee of meer representatieve mengmonsters samengesteld te worden ter vaststelling van de fosfaattoestand van dat perceel. De fosfaattoestand wordt dan bepaald door het gewogen gemiddelde te berekenen van de analyseresultaten van de individuele mengmonsters. […].
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
artikel 47
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
artikel 6, eerste lid
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.