ECLI:NL:PHR:2025:369

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer25/00406 CW

Zitting25 maart 2025

VORDERING TOT CASSATIE IN HET BELANG DER WET

B.F. Keulen

In de zaak

[betrokkene] ,

wonende te [plaats] ,

hierna: de betrokkene

Inleiding

1. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft bij arrest van 17 december 2024 de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 maart 2024 vernietigd voor zover daarbij is beslist op het verzoek om een proceskostenvergoeding en de advocaat-generaal veroordeeld tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene tot een bedrag van € 2.187,50.^[1]

2. Aan de beslissing van het hof ligt de overweging ten grondslag ‘dat in dit geval niet kan worden beoordeeld of de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zoals dat luidt per 1 januari 2024 verenigbaar is met artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM.’ Aangezien volgens het hof ‘de mogelijkheid niet valt uit te sluiten dat de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv, in strijd is met het uit deze bepalingen voortvloeiende discriminatieverbod is het naar het oordeel van het hof aangewezen om de bepaling in dit geval buiten toepassing te laten.’

3. Deze vordering strekt ertoe aan Uw Raad de vraag voor te leggen of de door het hof genoemde bepalingen inderdaad meebrengen dat art. 13a, tweede lid, Wahv onder omstandigheden buiten toepassing dient te worden gelaten. Dat artikellid is ingevoerd door de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm (verder ook wel de WHpkv).^[2]Kort geleden heeft de belastingkamer van Uw Raad zich uitgesproken over de vraag of deze wet een onderscheid maakt dat als een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van gelijke gevallen is aan te merken en daardoor in strijd komt met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 IVBPR Pro.^[3]De belastingkamer beantwoordde deze vraag ontkennend. Dat vormt een reden te meer om cassatie in het belang der wet in te stellen tegen het arrest van het hof.

4. Een gewoon rechtsmiddel staat tegen het bestreden arrest niet open. Een vordering tot cassatie in het belang der wet kan wel worden ingesteld (art. 78, derde lid, RO).

Procesverloop

5. Het proces-verbaal van de zitting van de kantonrechter van 18 maart 2024 houdt inzake het procesverloop en de uitspraak onder meer het volgende in:

‘in de zaak van

naam :
[betrokkene]

adres : [a-straat 1]

woonplaats : [plaats]

hierna: betrokkene

gemachtigde : mr. N.G.A. Voorbach (Verkeersboete.nl) [betrokkene]

Verloop van de procedure

Aan betrokkene is een administratieve sanctie (hierna: boete) opgelegd. Betrokkene heeft daartegen beroep ingesteld bij de officier van justitie. De officier van justitie heeft het beroep ongegrond verklaard. Tegen die beslissing is door betrokkene beroep ingesteld bij de kantonrechter.

De zaak is behandeld op de zitting van 18 maart 2024. Namens de officier van justitie is verschenen [naam 1] (hierna: zittingsvertegenwoordiger). Gemachtigde en betrokkene zijn niet verschenen. De kantonrechter heeft op de zitting uitspraak gedaan.

Standpunten

De gedraging waarvoor de boete is opgelegd luidt, kort omschreven: rijden op het trottoir, voetpad, fietspad, fiets/bromfietspad of het ruiterpad (niet de rijbaan gebruiken) op 25 september 2021 om 17:29 uur op het Pieter Vreedeplein in Tilburg.

Gemachtigde heeft namens betrokkene in het beroepschrift samengevat aangevoerd dat de boa niet bevoegd was om de boete op te leggen, omdat aan het Openbaar Ministerie geen aanvraag is ingediend, noch dat instemming is verleend. De boete komt daarom voor vernietiging in aanmerking. Daarnaast heeft gemachtigde namens betrokkene aangevoerd dat er niet is voldaan aan de vereisten uit het Beleidskader digitale handhaving en geslotenverklaringen. De wegindeling ziet er onvoldoende uit als voetgangersgebied, waardoor er geen duidelijke scheiding tussen de rijbaan en het begin van het voetgangersgebied te onderscheiden is. Verder zouden er geen vooraankondigingsborden aanwezig zijn en heeft betrokkene geen waarschuwingsbrief ontvangen.

De zittingsvertegenwoordiger heeft verzocht het beroep ongegrond te verklaren en heeft daartoe het volgende aangevoerd. De bevoegdheid van een boa is het uitgangspunt. Een enkele betwisting of het meer in algemeen zin aan de orde stellen is onvoldoende om hieraan te twijfelen. De zittingsvertegenwoordiger verzoekt het beroep inhoudelijk ongegrond te verklaren, echter vanwege de overschrijding van de redelijke termijn de boete met 25% te matigen. Gelet op het verzoek om de boete te matigen, kan er ook een proceskostenvergoeding worden toegekend. De zittingsvertegenwoordiger verzoekt deze wel te beperken tot de kantonfase.

Overwegingen

Bevoegdheid verbalisant

Betrokkene voert aan dat de verbalisant niet bevoegd is. De kantonrechter overweegt dat volgens vaste rechtspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (ECLI:NL:GHARL:2019:10797) de bevoegdheid van de ambtenaar het uitgangspunt is. Dit is slechts anders indien wat wordt aangevoerd gerede twijfel doet ontstaan omtrent de bevoegdheid van de ambtenaar. De enkele betwisting van de bevoegdheid, dan wel het in meer algemene zin aan de orde stellen daarvan door het stellen van vragen of het doen van suggesties, is daarvoor onvoldoende. Wat de gemachtigde heeft aangevoerd geeft de kantonrechter onvoldoende reden om aan de bevoegdheid van de verbalisant te twijfelen.

Inhoudelijk

De kantonrechter is van oordeel dat uit de stukken in het dossier - met name uit de verklaring van de verbalisant - voldoende blijkt dat de gedraging waarvoor de boete is opgelegd, is verricht. Bovendien bevat het dossier twee uitgebreide schouwrapporten waaruit naar het oordeel van de kantonrechter blijkt dat de aanwezigheid van bebording op de route van betrokkene afdoende en/of deugdelijk was en digitaal handhaving was toegestaan. De boete is dus terecht opgelegd.

Matiging bij overschrijding redelijke termijn

Een ieder heeft recht op behandeling van zijn rechtszaak binnen een redelijke termijn (artikel 6, lid 1 van het EVRM). Volgens vaste rechtspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (ECLI:GHARL:2017:1777) is sprake van schending van die redelijke termijn van berechting wanneer de procedure bij de officier van justitie en de kantonrechter tezamen langer dan twee jaar heeft geduurd. Deze termijn vangt aan bij het opleggen van de boete. In dit geval is de boete opgelegd op 25 september 2021 en is de redelijke termijn dus met 5 maanden overschreden.

Omdat sprake is van een overschrijding zal de kantonrechter de boete matigen met 25% (zie ECLI:NL:GHARL:2023:6369). Het beroep is dus gedeeltelijk gegrond. De beslissing van de officier van justitie zal worden gewijzigd. Het bedrag dat betrokkene te veel aan zekerheid heeft betaald moet door de officier van justitie worden terugbetaald.

Proceskostenvergoeding

Nu de boete wordt gematigd is er aanleiding voor een proceskostenvergoeding. Daarbij gaat het alleen om de kosten in de fase waarin de redelijke termijn is overschreden, dus de kosten van het beroep bij de kantonrechter.

De kantonrechter zal een proceskostenvergoeding toekennen voor het indienen van het beroepschrift, te weten 1 punt x gewicht 0,25 x € 875,- = € 218,75.

Beslissing

De kantonrechter:

- verklaart het beroep tegen de beslissing van de officier van justitie op het administratief beroep gegrond en vernietigt die beslissing;

- verklaart het beroep tegen de inleidende beschikking gedeeltelijk gegrond en wijzigt de inleidende beschikking in zoverre dat de boete wordt gematigd tot € 112,50 plus € 9,- administratiekosten;

- draagt de officier van justitie op het bedrag van € 37,50 dat betrokkene te veel als zekerheidstelling heeft betaald, aan betrokkene terug te betalen;

- veroordeelt de officier van justitie tot het vergoeden van de proceskosten van betrokkene van € 218,75.’

6. Het bestreden arrest houdt het volgende in (met overneming onder vernummering van voetnoten):

‘
De beslissing van de kantonrechter

De kantonrechter heeft het beroep van de betrokkene tegen de beslissing van de officier van justitie gedeeltelijk gegrond verklaard en de sanctie gematigd tot een bedrag van € 112,50. Het verzoek om een proceskostenvergoeding is toegewezen tot een bedrag van € 218,75.

Het verloop van de procedure

De gemachtigde van de betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de kantonrechter. Er is gevraagd om een proceskostenvergoeding.

De advocaat-generaal heeft een verweerschrift ingediend.

De gemachtigde van de betrokkene heeft de gelegenheid gekregen het beroep schriftelijk nader toe te lichten. Van die gelegenheid is geen gebruik gemaakt.

Op 7 november 2024 is nog een e-mail van de gemachtigde ontvangen.

De zaak is behandeld op de zitting van de meervoudige kamer van het hof van 12 november 2024. De gemachtigde van de betrokkene is verschenen. De advocaat-generaal is vertegenwoordigd door [naam 2].

Het onderzoek is gesloten ter zitting van 10 december 2024.

De beoordeling

1. Het hoger beroep richt zich tegen de beslissing van de kantonrechter op het verzoek om toekenning van een proceskostenvergoeding. De gemachtigde van de betrokkene voert aan dat de kantonrechter ten onrechte de wegingsfactor 0,25 (gewicht van de zaak = zeer licht) heeft toegepast.

2. Deze grond slaagt. De kantonrechter heeft het bedrag van de sanctie gematigd omdat de redelijke termijn van berechting als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden in eerste aanleg. Daarmee is de betrokkene gedeeltelijk in het gelijk gesteld en bestaat grond voor het toekennen van een proceskostenvergoeding.^[4]Het uitgangspunt is dat de wegingsfactor van een Mulderzaak waarbij de betrokkene inhoudelijk in het gelijk wordt gesteld 0,5 (gewicht van de zaak = licht) is.^[5]De kantonrechter is hiervan, zonder motivering, afgeweken. Daarom zal het hof de beslissing van de kantonrechter vernietigen voor zover daarbij is beslist op het verzoek om een proceskostenvergoeding en doen wat de kantonrechter had behoren te doen.

De proceskostenvergoeding

Artikel 13a van de Wahv (nieuw)

3. De grondslag voor de vergoeding van de proceskosten is artikel 20d, vierde lid, juncto artikel 13a van de Wahv. Het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) is van toepassing. Per 1 januari 2024 is artikel 13a van de Wahv gewijzigd. Artikel 13a, tweede lid, van de Wahv (nieuw) is ingevoerd bij de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm (hierna: de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen).^[6]

4. Artikel 13a, eerste en tweede lid (nieuw), van de Wahv luiden als volgt:

“1. De kantonrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.

2. Het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten, bedoeld in het eerste lid, na toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, wordt, voor zover die kosten betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in dat besluit, vermenigvuldigd met:

a. 0,25 indien de kosten zijn gemaakt in verband met de behandeling van het administratief beroep dan wel het beroep bij de rechtbank waarbij de bestreden administratieve sanctie wordt vernietigd of het sanctiebedrag wordt gewijzigd;

b. 0,1 in alle overige gevallen.”

5. Uit het overgangsrecht van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen volgt dat de nieuwe bepaling van toepassing is op rechtsmiddelen tegen na 31 december 2023 bekendgemaakte besluiten en beslissingen.^[7]In dit geval is het hoger beroep gericht tegen een beslissing van de kantonrechter die na die datum bekend is gemaakt en waarbij sprake is van een wijziging van het sanctiebedrag. Dit betekent dat op grond van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv bij de vaststelling van het bedrag dat strekt tot vergoeding van de daar genoemde proceskosten, gemaakt in de fase van het hoger beroep, de vermenigvuldigingsfactor 0,25 zou moeten worden toegepast.

Standpunten van partijen

6. De gemachtigde voert - kort samengevat - aan dat er bij de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, namelijk van Wahv-zaken ten opzichte van andere bestuursrechtelijke procedures, met uitzondering van de WOZ- en bpm-zaken. Bij de andere bestuursrechtelijke procedures dan die genoemd in de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen wordt bij de vaststelling van de proceskostenvergoeding het Bpb onverkort toegepast, dat wil zeggen zonder vermenigvuldigingsfactoren, hetgeen leidt tot een aanzienlijk verschil in de hoogte van de proceskostenvergoeding in de verschillende bestuursrechtelijke procedures. De vermenigvuldigingsfactoren van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zijn daarmee in strijd met onder meer het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM. De gemachtigde voert verder aan dat de vermenigvuldigingsfactoren als bedoeld in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv alleen van toepassing zijn op een proceskostenveroordeling door de kantonrechter. Anders dan bij WOZ- en bpm-zaken, waarbij door middel van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen (expliciet) is geregeld dat de vermenigvuldigingsfactoren ook van toepassing zijn op vergoeding van de proceskosten gemaakt in de bestuurlijke voorprocedure, brengt de systematiek van de Wahv mee dat aan de officier van justitie geen beroep op artikel 13a van de Wahv toekomt indien hij op grond van artikel 7:15 of Pro 7:28 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een proceskostenvergoeding toekent.

7. De advocaat-generaal stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 14 van Pro het EVRM. Kort samengevat en in de kern voert hij aan dat aan de wetgever bij het maken van onderscheid op grond van de verdragen een zeer ruime beoordelingsvrijheid (
margin of appreciation) toekomt en dat de onderhavige wetgeving inzake de proceskostenvergoeding, in aanmerking genomen deze ruime beoordelingsvrijheid die door de rechter dient te worden gerespecteerd, niet als discriminatoir kan worden aangemerkt. Van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen is hem niet gebleken. Voor zover daarvan wel sprake zou zijn, bestaat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor dit onderscheid. De advocaat-generaal is verder van mening dat de vermenigvuldigingsfactoren in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv wel door de officier van justitie kunnen worden toegepast in de fase van bezwaar en administratief beroep.

Toetsingskader

8. Op grond van artikel 94 van Pro de Grondwet dient het hof in deze zaak te beoordelen of de toepassing van de bepaling van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

9. Artikel 14 van Pro het EVRM luidt als volgt:

“Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”

10. Artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol van het EVRM luidt als volgt:

“Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”

11. De Wet herwaardering proceskostenvergoedingen maakt onderscheid tussen procedures ingevolge de Wahv en andere bestuursrechtelijke procedures, niet zijnde WOZ- en bpm-procedures, door middel van in de wet neergelegde vermenigvuldigingsfactoren, waardoor de proceskostenvergoeding die wordt toegekend op grond van het Bpb voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in Wahv-zaken wordt verlaagd. Weliswaar kan worden vastgesteld dat de toe te kennen vergoeding, volgens afspraken tussen de betrokkene en de gemachtigde, niet toevalt aan de betrokkene en dat er ook geen relatie is tussen de hoogte van de toegekende vergoeding en een eventuele door de betrokkene verschuldigde bijdrage aan de gemachtigde, maar dit neemt niet weg dat het gemaakte onderscheid in dit geval
discrimination by associationvan de betrokkene kan opleveren, zodat de gemachtigde hierop, namens de betrokkene, een beroep kan doen. Het door de wetgever gemaakte onderscheid raakt zo al niet het recht op toegang tot de rechter zoals neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM, dan in ieder geval het door de regelgever vastgelegde recht op toekenning van een proceskostenvergoeding in bestuursrechtelijke zaken op grond van het Bpb.

12. Artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.^[8]De gemachtigde beroept zich op de ‘open norm’ (andere status) van artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM. Het onderscheid tussen procedures ingevolge de Wahv en overige bestuursrechtelijke procedures is geen onderscheid op grond van een inherent, dat wil zeggen onafscheidelijk aan een persoon verbonden criterium, zoals geslacht of ras. Bij beantwoording van de vraag of het gemaakte onderscheid discriminerend is, is de vraag of Wahv-zaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand als gelijke gevallen zijn aan te merken. Als dat zo is, is vervolgens de vraag of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor de ongelijke behandeling. In dat kader moet worden beoordeeld of sprake is van een legitiem doel en of de gekozen ongelijke behandeling redelijk en geschikt is om dat doel te bereiken.

Beoordeling

13. Aan de wetgever komt in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, als dat zo is, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen toch verschillend te behandelen. De in dit kader gemaakte afwegingen van de wetgever kan het hof bij gebrek aan nadere informatie echter niet beoordelen. Hoewel een gedegen empirisch onderzoek niet is vereist en de wetgever beoordelingsvrijheid heeft, mag worden verwacht dat een begin van informatie beschikbaar is op basis waarvan het gemaakte onderscheid is gemaakt en op grond waarvan de afwegingen van de wetgever aan een rechterlijke toets kunnen worden onderworpen. Dat ontbreekt. Het hof overweegt in dit verband verder als volgt.

14. Het doel van de wetgever met de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen is blijkens de Memorie van Toelichting om in WOZ- en bpm-procedures de financiële prikkel weg te nemen om namens een belanghebbende een bezwaar- of beroepsprocedure te starten of door te procederen met de overwegende reden om een proceskostenvergoeding te verkrijgen. Dat doel zou moeten worden bereikt door de overcompensatie weg te nemen die er op dit moment is bij het toekennen van vergoedingen van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in het kader van die bestuursrechtelijke procedures. Op die manier zou weer worden aangesloten bij de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever om een tegemoetkoming te geven in de daadwerkelijk gemaakte kosten. Ingrijpen zou bovendien nodig zijn om overbelasting van het rechtssysteem te voorkomen.^[9]Het hof stelt vast dat de parlementaire stukken blijk geven van cijfers en informatie met betrekking tot die procedures. Gebleken is verder dat door zowel het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum als het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden van de Rijksuniversiteit Groningen onderzoek is gedaan naar de werkwijze en het verdienmodel van no cure no pay-bureaus in het kader van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag.

15. Eerst tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer der Staten-Generaal is, als gevolg van het aannemen van het amendement van het kamerlid Inge van Dijk c.s., de werking van de Wet herwaardering proceskosten uitgebreid naar de (reguliere) procedure van de Wahv.^[10]Over Wahv-zaken is vrijwel geen concrete informatie verstrekt en zijn er geen (afgeronde) onderzoeken over de werkwijze en het verdienmodel van beroepsmatige rechtsbijstandverleners. In de Memorie van Toelichting is zelfs expliciet toegelicht waarom ervoor is gekozen de maatregelen niet tevens voor de Wahv-zaken te laten gelden.^[11]In de toelichting op het amendement is vervolgens slechts opgemerkt dat de
no cure no pay-problematiek zich ook voordoet bij Wahv-zaken, dat het aantal Wahv-zaken en de hoogte van het totaalbedrag aan uitgekeerde proceskostenvergoedingen sterk zijn gestegen en dat er signalen zijn ontvangen dat er in Wahv-zaken sprake is van overcompensatie als het gaat om de proceskostenvergoeding. Concrete informatie op basis waarvan kan worden beoordeeld of in het verband van de in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv neergelegde regeling, procedures ingevolge de Wahv niet als gelijke gevallen zijn aan te merken ten opzichte van alle andere bestuursrechtelijke procedures niet zijnde WOZ- en bpm-procedures, dan wel of deze procedures in voldoende mate als met WOZ- en bpm-zaken te vergelijken gevallen zijn aan te merken, ontbreekt evenwel. Ook tijdens de verdere totstandkoming van de wet is deze informatie niet naar voren gekomen. Dit maakt dat het voor het hof niet mogelijk is om te beoordelen of Wahv-zaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand als gelijke gevallen zijn aan te merken.

16. Het hof is verder van oordeel dat, als veronderstellenderwijs moet worden uitgegaan van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld, evenmin informatie beschikbaar is op basis waarvan kan worden beoordeeld of een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat om de proceskostenvergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in Wahv-zaken te verlagen en in andere, niet door de wetgever genoemde bestuursrechtelijke zaken niet. Door de Minister voor Rechtsbescherming zijn cijfers over de instroom van ingestelde beroepen bij de officier van justitie en de kantonrechter verstrekt en percentages berekend over het aandeel van zaken waarin de betrokkenen worden bijgestaan door een professioneel gemachtigde.^[12]Dit geeft echter geen inzicht in een eventuele overcompensatie waardoor een financiële prikkel om te procederen ontstaat, of inzicht in de gestelde overbelasting van het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, het Centraal Justitieel Incassobureau en de rechtspraak. In dit verband acht het hof ook van belang dat uit de parlementaire stukken niet blijkt of en in hoeverre de wetgever daarbij heeft betrokken de vaste jurisprudentie van het hof met betrekking tot proceskostenvergoedingen in Wahv-zaken, erop neerkomende dat de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) wordt gehanteerd, dat slechts een proceskostenvergoeding wordt toegekend indien de inleidende beschikking wordt vernietigd of gewijzigd op het punt van de hoogte van het sanctiebedrag, de omschrijving van de gedraging of de feitcode en dat geen proceskostenvergoeding wordt toegekend voor fases in de procedure waarin bezwaren die leiden tot vernietiging of wijziging van de inleidende beschikking wel konden maar niet zijn aangevoerd. De omstandigheid dat de indiener van het amendement - niet nader geduide - signalen heeft ontvangen dat de inspanningen van een
no cure no pay-bureau in Wahv-zaken niet in verhouding staan tot de hoogte van de proceskostenvergoeding, leidt, temeer waar het hier een maatregel betreft waarbij de proceskostenvergoeding zeer aanzienlijk wordt verlaagd, onder de gegeven omstandigheden en zonder nadere onderbouwing niet tot een ander oordeel.

Conclusie

17. Het voorgaande brengt mee dat in dit geval niet kan worden beoordeeld of de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zoals dat luidt per 1 januari 2024 verenigbaar is met artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM. Een dergelijke belemmering van de mogelijkheden tot effectieve rechterlijke toetsing kan ertoe leiden dat de rechter de betreffende bepaling buiten toepassing laat. Aangezien de mogelijkheid niet valt uit te sluiten dat de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv, in strijd is met het uit deze bepalingen voortvloeiende discriminatieverbod is het naar het oordeel van het hof aangewezen om de bepaling in dit geval buiten toepassing te laten.

18. Gegeven deze beslissing komt het hof niet toe aan beantwoording van de vraag of de bedoeling van de wetgever om een eenduidige regeling te treffen voor de proceskostenvergoeding in alle fases, waarbij de vergoeding die wordt toegekend door de officier van justitie aansluit bij de vergoeding die wordt toegekend door de kantonrechter, met de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen in de huidige redactie van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv op een juiste wijze tot uitdrukking is gebracht.

Berekening van de vergoeding

19. Gelet op wat hiervoor is overwogen, zal het hof bij de vaststelling van het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand het bepaalde in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv buiten toepassing laten.

20. De matiging van het sanctiebedrag vindt uitsluitend zijn grondslag in de overschrijding van de redelijke termijn van berechting in eerste aanleg. De proceskosten gemaakt in de fase van het administratief beroep komen niet voor vergoeding in aanmerking.^[13]Aan het indienen van een beroepschrift bij de kantonrechter dient 1 punt te worden toegekend. De waarde per punt bedraagt voor het beroep € 875,-. Gelet op de aard van de zaak wordt de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) toegepast. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten in de fase van het beroep bij de kantonrechter tot een bedrag van € 437,50 (= 1 x € 875,- x 0,5).

21. De proceskosten in hoger beroep komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. Aan het indienen van een hoger beroepschrift en het verschijnen op de zitting bij het hof dienen in totaal 2 punten te worden toegekend. De waarde per punt bedraagt voor het hoger beroep € 875,-. Omdat de betrokkene in hoger beroep alleen in het gelijk wordt gesteld ten aanzien van de proceskostenvergoeding, wordt volgens vaste rechtspraak van het hof in beginsel de wegingsfactor 0,25 (gewicht van de zaak = zeer licht) toegepast. Gelet op het belang en de ingewikkeldheid van de voorliggende geschilpunten in deze specifieke zaak ziet het hof aanleiding om in afwijking van de vaste lijn van het hof de wegingsfactor 1 (gewicht van de zaak = gemiddeld) toe te passen. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten in de fase van hoger beroep tot een bedrag van € 1.750,- (= 2 x € 875,- x 1).’

Artikel 13a Wahv

7. Artikel 13a Wahv is in 1997 ingevoerd.^[14]Het eerste lid bepaalde dat de kantonrechter bevoegd was ‘een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij het kantongerecht redelijkerwijs heeft moeten maken’. Het Besluit proceskosten bestuursrecht (verder ook wel Bpb) werd daarbij van overeenkomstige toepassing verklaard. De memorie van toelichting hield inzake deze wijziging het volgende in:^[15]

‘De Algemene wet bestuursrecht (Awb) is in beginsel niet van toepassing op de Wet Mulder. Toch is deze laatste wet bij de Aanpassingswet AWB III (Wet van 24 december 1993, Stb. 690) op onderdelen aangepast aan de Awb. Gebleken is dat op een nader punt wijziging van de Wet Mulder eveneens gewenst is, te weten op het punt van de mogelijkheid voor de kantonrechter een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kantonrechter is weliswaar als administratieve rechter in de zin van de Awb aan te merken, maar Hoofdstuk 8 van de Awb is niet van toepassing op het beroep op het kantongerecht ingevolge de artt. 9 tot en met 13 van de Wet Mulder. In de praktijk worden de kantonrechters thans wel reeds geconfronteerd met verzoeken van betrokkenen om vergoeding van kosten, gemaakt in verband met het instellen van beroep in een Mulder-zaak. Wij menen dat de kantonrechter en de Hoge Raad reeds thans de mogelijkheid dienen te hebben om aan een betrokkene, indien zijn beroep gegrond is verklaard, een vergoeding toe te kennen voor kosten die redelijkerwijs gemaakt zijn. Daartoe strekt het voorgestelde artikel 13a.’

8. De mogelijkheid van beroep in cassatie is enkele jaren daarna vervangen door de mogelijkheid van hoger beroep bij het gerechtshof Leeuwarden.^[16]Artikel 13a is in de betreffende wet van overeenkomstige toepassing verklaard op de berechting in hoger beroep (art. 20d, vierde lid, (oud) Wahv). Weer kort daarna is, door de inwerkingtreding van de Aanpassingswet modernisering rechterlijke organisatie, in het eerste lid een zin ingevoegd die de artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid, van de Awb van toepassing verklaarde.^[17]De Veegwet aanpassing bestuursprocesrecht heeft de verwijzing naar art. 7:28 Awb Pro in die zin aangepast dat deze het tweede, vierde en vijfde lid betreft.^[18]

9. Artikel 13a, eerste lid, Wahv maakt duidelijk dat de proceskostenveroordeling ziet op ‘kosten die een andere partij (…) redelijkerwijs heeft moeten maken’.^[19]Uit de van toepassing verklaarde leden van de artikelen 7:15 en 7.28 Awb volgt dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar of beroep redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het besluit wordt herroepen ‘wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid’.^[20]En dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld ‘over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld’. Het Bpb noemt als dergelijke kosten onder meer ‘kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand’ (art. 1 aanhef Pro en onder a).^[21]De systematiek van de bijlage bij het besluit is aldus dat aan diverse proceshandelingen punten zijn toegekend, dat een waarde (een geldbedrag) per punt is bepaald, en dat ‘wegingsfactoren’ zijn omschreven die onder meer op het ‘gewicht’ van de zaak betrekking hebben. Bij ‘zeer licht’ geldt een factor 0,25; bij ‘zeer zwaar’ een factor 2.

10. Het voorstel van de WHpkv, dat in het vergaderjaar 2023-2024 bij de Tweede Kamer werd ingediend, stelde wijzigingen voor in de Wet waardering onroerende zaken (een nieuw artikel 30a, Artikel I) en in de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (een nieuw artikel 19a, Artikel II). Het eerste lid van beide voorgestelde bepalingen hield in dat het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten, bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, Awb, voor zover die kosten betrekking hebben op ‘door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand’ in het kader van het bezwaar tegen een besluit op grond van die wet, werd vermenigvuldigd met 0,25. Het tweede lid hield in dat een proceskostenveroordeling als bedoeld in art. 8.75, eerste lid, Awb voor zover die kosten betrekking hebben op ‘door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand’ in een procedure betreffende een besluit op grond van die wet, werd vermenigvuldigd met 0,25 ‘indien het bestreden besluit wordt vernietigd of gewijzigd’ en met 0,10 in alle overige gevallen.

11. De memorie van toelichting houdt onder meer het volgende in (met weglating van voetnoten):^[22]

‘
1. Inleiding

Zoals is uiteengezet in de brief van 23 maart 2023, hebben de Belastingdienst, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, gemeentelijke uitvoeringsorganisaties en de rechtspraak signalen afgegeven over het toegenomen aantal bezwaar- en beroepsprocedures dat wordt gevoerd in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) en de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (Wet BPM 1992) en het toegenomen aandeel van professioneel rechtsbijstandsverleners die daarbij doorgaans optreden op basis van het principe van «no cure, no pay». (…) Op zichzelf is er (…) geen bezwaar tegen die wijze van bijstand. Het kan echter wel wringen als het doel van de procedure is om onder meer een proceskostenvergoeding en een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn te verkrijgen en dat daarbij het belang van de belanghebbende niet per se leidend is. (…) Zowel bij zaken over de waardering onroerende zaken (WOZ) als over de bpm is het beeld ontstaan dat de proceskostenvergoeding en het recht op een vergoeding van immateriële schade als niet binnen redelijke termijn wordt beslist op een bezwaar- of beroepschrift, een belangrijke reden vormt voor een groot aantal procedures dat wordt gevoerd.

(…)

Het kabinet is zich ervan bewust dat voornoemde tendens niet beperkt is tot WOZ- en bpm-zaken. Voornoemde tendens doet zich onder andere ook voor bij de lokale (parkeer)belastingen en de administratiefrechtelijke handhaving van verkeersboetes (de zogenoemde Mulderzaken) waarvoor door de Raad voor de rechtspraak in haar recente jaarverslag aandacht is gevraagd. Het kabinet zet dan ook stappen om breder inzicht te krijgen in de genoemde tendens en het procederen als verdienmodel te ontmoedigen. Hiertoe heeft zij verschillende acties gestart. Ten eerste is een WODC-onderzoek gestart naar oneigenlijk gebruik van bestuursrechtelijke procedures door professioneel gemachtigden in relatie tot de proceskostenvergoeding. Met dit onderzoek moet een algemeen toetsingskader worden ontwikkeld, dat aan de hand van een omschrijving en criteria duidelijk maakt in welke situaties sprake is van oneigenlijk gebruik van het Bpb. Ook wordt hierin onderzocht op welke manier sectorale wetgeving oneigenlijk gebruik in de hand kan werken en welke aanpassingen van het Bbp nodig zijn om oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Omdat dit onderzoek naar verwachting begin 2024 is afgerond en er dringend behoefte is aan een oplossing voor de geschetste problematiek, verkent het kabinet samen met andere betrokken organisaties in de tussentijd welke maatregelen genomen kunnen worden die resulteren in een aanpassing van het Bpb en/of eventueel in sectorspecifieke wetgeving. De uitkomsten van de invoeringstoets, ten aanzien van de verhoging van de proceskostenvergoeding in beroep en hoger beroep, geven hiervoor input. Tenslotte verkent het kabinet welke verbeteringen in de praktijk van de uitvoering kunnen worden doorgevoerd om de kwaliteit van de besluitvorming te verhogen en procederen als verdienmodel te ontmoedigen. De problematiek bij de WOZ en de bpm is daarop vooruitlopend al in kaart gebracht. Gelet op de druk op zowel de uitvoering als de rechtspraak is ervoor gekozen reeds maatregelen voor die rechtsgebieden te treffen.

2.Cijfers

(…)

3.Hoofdlijnen van het voorstel

Het doel van de voorgestelde maatregelen is om de financiële prikkel weg te nemen om namens een belanghebbende een bezwaarprocedure te starten of door te procederen met de overwegende reden om een proceskostenvergoeding of een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn te verkrijgen. Het onderhavige voorstel strekt ertoe dat doel te bereiken door de overcompensatie weg te nemen die er op dit moment is bij het toekennen van vergoedingen van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in het kader van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag en door de hoogte van de vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn meer in lijn te brengen met de veronderstelde spanning en frustratie die gepaard gaan met het wachten op een uitspraak in die procedures. Benadrukt wordt dat de proceskostenvergoeding niet is bedoeld als volledige schadevergoeding, maar sinds de invoering ervan is bedoeld als tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten. Dat bepaalde proceskosten voor eigen rekening blijven, behoort tot de normale risico’s van het maatschappelijk verkeer. Het kabinet hecht er daarnaast aan dat belanghebbenden zich bewust zijn van de procedures die in hun naam worden gevoerd en van de kosten en inspanningen die hiermee voor de maatschappij gepaard gaan. Daarom stelt het kabinet voor de WOZ en de bpm voor:

1) de vergoedingen ter tegemoetkoming in de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand te verlagen;

2) de hoogte van de vergoeding van immateriële schade wettelijk vast te leggen; en

3) te regelen dat uitbetalingen die voortvloeien uit een beslissing op bezwaar of een uitspraak in een beroepsprocedure uitsluitend plaatsvinden op een bankrekening die op naam staat van de belanghebbende.

De verwachting is dat er een meer weloverwogen afweging wordt gemaakt om bezwaar of beroep in te stellen en dat daarbij aan het (materiële) belang van de belanghebbende meer gewicht wordt toegekend. (…)

3.1

Verlaging proceskostenvergoeding

3.1.1

Hoogte proceskostenvergoeding

Het Bpb bevat het kader waarmee de omvang van de proceskostenvergoeding wordt bepaald bij een gegrond bezwaar of beroep. De forfaitaire vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt vastgesteld aan de hand van de bijlage bij het Bpb. Aan de verrichte proceshandelingen worden punten toegekend (onderdeel A van die bijlage). Die punten worden vermenigvuldigd met de waarde per punt (onderdeel B) en met de toepasselijke wegingsfactoren (onderdeel C). De huidige puntwaarde is voor fiscale geschillen, waaronder geschillen over de WOZ en bpm worden begrepen, voor de bezwaarfase € 296 en voor beroep, hoger beroep en cassatie steeds € 837. Dat betekent dat voor de bezwaarfase een vergoeding kan worden toegekend van in totaal € 592 voor het indienen van een bezwaarschrift en voor het verschijnen bij de hoorzitting. Voor een beroepszaak is die vergoeding in totaal € 1.674 voor het indienen van een beroepschrift en voor het verschijnen ter zitting. Omdat in cassatie meer punten worden toegekend aan proceshandelingen, kan de vergoeding in die fase nog hoger uitvallen. Als in cassatie een beroepschrift wordt ingediend en in repliek op het verweerschrift van het bestuursorgaan wordt gereageerd, bedraagt de vergoeding bij een gegrond beroep in totaal € 3.348. In deze voorbeelden is steeds uitgegaan van een gemiddelde zaak, waaraan op grond van het Bpb wegingsfactor 1 wordt toegekend. De rechter beslist welke wegingsfactor aan de voorliggende zaak wordt toegekend.

Het kabinet heeft geconstateerd dat de inspanningen die worden geleverd in het kader van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag dermate afwijken van een groot deel van het overige bestuursrecht, dat een afwijking van de berekening van de vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is gerechtvaardigd. Wanneer een rechtsbijstandverlener louter op basis van «no cure no pay» als gemachtigde optreedt, moeten de proceskostenvergoedingen die worden toegekend bij gegronde beroepen ook de kosten dekken van de zaken waarbij geen vergoedingen worden toegekend om in elk geval geen verlies te lijden.

Zowel het WODC als het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden van de Rijksuniversiteit Groningen (COELO) heeft onderzoek gedaan naar de werkwijze en het verdienmodel van «no cure no pay»-bureaus. Het COELO heeft geconcludeerd dat (i) de vergoedingen op basis van het Bpb voor wat betreft de WOZ niet aansluiten bij de inspanning die een bedrijf moet leveren om bezwaar te maken tegen de WOZ-waarde namens belanghebbenden en (ii) de vergoedingsstructuur op basis van het Bpb perverse financiële prikkels bevat, en daardoor gedrag beloont dat niet strookt met het algemeen belang. (…)

Voor de bpm gelden vergelijkbare overwegingen als voor de WOZ. Hoewel geen empirisch onderzoek beschikbaar is dat inzicht biedt in de inspanning die met een procedure gepaard gaat, is in het WODC-onderzoek wel geconcludeerd dat handelingen door «no cure no pay»-gemachtigden binnen de bpm (sterker dan bij de WOZ) gericht lijken op het profiteren van bestaande wet- en regelgeving. «No cure no pay»-gemachtigden gaan vaak in bezwaar, beroep en hoger beroep en zijn betrokken bij ruim 95% van de bezwaren en beroepen die in dit kader worden gevoerd. (…)

Het kabinet stelt daarom voor de hoogte van de vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in het kader van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag te verlagen om de bestaande overcompensatie weg te nemen. De hoogte van de proceskostenvergoeding die ingevolge het Bpb forfaitair wordt vastgesteld, wordt op grond van het voorstel vermenigvuldigd met 0,25 indien een belanghebbende inhoudelijk in het gelijk wordt gesteld en met 0,10 in overige gevallen. Dat betekent dat de hoogte van de proceskostenvergoeding voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor WOZ- en bpm-zaken wordt bepaald door (i) de punten per verrichte proceshandeling te vermenigvuldigen met (ii) de waarde per punt (€ 296 voor bezwaar en € 837 voor beroep, hoger beroep en cassatie), (iii) de zwaarte van de zaak (variërend van «zeer licht» tot «zeer zwaar») en (iv) de in het voorstel genoemde factor van 0,25 of 0,10.

(…)

3.1.2

Differentiatie hoogte proceskostenvergoeding

(…)

Een gegrond beroep – en dus recht op proceskostenvergoeding – hoeft echter niet altijd te betekenen dat het onderliggende besluit onjuist was. Voor de bezwaarfase geldt wel dat de herroeping van het primaire besluit het gevolg moet zijn van aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, maar in beroep kan ook op andere gronden een proceskostenvergoeding worden toegekend dan vanwege herroeping van het primaire besluit. Dat kan bijvoorbeeld zijn vanwege toekenning van een te lage proceskostenvergoeding in de vorige instantie, het niet toezenden van alle op de zaak betrekking hebbende stukken of gebreken in de hoorprocedure. Verwijtbaarheid van het bestuursorgaan is in beginsel ook geen vereiste. Een beroep kan eveneens gegrond worden verklaard vanwege na de beslissing op bezwaar gewijzigde jurisprudentie. Daarnaast kan de situatie zich voordoen dat een belanghebbende door de rechter op alle geschilpunten in het ongelijk wordt gesteld, maar er wel een vergoeding van immateriële schade wordt toegekend voor overschrijding van de redelijke termijn. Ook in dat geval is een proceskostenvergoeding verschuldigd en wordt het griffierecht vergoed. Als in dat geval een beroepschrift is ingediend en de gemachtigde is verschenen ter zitting, wordt nu nog een proceskostenvergoeding toegekend van € 837 (2 punten x € 837 x wegingsfactor 0,531) en wordt een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn toegekend van € 500 per half jaar overschrijding.

Het kabinet wil het minder lonend maken om bijvoorbeeld procedurele foutjes uit te lokken, het proces te vertragen zodat de redelijke termijn wordt overschreden of om door te procederen op procedurele gronden terwijl dat niet in het belang is van de belanghebbende. Het voorstel houdt daarom een differentiatie van de proceskostenvergoeding in, waarbij een lagere proceskostenvergoeding wordt toegekend als de bestuursrechter weliswaar een proceskostenvergoeding toekent, maar de bestreden WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag in stand blijft. Het bedrag dat strekt tot de vergoeding van de proceskosten en dat ingevolge het Bpb forfaitair wordt vastgesteld, wordt in die gevallen vermenigvuldigd met 0,10. Er is in het voorstel niet voor gekozen om in het geheel geen tegemoetkoming toe te kennen, zodat een prikkel voor het bestuursorgaan blijft behouden om een juiste en tijdige beslissing te nemen. Bovendien wordt hiermee recht gedaan aan het voor het gehele bestuursrecht geldende uitgangspunt dat een belanghebbende die proceskosten heeft moeten maken om zijn recht te halen, een tegemoetkoming in die kosten krijgt.

In bijzondere omstandigheden kan van de in het Bpb neergelegde forfaitaire vergoeding worden afgeweken, zowel omhoog als omlaag. Als de voorgeschreven vergoeding onredelijk uitwerkt, biedt de hardheidsclausule in het Bpb namelijk aan de rechter ruimte om in individuele gevallen de hoogte van de vergoeding aan te passen. In lijn daarmee wordt in gevallen waarin de hardheidsclausule in het Bpb wordt toegepast de voorgeschreven vergoeding dan ook niet vermenigvuldigd met de in het wetsvoorstel genoemde factor.

(…)

6.Overwogen alternatieven

Het kabinet heeft ook andere maatregelen overwogen. Een optie was om in plaats van een factor waarmee de proceskostenvergoeding wordt vermenigvuldigd, een vast bedrag per procespunt in de wet op te nemen. Daar is uiteindelijk niet voor gekozen. Met een factor over de proceskostenvergoeding die ingevolge het Bpb forfaitair wordt bepaald, wordt namelijk meebewogen met een eventuele aanpassing van die vergoeding. Het kabinet heeft er welbewust voor gekozen deze regeling in een wet in formele zin op te nemen en niet in een algemene maatregel van bestuur. Daarmee wordt bewerkstelligd dat de Tweede en Eerste Kamer zich uitspreken over dit voorstel. Eerder is namelijk een in het Bpb opgenomen onderscheid in de hoogte van de proceskostenvergoeding voor de WOZ en de bpm ten opzichte van het overige bestuursrechter door de Hoge Raad in strijd met het discriminatieverbod van artikel 1 van Pro de Grondwet bevonden. Toen per 1 juli 2021 de waarde per punt voor de berekening van de proceskostenvergoeding in beroep en hoger beroep werd verhoogd met 40 procent is voor besluiten op het gebied van de WOZ en van de bpm de waarde per punt in beroep en hoger beroep niet verhoogd. De reden daarvoor was dat de besluitgever het WODC-onderzoek naar de inzet van «no cure no pay»-bureaus bij beroepsprocedures op het gebied van de WOZ en de bpm wilde afwachten. Naar aanleiding van de uitkomsten van het WODC-onderzoek zou op een later moment worden besloten over een eventuele aanpassing van de forfaitaire proceskosten in deze zaken. De Hoge Raad heeft over dit onderscheid op 27 mei 2022 geoordeeld dat de besluitgever op grond van de gegeven onderbouwing niet in redelijkheid mocht aannemen dat dit onderscheid betrekking heeft op ongelijke gevallen, en dat geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestond voor het gemaakte verschil in behandeling.

7.Verhouding tot hoger recht

Het kabinet vindt het van groot belang dat met wetgeving geen ongerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op fundamentele rechten. Gelet op eerdergenoemde uitspraak van de Hoge Raad ziet het kabinet aanleiding expliciet in te gaan op de vraag hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot het discriminatieverbod. De Hoge Raad heeft het eerder gemaakte onderscheid in de hoogte van de proceskostenvergoeding voor de WOZ en de bpm ten opzichte van het overige bestuursrecht getoetst aan het discriminatieverbod van artikel 1 van Pro de Grondwet en het gemaakte onderscheid onvoldoende onderbouwd geacht. Het discriminatieverbod is ook neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest). Bij gebrek aan een bindende EU-regeling over een bestuurs(proces)rechtelijk onderwerp staat de nationale procedurele autonomie voorop. Het Handvest en het Unierecht zijn wat betreft de bpm echter van toepassing voor zover tot de slotsom moet worden gekomen dat de grenzen van artikel 110 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn overschreden. Nationale procedureregels die hierop betrekking hebben moeten daarom voldoen aan de door het Hof van Justitie geformuleerde beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid en het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel vereist een gelijke behandeling van vergelijkbare vorderingen die zijn gebaseerd op schending van het nationale recht enerzijds en van het Unierecht anderzijds, maar niet de gelijkwaardigheid van de nationale procedureregels die op verschillende soorten procedures van toepassing zijn. Het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist evenmin dat een lidstaat verplicht is zijn gunstigste nationale regeling toe te passen op alle vorderingen die op een bepaald rechtsgebied worden ingesteld. Met de WOZ wordt niet het recht van de Unie ten uitvoer gebracht, maar het discriminatieverbod is ook in andere verdragen neergelegd, namelijk in het EVRM en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. De uitleg die aan het discriminatieverbod wordt gegeven, is vrijwel uniform. Bij toetsing aan het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel moeten eerst de vergelijkbare procedures of beroepen worden geïdentificeerd en dient vervolgens te worden beoordeeld of de op het nationale recht gebaseerde beroepen gunstiger worden behandeld dan de beroepen die betrekking hebben op de bescherming van de rechten die particulieren aan het Unierecht ontlenen. Bij toetsing aan het discriminatieverbod moet eerst worden beoordeeld of sprake is van gelijke gevallen. Als dat het geval is, is sprake van een schending van het discriminatieverbod als een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor een ongelijke behandeling van die gelijke gevallen ontbreekt. Het kabinet is van mening dat WOZ- en bpm-procedures wezenlijk verschillen van de meeste andere bestuursrechtelijke procedures en dat daarom een onderscheid in de hoogte van vergoedingen is gerechtvaardigd. Voor wat betreft de WOZ en de bpm sluiten de huidige forfaitaire tarieven niet meer aan bij de oorspronkelijke bedoeling, namelijk een tegemoetkoming in de daadwerkelijk gemaakte proceskosten. Het doel van dit wetsvoorstel is om de overcompensatie die er thans is bij zaken op het gebied van de WOZ en de bpm weg te nemen. Deze procedures verschillen wezenlijk wat betreft hun voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken, onder meer in de grote hoeveelheid vergelijkbare zaken, de effecten op de proceshouding van gemachtigden, de gemiddelde tijdsinspanning die een bezwaar- of beroepsprocedure van een gemachtigde vergt, het gemiddeld genomen relatief geringe financiële belang en de veronderstelde spanning en frustratie die gepaard gaat met het wachten op een WOZ- of bpm-uitspraak. Dat blijkt onder meer uit het in paragraaf 3.1.1 aangehaalde rapport van het COELO. Daaruit volgt dat (i) de vergoedingen op basis van het Bpb voor wat betreft de WOZ niet aansluiten bij de inspanning die een bedrijf moet leveren om bezwaar te maken tegen de WOZ-waarde namens belanghebbenden en (ii) de vergoedingsstructuur op basis van het Bpb perverse financiële prikkels bevat, en daardoor gedrag beloont dat niet strookt met het algemeen belang. Ook verschillende gerechtelijke uitspraken onderschrijven deze observatie. Voor de bpm komt daar bij dat het om een aangiftebelasting gaat, zodat massaal tegen de eigen aangifte kan worden geprocedeerd.

Zelfs al zou worden aangenomen dat sprake is van gelijke gevallen, dan is er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het onderscheid dat dit wetsvoorstel met zich brengt. Een andere aanpak voor WOZ- en bpm-zaken is gerechtvaardigd doordat in dit type zaken met een relatief geringe tijdsinspanning per zaak en een relatief hoge kans op een gegrond bezwaar of beroep een in verhouding hoge proceskostenvergoeding kan worden verkregen. Dat komt onder meer doordat het bij dit type zaken mogelijk blijkt grotendeels geautomatiseerd grieven toe te voegen aan bezwaarschriften. Als dat niet geautomatiseerd gebeurt, dan wordt vaak gebruikgemaakt van standaardteksten die worden aangevuld met zaakspecifieke kenmerken. De kans op een gegrond bezwaar of beroep is in WOZ- en bpm-zaken relatief hoog door de onzekerheidsmarge die gepaard gaat met waardevaststelling. Die overcompensatie heeft ertoe geleid dat er een financiële prikkel is om (door) te procederen of om procedures te vertragen, als gevolg waarvan het rechtssysteem overbelast is geraakt. Dat blijkt uit concrete signalen vanuit de Belastingdienst, gemeenten en de rechtspraak. Dat heeft tot gevolg dat ook belanghebbenden in andere zaken dan WOZ- en bpm-zaken langer op een uitspraak moeten wachten. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt dat probleem aan te pakken. Dat rechtvaardigt dat in dit wetsvoorstel de forfaitaire proceskostenvergoeding voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt verlaagd, een onderscheid wordt gemaakt tussen materieel gegronde beroepen en niet-materieel gegronde beroepen en de vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn meer in lijn wordt gebracht met de veronderstelde spanning en frustratie die gepaard gaan met het wachten op een uitspraak in die procedures.

Zoals reeds in paragraaf 1 is beschreven, lijkt bij de lokale (parkeer)belastingen en Mulderzaken sprake van een vergelijkbare problematiek als bij WOZ- en BPM-zaken. Het kabinet vindt het echter belangrijk dat de problematiek per rechtsgebied goed in kaart wordt gebracht en alternatieven worden afgewogen voordat het overgaat tot het voorstellen van wet- of regelgeving. Op dit moment loopt dat proces nog (zie ook paragraaf 1). Het kabinet meent daarom dat zorgvuldige besluitvorming in dit geval rechtvaardigt dat de aanpassing van de systematiek voor de toekenning van een proceskostenvergoeding is beperkt tot de WOZ en bpm.

Het beginsel van doeltreffendheid vereist dat nationale regels van procesrecht de uitoefening van de door de EU-rechtsorde verleende rechten niet uiterst moeilijk of onmogelijk maken. Het kabinet merkt allereerst op dat het forfaitair stelsel van proceskostenvergoedingen als zodanig niet in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel. Gelet op de hiervoor onder het discriminatieverbod en gelijkwaardigheidsbeginsel besproken bijzondere eigenschappen van WOZ- en bpm-zaken met de bijbehorende invloed op de proceshouding van gemachtigden en de gevolgen voor de de uitvoeringsorganisaties en rechterlijke organisaties die betrokken zijn bij juridische procedures in de WOZ en bpm, acht het kabinet het in dit wetsvoorstel neergelegde lagere forfait evenmin in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel. Het kabinet herhaalt in dat verband dat de rechter de mogelijkheid behoudt om in bijzondere omstandigheden een proceskostenvergoeding toe te kennen die afwijkt van de forfaitaire bedragen. Wat betreft de vergoeding van immateriële schade merkt het kabinet op dat deze ertoe strekt om achteraf een vergoeding toe te kennen als een belanghebbende te lang op de uitkomst van een procedure moet wachten. Deze vergoeding blijft onder dezelfde voorwaarden bestaan, zij het dat deze op een lager bedrag wordt gefixeerd. Ook hier heeft de rechter de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden een vergoeding toe te kennen die hiervan afwijkt. De maatregel ten aanzien van het rechtstreeks uitbetalen vergroot verder de doeltreffendheid van de door belanghebbenden aangewende rechtsmiddelen. Belanghebbenden ontvangen als gevolg hiervan immers rechtstreeks alle uitbetalingen die het gevolg zijn van de procedure en worden in een betere informatiepositie gebracht ten aanzien van de beslissing om al dan niet (door) te procederen.

Het kabinet is concluderend van oordeel dat het onderhavige wetsvoorstel geen strijd oplevert met het discriminatieverbod, het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel. Ook benadrukt het kabinet dat alleen de hoogte van de vergoedingen wordt toegesneden op het type zaak waar het om gaat en er geen rechten worden uitgesloten. De toegang tot de rechter, en daarmee de effectieve rechtsbescherming, wordt nadrukkelijk niet beperkt.’

12. De Raad van State wijst er in zijn advies op dat rechters ook in andere zaken dan gerelateerd aan de Wet waardering onroerende zaken (verder ook wel: Wet WOZ) en de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (verder ook wel: Wet bpm) ‘in individuele zaken steeds vaker hun zorgen’ uiten. En dat de rechtbank Midden-Nederland ‘eerder dit jaar mede om die reden (heeft) overwogen om beroepszaken over verkeersboetes en de WOZ-waarderingen minder prioriteit te geven’.^[23]Het Nader rapport antwoordt daarop dat het kabinet zich ervan bewust is ‘dat de genoemde problematiek zich niet beperkt tot WOZ- en bpm-zaken’ en dat ‘een vergelijkbare tendens waarneembaar’ is bij ‘de lokale (parkeer)belastingen en de administratiefrechtelijke handhaving van verkeersboetes (de zogenoemde Mulderzaken)’.^[24]

13. Het Verslag houdt onder meer in dat de leden van de SGP-fractie in verband met het onderzoek naar andere rechtsgebieden die ‘te maken hebben met vergelijkbare problematiek' vragen welke rechtsgebieden worden onderzocht en of al meer duidelijk is ‘over de grootte van de problematiek in deze andere zaken’. Zij begrijpen de wens ‘om snel te komen tot maatregelen in WOZ- en bpm-zaken. Anderzijds wijzen deze leden op de rechtsongelijkheid die optreedt, doordat in sommige rechtsgebieden wellicht dezelfde problematiek speelt, maar dat hiervoor op korte termijn geen maatregelen voor genomen worden. Hoe ziet de regering dit en hoe is dit meegewogen bij het onderhavige wetsvoorstel? Op welke termijn is de regering voornemens om mogelijk ook voor andere rechtsgebieden maatregelen te nemen?’^[25]

14. Het kabinet antwoordt in de Nota naar aanleiding van het verslag dat ‘in ieder geval ook de naheffing lokale (parkeer)belastingen (parkeerbon) en de administratiefrechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften (de zogenoemde Mulderzaken) met deze problematiek te maken (hebben). Ook in deze rechtsgebieden zijn er signalen van de gemeenten, uitvoeringsinstanties en de rechtspraak over het toegenomen aantal bezwaar-en beroepsprocedures door bedrijven die werken op basis van «no cure no pay». Onderdeel van het onderzoek is het in kaart brengen van de grootte van de problematiek.’ Inzake de vraag of het kabinet heeft meegewogen ‘dat er mogelijk rechtsongelijkheid optreedt doordat op andere terreinen waar wellicht dezelfde problematiek speelt, op korte termijn geen maatregelen worden genomen’ antwoordt het kabinet dat het ‘vanuit de uitvoering en de belastingrechtspraak het signaal (heeft) ontvangen dat zij dreigen vast te lopen door de hoge instroom van WOZ- en bpm-zaken. Daarop heeft het kabinet specifiek voor de WOZ en bpm in kaart gebracht waardoor die problematiek wordt veroorzaakt’.^[26]

15. Inzake de voornemens voor andere rechtsgebieden houdt de Nota naar aanleiding van het verslag het volgende in:^[27]

‘De leden vragen op welke termijn het kabinet voornemens is om mogelijk ook voor andere rechtsgebieden maatregelen te nemen. Het kabinet verkent komende periode samen met andere betrokken organisaties welke maatregelen voor de andere rechtsgebieden, zoals de lokale (parkeer)belastingen en Mulderzaken, genomen kunnen worden. Vergelijkbare maatregelen als in het onderhavige voorstel van wet worden onderzocht. De Minister voor Rechtsbescherming zal de Kamer hierover voor het einde van dit jaar informeren. De termijn waarop maatregelen genomen kunnen worden hangt mede af van de aard van de maatregelen; aanpassingen van het Bpb en/of wijzigingen van wetgeving zijn niet op korte termijn te realiseren.’

16. Vervolgens wordt op 24 oktober 2023 een amendement ingediend dat onder meer een wijziging van artikel 13a Wahv behelst.^[28]Onder vernummering van het tweede en derde lid wordt een nieuw tweede lid ingevoegd, dat als volgt luidt:

‘2. Het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten, bedoeld in het eerste lid, na toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, wordt, voor zover die kosten betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in dat besluit, vermenigvuldigd met:

b. 0,1 in alle overige gevallen.’

17. Het amendement wordt als volgt toegelicht:^[29]

‘Dit amendement regelt dat de vergoedingen ter tegemoetkoming in de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in het kader van procedures tegen administratieve sancties als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) worden verlaagd op dezelfde wijze als in het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld ten aanzien van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag. Verder regelt dit amendement, in lijn het met wetsvoorstel, dat uitbetalingen die voortvloeien uit een beslissing op het administratief beroep of een uitspraak op beroep bij de kantonrechter of hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden uitsluitend plaatsvinden op een bankrekening die op naam staat van degene tot wie de beschikking waarbij de administratieve sanctie is opgelegd, is gericht. Deze wijzigingen worden opgenomen in artikel 13a van de Wahv, dat ziet op het administratief beroep bij de officier van justitie en beroep bij de kantonrechter. Doordat artikel 13a Wahv van overeenkomstige toepassing is verklaard in artikel 20d, vierde lid, van die wet, gelden de wijzigingen ook voor het hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

In lijn met de maatregelen uit onderhavig wetsvoorstel bij WOZ- en bpm-procedures in de bezwaarfase, wordt de proceskostenvergoeding voor Wahv-zaken in de fase van administratief beroep vermenigvuldigd met een factor van 0,25. Eveneens in lijn met de wijzigingen uit onderhavig wetsvoorstel, wordt de proceskostenvergoeding in beroep en hoger beroep vermenigvuldigd met een factor van 0,25 of 0,1. Vermenigvuldiging met factor 0,25 is aan de orde indien de administratieve sanctie in beroep bij de kantonrechter of hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden wordt vernietigd of het sanctiebedrag wordt gewijzigd. In andere gevallen, bijvoorbeeld indien uitsluitend de omschrijving van de gedraging of de feitcode wordt aangepast, maar het sanctiebedrag ongewijzigd blijft, wordt de proceskostenvergoeding vermenigvuldigd met factor 0,1.

Met dit amendement wordt beoogd de eerdergenoemde maatregelen uit het onderhavige wetsvoorstel ook toe te passen op de reguliere beroepsmogelijkheden tegen administratieve sancties op grond van de Wahv, dat wil zeggen: administratief beroep bij de officier van justitie, beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het wordt niet wenselijk geacht deze maatregelen ook toe te passen op de andere procedures in de Wahv waarin artikel 13a van die wet van overeenkomstige toepassing is verklaard. Met het oog daarop voorzien de onderdelen B en C van artikel IIA erin dat de met dit amendement nieuw toe te voegen artikelleden in artikel 13a Wahv niet van toepassing zijn op de behandeling van het verzetschrift tegen de tenuitvoerlegging van een dwangbevel in het kader van de inning van de administratieve sanctie (de artikelen 26 en 26a Wahv), alsook de behandeling van het beroepschrift tegen de inbewaringstelling van een voertuig door de kantonrechter (artikel 33 Wahv Pro).

Toelichting Algemeen Mulderzaken

De «no cure no pay»-problematiek doet zich voor in het bestuursrecht en is niet alleen heel prominent aanwezig bij procedures tegen WOZ-beschikkingen, bpm-aangiften of bpm-naheffingsaanslagen, maar ook bij procedures tegen sancties die zijn opgelegd op grond van de Wahv, ook wel de Wet Mulder genoemd. Sinds dit jaar is duidelijk dat het aantal beroepen en de hoogte van de proceskostenvergoedingen ten aanzien van de Wahv sterk stijgt. Het aantal Mulder-zaken (over verkeersboetes) waarin een proceskostenvergoeding is uitbetaald, is gestegen van ongeveer 2.350 in 2020 naar bijna 12.000 te verwachten zaken in 2023. Dat betekent dat ook de uitgaven voor proceskostenvergoedingen in deze zaken zijn toegenomen, namelijk van ongeveer € 1,1 miljoen in 2020 naar bijna € 7,9 miljoen te verwachten in 2023. Deze sterke toename van het aantal Mulderzaken zorgt voor urgente problematiek bij het Parket CVOM, het CJIB en de rechtspraak.

De indiener heeft signalen ontvangen dat in de procedures die door «no cure no pay»-bureaus worden ingesteld tegen opgelegde verkeersboetes op grond van de Wahv, de inspanning die een «no cure no pay»-bureau moet leveren onvoldoende in verhouding staat tot de hoogte van de proceskostenvergoeding, aangezien hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van standaard geformuleerde beroepsgronden. Deze standaardgronden worden zowel schriftelijk in het beroepschrift, als mondeling tijdens hoorzittingen aangevoerd. Doordat standaard geformuleerde beroepsgronden worden aangevoerd, vraagt het opstellen van beroepschriften relatief weinig inspanning. In deze gevallen gaat de toegekende proceskostenvergoeding de redelijke tegemoetkoming te boven.

De rechtbank Den Haag heeft op 17 maart jl. een principiële uitspraak gedaan over te hoge proceskostenvergoedingen in Mulderzaken (Rb Den Haag, 17 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3370). De rechter wijkt hier af van jurisprudentie van de Hoge Raad en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden over de proceskostenvergoeding en concludeert dat de hoge proceskostenvergoeding in Mulderzaken tot verkeerde prikkels leidt. De kantonrechter benoemt dat er grote hoeveelheden Mulderberoepen worden ingesteld waarin het in voorkomende gevallen enkel en alleen om de proceskostenvergoeding lijkt te gaan. Hij benoemt daarbij dat het aan de wetgever is om op structurele wijze een einde te maken aan de te hoge proceskostenvergoedingen in Mulderzaken.

Op 21 september jl. heeft de rechtbank Den Haag een nieuwe lijn aangekondigd voor wat betreft de wegingsfactor die wordt toegepast bij de berekening van de proceskostenvergoeding in Mulderzaken (Rb. Den Haag 21 september 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:14204). Het gewicht van Mulderzaken wordt voortaan op «zeer licht» gesteld, hetgeen tot uitdrukking komt in een wegingsfactor van 0,25. De kantonrechter heeft daarbij gekeken naar het onderhavige wetsvoorstel Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm. Dat gewicht komt volgens de rechtbank Den Haag ook tot uitdrukking in de bestaande zittingsplanning. Op een dagdeel staan namelijk ongeveer 35 zaken gepland met elk een behandelduur van vijf minuten. Na vermenigvuldiging met een factor 0,25 is de proceskostenvergoeding volgens de rechtbank aanzienlijk evenrediger, maar nog steeds te hoog. Door in lijn met het wetsvoorstel een factor over de proceskostenvergoeding op grond van het Bpb toe te passen, behoudt de rechter de vrijheid om een hogere vergoeding toe te kennen bij (zeer) zware zaken of te verlagen bij (zeer) lichte zaken.’

18. De wijziging van artikel 13a Wahv is iets anders vormgegeven dan de nieuwe artikelen in de Wet WOZ en de Wet bpm. Het eerste lid van die beide nieuwe artikelen ziet op de fase van bezwaar en schrijft voor die fase vermenigvuldiging met 0,25 voor.^[30]Het tweede lid bevat voor de fase van beroep en hoger beroep een gedifferentieerde regeling, met de factoren 0,25 en 0,10. Artikel 13a, tweede lid, Wahv, schrijft voor de fase van het administratief beroep vermenigvuldiging met 0,25 voor en is in zoverre vergelijkbaar met het eerste lid van de nieuwe artikelen in de Wet WOZ en de Wet bpm zoals deze luidden in de WHpkv. Voor het beroep bij de kantonrechter bevat het dezelfde gedifferentieerde regeling als het tweede lid van die beide artikelen.

19. Het amendement is zonder dat daar tijdens de plenaire behandeling nog veel over gezegd is met een grote meerderheid aangenomen.^[31]

20. In de Eerste Kamer stellen leden van een aantal fracties vragen die met het aangenomen amendement verband houden.^[32]De Nota naar aanleiding van het verslag houdt inzake deze vragen onder meer het volgende in (met weglating van voetnoten):^[33]

‘
4. Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften

De leden van de fractie van de BBB vragen of het in het kader van de zorgvuldigheid en rechtsbescherming niet beter zou zijn om het aangekondigde nader onderzoek af te wachten alvorens wetgeving in te voeren. Ik ben in maart 2023 met een plan van aanpak gekomen voor de WOZ en bpm, gelet op de urgente problematiek. Het kabinet heeft onderkend dat de tendens breder is, zoals in de memorie van toelichting is beschreven. Tweede Kamerlid Van Dijk c.s. hebben een amendement ingediend om ook voor de Wahv-zaken de proceskostenvergoeding aan te passen en de Tweede Kamer heeft dat amendement aangenomen. Het kabinet steunt dit amendement, omdat de zeer sterke toename van bezwaar en beroepen ingesteld door «no cure no pay»-bureaus zorgen voor een urgente problematiek bij het OM, het CJIB en de Rechtspraak. Het kabinet verwacht dat het toevoegen van de Wahv aan het wetsvoorstel een grote bijdrage levert aan het oplossen daarvan. De in het amendement neergelegde wijzigingen werden ook in een in het najaar door het Ministerie van Justitie en Veiligheid gehouden expertsessie over de proceskostenvergoeding als verdienmodel als voornaamste maatregelen genoemd om de problematiek te verminderen. Daarnaast zal het kabinet na de invoering van de maatregelen het wetvoorstel monitoren en een invoeringstoets doen.

De leden van de fractie van de BBB vragen of bekend is in hoeveel gevallen van uitgeschreven boetes sprake is van een foutieve boete en, zo ja, wat dat doet met de druk op de rechtsgang richting Parket CVOM, het CJIB en de rechtspraak. Jaarlijks worden tussen 8 en 9 miljoen Mulderbeschikkingen opgelegd. Tegen een klein deel van deze beschikkingen, ongeveer 4%, wordt beroep (administratief beroep, beroep bij de kantonrechter en hoger beroep) ingesteld. Van het totaal aantal opgelegde beschikkingen wordt minder dan 1% vernietigd of gewijzigd. Dit percentage was de afgelopen jaren redelijk stabiel. Beschikkingen worden om verschillende redenen vernietigd of gewijzigd, bijvoorbeeld omdat sprake is van een onterecht opgelegde beschikking, een procedurele fout («vormfouten») of rechtsvorming.

De leden van de fractie van de BBB vragen of er al alternatieven bekend zijn (naast de voorliggende wijziging van de Wet Mulder) om de problematiek van de overbelasting ten aanzien van verkeersboetes bij het Parket CVOM, het CJIB en de rechtspraak terug te dringen.

Zoals hierboven genoemd, heeft een expertmeeting plaatsgevonden over dit onderwerp waarbij verschillende organisaties en ministeries aanwezig waren. Als voornaamste oplossingen voor de problematiek van de proceskostenvergoeding als verdienmodel werden de maatregelen genoemd die door middel van het amendement van Van Dijk c.s. in het wetsvoorstel zijn opgenomen. De overige uit de expertmeeting voortkomende mogelijke oplossingsrichtingen worden momenteel onderzocht op wenselijkheid en haalbaarheid. Daarnaast wordt ook gekeken naar verbeteringen in het primaire besluitvormingsproces en in beroepsprocedures. Hiertoe zijn al concrete acties ingezet. Vanuit Parket CVOM wordt ingezet op het terugkoppelen van de kwaliteit van een beschikking aan de opleggende opsporingsambtenaar indien een beschikking wordt vernietigd of gewijzigd in een beroepsprocedure. Daarnaast worden alle betrokkenen en gemachtigden in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. Tijdens hoorzittingen kan makkelijker aanvullende informatie worden verkregen waardoor de kwaliteit van de beslissing van de officier van justitie vergroot wordt.

De leden van de fractie van de BBB vragen aan te geven of het klopt dat de kostenvergoedingen in administratief beroep nu aanmerkelijk hoger worden dan in de kantonfase of in hoger beroep en of dit ook daadwerkelijk beoogd is.

De indieners van het amendement hebben gekozen om de systematiek wat betreft de verlaging van de proceskostenvergoeding van de WOZ en Bpm één op één door te voeren voor de Wahv.

Dit betekent dat als de administratieve sanctie wordt vernietigd of het sanctiebedrag wordt gewijzigd in beroep bij de kantonrechter of in hoger beroep, een hogere proceskostenvergoeding verschuldigd is dan in administratief beroep.

Indien uitsluitend de omschrijving van de gedraging of de feitcode wordt aangepast, maar het sanctiebedrag ongewijzigd blijft in beroep bij de kantonrechter of hoger beroep, is een lagere proceskostenvergoeding verschuldigd dan in administratief beroep. Uit de toelichting op het amendement leidt het kabinet af dat dit ook de bedoeling is geweest van de indieners.

De leden van de fractie van de BBB vragen te reageren op de op de uitspraak van prof. mr. dr. Schep dat «alle argumentatie en rapporten die genoemd worden die ten grondslag liggen aan deze maatregelen (lees: WOZ/bpm), niet gelden voor verkeersboetes.

De aard van de WOZ- en bpm-procedure is anders dan van Wahv-zaken. Er zijn echter ook belangrijk overeenkomsten. In de eerste plaats is het Besluit proceskosten bestuursrecht op al deze zaken van toepassing. In de tweede plaats gaat het om besluiten van de overheid met financiële gevolgen voor burgers en bedrijven. In de derde plaats zijn in deze procedures «no cure no pay»-bureaus actief met een vergelijkbare werkwijze. Dit leidt voor verkeersboetes tot dezelfde problematiek als bij WOZ- en bpm-zaken. De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn jaarverslag van 2022 aandacht gevraagd voor de problematiek bij de WOZ en bpm en daarnaast signaleert de Raad dezelfde tendens bij Mulderzaken. Ook het OM en CJIB geven aan dat de problematiek zeer urgent is en dat het van belang is dat er op korte termijn een oplossing voor de problematiek komt. Daarnaast hebben verschillende kantonrechters dit jaar in uitspraken notie gemaakt van de hoge proceskostenvergoeding in relatie tot de relatief eenvoudige en overzichtelijke aard van de Mulderzaken, het geringe financiële belang en de geringe tijdsbesteding die hiermee gemoeid is doordat algemene en standaard verweren digitaal aangevoerd worden.

(…)

De leden van de fractie van de VVD vragen of er een uitvoeringstoets en een impacttoets over de gevolgen voor burgers, bedrijven en uitvoeringsorganisaties beschikbaar is van de maatregelen van het wetsvoorstel die nu ook worden toegepast op de reguliere beroepsmogelijkheden tegen administratieve handhaving van verkeersvoorschriften. Het wetsvoorstel vloeit voort uit een amendement dat is ingediend en aangenomen door de Tweede Kamer. Na de aankondiging van het amendement is aan het OM en het CJIB gevraagd om de uitvoerbaarheid en de impact te bepalen op de uitvoeringspraktijk. Risico’s en knelpunten in de uitvoerbaarheid en de consequenties van deze wetswijziging in de praktijk stonden hierbij centraal. Zowel het OM als het CJIB staan positief tegenover deze wetswijziging gezien de urgente problematiek die zij ervaren en verwachten geen knelpunten in de praktijk. Bij het voorstel de proceskostenvergoeding over te maken naar de rekening van de burger geeft de rechtspraak aan de mogelijke gevolgen voor met name burgers met (financiële) problemen niet goed in te kunnen schatten. Het kabinet ziet dit aandachtspunt ook en zal na de invoering van de maatregelen het wetsvoorstel monitoren en een invoeringstoets doen.

De leden van de fractie van de VVD begrijpen dat er een onderzoek loopt naar het oneigenlijk gebruik van proceskostenvergoedingen. Zij vragen of het kabinet bereid is om de uitkomsten van dit onderzoek alsnog te betrekken bij de definitieve vormgeving van de beroepsmogelijkheden tegen administratieve sancties op grond van de Wahv. Het klopt dat er een WODC-onderzoek wordt uitgevoerd naar het oneigenlijk gebruik van proceskostenvergoeding binnen het bestuursrecht. De uitkomsten van dit onderzoek zullen worden betrokken bij de monitoring en de evaluatie van het wetvoorstel, maar ook bij de uitkomsten van het onderzoek van de wenselijkheid en haalbaarheid van de overige maatregelen die in de expertmeeting naar voren zijn gekomen.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of er ook onderzoek is gedaan naar de reden van de sterke toename van beroepen voor verkeersboetes ingesteld door «no cure no pay»-bureaus.

De aanpassing van het wetsvoorstel vloeit voort uit een amendement dat is ingediend en aangenomen door de Tweede Kamer. Het kabinet steunt dit amendement, omdat er vanuit de uitvoeringsorganisaties en de Rechtspraak stevige signalen komen dat de rechtshandhaving door de sterkte toename van het aantal beroepen ingesteld door «no cure no pay’bureaus in het geding komt omdat de keten overbelast wordt. Zowel het Parket CVOM van het Openbaar Ministerie, het CJIB als de Rechtspraak geven aan dat er een sterke toename van zaken is ontstaan doordat de proceskostenvergoeding niet meer in verhouding staat tot de werkzaamheden van professioneel gemachtigden. Procederen is een te groot verdienmodel geworden. Het aantal zaken waarin een proceskostenvergoeding is toegekend stijgt van ongeveer 2.350 zaken in 2020 naar bijna 12.000 te verwachten zaken in 2023. Tot 2021 was het aantal procedures over de jaren heen stabiel. Op 1 juli 2021 is het besluit proceskosten bestuursrecht gewijzigd en zijn de vergoedingen verhoogd met 40% in beroep bij de kantonrechter en in hoger beroep. Niet alleen het aantal zaken, maar ook het aantal «no cure no pay»-bureaus neemt toe en burgers worden steeds vaker opgeroepen om via deze wijze bezwaar te maken. Laagdrempelige apps worden hiervoor in de markt gezet en via social media wordt reclame gemaakt richting miljoenen volgers. Het CVOM ontvangt wekelijks duizenden administratief beroepen van via deze apps.

Tevens wordt gewezen op de principiële uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 maart 2023 waarin de kantonrechter benoemt dat er grote hoeveelheden Mulderberoepen worden ingesteld waarin het in voorkomende gevallen enkel en alleen om de proceskostenvergoeding lijkt te gaan. De kantonrechter geeft aan er bekend mee te zijn dat «no cure no pay»-bureaus volstaan met zogeheten standaardverweren die steeds opnieuw worden aangevoerd (copy-paste). Vervolgens benoemt de kantonrechter dat als een gemachtigde vervolgens al ter zitting van de kantonrechter verschijnt, de burger daar meestal niet bij is en dat wordt volstaan met een herhaling van wat er al op papier staat. Een zitting duurt dan ook meestal niet langer dan een paar minuten. De kantonrechter roept de wetgever dan ook op om een einde te maken aan de te hoge proceskostenvergoedingen in Wahv-zaken.

Het kabinet merkt daarnaast op dat ondanks het feit dat er meer beroepen ingediend zijn door «no cure no pay»-bureaus er in verhouding niet meer beschikkingen zijn vernietigd of gewijzigd.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen hoe laagdrempelige toegang tot procederen voor de gewone burger geborgd wordt als rechtsbijstand bij verkeersboetes niet meer mogelijk is.

Voor het kabinet staat voorop dat de toegang tot het recht voor de burger gewaarborgd moet blijven. De burger blijft op basis van dit amendement aanspraak maken op een proceskostenvergoeding indien door een derde rechtsbijstand is verleend. De proceskostenvergoeding is bedoeld als tegemoetkoming voor de burger in de kosten van door derden verleende rechtsbijstand, niet als verdienmodel voor een no cure no pay bureau. Het doel van het wetsvoorstel is om de vergoeding meer in overeenstemming te brengen met de daadwerkelijke kosten/verrichte inspanningen van de rechtsbijstandverlener. Het kabinet wil benadrukken dat de rechtsbescherming in Wahv-zaken zoveel mogelijk laagdrempelig is ingericht zodat een burger ook zelf op relatief eenvoudige wijze digitaal of per brief bezwaar maken tegen een verkeersboete bij het Parket CVOM. Het beroep kan mondeling worden toegelicht, het dossier kan worden opgevraagd en er kan telefonisch contact worden opgenomen.’

21. In een Tweede verslag stellen leden van de BBB-fractie nog een aantal vragen.^[34]De Nota naar aanleiding van het tweede verslag houdt onder meer het volgende in (met weglating van een voetnoot):^[35]

‘De leden van de fractie van de BBB vragen om een reflectie op de cijfers waaruit blijkt dat professioneel rechtsbijstandverleners een zeer klein aandeel hebben in het aantal beroepen en dat de kans op een vernietigde boete aanzienlijk hoger is met rechtshulp.

Uit de cijfers over de jaren 2017 tot en met 2022 blijkt dat het aantal door professioneel gemachtigden, voornamelijk «no cure no pay»-bureaus, ingestelde administratief beroepen is vertienvoudigd in de periode 2017–2022, van ongeveer 5.400 administratief beroepen in 2017 naar ongeveer 55.700 beroepen in 2022. Het totaal door burgers zonder professioneel gemachtigden ingestelde administratief beroepen is in die zelfde periode gedaald van ongeveer 396.600 in 2017 naar ongeveer 310.900 in 2022.

Het aantal door professioneel gemachtigden ingestelde beroepen bij de kantonrechter is gestegen van ongeveer 2.700 in 2017 naar ongeveer 14.600 in 2022. Het totaal door burgers ingestelde beroepen is in diezelfde periode is gedaald van ongeveer 44.200 naar ongeveer 26.800. Het aandeel beroepen door professioneel gemachtigden is daarmee zeker niet klein te noemen.

Wat de kans op vernietiging betreft, van het totaal aantal door professioneel gemachtigden ingestelde administratieve beroepen van 1 januari 2023 tot september 2023 is 12% vernietigd, waar dit percentage op 9% ligt indien het beroep is ingesteld door een zelfstandig acterende burger. De kans is dus niet aanzienlijk groter dat het beroep wordt vernietigd als de burger zich door een professioneel gemachtigde laat vertegenwoordigen. Zeker niet als in ogenschouw wordt genomen dat er door gemachtigden ook triage plaatsvindt van kansrijke zaken.’

22. Nadien zijn door de minister nog cijfers verstrekt over ‘het aantal beroepen door professioneel gemachtigden’ ten aanzien van de Wahv:^[36]

‘
AFGEHANDELDE BEROEPEN 2018–2022 (UITSTROOM)

(…)

Administratief beroep

Jaar

Totale uitstroom (exclusief huur)

Zonder professioneel gemachtigde

Met professioneel gemachtigde

Aandeel professioneel gemachtigden

2018

252.308

247.389

4.919

1,95%

2019

210.842

203.081

7.761

3,68%

2020

229.695

215.646

14.049

6,12%

2021

254.162

226.739

27.423

10,79%

2022

230.15

194.025

36.125

15,70%

2023 t/m feb

53.517

47.201

6.316

11,80%

Beroep bij de kantonrechter

Jaar

Totale uitstroom

Zonder professioneel gemachtigde

Met professioneel gemachtigde

Aandeel professioneel gemachtigden

2018

44.975

40.726

4.429

9,45%

2019

40.785

35.841

4.944

12,12%

2020

27.056

22.839

4.217

15,59%

2021

31.742

24.045

7.697

24,25%

2022

41.355

26.798

14.557

35,20%

2023 t/m feb

7.295

3.838

3.547

47,39%

INGESTELDE BEROEPEN 2018–2022 (INSTROOM)

(…)

Administratief beroep

Jaar

Totale instroom (exclusief digitale huur)

Zonder professioneel gemachtigde

Met professioneel gemachtigde

Aandeel professioneel gemachtigden

2018

309.893

303.826

6.067

2,00%

2019

298.137

288.818

9.319

3,10%

2020

293.161

274.004

19.157

6,50%

2021

284.92

252.391

32.529

11,40%

2022

343.995

274.801

69.194

20,10%

2023 t/m sept

325.819

229.331

96.488

29,60%

Beroep bij de kantonrechter

Jaar

Totale instroom

Zonder professioneel gemachtigde

Met professioneel gemachtigde

Aandeel professioneel gemachtigden

2018

40.32

35.668

4.652

11,50%

2019

32.4

27.476

4.924

15,20%

2020

40.586

30.635

9.951

24,50%

2021

46.544

28.366

18.178

39,10%

2022

50.291

25.159

25.132

50,00%

2023 t/m sept

54.125

20.887

33.238

61,40%

23. Tijdens de plenaire behandeling voert het lid van de Eerste Kamer Heijnen (BBB) als volgt het woord:^[37]

‘De Wijziging van de Wet Mulder over de proceskostenvergoeding voor verkeersboetes is in allerijl bij dit wetsvoorstel door de Tweede Kamer bij amendement aangebracht, zonder enig debat, zonder consultatie en zonder advies van de Raad van State. Dit terwijl het WODC in het voorjaar van 2024 de uitkomsten van zijn onderzoek naar de vraag of oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van proceskostenvergoedingen zal presenteren. Deze wijziging leidt er overigens toe dat de vergoeding die resteert voor rechtshulpverleners die burgers bijstaan, met 75% tot 90% wordt verlaagd en dit terwijl de werkbelasting bij gespecialiseerde Mulderzaken veel hoger is dan bij WOZ-claims. Het gevolg is dat de rechtshulp voor de gewone burger zal verdwijnen. De BBB-fractie verzoekt de regering vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid, proportionaliteit en uitvoerbaarheid het betreffende amendement inzake de proceskostenvergoedingen voor verkeersboetes niet in werking te laten treden. Eerst dient volgens BBB het daarnaar ingestelde WODC-onderzoek afgewacht te worden. Vervolgens kunnen in overleg met de sector en na een deugdelijke parlementaire behandeling eventuele wijzigingen op dit vlak doorgevoerd worden. Ik begreep vandaag van de staatssecretaris dat dit waarschijnlijk niet mogelijk is. Vandaar dat we hierover in de tweede termijn een motie zullen indienen.’

Het WODC-onderzoek

24. In 2024 verscheen het WODC-onderzoek ‘Op (proces)kosten gejaagd?’.^[38]Het onderzoek kent drie hoofdvragen: ‘I In welke mate en op welke onderdelen van het bestuursrecht is sprake van oneigenlijk gebruik van proceskostenvergoedingen door rechtshulpverleners en hoe kan dat worden omschreven? II Welke factoren in (sectorale) regelgeving kunnen dat oneigenlijk gebruik verklaren? III Welke aanpassingen van de regelgeving zijn mogelijk om oneigenlijk gebruik tegen te gaan?’ (p. 4, 18). Het onderzoek bestaat uit een document- en literatuurstudie, een onderzoek van jurisprudentie alsmede een weergave van inzichten uit interviews en focusgroepen.

25. In de document- en literatuurstudie stellen de onderzoekers vast ‘dat literatuur over (verondersteld) oneigenlijk gebruik zich beperkt tot de reeds eerder bekende rechtsgebieden van de WOZ, Bpm, parkeerbelasting en de Wahv’ (p. 21). De onderzoekers melden dat het Kamerlid Van Nispen in april 2023 Kamervragen heeft gesteld over rechtshulpverlening bij de Wahv (p. 25-26). En zij wijzen op een bijdrage aan de discussie ‘van een eigenaar van een grote marktspeler’ (p. 26).^[39]De reacties op de WHpkv zijn volgens de onderzoekers ‘overwegend positief’’ (p. 29).

26. In de beschrijving van jurisprudentie vestigen de onderzoekers de aandacht op het – in het vervolg van deze conclusie nader te bespreken – arrest van de belastingkamer van Uw Raad van 27 mei 2022 waarin is beslist dat het onderscheid dat het Bpb met ingang van 1 juli 2021 maakte voor de proceskostenvergoeding in de procedure voor de rechter tussen procedures inzake WOZ-zaken en (bepaalde) procedures inzake de Wet bpm (€ 541,- per toegekend punt) enerzijds en alle overige procedures (€ 759,- per punt) anderzijds in strijd is met art. 1 Grondwet Pro (p. 32).^[40]De onderzoekers wijzen voorts op een conclusie van A-G Wattel van 17 november 2023 ‘over gevallen waarin sprake is van een wanverhouding tussen de op het spel staande financiële belangen van een eiser enerzijds en de voor gemachtigden te verdienen bedragen anderzijds’ en zijn voorstel ‘de te “verdienen” schadevergoeding voor de gemachtigde te limiteren op het pleitbare financiële belang bij de procedure’ (p. 35).^[41]Meer in het algemeen wordt op grond van de besproken jurisprudentie geconcludeerd ‘dat bestuursrechters over het algemeen geen aanleiding zien om rechtshulpverleners op het gebied van bijvoorbeeld WOZ of Bpm anders te behandelen dan collega’s die actief zijn op andere rechtsgebieden’ (p. 40).

27. De onderzoekers stellen in het hoofdstuk over interviews en focusgroepen dat binnen de onderzochte rechtsgebieden ‘vrijwel alle procedures (worden) gevoerd door rechtshulpverleners die werken op basis van NCNP’ (p. 43).^[42]‘Alle gesprekspartners geven aan dat de problemen rond oneigenlijk gebruik zich nu voordoen binnen de in dit rapport eerder aangegeven rechtsgebieden, namelijk bij de Woz, Bpm, Wahv en parkeerboetes’. De verklaring is dat het om rechtsgebieden moet gaan ‘waarin een hoog volume aan besluiten wordt genomen’; alleen dan is er een markt voor grootschalige rechtshulpverlening. Daarnaast lenen deze rechtsgebieden zich volgens gesprekspartners voor mogelijk oneigenlijk gebruik, ‘omdat er sprake is van een groot aantal ((deels) geautomatiseerde) standaardbeschikkingen, wat vervolgens de mogelijkheid biedt om ook geautomatiseerd standaardbezwaren op te stellen. Een in algemene termen gemotiveerde beschikking leidt ook vaak tot een algemeen gemotiveerd bezwaar’ (p. 43).

28. Inzake de Wahv geven gesprekspartners bij de CVOM aan ‘dat er vanaf 2019 sprake is van een toename van het aantal administratief beroepen. Dit valt samen met de opkomst van NCNP-bureaus binnen dit rechtsgebied’. Zij melden dat er bijna geen rechtshulpverleners actief zijn die niet op basis van NCNP werken en dat momenteel twee NCNP-bureaus verantwoordelijk zijn voor het merendeel van het aantal administratief beroepen. De NCNP-bureaus vertellen dat potentiële klanten ‘zelf online een kopie van de boete (kunnen) indienen en een toelichting geven. Vervolgens wordt er een inschatting gemaakt van de slagingskans van een administratief beroep. (…) Een gesprekspartner van een NCNP-bureau geeft aan dat zij ongeveer 30-40% van de zaken die via het aanmeldformulier binnenkomen weigert’ (p. 45).

29. De onderzoekers melden dat verschillende gesprekspartners voorbeelden hebben genoemd van ‘gedragingen van gemachtigden waaruit kan worden afgeleid dat het belang van een belanghebbende ondergeschikt is aan het verkrijgen van een proceskostenvergoeding’ (p. 46). Zo zijn er ‘veel gemachtigden die allerlei standaardgronden aandragen die geen betrekking hebben op de desbetreffende zaak’. Verder benutten gemachtigden ‘alle proceshandelingen, ook wanneer dit volgens gesprekspartners van bezwaar- en beroepsinstanties geen toegevoegde waarde heeft voor de inhoudelijke behandeling’ (p. 47).

30. Gesprekspartners van overheden en beroepsinstanties stellen ook ‘dat het financiële belang van gemachtigden soms lijkt te prevaleren boven het belang van de belanghebbende’ en dat daar in ieder geval sprake van is ‘wanneer er louter formele gronden worden aangevoerd’. Ook komt het volgens hen voor dat materiële gronden worden aangevoerd die ‘een lage slagingskans hebben. Dit brengt in sommige gevallen mee dat er ook een proceskostenvergoeding moet worden uitgekeerd terwijl alleen formele gronden doel treffen’. Als voorbeeld noemen zij ‘vaste jurisprudentie van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in een Wahv-zaak (…) dat in geval van wijziging van de feitcode de proceskosten moeten worden vergoed, ook al wordt de hoogte van de boete niet aangepast. In deze gevallen heeft doorprocederen alleen nut voor de gemachtigde, het sanctiebedrag voor de burger blijft gelijk’ (p. 47).^[43]

31. Overheden en beroepsinstanties zien voorts ‘het laat indienen van stukken of bezwaargronden als procestactiek, gericht op het frustreren van de procedure’ en stellen ‘dat soms wordt gewacht met het inbrengen van bepaalde gronden tot de (hoger) beroepsfase om op deze manier een hogere proceskostenvergoeding te verkrijgen’ (p. 47-48). De onderzoekers merken op dat voor de Wahv geldt ‘dat bij een schending van de redelijke termijn het boetebedrag met 25% wordt gekort en er een proceskostenvergoeding wordt uitgekeerd voor de fase waarin te laat uitspraak is gedaan indien matiging van het sanctiebedrag (uitsluitend) zijn grondslag vindt in de overschrijding van de redelijke termijn. Hierbij kan vertraging dus leiden tot een proceskostenvergoeding’ (p. 48).

32. De onderzoekers bespreken een aantal mogelijke oorzaken van oneigenlijk gebruik (p. 49-51). Een aantal verklaringen zijn verbonden met het Bpb. De onderzoekers wijzen op het stelsel van forfaitaire vergoedingen, de hoogte van de normbedragen, en terughoudendheid in de rechtspraak bij de toepassing van wegingsfactoren in het Bpb. Daarnaast wordt specifiek gewezen op immateriële schadevergoedingen bij overschrijding van de redelijke termijn, en op de omstandigheid dat de proceskostenvergoeding en immateriële schadevergoeding doorgaans direct wordt uitbetaald aan de gemachtigden.

33. Deze eigenschappen van het systeem hebben volgens de onderzoekers ‘gevolgen voor de prikkels die hiervan uitgaan ten aanzien van het procedeergedrag van professioneel gemachtigden’ (p. 51). Het systeem van forfaitaire vergoedingen ‘waarbij geen rekening gehouden is met positieve effecten van automatisering op de doelmatigheid van werkprocessen bij gemachtigde, heeft een situatie gecreëerd waarbij de proceskostenvergoeding niet meer als tegemoetkoming in de kosten van een procedure kan worden gezien.’ Als de oorspronkelijke lijn van het Bpb nog werd aangehouden ‘en de proceskostenvergoedingen enkel een tegemoetkoming in de gemaakte kosten zouden zijn’, zou dienstverlening op basis van NCNP-tarieven volgens de onderzoekers ‘per definitie verliesgevend zijn’. Daarnaast wijzen de onderzoekers erop dat de hoogte van de immateriële schadevergoeding bij overschrijding van redelijke termijnen ‘zorgt voor een prikkel om bestuursorganen en de rechtspraak zodanig zwaar te belasten dat structurele overbelasting ontstaat’.

34. De onderzoekers noemen daarnaast oorzaken van oneigenlijk gebruik in het systeem van de wet en de praktijk bij de Wahv (p. 55). Genoemd wordt dat beschikkingen in het kader van de Wahv ‘kwetsbaar zijn voor het maken van fouten’ door het uitgebreide stelsel van feitcodes, en dat ‘een zeer groot aantal handhavingsinstanties’, het CVOM schat 600, beschikkingen opstellen. Door de ‘verdeling van verantwoordelijkheden en decentralisatie’ is het volgens de onderzoekers moeilijk om ‘goed functionerende feedbackloops in te stellen’. En de decentrale behandeling in de rechtspraak heeft volgens de onderzoekers ‘geleid tot een situatie waarin bezwaren door verschillende rechtbanken op verschillende wijzen worden beoordeeld’. Als overige factoren die ‘de opkomst van NCNP-dienstverlening lijken te hebben geholpen’ noemen de onderzoekers nog digitalisering en wantrouwen in de overheid (p. 56).

35. De onderzoekers hebben tijdens interviews gevraagd naar de veronderstelde effectiviteit van de maatregelen die in de WHpkv zijn opgenomen (p. 57). Daarbij worden twee tegenstrijdige effecten verwacht: de verlaging zal tot gevolg hebben dat het verdienmodel van NCNP-bedrijven niet langer houdbaar is, maar kan professioneel gemachtigden ook bewegen om minder selectief om te gaan met verzoeken van potentiële klanten die zich melden. De onderzoekers vermelden dat het ‘in een laat stadium, per amendement, uitbreiden van de toepasbaarheid naar de Wahv’ op grote bezwaren stuit ‘bij dienstverleners in dat rechtsgebied. Zij wijzen erop dat de manier waarop de wet van toepassing is geworden op de Wahv tot gevolg heeft dat er voor dit rechtsgebied een aantal stappen (zoals een advies van de Raad van State en grondige parlementaire behandeling) zijn overgeslagen. Bovendien waarschuwen ze voor overschatting van de zelfredzaamheid (of het doenvermogen) van burgers, en onderschatting van de complexiteit van het bezwaarproces voor die burgers.’

36. Specifiek inzake de Wahv wordt vermeld dat ‘zowel vanuit de juridische dienstverleners als vanuit partijen in de strafketen’ wordt bevestigd dat verbetering mogelijk is van de ‘feedbackloops in de strafketen’. Daarbij zou in wet- en regelgeving kunnen worden gekeken naar ‘manieren om de kwetsbaarheden ten aanzien van feitcodes aan te pakken’. Professioneel gemachtigden hebben gepleit voor uitgebreidere informatievoorziening bij beschikkingen. En geopperd is ook ‘het vaststellen van kwaliteitseisen aan professioneel gemachtigden’ (p. 59-60).

Drie arresten van de belastingkamer

37. Op 1 juli 2021 trad het Besluit van 8 december 2020 tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met een verhoging van het tarief voor de vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en hoger beroep in werking.^[44]Dat besluit voorzag in een aanpassing van onderdeel B1 van de bijlage bij het besluit (‘Beroep en hoger beroep’). Voortaan stond 1 punt gelijk aan € 534 ‘voor besluiten genomen op grond van hoofdstuk III of IV van de Wet waardering onroerende zaken of hoofdstuk III van de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992’ en stond 1 punt gelijk aan € 748 ‘in de overige gevallen’.

38. Kern van dit besluit was ‘een verhoging van de proceskostenvergoeding – meer in het bijzonder de vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand – die de burger krijgt als hij met succes een overheidsbesluit aanvecht bij de bestuursrechter’. Dat de vergoeding niet in alle gevallen met 40% werd verhoogd hing samen met ‘een onderzoek door het WODC naar de inzet van no cure no pay bureaus bij beroepsprocedures over de aanslagen onroerendzaakbelasting (WOZ) en de heffing die moet worden betaald bij de invoer van auto’s in Nederland (Bpm-zaken)’ (p. 3, 5).

39. Op 27 mei 2022 wees de belastingkamer van Uw Raad een arrest waarin over deze aanpassing het volgende werd overwogen (met weglating van voetnoten):^[45]

‘5.5 De Hoge Raad ziet zich geplaatst voor de vraag of de gevallen die tot 1 juli 2021 als gelijke gevallen werden beschouwd (zie hiervoor in 5.3) sindsdien nog steeds als gelijke gevallen zijn te beschouwen, en zo ja, of er dan een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor het hiervoor in 5.4 bedoelde onderscheid dat sinds 1 juli 2021 tussen die gevallen wordt gemaakt. Indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbreekt, komt een verschil in behandeling tussen gelijke gevallen namelijk neer op een door artikel 1 van Pro de Grondwet verboden discriminatie. Aangezien het hier gaat om een algemeen verbindend voorschrift dat niet is aan te merken als wetgeving in formele zin, is de rechter bevoegd het gemaakte onderscheid aan deze bepaling in de Grondwet te toetsen. Het komt erop aan of de verschillend behandelde gevallen voor de toepassing van deze bepaling in de Grondwet als gelijk moeten worden beschouwd. Aan de opsteller van het algemeen verbindende voorschrift - in dit geval de besluitgever - komt een zekere beoordelingsruimte toe. Het gaat erom of hij in redelijkheid mocht aannemen dat de gevallen die hij verschillend heeft behandeld, met het oog op de toepassing van de desbetreffende regeling niet als gelijke gevallen zijn aan te merken. Alleen als de besluitgever daarvan in redelijkheid niet mocht uitgaan, en de gevallen voor de toepassing van artikel 1 van Pro de Grondwet daarom als gelijke gevallen moeten worden aangemerkt, is een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in behandeling vereist. Het vereiste van een objectieve en redelijke rechtvaardiging houdt niet in dat de juistheid van een veronderstelling waarop het gemaakte onderscheid is gebaseerd, empirisch moet zijn vastgesteld of later feitelijk moet komen vast te staan. Wel zal een dergelijke veronderstelling, wil zij een objectieve en redelijke rechtvaardiging kunnen vormen, zo realistisch moeten zijn dat de besluitgever deze in redelijkheid aan de regeling ten grondslag heeft mogen leggen. Indien dat het geval is, is voor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bovendien vereist dat in die veronderstelling steun kan worden gevonden voor het gemaakte onderscheid.

5.6

Het hiervoor in 5.4 bedoelde verschil in waarde per punt is ingevoerd bij Besluit van 8 december 2020, Stb. 2020, 524. In de Nota van toelichting bij dat besluit is opgemerkt dat er een onderzoek door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC) loopt naar de inzet van zogenoemde no-cure-no-pay-bureaus bij beroepsprocedures op het gebied van de Wet WOZ en de bpm. Dit onderzoek is, aldus deze toelichting, onder meer ingegeven door een vaak gehoorde klacht, met name van gemeenten, dat de proceskostenvergoeding voor deze bureaus in dit type zaken een te eenvoudig verdienmodel oplevert. Uit de reacties op het ontwerp voor het Besluit van 8 december 2020 kwam, aldus de toelichting, vooral naar voren dat gemeenten vrezen dat een hogere proceskostenvergoeding leidt tot een nog groter beroep op de bestuursrechter door no-cure-no-pay-bureaus, met name in zaken op het gebied van de Wet WOZ. De voorgestelde verhoging van de puntwaarde, in combinatie met no-cure-no-pay-constructies, leidt, aldus de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, tot een verdere juridisering van het proces.
Naar aanleiding van deze reacties is besloten de voorgestelde algemene verhoging van de waarde per punt met 40 procent niet te laten gelden voor zaken betreffende de hiervoor bedoelde besluiten op het gebied van de Wet WOZ en de bpm, en in elk geval de uitkomst van het hiervoor genoemde WODC-onderzoek te betrekken in verdere besluitvorming over de proceskostenvergoeding voor dit soort zaken in de toekomst.

5.7

Deze toelichting, die het gemaakte onderscheid in puntwaarden baseert op klachten en vrees, in het bijzonder van de kant van gemeenten, bevat geen aanwijzingen aan de hand waarvan het realiteitsgehalte van die klachten en vrees kan worden beoordeeld, voor zover het om de kosten in beroep en in hoger beroep gaat. Daarbij komt dat de in de toelichting genoemde vrees voor een groter beroep op de bestuursrechter en een verdere juridisering van het proces geen steun biedt aan de keuze van de besluitgever om de verhoging van de waarde per punt met 40 procent uit te sluiten voor alle procedures die betrekking hebben op besluiten als hiervoor in 5.4 bedoeld op het gebied van hoofdstuk III of IV van de Wet WOZ of van hoofdstuk III van de Wet bpm, nog daargelaten dat niet valt in te zien waarom dit weer niet geldt voor besluiten op grond van andere hoofdstukken van de Wet bpm. Het streven om het aantal bestuursrechtelijke procedures te beperken en onnodige juridisering te vermijden, is volgens de Nota van toelichting juist de reden geweest om de proceskostenvergoedingen in andere categorieën bestuursrechtelijke procedures te verhogen. Die verhoging is namelijk volgens onderdeel 1 van die Nota bedoeld om bestuursorganen te prikkelen om besluiten nog beter voor te bereiden wat, volgens deze toelichting, als het goed is leidt tot minder procedures bij de bestuursrechter. Verder wordt deze verhoging in dat onderdeel van de Nota van toelichting geplaatst in het kader van het Programma stelselvernieuwing rechtsbijstand, waarbij wordt opgemerkt dat een belangrijke pijler van dat programma is het inzetten op en realiseren van minder onnodige juridisering tussen burger en overheid door betere dienstverlening. Dit verbetertraject richt zich volgens die toelichting op de volledige keten van het bestuursrecht, dus van primaire besluitvorming, bezwaar, beroep en hoger beroep. Niet valt in te zien waarom deze redengeving niet zou opgaan voor procedures op het gebied van de Wet WOZ en de bpm.

5.8

Het voorgaande brengt mee dat de besluitgever niet in redelijkheid mocht aannemen dat het hiervoor in 5.4 bedoelde onderscheid betrekking heeft op ongelijke gevallen, en dat geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte verschil in behandeling. Daardoor komt de bijzondere regel van punt 1 van onderdeel B1 van de bijlage bij het Besluit in strijd met het discriminatieverbod van artikel 1 van Pro de Grondwet. Punt 1 moet daarom buiten toepassing blijven, zodat de algemene regel van punt 2 van dat onderdeel B1 van toepassing is.’

40. Noordegraaf merkt in zijn noot onder het arrest op dat de belastingkamer niet veel aandacht besteedt aan de vraag of sprake is van gelijke gevallen, ‘maar dat is het geval. Het gaat om beroepszaken waarop het Bpb van toepassing is.’^[46]Hij is het niet oneens met het arrest, maar meent tegelijk dat er best redenen aan te wijzen zijn ‘voor een lagere waarde per punt in beroepen van WOZ- en bpm-zaken’. Van Brummelen stelt in zijn noot (eveneens) vast ‘dat het door de besluitgever gesignaleerde probleem wel degelijk bestaat en snel in omvang toeneemt’.^[47]

41. Hennevelt gaat in zijn bespreking van het arrest in op de door Uw Raad gehanteerde toetsingsmaatstaf en vestigt daarbij de aandacht op de woorden ‘een zekere beoordelingsruimte’.^[48]Hij meent dat Uw Raad daarmee tot uitdrukking wil brengen ‘dat hij een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, indringender aan het grondwettelijke gelijkheidsbeginsel toetst dan hij een wet in formele zin aan een verdragsrechtelijk gelijkheidsbeginsel toetst, waarbij immers doorgaans een
ruime beoordelingsmargegeldt’. Thomas meent (ook) dat het EHRM (bij toetsing aan artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM) ‘tot een andere beoordeling (zou) kunnen komen dan de Hoge Raad, gelet op de ruime ‘margin of appreciation’ (beoordelingsvrijheid) voor de nationale overheid die het EHRM pleegt te hanteren’.^[49]En hij is kritisch over het eerste argument dat de belastingkamer noemt en merkt op: ‘Een feit van algemene bekendheid is dat in WOZ-procedures heel veel wordt geprocedeerd door no cure, no pay proceskostenbureaus. Indien de overheid dergelijke procedures zou willen ontmoedigen, ligt het voor de hand om de proceskostenvergoeding voor dergelijke procedures te verlagen en in ieder geval niet te laten stijgen.’

42. In een arrest van 12 juli 2024 oordeelde de belastingkamer wederom over de verenigbaarheid van een onderscheid in de bijlage bij het Bpb met art. 1 Grondwet Pro.^[50]Daarbij ging het om onderdeel B2, dat voor de vergoeding van (nader omschreven) belastingzaken een waarde per punt hanteerde die ongeveer de helft lager was dan de waarde per punt die in de overige gevallen gold. Uw Raad overwoog als volgt (met weglating van voetnoten):

‘5.2 Bij beantwoording van de vraag of het door het middel bestreden onderscheid discriminerend is, en daarom in strijd komt met artikel 1 van Pro de Grondwet, komt het erop aan of (i) belastingzaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase als gelijke gevallen zijn te beschouwen, en zo ja (ii) of er dan een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor het hiervoor in 5.1 bedoelde verschil in behandeling dat door de Bijlage bij het Besluit tussen die gevallen wordt gemaakt met betrekking tot de hoogte van het bedrag van de kostenvergoeding. Indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbreekt, komt een verschil in behandeling tussen gelijke gevallen namelijk neer op een door artikel 1 van Pro de Grondwet verboden discriminatie.

Aangezien het Besluit een algemeen verbindend voorschrift is dat niet is aan te merken als wetgeving in formele zin, is de rechter bevoegd het gemaakte onderscheid aan artikel 1 van Pro de Grondwet te toetsen. Aan de opsteller van het algemeen verbindende voorschrift – in dit geval de besluitgever – komt een zekere beoordelingsruimte toe. Het gaat erom of hij in redelijkheid mocht aannemen dat de gevallen die hij verschillend heeft behandeld, met het oog op de toepassing van de desbetreffende regeling niet als gelijke gevallen zijn aan te merken. Het vereiste van een objectieve en redelijke rechtvaardiging houdt niet in dat de juistheid van een veronderstelling waarop het gemaakte onderscheid is gebaseerd, empirisch moet zijn vastgesteld of later feitelijk moet komen vast te staan. Wel zal een dergelijke veronderstelling, wil zij een objectieve en redelijke rechtvaardiging kunnen vormen, zo realistisch moeten zijn dat de besluitgever deze in redelijkheid aan de regeling ten grondslag heeft mogen leggen. Indien dat het geval is, is voor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bovendien vereist dat in die veronderstelling steun kan worden gevonden voor het gemaakte onderscheid.

5.3

De besluitgever heeft in 2002 het aanzienlijk lagere bedrag per punt voor in fiscale bezwaarprocedures beroepsmatig verleende rechtsbijstand bepaald op basis van gegevens van de Belastingdienst over de gemiddelde daadwerkelijk gemaakte kosten. Voor de in overige bestuursrechtelijke bezwaarprocedures verleende rechtsbijstand heeft de besluitgever bij de bepaling van het bedrag per punt aansluiting gezocht bij de civiele liquidatietarieven. Voor die overige gevallen is geen lager bedrag per punt vastgesteld, omdat destijds geen gegevens voorhanden waren of aanwijzingen bestonden dat in verband met de werkelijke kosten in andere belangrijke sectoren van het bestuursrecht naar het oordeel van de besluitgever een lager tarief is geboden.

Met betrekking tot de kosten van bezwaarschriften in belastingzaken heeft de Minister van Justitie naar aanleiding van vragen van leden van de Tweede Kamer een nadere toelichting gegeven. Hij heeft daarbij opgemerkt dat voor particulieren en ondernemingen (niet zijnde grote ondernemingen), die samen 95 tot 98 procent van alle belastingplichtigen vormen, geldt dat (i) die bezwaarschriften voor een fors deel betrekking hebben op (herstel van) administratieve fouten en door de inspecteur aangebrachte “correcties op posten”, (ii) het opstellen van een fiscaal bezwaarschrift meestal geschiedt door een adviseur die al bekend is met het dossier, en (iii) de externe bijstand voornamelijk geschiedt door administratiekantoren en (medewerkers van) belastingconsulenten en belastingadvieskantoren waarvan het uurloon varieert tussen € 34,03 en € 113,45, zodat gemiddeld sprake is van een bedrag van € 73,50 per uur. Uitgaande van een gemiddelde tijdsbesteding van 2,25 uur komen de kosten van belastingplichtigen voor externe bijstand bij bezwaarschriften daardoor volgens de Minister van Justitie uit op € 165,38, wat nagenoeg overeenkomt met het bedrag per punt dat toen in de Bijlage bij het Besluit is opgenomen voor bezwaarschriften in belastingzaken.

5.4

Naar aanleiding van deze toelichting stelt de Hoge Raad voorop dat de wettelijke regeling voor de vergoeding van kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand is bedoeld om aan belanghebbenden een forfaitaire tegemoetkoming in die kosten te bieden. Bij de totstandkoming van het Besluit in 1993 heeft de besluitgever niet beoogd om met de bedragen van die tegemoetkoming de werkelijke kosten te benaderen. Hij ging juist ervan uit dat de normvergoedingen die bestuursorganen zijn verschuldigd, gemiddeld lager zijn dan de in redelijkheid gemaakte werkelijke kosten van rechtsbijstand die tot dan toe moesten worden vergoed op basis van de civielrechtelijke jurisprudentie. De hiervoor in 5.3 weergegeven argumentatie wijst erop dat de besluitgever in 2002 met betrekking tot belastingzaken van dit uitgangspunt is afgeweken. In beginsel staat het de besluitgever vrij om op dit punt voortaan een ander uitgangspunt te hanteren. Indien dat echter selectief gebeurt, slechts voor een bepaalde categorie zaken, dient daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging te bestaan als die zaken als gelijke gevallen zijn te beschouwen wat betreft de werkelijke kosten van rechtsbijstand.

5.5

Of belastingzaken en overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de bezwaarfase als gelijke gevallen zijn te beschouwen, valt echter bij gebrek aan nadere informatie niet vast te stellen. De besluitgever is uitgegaan van de gemiddelde daadwerkelijk gemaakte kosten in fiscale bezwaarprocedures, en mocht daartoe in redelijkheid uitgaan van de hiervoor in 5.3 bedoelde gegevens van de Belastingdienst. Met betrekking tot de gemiddelde daadwerkelijk gemaakte kosten van rechtsbijstand in alle overige bezwaarprocedures, beschikte de besluitgever echter niet over informatie. Dergelijke informatie is ook in deze procedure niet voorhanden en is evenmin af te leiden uit feiten van algemene bekendheid. Bij deze stand van zaken is het voor de rechter in deze procedure niet mogelijk om te beoordelen of de gemiddelde kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase in al die overige procedures in relevante mate afwijken van de gemiddelde kosten daarvan in belastingzaken. Daarbij merkt de Hoge Raad op dat de gegevens met betrekking tot fiscale bezwaarprocedures die hiervoor in 5.3 zijn vermeld, niet zonder meer de aanname rechtvaardigen dat alle overige bestuursrechtelijke bezwaarprocedures tot significant hogere kosten van rechtsbijstand leiden. Juist door het ontbreken van informatie over die overige procedures valt dit niet te beoordelen.

In zijn reactie op de conclusie van de Advocaat-Generaal heeft de Staatssecretaris betoogd dat fiscale en overige bezwaarprocedures geen gelijke gevallen zijn, omdat het fiscale procesrecht afwijkingen kent van de regeling in de Awb en omdat fiscale geschillen naar hun aard afwijken van andere bestuursrechtelijke geschillen. Ook die verschillen rechtvaardigen echter niet zonder meer de aanname dat overige bestuursrechtelijke bezwaarprocedures tot significant hogere kosten van rechtsbijstand leiden dan fiscale bezwaarprocedures.

5.6

Indien van gelijke gevallen moet worden uitgegaan, valt bij gebrek aan informatie ook niet vast te stellen of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om bij alle andere bezwaarprocedures dan die in fiscale zaken een ander, ongeveer tweemaal zo hoog bedrag per punt voor de proceskostenvergoeding te hanteren. Een zodanige rechtvaardiging kan hoe dan ook niet worden gevonden in de omstandigheid dat de besluitgever niet beschikte over aanwijzingen dat een lager tarief is geboden in verband met de werkelijke kosten in andere belangrijke sectoren van het bestuursrecht. Een dergelijk gebrek aan informatie kan niet rechtvaardigen dat de besluitgever, zonder nader onderzoek te doen, een verschil in behandeling aanbrengt tussen gelijke gevallen.

5.7

De Staatssecretaris heeft in zijn reactie op de conclusie van de Advocaat-Generaal erop gewezen dat de tarieven voor proceskostenvergoedingen in zaken op het gebied van de Wet waardering onroerende zaken en de belasting van personenauto’s en motorrijtuigen met ingang van 2024 bij de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm zijn verlaagd. Hij merkt daarbij op dat die verlaging deels teniet zou worden gedaan als de rechter het algemene bedrag per punt voor de bezwaarfase ook in fiscale zaken zou gaan hanteren. Ook daarin kan echter niet een rechtvaardiging voor dit verschil in behandeling worden gevonden. Dit argument kan namelijk niet verklaren en daarmee evenmin rechtvaardigen dat de besluitgever voor alle belastingzaken een lager bedrag per punt in de bezwaarfase hanteert dan in de overige bestuursrechtelijke zaken.

5.8.1

Gelet op het voorgaande kan in dit geval als gevolg van de gebrekkige motivering van een algemeen verbindend voorschrift (niet zijnde een wet in formele zin) door de bestuursrechter niet worden beoordeeld of dat voorschrift in strijd is met een regeling van hoger orde. Een dergelijke belemmering van de mogelijkheden tot effectieve rechterlijke toetsing kan ertoe leiden dat de rechter het algemeen verbindende voorschrift buiten toepassing laat. Aangezien de mogelijkheid niet valt uit te sluiten dat de hier omstreden regeling in de Bijlage bij het Besluit, onderdeel B2, punt 1, in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 1 van Pro de Grondwet, is het naar het oordeel van de Hoge Raad aangewezen dat de rechter die bepaling bij gebreke van een toetsbare motivering buiten toepassing laat. Anders zou het gevaar bestaan dat de rechter die bepaling ten nadele van de belanghebbende toepast, hoewel die toepassing op grond van strijd met het verbod van discriminatie achterwege had moeten blijven. Immers, indien punt 1 van onderdeel B2 van de Bijlage bij het Besluit in strijd zou zijn met het discriminatieverbod van artikel 1 van Pro de Grondwet, zou die bepaling onverbindend zijn, en op die grond buiten toepassing moeten blijven.

5.8.2

Hetgeen hiervoor in 5.8.1 is overwogen, brengt mee dat in dit geval bij toekenning van een vergoeding van proceskosten, punt 1 van onderdeel B2 van de Bijlage bij het Besluit buiten toepassing moet blijven. Als gevolg daarvan moet een vergoeding voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de bezwaarfase worden berekend op basis van het in punt 2 van dat onderdeel vermelde bedrag. De Rechtbank heeft dit miskend. De eerste klacht van het middel slaagt in zoverre en behoeft geen behandeling voor zover het middel betoogt dat het omstreden onderscheid ook is aan te merken als willekeur.’

43. A-G Koopman had in de conclusie die aan dit arrest voorafging gewezen op rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep waaruit volgt ‘dat de enkele strijd met formele rechtsbeginselen niet kan leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift’ maar dat dit wel buiten toepassing kan worden gelaten ‘indien de rechter, als gevolg van gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding, niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur’ (randnummer 5.10).^[51]De vraag of het gaat om ‘rechtens’ gelijke gevallen beantwoordt Koopman bevestigend. Daaraan staat niet in de weg dat ‘historisch gezien fiscale procedures en andere bestuurlijke procedures verschillend zijn vormgegeven’ (randnummer 5.19). Koopman is van mening ‘dat er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor het verschil in behandeling’ (randnummer 5.21).

44. Van der Merwe signaleert in zijn noot onder dit arrest een verschil tussen het arrest van 27 mei 2022 en het arrest van 12 juli 2024.^[52]Na te hebben vastgesteld dat de toelichting op de wijziging van het besluit ‘geen argumenten bevat voor de conclusie dat sprake is van verschillende gevallen en evenmin voor de conclusie dat voor de verschillende behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat’ slaat de belastingkamer ‘een andere weg in dan in 2022, zonder de reden daarvoor aan te geven. In 2022 trekt hij de conclusie dat de besluitgever niet in redelijkheid mocht aannemen dat sprake was van ongelijke gevallen en dat er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte verschil in behandeling’. In het arrest van 12 juli 2024 concludeert de belastingkamer ‘dat er onvoldoende informatie is om te beoordelen of sprake is van gelijke gevallen en, zo ja, of voor de verschillende behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat’. Kennelijk is het, zo veronderstelt Van der Merwe, ‘mogelijk om bij deze beoordeling acht te slaan op andere gegevens dan de kenbare argumentatie van de besluitgever. Als dat zo is, krijgt deze beoordeling (mede) een sterk feitelijk karakter.’^[53]

45. In een arrest van 17 januari 2025 is de belastingkamer ingegaan op de vraag of de WHpkv een onderscheid maakt dat als een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van gelijke gevallen is aan te merken en daardoor in strijd komt met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 IVBPR Pro.^[54]Dit arrest werd voorafgegaan door een conclusie met bijlage van A-G Wattel. Centraal staat, net als in het arrest van 27 mei 2022, de hoogte van de vergoeding ter zake van proceskosten in de cassatieprocedure.

46. Wattel wijst in de bijlage bij zijn conclusie op het door Van der Merwe gesignaleerde verschil in onderbouwing tussen de arresten van 27 mei 2022 en 12 juli 2024. Hij merkt op ‘dat als er geen gegevens zijn over andere dan fiscale bezwaarkosten, er ook geen basis is voor de veronderstelling dat fiscale en niet-fiscale bezwaren qua kosten vergelijkbaar zijn. Als de rechter desondanks veronderstelt dat zij dat zijn, is er, gegeven nog steeds dat gebrek aan gegevens, evenmin basis voor de conclusie dat de pkv in fiscale zaken omhoog moet. Even verdedigbaar is dan de conclusie dat de pkv in niet-fiscale zaken omlaag moet (…). Als de rechter ondanks gebrek aan gegevens over niet-fiscale bezwaren veronderstelt dat die bezwaren qua kosten gemiddeld gelijk zijn aan fiscale bezwaren, lijkt het zelfs meer voor de hand te liggen om de alsdan kennelijk op niets gebaseerde vergoeding in niet-fiscale zaken gelijk te trekken met de wél
evidence basedvergoeding in fiscale zaken dan om het omgekeerde te doen’ (randnummer 5.10).

47. De bijlage bevat voorts een bespreking van (de parlementaire behandeling van) de WHpkv (randnummer 6) en een bespreking van rechtspraak van Uw Raad en het EHRM inzake de toetsing van formele (belasting)wetten aan de volkenrechtelijke discriminatieverboden (randnummer 7). Wattel citeert onder meer uit een arrest van 9 augustus 2013, waarin de belastingkamer overwoog dat op fiscaal gebied aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van art. 26 IVBPR Pro, art. 14 EVRM Pro en art. 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM ‘als gelijk moeten worden beschouwd en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen’. En dat daarbij het oordeel van de wetgever dient te worden geëerbiedigd ‘tenzij dat van redelijke grond ontbloot is’.^[55]En Wattel gaat in de bijlage in op het WODC-onderzoek dat ik in het voorgaande heb besproken (randnummer 8).

48. In de conclusie zelf stelt Wattel dat de toetsing van de WHpkv aan de mensenrechten al eindigt bij de vraag of WOZ- en bpm-zaken met beroepsgemachtigden en andere belastingzaken met beroepsgemachtigden, ‘bezien vanuit het doel van de differentiatie in de pkv-regeling’ vergelijkbaar zijn voor de toepassing van die discriminatieverboden. ‘Alleen al uit het feit dat ncnp-bureaus nagenoeg de hele bpm-bezwaar- en beroepsmarkt (95%) in handen hebben, volgt noodzakelijkerwijs dat bezwaar en beroep in bpm-zaken een verdienmodel zijn dat haaks staat op de wensen van de wetgever om (i) belastingplichtigen een procesrisico-afweging te laten maken, (ii) de pkv in belastingzaken hoogstens een tegemoetkoming in de werkelijke kosten te doen zijn en (iii) een deel van de kosten van de in het gelijk gestelde partij voor diens rekening te laten als normaal maatschappelijk risico. Zonder overcompensatie is winst voor een
no cure no paygemachtigde immers per definitie onmogelijk’ (randnummer 1.11). Daarbij slaagt de WHpkv volgens Wattel ‘moeiteloos voor de objectieve-en-redelijke-rechtvaardiging-test: van de keuzen die de formele wetgever heeft gemaakt om een halt toe te roepen aan de verstopping van de belastingrechtspraak door parasitaire verdienmodellen op staatskosten die noch de rechtsbescherming, noch het algemeen belang dienen, kan niet gezegd kan worden dat zij
manifestly without reasonable foundationzouden zijn. De maatregel is ook zeker geschikt om de gestelde doelen te bereiken’ (randnummer 1.13).

49. Wattel brengt ook naar voren dat hij moeite heeft ‘om het mensenrechtelijke aspect te zien van een technocratische regel tot beperking van de stijgende publieke lasten veroorzaakt door geautomatiseerde verdienmodellen van beroeps-ncnp-gemachtigden die de rechtsbescherming eerder schaden dan dienen door ondanks verwaarloosbare of nonexistente cliëntbelangen (door) te procederen voor eigen gewin. Een wettelijke maatregel met een daarop toegesneden pkv-onderscheid lijkt mij ver verwijderd van de schending van menselijke waardigheid waartegen de stellers van art. 14 EVRM Pro en Protocol 12 EVRM mensen wilden beschermen’ (randnummer 9.12). Hij meent ook dat de vraag rijst ‘waar de discriminatie zit, gegeven dat die klant niets uit eigen middelen betaalt, terwijl alle belastingplichtigen in andere zaken dan bpm- en WOZ-zaken wél uit eigen middelen een gemachtigde moeten betalen (of zelf moeten procederen) omdat gemachtigden in andere belastingzaken dan WOZ- en bpm-zaken niet op ncnp-basis werken en ook niet
kunnenwerken omdat ncnp-verdienmodellen op andere fiscale terreinen niet levensvatbaar zijn’ (randnummer 9.13).

50. Uw Raad gaat in het arrest eerst in op de ‘Inhoud van de wettelijke regeling’ (rov. 3.3) en ‘Doel en motivering van de wettelijke regeling’ (rov. 3.4). Vervolgens overweegt Uw Raad onder het kopje ‘Werkingssfeer van de regeling en bijzondere gevallen’ het volgende:

‘3.5.1 Uit hetgeen hiervoor in 3.4.1 tot en met 3.4.6 is overwogen, volgt dat de wetgever met de beperkingen van proceskostenvergoedingen in procedures over de Wet WOZ en de bpm het oog heeft gehad op gevallen die zich daardoor kenmerken dat aan de belanghebbende rechtsbijstand wordt verleend door een beroepsmatig optredende gemachtigde, dan wel een kantoor, waarvan het bedrijfsmodel eruit bestaat dat (i) wordt opgetreden op basis van no cure no pay, (ii) daarbij zodanige afspraken met de cliënten worden gemaakt dat het bedrag van eventuele proceskostenvergoedingen aan de gemachtigde of aan het kantoor wordt afgedragen, en (iii) de procedures op een zodanige wijze worden gevoerd dat de daarin toegekende proceskostenvergoedingen de in redelijkheid gemaakte kosten ver overtreffen. Aanwijzingen dat dit laatste het geval is, kunnen bijvoorbeeld worden gevonden in de omstandigheid dat vaak geheel of ten dele gebruik wordt gemaakt van gestandaardiseerde tekstblokken die niet zijn toegespitst op de desbetreffende zaak.

3.5.2

Gevallen die kennelijk niet de hiervoor in 3.5.1 bedoelde kenmerken hebben, moeten in het licht van het doel van de regeling over proceskostenvergoedingen in de WHpkv worden aangemerkt als bijzondere gevallen in de zin van de tweede volzin van artikel 19a, leden 1 en 2, van de Wet bpm en artikel 30a, leden 1 en 2, van de Wet WOZ, met als gevolg dat in die gevallen geen aanleiding bestaat tot vermenigvuldiging van de op basis van het Besluit berekende forfaitaire vergoeding met de factor 0,25 of 0,10. Een dergelijke uitleg van het begrip bijzondere gevallen draagt bij aan de verwezenlijking van het in artikel 17, lid 1, van de Grondwet begrepen recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter. De stelplicht en de bewijslast met betrekking tot feiten die meebrengen dat het om zo’n bijzonder geval gaat, rusten op de belanghebbende.

3.5.3

Verder heeft te gelden dat de regeling over de beperkingen van proceskostenvergoedingen in de WHpkv niet van toepassing is op de proceskosten die een belanghebbende in hogere instantie heeft gemaakt, als hij zich in die instantie met succes verweert tegen een rechtsmiddel dat is ingesteld door het bestuursorgaan (verzet dan wel principaal of incidenteel hoger beroep of beroep in cassatie). Gelet op doel en strekking van die regeling in de WHpkv, zoals hiervoor in 3.4.1 tot en met 3.4.5 vermeld, kan in zulke gevallen namelijk niet worden gezegd dat de procedure in hogere instantie wordt gevoerd met het oog op het verkrijgen van een proceskostenvergoeding. Daarbij is niet van belang of de procedure in hogere instantie betrekking heeft op een vernietiging of een wijziging van het bestreden besluit.’

51. Onder het kopje ‘Toetsing aan het verbod van ongerechtvaardigde ongelijke behandeling’ (rov. 3.6) overwoog Uw Raad daarna het volgende (met weglating van voetnoten):

‘3.6.1 Met inachtneming van het voorgaande komt de Hoge Raad tot beantwoording van de hiervoor in 3.2.2 vermelde vraag of de regeling over de beperkingen van proceskostenvergoedingen in de WHpkv een onderscheid maakt dat als ongerechtvaardigde ongelijke behandeling is aan te merken en daarom in strijd komt met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 IVBPR Pro. Deze verdragsbepalingen verbieden een ongelijke behandeling van gevallen die als gelijke gevallen zijn te beschouwen, indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor dat verschil in behandeling ontbreekt. Een dergelijke rechtvaardiging ontbreekt indien het gemaakte onderscheid geen gerechtvaardigde doelstelling heeft of indien geen redelijke verhouding bestaat tussen de maatregel die het onderscheid maakt en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel.

3.6.2

Daarbij komt aan de wetgever een zekere vrijheid (“margin of appreciation”) toe bij de beoordeling van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en, zo ja, of dan een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Bij kwesties op het gebied van de heffing en invordering van belastingen is die beoordelingsvrijheid in het algemeen ruim. Indien het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever op die gebieden te worden geëerbiedigd, tenzij het evident van redelijke grond is ontbloot. Een zo ruime marge komt de wetgever echter niet toe als het gaat om beperkingen van proceskostenvergoedingen in fiscale procedures, aangezien daarbij de toegang tot de rechter aan de orde is. Wel heeft de wetgever daarbij een zekere beoordelingsmarge.

3.6.3

Uit hetgeen hiervoor in 3.4.3 is overwogen, volgt dat de regeling over de beperkingen van proceskostenvergoedingen in de WHpkv ertoe strekt te voorkomen dat proceskostenvergoedingen in veel gevallen dermate hoog uitvallen dat afbreuk wordt gedaan aan het uitgangspunt van het Besluit dat proceskostenvergoedingen niet méér beogen te zijn dan een tegemoetkoming in de werkelijk gemaakte proceskosten. Dit is een doelstelling die voor de toepassing van de hiervoor in 3.6.1 bedoelde verdragsbepalingen als legitiem doel kan worden aanvaard. Gelet op de hiervoor in 3.5.2 en 3.5.3 bedoelde afbakening van de werkingssfeer van deze regeling, kan niet worden gezegd dat de wetgever daarmee verder is gegaan dan nodig is om dit doel te bereiken, en er daarom geen redelijke verhouding zou bestaan tussen die maatregel en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel.

3.6.4

De wetgever heeft verder voor de vermindering van proceskostenvergoedingen in redelijkheid kunnen besluiten om als regel de toe te kennen vergoedingen te vermenigvuldigen met de factor 0,25. Wel kan de juistheid worden betwijfeld van het uitgangspunt van de wetgever dat hiermee de werkelijke kosten worden benaderd. Dat uitgangspunt berust op de veronderstelling dat de volledige behandeling van een bezwaarprocedure over een WOZ-beschikking voor een no-cure-no-paybureau hooguit twee uur in beslag neemt. Deze veronderstelling is gebruikt in het hiervoor in 3.4.4 vermelde rapport van het COELO, dat daartoe geen schatting heeft gemaakt van de kosten van (hoger)beroepsprocedures en alleen is uitgegaan van de uren van vaste medewerkers van de onderzochte no-cure-no-paybureaus. Datzelfde rapport constateert echter (op blz. 20) dat het voor de hand ligt dat deze rechtshulpverleners tijdelijk personeel inzetten, omdat veel van de werkzaamheden niet gedurende het hele jaar plaatsvinden maar in korte perioden. Dit brengt echter niet mee dat de keuze van de wetgever voor vermenigvuldiging met de factor 0,25 niet is gerechtvaardigd. Het staat de wetgever vrij om proceskostenvergoedingen op een lager bedrag te stellen dan de werkelijke kosten. Dat sluit aan bij het – aanvaardbare – uitgangspunt van de wettelijke regeling dat de vergoeding slechts een tegemoetkoming in de werkelijke kosten vormt. Van deze wettelijke beperking door de vermenigvuldiging met de factor 0,25 kan ook niet worden gezegd dat geen redelijke verhouding bestaat tussen die maatregel en het daarmee beoogde, hiervoor in 3.6.3 vermelde gerechtvaardigde doel.

3.6.5

Het stond de wetgever ook vrij om een verdere vermindering van proceskostenvergoedingen voor te schrijven voor gevallen waarin de belanghebbende door de bestuursrechter slechts in het gelijk wordt gesteld op een punt dat niet tot het inhoudelijke geschil behoort, zoals het toekennen van een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn en het vaststellen van de vergoeding van proceskosten in de vorige instantie. Gelet op het citaat aan het slot van rechtsoverweging 3.4.8 hiervoor, is de wetgever kennelijk ervan uitgaan dat procedures in het algemeen geen toegevoegde waarde hebben voor de betrokkene uit een oogpunt van rechtsbescherming, indien daarin klachten voorop staan die geen aanleiding kunnen geven tot een lagere belastingschuld, en eventuele proceskostenvergoedingen bovendien worden afgedragen aan de rechtsbijstandverlener. Dat uitgangspunt is als redelijk aan te merken. Dat geldt eveneens voor het kennelijke streven van de wetgever om zulke procedures te ontmoedigen. Ook dit doel van de regeling kan voor de toepassing van de hiervoor in 3.6.1 bedoelde verdragsbepalingen dan ook als legitiem worden aangemerkt. Wat betreft de keuze van de wetgever om daartoe de proceskostenvergoeding in deze categorie gevallen te vermenigvuldigen met de factor 0,10, kan evenmin worden gezegd dat een redelijke verhouding ontbreekt tussen die maatregel en het gerechtvaardigde doel daarvan.

3.6.6

Gelet op hetgeen hiervoor in 3.6.4 en 3.6.5 is overwogen, en met inachtneming van de beoordelingsmarge voor de wetgever zoals hiervoor bedoeld in 3.6.2, laatste volzin, moet worden aangenomen dat voor de hiervoor in onderdeel 3.3 beschreven beperkingen van proceskostenvergoedingen op het gebied van de Wet WOZ en de bpm, en voor de uitwerking daarvan door middel van vermenigvuldiging met de factor 0,25 of 0,10, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Reeds daarom leiden de beperkingen van proceskostenvergoedingen in de WHpkv niet tot een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling die in strijd komt met de hiervoor in 3.6.1 vermelde verdragsbepalingen.’

52. Uw Raad hield elke verdere beslissing over de proceskostenvergoeding aan omdat de stukken van het geding onvoldoende aanknopingspunten boden ‘om te beoordelen of het geval van belanghebbende met het oog op die proceskostenvergoeding is aan te merken als een bijzonder geval als hiervoor in 3.5.2 is bedoeld’ (rov. 4.1).

53. Nent merkt naar aanleiding van het arrest op ‘dat de vraag of sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen een beetje in de lucht blijft hangen, in tegenstelling tot hetgeen A-G Wattel hierover opmerkte in zijn conclusie’.^[56]Postema wijst in zijn noot onder het arrest op de regel dat de vermenigvuldigingsfactoren niet van toepassing zijn als een belanghebbende zich met succes verweert tegen een rechtsmiddel dat is ingesteld door het bestuursorgaan.^[57]‘Dit maakt de vaststelling van een proceskostenvergoeding er niet eenvoudiger op’.

Artikel 14 EVRM Pro en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM

54. Artikel 14 EVRM Pro luidt als volgt:

‘The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.’

55. Uit de formulering van het artikel blijkt dat het een relatie eist met een andere verdragsbepaling. Artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM eist niet een dergelijk verband. Dit artikel bevat een ‘General prohibition of discrimination’ en luidt als volgt:

‘1. The enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.

2. No one shall be discriminated against by any public authority on any ground such as those mentioned in paragraph 1.’

56. Nederland heeft het Twaalfde Protocol geratificeerd; het is op 1 april 2005 in werking getreden.^[58]Veel andere landen hebben het protocol niet geratificeerd. Daarom is er maar weinig rechtspraak van het EHRM over artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol. Op het toepassingsbereik en het tweede lid van artikel 1 Twaalfde Pro Protocol na komt het artikel evenwel woordelijk overeen met artikel 14 EVRM Pro. Het EHRM heeft daaruit afgeleid dat beide artikelen op dezelfde wijze dienen te worden uitgelegd.^[59]

57. In beide artikelen wordt de opsomming van discriminatiegronden afgesloten met het begrip (other) ‘status’. Dat is een ruim begrip. Daar komt bij dat de opsomming van discriminatiegronden een niet-limitatief karakter heeft (’any ground such as’). Dat brengt mee dat beide artikelen een ruime reikwijdte hebben. Een illustratie van de ruime reikwijdte van het begrip ‘status’ vormt de zaak Varnas tegen Litouwen, waarin het EHRM overwoog:^[60]

‘111. Remanding a person in custody may be regarded as placing the individual in a distinct legal situation, which even though it may be imposed involuntarily and generally for a temporary period, is inextricably bound up with the individual’s personal circumstances and existence. The Court is therefore satisfied – and it has not been disputed between the parties – that by the fact of being remanded in custody the applicant fell within the notion of “other status” within the meaning of Article 14 of the Convention (…).’

58. Dat het in voorarrest verkeren wordt beschouwd als een ‘status’ wordt in deze uitspraak gebaseerd op het verband met persoonlijke omstandigheden. In andere arresten is een ‘status’ wel afgeleid uit persoonskenmerken. In Kjeldsen, Busk Madsen en Pedersen tegen Denemarken overwoog het EHRM heel in het algemeen dat art. 14 EVRM Pro een verbod bevat op ‘discriminatory treatment having as its basis or reason a personal characteristic (“status”) by which persons or groups of persons are distinguishable from each other’.^[61]

59. In andere zaken volgde het EHRM evenwel een ruimere benadering. Zo overwoog het in Rasmussen tegen Denemarken dat er ‘no call’ is om te beslissen op welke grond het verschil was gebaseerd, ‘the list of grounds appearing in Article 14 not being exhaustive’.^[62]Uit Carson tegen het Verenigd Koninkrijk mag wellicht worden afgeleid dat het EHRM zich inzake de reikwijdte van art. 14 EVRM Pro niet te veel wil vastleggen:^[63]

‘70. The Grand Chamber (…) has established in its case-law that only differences in treatment based on a personal characteristic (or “status”) by which persons or groups of persons are distinguishable from each other are capable of amounting to discrimination within the meaning of Article 14 (…). However, the list set out in Article 14 is illustrative and not exhaustive, as is shown by the words “any ground such as” (…). It further notes that the words “other status” (…) have been given a wide meaning so as to include, in certain circumstances, a distinction drawn on the basis of a place of residence.’

60. Art. 14 EVRM Pro kan ook van toepassing zijn als een persoon niet op grond van eigen persoonskenmerken wordt gediscrimineerd, maar op grond van de persoonskenmerken van iemand anders. Dat blijkt uit de zaak Guberina tegen Kroatië.^[64]Het EHRM overwoog:

‘77. The present case concerns a situation in which the applicant did not allege discriminatory treatment related to his own disability but rather his alleged unfavourable treatment on the basis of the disability of his child, with whom he lives and for whom he provides care. In other words, in the present case the question arises to what extent the applicant, who does not himself belong to a disadvantaged group, nevertheless suffers less favourable treatment on grounds relating to the disability of his child (…).

78. In this connection the Court reiterates that the words “other status” have generally been given a wide meaning in its case-law (…) and their interpretation has not been limited to characteristics which are personal in the sense that they are innate or inherent (…). For example, a discrimination issue arose in cases where the applicants’ status, which served as the alleged basis for discriminatory treatment, was determined in relation to their family situation, such as their children’s place of residence (…). It thus follows, in the light of its objective and nature of the rights which it seeks to safeguard, that Article 14 of the Convention also covers instances in which an individual is treated less favourably on the basis of another person’s status or protected characteristics.

79. The Court therefore finds that the alleged discriminatory treatment of the applicant on account of the disability of his child, with whom he has close personal links and for whom he provides care, is a form of disability-based discrimination covered by Article 14 of the Convention.’

61. Bij discriminatie op grond van persoonskenmerken van iemand anders wordt gesproken van ‘discrimination by association’. Deze grond voor toepasselijkheid van art. 14 EVRM Pro speelde ook in Molla Sali tegen Griekenland.^[65]Het EHRM overwoog:

‘138. The first task is to ascertain whether the applicant, a married woman who was a beneficiary of her Muslim husband’s will, was in an analogous or relevantly similar situation to that of a married female beneficiary of a non-Muslim husband’s will.

139. The Court notes that during his lifetime the applicant’s husband, who was likewise a member of the Thrace Muslim community, had drawn up a notarised public will in accordance with the provisions of the Civil Code, bequeathing his entire estate to his wife. It is beyond doubt that she expected, as any other Greek citizen would have done, that on her husband’s death his estate would be settled in accordance with the will thus drawn up.

140. However, by a judgment of 7 October 2013 the Court of Cassation overturned the Thrace Court of Appeal’s judgment of 28 September 2011 upholding the judgment of the Rodopi Court of First Instance. The Court of Appeal had held that since the testator was free to choose the type of will he wished to draw up in the exercise of his rights, and therefore to draw up a public will in accordance with Article 1724 of the Civil Code, he was not obliged to follow Islamic law, which did not cover matters relating to such wills (…). The Court of Cassation, however, found that the Court of Appeal had infringed the law on the grounds that the law applicable to the deceased’s estate had been the Islamic law of succession, which was part of domestic law and which, in Greece, applied specifically to Greek Muslims. More particularly, it held that the estate in question belonged to the
mulkiacategory, as a result of which the public will in issue was voided of all legal effect. In so ruling, the Court of Cassation placed the applicant in a different position from that of a married female beneficiary of the will of a non-Muslim husband. In that connection, the Court also notes that several international bodies have highlighted this issue (…).

141. In conclusion, the applicant, as the beneficiary of a will made in accordance with the Civil Code by a testator of Muslim faith, was in a relevantly similar situation to that of a beneficiary of a will made in accordance with the Civil Code by a non-Muslim testator, and was treated differently on the basis of “other status”, namely the testator’s religion.’

62. In enkele andere zaken waarin ‘discrimination by association’ aan de orde was vormde – net als in Guberina tegen Kroatië – een handicap van een kind de grond voor discriminatie.^[66]In Weller tegen Hongarije was de vader van twee kinderen kinderbijslag geweigerd op grond van de (Roemeense) nationaliteit van de moeder van de twee kinderen.^[67]

63. Een schending van art. 14 EVRM Pro kan berusten op de vaststelling dat gelijke gevallen ongelijk worden behandeld of op de vaststelling dat ongelijke gevallen gelijk worden behandeld. In Taddeucci en Mc Call tegen Italië formuleerde het EHRM het aldus:^[68]

‘81. According to the Court’s well-established case-law, in order for an issue to arise under Article 14 there must be a difference in treatment of persons in relevantly similar situations (…), or an issue will arise when States fail to treat differently persons whose situations are significantly different (…). On the latter point the Court reiterates that Article 14 does not prohibit a member State from treating groups differently in order to correct “factual inequalities” between them; indeed in certain circumstances a failure to attempt to correct inequality through different treatment may in itself give rise to a breach of the Article (…).’

64. Een schending van art. 14 EVRM Pro kan voorts berusten op een direct onderscheid (ongelijke behandeling die rechtstreeks gebaseerd is op een verboden grond van onderscheid) en op een indirect onderscheid. Van indirect onderscheid wordt gesproken als de ongelijke behandeling is gebaseerd op een neutrale grond, maar deze een verboden onderscheid tot effect heeft. Dat het EHRM ook bij indirect onderscheid vaststelling van een schending mogelijk acht, bleek bijvoorbeeld in Hoogendijk tegen Nederland, waarin het overwoog dat ‘where an applicant is able to show, on the basis of undisputed official statistics, the existence of a prima facie indication that a specific rule – although formulated in a neutral manner – in fact affects a clearly higher percentage of women than men, it is for the respondent Government to show that this is the result of objective factors unrelated to any discrimination on grounds of sex’.^[69]Als het vermoeden van indirect onderscheid onvoldoende wordt weerlegd, neemt het EHRM aan dat dit onderscheid er is.^[70]

65. Cruciaal voor de vaststelling van onderscheid is de vaststelling van (on)vergelijkbaarheid. Die vaststelling vereist dat wordt beargumenteerd in welk opzicht de zaken overeenstemming of verschil vertonen en het oordeel dat deze overeenkomsten of verschillen relevant zijn. Gerards spreekt in dit verband van ‘zoeken naar een geschikte vergelijkingsmaatstaf’.^[71]In Burden tegen het Verenigd Koninkrijk kwam het EHRM tot het oordeel dat ‘the applicants, as cohabiting sisters, cannot be compared for the purposes of Article 14 to a married or Civil Partnership Act couple’. Het overwoog daarbij onder meer dat ‘marriage confers a special status on those who enter into it’. Daarom leverde hun andere fiscale rechtspositie bij overlijden geen schending van art. 14 EVRM Pro op.^[72]In het eerder genoemde Carson tegen het Verenigd Koninkrijk oordeelde het EHRM dat ‘the applicants, who live outside the United Kingdom in countries which are not party to reciprocal social security agreements with the United Kingdom providing for pension uprating’ niet in een ‘relevantly similar position’ waren als ‘residents of the United Kingdom or of countries which are party to such agreements’.^[73]

66. Bijzonder is dat het EHRM zich in een enkel geval niet over de vergelijkbaarheid heeft uitgelaten. In Valkov e.a. tegen Bulgarije klaagden gepensioneerde luchtmachtpiloten over ‘the cap on their retirement pensions’. Zij stelden dat zij slachtoffers van tweevoudige discriminatie waren: ‘firstly, in relation to those pensioners whose pensions fell below the cap and who thus remained unaffected by it, and secondly, in relation to the high-ranking officials whose pensions were exempted from the cap’.^[74]Het EHRM overwoog:

‘(
b) Alleged discriminationvis-à-vispensioners whose pensions fall below the cap and are thus not affected by it

114. As to the applicants’ first head of complaint – that they are being treated differently from pensioners who had lower salaries and whose pensions thus now fall below the cap – the Court considers that it was inevitable that the contested legislation, being designed to cap pensions in excess of a certain sum, should affect pensioners who fell within that particular category rather than all others. The aim pursued by the legislation has been held by the Court to be a legitimate one in the public interest (…). According to the applicants, however, that is not sufficient to justify the distinction since the pensions cap has a disproportionate and serious impact on them. This amounts in substance to the same grievance, albeit seen from another angle, as that which has been examined under Article 1 of Protocol No. 1. Although that complaint could equally be argued in terms of indirect discrimination, the Court sees no cause for arriving at a different conclusion in relation to Article 14 of the Convention: having regard to its margin of appreciation, the Bulgarian legislature did not transgress the principle of proportionality.

(c) Alleged discriminationvis-à-visindividuals who have held high office

115. Only differences in treatment based on an identifiable characteristic, or “status”, are capable of amounting to discrimination within the meaning of Article 14. However, the list set out in Article 14 is illustrative and not exhaustive, as is shown by the words “any ground such as” (…). The words “other status” (…) have been given a wide meaning (…). The holding, or otherwise, of high office can likewise be regarded as “other status” for the purposes of Article 14.

116. However, for an issue to arise under Article 14 there must be a difference in the treatment of persons in analogous, or relevantly similar, situations (…). In other words, the requirement to demonstrate an analogous position does not require that the comparator groups be identical. An applicant must demonstrate that, having regard to the particular nature of his or her complaint, he or she was in a relevantly similar situation to others treated differently (…).

117. It must therefore be determined whether the applicants have been able to demonstrate that, for pension purposes, they are in a relevantly similar situation to retirees who have held high office. The applicants’ main argument in support of their assertion that they are in such a situation was in essence that it was impossible to draw a valid distinction, for pension purposes, between the character of the respective employments of the two groups. However, the Court is not prepared to draw conclusions based on the nature of the undoubtedly demanding and important tasks performed by the applicants and the tasks of the holders of the high-ranking posts in issue: the President or Vice-President of the Republic of Bulgaria, the Speaker of the National Assembly, the Prime Minister, and the judges in the Constitutional Court (…). It is not for an international court to make pronouncements on such matters; those are policy judgments which are in principle reserved for the national authorities, which have direct democratic legitimation and are better placed than an international court to evaluate local needs and conditions (…).’

67. Ook het oordeel dat geen ‘relevantly similar situation’ kon worden vastgesteld, was in deze context toereikend om de klacht over discriminatie af te wijzen. Gerards wijst erop dat het EHRM in andere uitspraken soms een rechtvaardiging vaststelt zonder zich over de vergelijkbaarheid uit te spreken.^[75]

68. Dat, en in welke gevallen, het maken van onderscheid gerechtvaardigd kan zijn, volgt bijvoorbeeld uit Koua Poirrez tegen Frankrijk, waarin het EHRM overwoog:^[76]

‘46. According to the Court's case-law, a distinction is discriminatory, for the purposes of Article 14, if it “has no objective and reasonable justification”, that is if it does not pursue a “legitimate aim” or if there is not a “reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised”. Moreover the Contracting States enjoy a certain margin of appreciation in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a different treatment (…). However, very weighty reasons would have to be put forward before the Court could regard a difference of treatment based exclusively on the ground of nationality as compatible with the Convention (…).’

69. Een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid vereist derhalve dat sprake is van een legitieme doelstelling. Het EHRM heeft in Dhabi tegen Italië overwogen dat ‘protection of the State’s budgetary interests constitutes a legitimate aim of the distinction at issue’.^[77]En in Belli en Arquier-Martinez tegen Zwitserland overweegt het EHRM dat ‘the fact that a person had or had not contributed to the invalidity insurance scheme (…) constitutes an objective justification for the unequal treatment’.^[78]

70. Vereist is vervolgens dat sprake is van proportionaliteit tussen het gehanteerde middel en het nagestreefde doel. In Karner tegen Oostenrijk, waarin geklaagd werd over discriminatie op grond van seksuele geaardheid, overwoog het EHRM dat het er in zaken waar ‘the margin of appreciation afforded to States is narrow’ om gaat of ‘the measure chosen is in principle suited for realising the aim sought’ en of deze ‘necessary in order to achieve that aim’ was.^[79]Die benadering lijkt ook buiten deze context als vertrekpunt bruikbaar.

71. Bij het bepalen van de omvang van de ‘margin of appreciation’ is vervolgens de grond waarop onderscheid is gemaakt een belangrijke factor.^[80]Dat blijkt bijvoorbeeld uit de volgende overweging in Stec e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk:^[81]

‘52. The scope of this margin will vary according to the circumstances, the subject matter and the background (…). As a general rule, very weighty reasons would have to be put forward before the Court could regard a difference in treatment based exclusively on the ground of sex as compatible with the Convention (…). On the other hand, a wide margin is usually allowed to the State under the Convention when it comes to general measures of economic or social strategy (…). Because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to appreciate what is in the public interest on social or economic grounds, and the Court will generally respect the legislature’s policy choice unless it is “manifestly without reasonable foundation” (…).’

72. Gerards laat zien dat de eis dat sprake is van ‘very weighty reasons’ speelt bij onderscheid op grond van ras, etniciteit en huidskleur, nationaliteit, geboorte of afkomst, seksuele gerichtheid, handicap, chronische ziekte en besmetting met hiv/aids, geslacht, godsdienst en levensovertuiging alsmede – mogelijk – leeftijd.^[82]Buiten deze gevallen heeft de staat een ruimere margin of appreciation.

Het arrest van het gerechtshof; art. 14 EVRM Pro en art. 1 Twaalfde Pro Protocol

73. Het hof stelt onder het kopje ’Toetsingskader’ vast dat de proceskostenvergoeding ‘volgens afspraken tussen de betrokkene en de gemachtigde, niet toevalt aan de betrokkene en dat er ook geen relatie is tussen de hoogte van de toegekende vergoeding en een eventuele door de betrokkene verschuldigde bijdrage aan de gemachtigde’. Maar dit neemt volgens het hof niet weg ‘dat het gemaakte onderscheid in dit geval
discrimination by associationkan opleveren, zodat de gemachtigde hierop, namens de betrokkene, een beroep kan doen’.

74. Uit deze overweging kan worden afgeleid dat het hof de grond voor discriminatie niet ziet in een persoonskenmerk van de betrokkene. Het onderscheid betreft de gemachtigde, die een lagere proceskostenvergoeding krijgt dan in andere procedures wordt betaald. Dat onderscheid betreft evenwel niet een persoonskenmerk van de gemachtigde. Dat hij een lagere proceskostenvergoeding krijgt uitbetaald hangt niet samen met zijn geslacht, ras, kleur (etc.) maar met het besluit dat in het geding centraal staat.

75. In het voorgaande bleek dat het EHRM tot dusver schendingen van art. 14 EVRM Pro wegens ‘
discrimination by association’ heeft vastgesteld op grond van persoonskenmerken van een derde. In een aantal zaken ging het om een handicap van een kind van betrokkene, in Molla Sali tegen Griekenland om het geloof van de overleden echtgenoot van betrokkene. Het EHRM spreekt in Guberina tegen Kroatië (par. 78) over ‘
instances in which an individual is treated less favourably on the basis of another person’s status or protected characteristics’. Denkbaar is dat het begrip
‘status’ook in de context van ‘
discrimination by association’ in latere rechtspraak nog eens zo wordt uitgelegd dat het niet alleen persoonlijkheidskenmerken omvat. Voor zover ik zie biedt de rechtspraak van het EHRM bij de huidige stand van zaken evenwel geen basis voor een uitleg die in een geval als het onderhavige, waarin de hoogte van de proceskostenvergoeding (niet met een persoonskenmerk van de gemachtigde maar) met het onderwerp van het geding samenhangt, ‘
discrimination by association’ van de betrokkene aanneemt.

76. Maar ook als wel zou worden aangenomen dat de lagere proceskostenvergoeding voor de gemachtigde in beginsel een grond voor ‘
discrimination by association’kan opleveren, kan daar in het onderhavige geval – meen ik – niet van worden gesproken. Het hof stelt vast dat de proceskostenvergoeding niet toevalt aan de betrokkene en dat er geen relatie is tussen de hoogte van de toegekende vergoeding en een eventuele door de betrokkene verschuldigde bijdrage aan de gemachtigde. Daarmee staat niet vast dat is voldaan aan de eis dat de betrokkene ‘
is treated less favourably’ op basis van de gestelde grond voor discriminatie. En (ook) dat is een eis voor de vaststelling van ‘
discrimination by association’.

77. Een gevolg van de WHpkv kan wel zijn dat in de toekomst gemachtigden niet of onder minder gunstige voorwaarden bereid kunnen worden gevonden (rechts)bijstand te verlenen in Wahv-zaken. Dat is evenwel niet een gevolg dat de betrokkene in de onderhavige zaak raakt. En het is ook de vraag of dat gevolg als discriminatie kan worden aangeduid. A-G Wattel spreekt in zijn conclusie voor het arrest van de belastingkamer van 17 januari 2025 over ‘de beëindiging van een moeilijk te rechtvaardigen
privilege(gratis procederen op staatskosten, ook als het nergens over gaat)’ (randnummer 9.13).

78. ’s Hofs conclusie dat ‘niet kan worden beoordeeld of de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zoals dat luidt per 1 januari 2024 verenigbaar is met artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM’ en dat deze bepaling deswege buiten toepassing dient te worden gelaten, is – zo begrijp ik – onder meer gebaseerd op het oordeel dat sprake is van ‘discrimination by association’. Nu geen sprake is van een situatie waarin ‘an individual is treated less favourably on the basis of another person’s status or protected characteristics’ getuigt dit oordeel naar het mij voorkomt van een onjuiste rechtsopvatting.

79. Het hof laat zich niet expliciet uit over de ‘vergelijkingsmaatstaf’. Kennelijk neemt het hof (de vergoeding wegens proceskosten in) andere bestuursrechtelijke procedures, waarin het onderwerp van het geding niet een beschikking uit hoofde van de Wet WOZ of de Wet bpm betreft, als vergelijkingsmaatstaf. Die keuze is evenwel niet vanzelfsprekend.

80. Om te beginnen heeft het onderwerp van de procedure meer raakvlakken met het strafrecht dan met het bestuursrecht. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wahv werden lichte verkeersovertredingen via het strafrecht afgedaan. De Wahv leidde er aanvankelijk toe dat toepassing van het strafrecht bij overtredingen die in de bijlage bij de Wahv genoemd werden in beginsel uitgesloten was. Een uitzondering bestond slechts als door de gedraging letsel aan personen was ontstaan of schade aan goederen was toegebracht.^[83]De Wet OM-afdoening bracht daar evenwel wijziging in. Art. 2, eerste lid, Wahv bepaalt sinds de inwerkingtreding van deze wet: ‘Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke aard of strafvorderlijke aard uitgesloten’.^[84]Deze bepaling is het gevolg van een amendement dat het streven om de Wahv in de OM-afdoening te integreren wilde ondersteunen ‘door in het algemeen mogelijk te maken dat de opsporingsambtenaar – binnen richtlijnen van het OM – kan kiezen tussen een WAHV-afdoening en strafrechtelijke afdoening’.^[85]Daar komt bij dat administratiefrechtelijke afdoening nog steeds is uitgesloten als letsel aan personen is ontstaan of schade aan goederen is toegebracht.

81. Het Wetboek van Strafvordering voorziet niet in een genormeerde vergoeding van ‘kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand’ zoals deze in het bestuursrecht bestaat. De Wet tarieven in strafzaken bepaalt dat op de voet van het bij en krachtens deze wet bepaalde vergoedingen worden toegekend ‘voor werkzaamheden, voor tijdverzuim alsmede voor daarmee verband houdende noodzakelijke kosten, en voor gemaakte reis- en verblijfkosten’ (artikel 1, eerste en derde lid). Aan de gewezen verdachte of zijn erfgenamen wordt een vergoeding toegekend ‘voor de kosten, welke ingevolge het bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken bepaalde ten laste van de gewezen verdachte zijn gekomen, voor zover de aanwending van die kosten het belang van het onderzoek heeft gediend of door de intrekking van dagvaardingen of rechtsmiddelen door het openbaar ministerie nutteloos is geworden’ (art. 529 Sv Pro). Te denken valt in het bijzonder aan kosten die aan deskundigenonderzoek verbonden zijn.^[86]

82. Het Wetboek van Strafvordering voorziet daarnaast in de mogelijkheid van rechtsbijstand door een raadsman. In geval van aanhouding van een kwetsbare verdachte en in geval van inverzekeringstelling wijst het bestuur van de raad voor rechtsbijstand een raadsman aan (art. 39 Sv Pro). Ook in gevallen waarin voorlopige hechtenis is bevolen wijst het bestuur van de raad voor rechtsbijstand een raadsman aan (art. 40 Sv Pro). In geval een verdachte anders dan krachtens een bevel tot inverzekeringstelling rechtens van zijn vrijheid is beroofd kan het bestuur van de raad voor rechtsbijstand op verzoek van de verdachte voor hem een raadsman aanwijzen (art. 41, eerste lid, Sv). Ten slotte kan de voorzitter van het gerecht, indien hij van oordeel is dat aan een verdachte die zich in vrijheid bevindt in het belang van zijn verdediging rechtsbijstand moet worden verleend aan het bestuur van de raad voor rechtsbijstand last geven om een raadsman aan te wijzen (art. 41, tweede lid, Sv). Indien de zaak eindigt zonder oplegging van straf of maatregel en zonder dat toepassing is gegeven aan artikel 9a Sr kan aan de gewezen verdachte ook een vergoeding worden toegekend voor de kosten van een raadsman (art. 530, tweede lid, Sv).

83. Uit een en ander volgt dat in geval ter zake van een overtreding niet uit hoofde van de Wahv een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd, maar de betrokkene strafrechtelijk wordt vervolgd (bijvoorbeeld omdat letsel aan personen is ontstaan), van een vergoeding ter zake van proceskosten als in het Bpb voorzien geen sprake is.

84. Maar ook los van de vergelijking met het strafrecht spreekt het niet vanzelf dat andere bestuursrechtelijke procedures, waarin het onderwerp van het geding niet een beschikking uit hoofde van de Wet WOZ of de Wet bpm betreft, als vergelijkingsmaatstaf worden gekozen.

85. In geval van een uniforme vergoedingensystematiek ligt het in de rede dat, bij een vergelijking met andere bestuursrechtelijke procedures, de vergoeding die in deze andere bestuursrechtelijke procedures wordt verstrekt als vergelijkingsmaatstaf wordt genomen. De WHpkv heeft er evenwel voor gezorgd dat van een uniforme vergoedingssystematiek geen sprake is. Thans kent het bestuursrecht twee vergelijkingsmaatstaven: de vergoedingen die worden verstrekt in procedures die de WOZ en de bpm betreffen en de vergoedingen in andere bestuursrechtelijke procedures. De belastingkamer heeft voorts, in een arrest dat is gewezen na het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waar deze vordering tegen is gericht, geoordeeld dat de beperkingen van proceskostenvergoedingen in genoemde wet niet tot een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling leiden die in strijd komt met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 IVBPR Pro.^[87]In dat licht spreekt het niet vanzelf dat de hoogte van de vergoedingen in andere bestuursrechtelijke procedures de relevante vergelijkingsmaatstaf vormt.

86. Die keuze van vergelijkingsmaatstaf is ook de keuze waar de Tweede Kamer voor stond. De keuze om de regeling die voor de WOZ en de bpm werd voorgesteld niet door te trekken naar de Wahv, werd door het kabinet niet verdedigd met het argument dat de problematiek die zich bij de WOZ en de bpm voordeed bij de Wahv niet aan de orde was. Integendeel, in de memorie van toelichting werd aangegeven dat de ‘tendens’ die aanleiding gaf om bij deze wetten een wijziging inzake proceskostenvergoedingen voor te stellen, zich ook voordeed ‘bij de lokale (parkeer)belastingen en de administratiefrechtelijke handhaving van verkeersboetes’.^[88]De reden om bij de WOZ en bpm wel en bij de Wahv geen aanpassing van de wetgeving voor te stellen, was dat er nog een WODC-onderzoek liep, maar er vooruitlopend op de uitkomsten daarvan voor gekozen is gelet op ‘de druk op zowel de uitvoering als de rechtspraak (…) reeds maatregelen voor die rechtsgebieden te treffen’.

87. Het gerechtshof stelt vast ‘dat de parlementaire stukken blijk geven van cijfers en informatie’ met betrekking tot ‘WOZ- en bpm-procedures’. En dat gebleken is dat het WODC en het COELO onderzoek hebben gedaan ‘naar de werkwijze en het verdienmodel van
no cure no pay-bureaus in het kader van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag’. Over Wahv-zaken is volgens het hof ‘vrijwel geen concrete informatie verstrekt en zijn er geen (afgeronde) onderzoeken over de werkwijze en het verdienmodel van beroepsmatige rechtsbijstandverleners’. In de toelichting op het amendement is ‘slechts opgemerkt dat de
no cure no pay-problematiek zich ook voordoet bij Wahv-zaken, dat het aantal Wahv-zaken en de hoogte van het totaalbedrag aan uitgekeerde proceskostenvergoedingen sterk zijn gestegen en dat er signalen zijn ontvangen dat er in Wahv-zaken sprake is van overcompensatie als het gaat om de proceskostenvergoeding. Concrete informatie op basis waarvan kan worden beoordeeld of in het verband van de in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv neergelegde regeling, procedures ingevolge de Wahv niet als gelijke gevallen zijn aan te merken ten opzichte van alle andere bestuursrechtelijke procedures niet zijnde WOZ- en bpm-procedures, dan wel of deze procedures in voldoende mate als met WOZ- en bpm-zaken te vergelijken gevallen zijn aan te merken’ zou volgens het hof ontbreken en ook tijdens ‘de verdere totstandkoming van de wet’ niet naar voren zijn gekomen.

88. Uit deze overwegingen spreekt de gedachte dat de wetgever de proceskostenvergoedingen uit hoofde van de Wahv slechts op één lijn mocht stellen met de regeling in de WOZ en de bpm als daarvoor een vergelijkbare cijfermatige onderbouwing werd geleverd. Dat is – meen ik – een te strenge eis. De onderbouwing in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel dat tot de WHpkv heeft geleid strekt ertoe, te beargumenteren waarom een andere regeling van de proceskostenvergoedingen bij deze twee wetten gerechtvaardigd is. De onderbouwing in het amendement strekt er slechts toe (en kan zich er ook toe beperken) te beargumenteren waarom, uitgaande van een gedifferentieerd stelsel van proceskostenvergoedingen, aansluiting bij de WOZ en bpm het meest in de rede ligt.

89. Er zijn niet alleen inhoudelijke argumenten om aan de onderbouwing van het amendement dat ertoe strekte de Wahv op één lijn te stellen met WOZ en bpm niet dezelfde eisen te stellen als aan de onderbouwing van het wetsvoorstel dat tot een gedifferentieerd stelsel van proceskostenvergoedingen leidde. Het recht van amendement is een grondwettelijk gewaarborgd recht van de Tweede Kamer (art. 84, eerste lid, Grondwet). Dat recht wordt ondermijnd als aan de onderbouwing van amendementen (te) hoge eisen worden gesteld.

90. Daar komt bij dat het hof – meen ik – de argumentatie die aan de wijziging van art. 13a Wahv ten grondslag is gelegd langs de verkeerde maatstaf heeft gelegd. Het hof heeft uit het ontbreken van een nadere cijfermatige onderbouwing afgeleid ‘dat het voor het hof niet mogelijk is om te beoordelen of Wahv-zaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand als gelijke gevallen zijn aan te merken’. Die formulering knoopt aan bij formuleringen die de belastingkamer in het eerder genoemde arrest van 12 juli 2024 heeft gekozen.^[89]Het middel had in die zaak het oog op een wijziging van het Bpb die tot gevolg had dat voor de berekening van proceskostenvergoedingen in belastingzaken een waarde per punt werd gehanteerd die ongeveer de helft lager was dan in andere gevallen. Uw Raad was van oordeel dat ‘bij gebrek aan nadere informatie’ niet was vast te stellen of ‘belastingzaken en overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de bezwaarfase als gelijke gevallen zijn te beschouwen’ (rov. 5.5). Als gevolg van ‘de gebrekkige motivering van een algemeen verbindend voorschrift (niet zijnde een wet in formele zin)’ kon door de bestuursrechter niet worden beoordeeld of dat voorschrift in strijd was met een regeling van hoger orde. Een dergelijke belemmering van de mogelijkheden tot effectieve rechterlijke toetsing kan er, zo overwoog Uw Raad, toe leiden ‘dat de rechter het algemeen verbindende voorschrift buiten toepassing laat’. Aangezien de mogelijkheid niet viel uit te sluiten dat de omstreden regeling ‘in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 1 van Pro de Grondwet, is het naar het oordeel van de Hoge Raad aangewezen dat de rechter die bepaling bij gebreke van een toetsbare motivering buiten toepassing laat’ (rov. 5.8.1).

91. In de onderhavige zaak gaat het niet om een wijziging van het Bpb, maar om een wijziging van de wet in formele zin. Die wijziging wordt door het hof niet getoetst aan art. 1 Grondwet Pro (vgl. art. 120 Grondwet Pro), maar aan art. 14 EVRM Pro en art. 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Bij de toetsing aan die beide verdragsartikelen staat centraal dat de wetgever een zekere ‘margin of appreciation’ heeft. En (in ieder geval) bij deze toetsing behoeft niet uitsluitend te worden gelet op informatie waarmee de voorgestelde wijziging in parlementaire stukken is onderbouwd, maar kan ook andere informatie worden betrokken.

92. De wetgever heeft, mede gelet op de ‘margin of appreciation’ die haar in kwesties als de onderhavige toekomt, naar het mij voorkomt kunnen oordelen dat de relevante overeenkomsten tussen de Wahv, de WOZ en de bpm groter zijn dan de overeenkomsten tussen de Wahv en andere bestuursrechtelijke procedures. Al enkele jaren voor het moment waarop het voorstel van de WHpkv werd ingediend, waren er signalen dat no cure no pay-bureaus ook op het terrein van de Wahv werkzaam waren. Ik wijs in het bijzonder op de noot van Vellinga onder een arrest van 7 april 2020, waarin Uw Raad eveneens oordeelde over een vordering tot cassatie in het belang der wet in verband met de vergoeding van proceskosten.^[90]Vellinga schreef dat het aantal door het hof behandelde hoger beroepen in Wahv-zaken was gestegen ‘van ruim 2.500 in 2008 (6% van de door de kantonrechter afgehandelde beroepen) naar 9.200 (20%) in 2018’.^[91]Een van de redenen van deze stijging was volgens hem ‘dat rechtshulpverleners hebben ontdekt dat de mogelijkheid van hoger beroep in Mulder-zaken lucratief kan zijn’. Hij sprak er zijn verbazing over uit dat een door de Minister van Rechtsbescherming in het vooruitzicht gesteld onderzoek 'naar de aantallen bezwaren door 'no cure, no pay’bedrijven tegen WOZ-beschikkingen en tegen BPM-aangiftes’ ‘zich niet mede uitstrekt tot het verdienmodel van genoemde bedrijven in WAHV-zaken’. En hij gaf al aan dat het de wetgever zal ‘moeten zijn die hier eenheid schept door te zorgen voor een regeling van vergoeding van proceskosten in bestuurszaken die verdienen aan proceskosten uitsluit’.

93. Ook Simmelink sprak in zijn noot onder dit arrest al over ‘de forse stijging van het aantal beroepen in WAHV-zaken en het optreden van professioneel gemachtigden in de beroepsprocedure’ die zich laten inhuren op basis van ‘no cure, no pay’ en ‘waarbij de strategie erop is gericht een proceskostenvergoeding binnen te slepen’.^[92]Dat de wettelijke regeling van proceskostenvergoedingen in de WOZ en bpm de relevante vergelijkingsmaatstaf is, kan voorts mede worden gebaseerd op de uitkomsten van het WODC-onderzoek dat na inwerkingtreding van de WHpkv is afgerond. Die uitkomsten bevestigen dat de feiten en omstandigheden die bij de WOZ en bpm tot aanpassing van de hoogte van de proceskostenvergoedingen hebben geleid, zich ook bij de Wahv voordoen.^[93]

94. ’ ’s Hofs conclusie dat ‘niet kan worden beoordeeld of de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zoals dat luidt per 1 januari 2024 verenigbaar is met artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM’ en dat deze bepaling deswege buiten toepassing dient te worden gelaten is, zo begrijp ik, in het bijzonder gebaseerd op de overweging dat ‘het voor het hof niet mogelijk is om te beoordelen of Wahv-zaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van kosten van rechtsbijstand als gelijke gevallen zijn aan te merken’. Die overweging kan, gelet op de margin of appreciation die de wetgever toekomt, dat oordeel en de daarop gebaseerde gevolgtrekking niet dragen. Daarmee getuigen dat oordeel en die gevolgtrekking van een onjuiste rechtsopvatting.

95. ’ Het hof overweegt vervolgens dat ‘als veronderstellenderwijs moet worden uitgegaan van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld, evenmin informatie beschikbaar is op basis waarvan kan worden beoordeeld of een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat om de proceskostenvergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in Wahv-zaken te verlagen en in andere, niet door de wetgever genoemde bestuursrechtelijke zaken niet’. Het hof wijst erop dat door de minister cijfers zijn verstrekt ‘over de instroom van ingestelde beroepen bij de officier van justitie en de kantonrechter’ en dat percentages zijn berekend ‘over het aandeel van zaken waarin de betrokkenen worden bijgestaan door een professioneel gemachtigde’. Dat geeft volgens het hof echter ‘geen inzicht in een eventuele overcompensatie waardoor een financiële prikkel om te procederen ontstaat, of inzicht in de gestelde overbelasting van het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, het Centraal Justitieel Incassobureau en de rechtspraak’.

96. ’ De cijfers waar het hof op doelt, zijn de cijfers die door de minister aan de Eerste Kamer zijn verstrekt.^[94]Uit die cijfers blijkt dat het aandeel van de zaken waarin de betrokkene door een professioneel gemachtigde wordt bijgestaan (sterk) toeneemt. Bij het administratieve beroep gaat het bij de afgehandelde beroepen om een stijging van het aandeel van professioneel gemachtigden van 1,95% (in 2018) naar 15,70% (in 2022). Bij het beroep bij de kantonrechter gaat het om een stijging van 9,45% (in 2018) naar 35,20% (in 2022). In absolute aantallen is, als het jaar 2018 met het jaar 2022 vergeleken wordt, niet van een stijging sprake. Een (deel van de) verklaring daarvoor kan mogelijk worden gevormd door de maatregelen die zijn genomen tijdens de coronapandemie en de gedragseffecten die deze maatregelen hebben gehad.^[95]

97. Anders dan het hof meen ik dat aan deze cijfers, in samenhang met andere gegevens, wel een aanwijzing kan worden ontleend dat sprake is van overcompensatie waardoor een financiële prikkel om te procederen ontstaat. De stijging van het percentage zaken waarin de betrokkene door een professioneel gemachtigde wordt bijgestaan, is een eerste aanwijzing. Een tweede aanwijzing kan worden ontleend aan het WODC-onderzoek, waaruit volgt dat bij de Wahv procederen op basis van vergoedingen van proceskosten en immateriële schadevergoedingen wegens schending van het vereiste van berechting binnen een redelijke termijn lonend is.^[96]Inzicht in de precieze mate van overcompensatie is voorts niet vereist om de proceskostenvergoedingen te verlagen; de belastingkamer overwoog dat het de wetgever vrijstaat ‘om proceskostenvergoedingen op een lager bedrag te stellen dan de werkelijke kosten’.^[97]

98. Voor zover het hof erop wijst dat geen inzicht is ontstaan in de gestelde overbelasting van het Parket CVOM attendeer ik erop dat die overbelasting niet het wezenlijke argument vormt voor de herwaardering van de proceskostenvergoedingen in de context van de Wahv. Het centrale argument is dat deze proceskostenvergoedingen leiden tot overcompensatie. De indiener van het amendement spreekt van signalen ‘dat in de procedures die door «no cure no pay»-bureaus worden ingesteld tegen opgelegde verkeersboetes op grond van de Wahv, de inspanning die een «no cure no pay»-bureau moet leveren onvoldoende in verhouding staat tot de hoogte van de proceskostenvergoeding, aangezien hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van standaard geformuleerde beroepsgronden’.^[98]In het verlengde van het wegnemen van overcompensatie ligt het terugdringen van overbelasting.

99. Ik merk voorts op dat uit de overwegingen van het hof kan worden afgeleid dat het hof ook in dit verband een op toetsing van lagere regelgeving aan art. 1 Grondwet Pro toegesneden kader heeft gehanteerd. Het hof is van oordeel dat geen informatie beschikbaar is op basis waarvan kan worden beoordeeld of (kort gezegd) een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil bestaat. Bij de toetsing aan artikel 14 EVRM Pro en artikel 1, Twaalfde Protocol staat centraal of de wetgever de ‘margin of appreciation’ die beide verdragsartikelen hem bieden heeft overschreden.

100. De belastingkamer heeft in het arrest van 17 januari 2025 overwogen dat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor een verschil in behandeling ontbreekt ‘indien het gemaakte onderscheid geen gerechtvaardigde doelstelling heeft of indien geen redelijke verhouding bestaat tussen de maatregel die het onderscheid maakt en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel’ (rov. 3.6.1). De aanpassing van de regeling over de proceskostenvergoedingen in de Wahv strekt ertoe te voorkomen dat proceskostenvergoedingen in veel gevallen dermate hoog uitvallen dat afbreuk wordt gedaan aan het uitgangspunt van het Bpb ‘dat proceskostenvergoedingen niet méér beogen te zijn dan een tegemoetkoming in de werkelijk gemaakte proceskosten’ (rov. 3.6.3). Dat is, zo oordeelt de belastingkamer, een doelstelling die voor de toepassing van artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 IVBPR Pro ‘als legitiem doel kan worden aanvaard’.

101. In verband met de vraag of een redelijke verhouding bestaat tussen de maatregel die het onderscheid maakt en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel, refereert de belastingkamer (onder 3.6.3) aan een aanpassing van de werkingssfeer van de regeling die zij eerder heeft geformuleerd (en waar ik in het navolgende nog afzonderlijk aandacht aan besteed). Bij inachtneming van die afbakening van de werkingssfeer van de regeling is de belastingkamer van oordeel dat niet kan worden gezegd ‘dat de wetgever daarmee verder is gegaan dan nodig is om dit doel te bereiken, en er daarom geen redelijke verhouding zou bestaan tussen die maatregel en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel’. Ik meen dat het (bedoelde aanpassing van de reikwijdte van de werkingssfeer daargelaten) niet anders ligt waar het de regeling in de Wahv betreft.

102. ’s Hofs conclusie dat ‘niet kan worden beoordeeld of de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zoals dat luidt per 1 januari 2024 verenigbaar is met artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM’ en dat deze bepaling deswege buiten toepassing dient te worden gelaten is, zo begrijp ik, mede gebaseerd op het standpunt dat niet kan worden beoordeeld of er een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor de verlaging van de proceskostenvergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in Wahv-zaken. Ook dat oordeel en het daarop baseren van de gevolgtrekking dat art. 13a, tweede lid, Wahv buiten toepassing dient te blijven, getuigen van een onjuiste rechtsopvatting.

Het arrest van het gerechtshof; toegang tot de rechter

103. Het hof refereert in verband met het door de wetgever gemaakte onderscheid in de hoogte van vergoedingen van proceskosten niet alleen aan artikel 14 EVRM Pro en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM, maar ook aan het recht op toegang tot de rechter (onder 11). Het hof acht het mogelijk, zo begrijp ik, dat het door de wetgever bij de vergoeding van proceskosten gemaakte onderscheid tussen verschillende bestuursrechtelijke procedures ‘het recht op toegang tot de rechter zoals neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM’ raakt. De belastingkamer heeft in het arrest van 17 januari 2025 een beperking van de werkingssfeer van de wettelijke regeling geformuleerd die bijdraagt ‘aan de verwezenlijking van het in artikel 17, lid 1, van de Grondwet begrepen recht op toegang tot de rechter’ (rov. 3.5.2). Een en ander doet de vraag rijzen of, in het geval Uw Raad van oordeel zou zijn dat de wettelijke regeling van artikel 13a, tweede lid, Wahv (in de kern) met artikel 14 EVRM Pro en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol verenigbaar is, ook in dit verband in een beperking van de werkingssfeer van het tweede lid zou dienen te voorzien.

104. Daarbij kan worden vooropgesteld dat ook in verband met het recht op toegang tot de rechter de vergelijking met het strafrecht relevant is. Bij de strafbeschikking acht de wetgever het met dit recht verenigbaar dat het procesinitiatief bij de burger wordt gelegd. Ik teken daarbij aan dat een strafbeschikking kan worden uitgevaardigd bij overtredingen en misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld van niet meer dan zes jaar, dat de hoogte van de geldboete die in een strafbeschikking is opgelegd door de wet niet wordt beperkt, en dat in een strafbeschikking ook andere straffen, maatregelen en aanwijzingen kunnen worden opgelegd (art. 257a Sv).

105. De regeling van de Wahv wijkt waar het beperkingen van de toegang tot de rechter betreft voorts af van andere bestuursrechtelijke procedures. Art. 6, eerste lid, Wahv bepaalt dat degene tot wie de beschikking is gericht tegen de oplegging van de administratieve sanctie beroep kan instellen bij de officier van justitie. Tegen de beslissing van de officier van justitie kan degene die administratief beroep heeft ingesteld, beroep instellen bij de rechtbank; het beroep wordt behandeld en beslist door de kantonrechter. Hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing (art. 9, eerste lid, Wahv). Dat brengt mee dat ook de regeling van het griffierecht niet van toepassing is (art. 8:41 Awb Pro).

106. De Wahv kent wel de verplichting om zekerheid te stellen ‘voor de betaling van de sanctie en de administratiekosten’; als de sanctie ten minste € 225 bedraagt, dient zekerheid te worden gesteld voor de betaling van € 225 en de administratiekosten’ (art. 11). Uw Raad heeft eerder geoordeeld dat de verplichting tot het stellen van zekerheid ‘in het algemeen niet in de weg zal staan aan toegang tot de rechter’.^[99]Indien de betrokkene door de rechter in het gelijk wordt gesteld en de beschikking wordt vernietigd, moet de zekerheidstelling worden terugbetaald.

107. De belastingkamer overweegt in het arrest van 17 januari 2025 dat de wetgever ‘met de beperkingen van proceskostenvergoedingen in procedures over de Wet WOZ en de bpm het oog heeft gehad op gevallen die zich daardoor kenmerken dat aan de belanghebbende rechtsbijstand wordt verleend door een beroepsmatig optredende gemachtigde, dan wel een kantoor’ met een nader omschreven ‘bedrijfsmodel’. Dat bedrijfsmodel bestaat eruit ‘dat (i) wordt opgetreden op basis van no cure no pay, (ii) daarbij zodanige afspraken met de cliënten worden gemaakt dat het bedrag van eventuele proceskostenvergoedingen aan de gemachtigde of aan het kantoor wordt afgedragen, en (iii) de procedures op een zodanige wijze worden gevoerd dat de daarin toegekende proceskostenvergoedingen de in redelijkheid gemaakte kosten ver overtreffen’. Aanwijzingen dat dit laatste het geval is kunnen volgens de belastingkamer ‘bijvoorbeeld worden gevonden in de omstandigheid dat vaak geheel of ten dele gebruik wordt gemaakt van gestandaardiseerde tekstblokken die niet zijn toegespitst op de desbetreffende zaak’ (rov. 3.5.1).

108. Gevallen die kennelijk niet deze kenmerken hebben, moeten naar het oordeel van de belastingkamer ‘in het licht van het doel van de regeling over proceskostenvergoedingen in de WHpkv worden aangemerkt als bijzondere gevallen in de zin van de tweede volzin van artikel 19a, leden 1 en 2, van de Wet bpm en artikel 30a, leden 1 en 2, van de Wet WOZ’. Deze volzinnen houden in dat de eerste zin geen toepassing vindt ‘in geval van bijzondere omstandigheden in de zin van de nadere regels gesteld krachtens artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht’.

109. De memorie van toelichting bij het voorstel van de WHpkv maakt duidelijk dat met dit begrip ‘bijzondere omstandigheden’ wordt gedoeld op artikel 2, derde lid, Bpb, luidend: ‘In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken’.^[100]Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de WHpkv maakte dit artikellid het reeds mogelijk om bij het vaststellen van de proceskosten af te wijken van het in de bijlage opgenomen tarief. Uit de artikelen 19a Wet bpm en 30a Wet WOZ wordt duidelijk dat bijzondere omstandigheden eveneens aanleiding kunnen vormen om de vermenigvuldiging met de genoemde factoren achterwege te laten. Artikel 13a, tweede lid, Wahv is in die zin afwijkend geredigeerd dat niet wordt verwezen naar artikel(led)en in de Algemene wet bestuursrecht, maar (rechtstreeks) naar het Bpb. Gelet op de samenhang met de andere artikelen van de WHpkv mag worden aangenomen dat met de verwijzing naar ‘bijzondere omstandigheden als bedoeld in dat besluit’ eveneens wordt gedoeld op bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb.

110. Er zijn – meen ik – een aantal redenen om de proceskostenvergoeding in Wahv-zaken niet afhankelijk te maken van vaststellingen inzake het bedrijfsmodel van de derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent. De belastingkamer plaatst de geformuleerde rechtsregel in het perspectief van de verwezenlijking van het recht op toegang tot de rechter. Die toegang tot de rechter is bij de Wahv voldoende verzekerd doordat enkel zekerheid dient te worden gesteld tot een bedrag van maximaal € 225,- plus administratiekosten. Als de betrokkene in het ongelijk wordt gesteld, is hij derhalve alleen de administratiekosten – extra – kwijt.^[101]Daar komt bij dat, zoals Vellinga eerder al aangaf, ‘hard and fast rules’ op het onderhavige terrein aantrekkelijk zijn.^[102]Het gaat bij de Wahv nog weer om andere aantallen dan bij de WOZ en de Bpm.^[103]Dat pleit ervoor, als regel aan te houden dat bij ‘kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand’ inzake de Wahv de vermenigvuldigingsfactoren van toepassing zijn, zonder dat die toepassing tot nadere vaststellingen inzake het bedrijfsmodel en de inhoud van geschriften van de betreffende derde verplicht.^[104]

111. Anders ligt het met de rechtsregel die voorschrijft de vermenigvuldigingsfactoren buiten toepassing te laten als de betrokkene zich met succes verweert tegen een rechtsmiddel dat is ingesteld door het bestuursorgaan. Dat geval doet zich voor als de officier van justitie hoger beroep instelt tegen de beslissing van de kantonrechter (art. 14 Wahv Pro). Met de belastingkamer kan worden vastgesteld dat de procedure in dat geval niet wordt gevoerd ‘met het oog op het verkrijgen van een proceskostenvergoeding’. De vraag is echter of doorslaggevend moet zijn of ‘met succes’ verweer is gevoerd tegen het beroep van de officier van justitie. Ook als het hoger beroep van de officier van justitie succesvol is, vindt de rechtsbijstand die de derde in hoger beroep geleverd heeft daarin zijn oorzaak. Als de enkele omstandigheid dat de officier van justitie (ook) hoger beroep heeft ingesteld aanleiding genoeg is om de vermenigvuldigingsfactoren buiten beschouwing te laten, levert dat ook een ‘hard and fast rule’ op die tot weinig discussie aanleiding behoeft te geven.^[105]

De argumentatie en de beslissing

112. Aandacht verdient nog de wijze waarop de argumentatie van het hof zich tot de beslissing in de onderhavige zaak inzake de proceskostenvergoeding verhoudt.

113. Het hof overweegt onder het kopje ‘Berekening van de vergoeding’ eerst dat het hof ‘het bepaalde in artikel 13a, tweede lid, Wahv buiten toepassing (zal) laten’. Het hof overweegt vervolgens dat aan het indienen van een beroepschrift bij de kantonrechter 1 punt dient te worden toegekend en dat gelet op de aard van de zaak ‘de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht)’ wordt toegepast. Deze beslissing kan, meen ik, in het licht van het voorgaande niet stand houden. Art. 13a, tweede lid, Wahv brengt mee dat nadat het voor de proceshandeling toegekende punt is vermenigvuldigd met de waarde per punt (€ 875,-) en vervolgens de wegingsfactor (0,5) is toegepast, nog een vermenigvuldiging met 0,25 diende plaats te vinden (het sanctiebedrag is gewijzigd).^[106]

114. Het hof overweegt vervolgens dat de proceskosten in hoger beroep eveneens voor vergoeding in aanmerking komen. Aan het indienen van een hoger beroepschrift en het verschijnen op de zitting bij het hof dienen, aldus het hof, ‘in totaal 2 punten te worden toegekend’. Als de betrokkene in hoger beroep alleen in het gelijk wordt gesteld ten aanzien van de proceskostenvergoeding past het hof, zo begrijp ik, in beginsel de wegingsfactor 0,25 (gewicht van de zaak = zeer licht) toe. ‘Gelet op het belang en de ingewikkeldheid van de voorliggende geschilpunten’ ziet het hof evenwel ‘aanleiding om in afwijking van de vaste lijn van het hof de wegingsfactor 1 (gewicht van de zaak = gemiddeld) toe te passen’. De advocaat-generaal wordt veroordeeld in de kosten in de fase van hoger beroep tot een bedrag van 2 x € 875,- x 1 = € 1.750,-.

115. Ook deze beslissing kan, meen ik, in het licht van het voorgaande niet stand houden. Uit de regeling van art. 13a, tweede lid, Wahv volgt dat het door het hof berekende bedrag in een geval als het onderhavige wordt vermenigvuldigd met 0,1, nu de bestreden administratieve sanctie niet wordt vernietigd en het sanctiebedrag niet wordt gewijzigd. En het hoger beroep is ingesteld door de gemachtigde van de betrokkene, niet door de officier van justitie.

Het middel

116. Een en ander geeft aanleiding om het middel als volgt te formuleren:

Schending van het recht, in het bijzonder de artikelen 13a en 20d Wahv, doordat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in zijn arrest bij de toekenning van een vergoeding van proceskosten artikel 13a Wahv buiten toepassing heeft gelaten en aldus voor de berekening van de proceskosten bij de kantonrechter de vermenigvuldiging met 0,25 en voor de proceskostenvergoeding in hoger beroep de vermenigvuldiging met 0,1 achterwege heeft gelaten.

117. Op grond van het voorgaande vorder ik dat Uw Raad het bestreden arrest van het hof in het belang der wet zal vernietigen.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

Hof vernietigt beslissing kantonrechter over proceskostenvergoeding in verkeersboetezaak wegens mogelijke strijd met discriminatieverbod EVRM

Conclusie

2.Cijfers

3.Hoofdlijnen van het voorstel

6.Overwogen alternatieven

7.Verhouding tot hoger recht

Voetnoten