Uitspraak
16.2532 PW, 16/6560 PW, 16/6561 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 maart 2016, 15/2024 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
Datum uitspraak: 1 juli 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.C.M. de Roover, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
De staatssecretaris heeft desgevraagd een nader standpunt ingezonden en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het onderzoek in de zaken 16/3826, 16/3831, 16/4264, 16/4265 en 16/3727, plaatsgevonden op 15 november 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Roover. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. van der Kamp, M.H. van Woerden MSc, mr. A. Moesker en ir. J. Vreugdenhil.
Het onderzoek ter zitting is geschorst.
Appellant heeft een reactie gegeven op vragen van de Raad.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend en eveneens een reactie ingezonden naar aanleiding van vragen van de Raad.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 21 maart 2017. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Roover. Voorts was voor appellant dr. L.J.M. Aarts van Ape Public Economics B.V. (Ape) aanwezig. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van der Kamp, mr. Moesker en ir. Vreugdenhil, drs. J.W. Zevenbergen, drs. D.W. Ros-Ter Haar en mr. B. Knop. Verder was dr. D.C.G. Tempelman van SEO Economisch Onderzoek (SEO) aanwezig.
Bij brief van 11 september 2017 heeft de Raad partijen meegedeeld dat de termijn voor het doen van uitspraak met onbepaalde tijd wordt verlengd, in afwachting van een uitspraak van de grote kamer, waarin een conclusie is gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven over exceptieve toetsing van regelgeving.
De Raad heeft vervolgens het onderzoek heropend.
Na de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal (22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557) heeft de staatssecretaris zijn zienswijze gegeven.
Partijen hebben te kennen gegeven geen gebruik te willen maken van hun recht nader ter zitting te worden gehoord, waarna het onderzoek is gesloten.
In de gevoegde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 26 september 2014 heeft de staatssecretaris appellant een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) over 2015 toegekend van € 47.167.726,-. Voor de vaststelling van het budget heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, ontwikkeld door het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Dit verdeelmodel is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit PW) van 26 september 2014, dat op 3 oktober 2014 is gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2014, nr. 344).
1.2.
Bij besluit van 11 juni 2015 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2014 ongegrond verklaard.
1.3.
Bij besluit van 27 november 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 mei 2016, heeft de staatssecretaris appellant op grond van artikel 71 van de Participatiewet (PW) een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2015 toegekend van € 47.881.909,-, waarbij rekening is gehouden met de ontwikkeling in het macrobudget en onjuistheden die waren geconstateerd bij de toepassing van het verdeelmodel.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris bij toepassing van het Besluit PW en de Regeling PW, IOAW en IOAZ geen beleidsvrijheid toekomt. De keuze van de wetgever om al voor het jaar 2015 toepassing te geven aan het nieuwe verdeelmodel is ingegeven door een politieke afweging van de betrokken belangen en de rechtbank kan niet in die belangenafweging treden. De uit het verdeelmodel voortvloeiende negatieve budgettaire gevolgen worden door de toepassing van de overgangsregeling en de vangnetregeling beperkt tot 5% van het voorheen geldende budget. Die negatieve gevolgen zijn niet van een dusdanige omvang dat het bestreden besluit in strijd is genomen met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat het financieringsregime van de PW moet worden gezien als een lex specialis ten opzichte van de algemene regeling van de Gemeentewet. Voor toetsing van de Regeling PW, IOAW en IOAZ en het Besluit PW aan de Gemeentewet is dan ook geen plaats.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de Wet Werk en Bijstand (WWB), zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 26 september 2014, verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van:
a. algemene bijstand;
b. uitkeringen, als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet.
Op grond van het tweede lid van dat artikel wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, bij wet vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van het derde lid van dat artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Op grond van het vierde lid van dat artikel wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
4.1.2.
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
De leden twee tot en met vier van artikel 69 van de PW zijn gelijkluidend aan de leden twee tot en met vier van het tot 1 januari 2015 geldende artikel 69 van de WWB.
4.2.
Op grond van artikel 71, eerste lid, van de PW wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Op grond van het tweede lid van dat artikel wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
4.3.
Op grond van artikel 74, eerste lid, van de PW kan Onze Minister op verzoek van een college een vangnetuitkering verlenen indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 van de PW onvoldoende dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid.
In artikel 10 van het Besluit PW zijn regels gesteld voor de berekening van de hoogte van de vangnetuitkering.
4.4.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW worden aan de hand van het verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit PW vastgesteld de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers, op grond van het Bbz 2004 en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in
artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
4.5.
Op grond van artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan. Op grond van het derde lid, voor zover hier van belang, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan die gemeenten vergoed.
4.6.
Op grond van artikel 9, eerste lid, van het Handvest hebben de lokale autoriteiten binnen het kader van het nationale economische beleid, recht op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.
Omvang geding
5. Bij besluit van 27 november 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van
2 mei 2016 heeft de staatssecretaris het budget voor de gebundelde uitkering over 2015 definitief vastgesteld, waarbij het budget, zoals dat bij het bestreden besluit is vastgesteld, is aangepast. Hierbij is niet alleen rekening gehouden met een wijziging van (de relatieve verdeling van) het macrobudget, maar vindt tevens een correctie van het budget plaats in verband met bij de toepassing van het verdeelmodel geconstateerde onjuistheden. De Raad ziet, gezien de samenhang met het bestreden besluit en uit het oogpunt van proceseconomie en definitieve geschilbeslechting, zoals ter zitting met partijen besproken, en waartegen desgevraagd geen bezwaren door partijen zijn geuit, aanleiding om het besluit van 2 mei 2016 bij het geding te betrekken.
Bevoegdheid toepassing nieuwe verdeelmodel
6.1.
Appellant heeft zich wat de gronden betreft aangesloten bij wat in de gevoegde zaken namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag en Utrecht is aangevoerd en gesteld dat de staatssecretaris niet bevoegd was het nieuwe verdeelmodel als bedoeld in artikel 6 van het Besluit PW en de bijlage bij het Besluit PW aan de besluitvorming ten grondslag te leggen, omdat het Besluit PW ten tijde van het besluit van 26 september 2014 nog niet in werking was getreden en ook nog niet was gepubliceerd. De staatssecretaris had volgens appellant het budget moeten verdelen aan de hand van het op dat moment nog geldende verdeelmodel.
6.2.
De verdeling van het budget is en was gebaseerd op een wet in formele zin. Vóór
1 januari 2015 was dat artikel 69 van de WWB. Vanaf 1 januari 2015 is dat artikel 69 van de PW. Ten tijde van het nemen van het besluit van 26 september 2014 bestond daarvoor een grondslag in artikel 69, eerste en vierde lid, van de WWB. De staatssecretaris was daarom bevoegd dit besluit te nemen. Dat de staatssecretaris in het besluit van 26 september 2014 ten onrechte het nagenoeg gelijkluidende artikel 69 van de PW als grondslag heeft genoemd, doet niet af aan deze bevoegdheid. Belanghebbenden zijn hierdoor niet benadeeld, zodat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden gepasseerd. De beroepsgrond van appellant dat het primaire besluit genomen is in strijd met het legaliteitsbeginsel, in die zin dat daarvoor geen wettelijke grondslag bestond, slaagt daarom niet.
6.3.
De aan appellant bij het besluit van 26 september 2014 verstrekte uitkering is gebaseerd op het Besluit PW, vastgesteld op 26 september 2014 en in werking getreden op
1 januari 2015. Deze algemene maatregel van bestuur vindt blijkens de considerans zijn grondslag in artikel 69, derde lid, van de WWB, en heeft dus een wettelijke grondslag. Uit het systeem van de WWB en het Besluit WWB 2007, dat niet anders is dan het systeem van de PW en het Besluit PW, volgt dat de aanspraak op de gebundelde uitkering over het jaar 2015 moet worden beoordeeld naar de in dat jaar geldende wet- en regelgeving. Vanaf de aanvang van de verdeling van het budget aan de hand van een objectief verdeelmodel is het besluit waarin de regels voor de berekening van de uitkering zijn gesteld steeds in werking getreden op 1 januari van het jaar waarop de uitkering ziet. Het standpunt van appellant dat bij de bekendmaking van de uitkering op grond van artikel 69, vierde lid, van de WWB moet worden uitgegaan van de dan geldende wet- en regelgeving, dat wil zeggen het Besluit WWB 2007, is gelet hierop niet juist. Ook de bewoordingen van artikel 69, vierde lid, van de WWB duiden daar niet op, aangezien het slechts gaat om de bekendmaking van de uitkering in het kalenderjaar dat volgt. Dat de besluitwetgever ook toepassing van het nieuwe verdeelmodel voor het jaar 2015 heeft beoogd, blijkt uit de overgangsregeling in artikel 8a van het
Besluit PW voor de jaren 2015-2017. Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris de uitkering over het jaar 2015 mocht verdelen aan de hand van het Besluit PW, zoals dat zou luiden op
1 januari 2015.
6.4.
Appellant kan echter worden gevolgd in zijn standpunt dat ten tijde van het besluit van
26 september 2014, het Besluit PW, waarin het nieuwe verdeelmodel is neergelegd, nog niet kenbaar was. Het Besluit PW is op dezelfde datum als het besluit van 26 september 2014 vastgesteld, maar later, op 3 oktober 2014, gepubliceerd. Dit leidt tot een gebrek in de motivering van het besluit van 26 september 2014. Dit gebrek is in het bestreden besluit hersteld, omdat het Besluit PW op het moment waarop het bestreden besluit is genomen wel was gepubliceerd.
Vergoeding kosten uitvoering bijstandstaak; budgetbekostiging
7.1.
Appellant heeft zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat het verdeelmodel als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW als zodanig in strijd is met
artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 9 van het Handvest of met een algemeen rechtsbeginsel, en daarom onverbindend moet worden verklaard.
7.2.
Bij de Wet financiering Abw, IOAW en IOAZ (Wfa) is het budget voor onder andere de uitvoering van de bijstand voor het eerst aan de hand van een objectief verdeelmodel verdeeld. Daarbij was het uitgangspunt dat de verdeelsystematiek zodanig moest werken dat gemeenten die hun uitkeringsbeleid effectief uitvoeren beloond zouden worden en gemeenten die beneden het gemiddelde presteren zouden worden gestimuleerd om het beter te gaan doen. De verdeling moest zodanig geschieden dat de gemeenten voldoende middelen zouden krijgen om aan hun verplichtingen jegens bijstandsgerechtigden te kunnen voldoen (Kamerstukken II 1999/2000, 27 081, nr. 3, blz. 10).
7.3.
Vervolgens is de budgetbekostiging neergelegd in de WWB en het Besluit WWB. Hierbij golden dezelfde uitgangspunten (Kamerstukken II 2002/2003, 28870, nr. 3, blz. 16). Ook onder de WWB werd een systeem beoogd waarbij de conjuncturele risico’s bij het Rijk liggen en de risico’s van het door de gemeenten gevoerde beleid bij gemeenten (idem, blz. 30). Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit WWB (Besluit van 10 oktober 2003 houdende regels ter uitvoering van de Wet werk en bijstand, Staatsblad 2003, 387, blz. 8) was het de bedoeling dat gemeenten middelen zouden ontvangen voor de bekostiging van uitkeringen op grond van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden kenmerken. Uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Wet werken naar vermogen (Kamerstukken II 2011/2012, 33 161, nr. 3, blz. 44 e.v.) volgt dat bij de invoering van de PW de financieringssystematiek hetzelfde is gebleven. In artikel 69 van de PW is het uitgangspunt neergelegd dat de ten laste van ’s Rijks kas aan het college verstrekte uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van algemene bijstand voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten.
7.4.
Uit 7.3 kan worden afgeleid dat de wetgever, ook met de verdeling volgens het verdeelmodel onder de PW, heeft beoogd dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn (niet-vermijdbare kosten). In essentie is de PW hiermee in overeenstemming met artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 9 van het Handvest, waarop appellant een beroep heeft gedaan ter onderbouwing van de stelling dat het Rijk gemeenten een kostendekkend budget moet toekennen voor uitvoering van de bijstandstaak. De vraag of de PW een lex specialis is ten opzichte van artikel 108 van de Gemeentewet behoeft daarom geen bespreking. Dit geldt ook voor de vraag of artikel 9 van het Handvest rechtstreekse werking heeft. Van strijd met een hoger wettelijk voorschrift is geen sprake.
Het nieuwe verdeelmodel, toetsing van het Besluit PW
7.5.1.
Het Besluit PW is een algemeen verbindend voorschrift. Het betoog van appellant in hoger beroep gaat over de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften en de mate van indringendheid van die toetsing. Hierop wordt uitvoerig ingegaan in de conclusie van staatsraad-advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557.
Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2441, tot uitdrukking dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
7.5.2.
Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het ongeschreven beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. Anders dan de conclusie (zie 8.5 van de conclusie) is de Raad van oordeel, dat enkele strijd met de hiervoor genoemde formele beginselen niet kan leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging.
7.6.
Appellant heeft betoogd dat een terughoudende toets niet op zijn plaats is, nu er voor de staatssecretaris geen ruimte is voor een eigen (politieke) afweging. Onder verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal betekent dit dat de rechterlijke toetsing indringender is.
7.7.
De staatssecretaris heeft in reactie hierop naar voren gebracht dat de bestuurlijk en politieke keuze voor het model, waarbij de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand het uitgangspunt vormen, vooraf is gegaan aan de keuze van het type model, waarvoor verschillende rechtmatige vormen te bedenken zijn. Bij de keuze van het type model en de technische invulling daarvan beschikt de regelgever over een ruime beslissingsruimte. Daarbij is tevens gewezen op de omstandigheid, althans zo begrijpt de Raad het standpunt van de staatssecretaris, dat de keuze voor het verdeelmodel niet ingrijpt in het leven van de burgers. Onder verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal betekent dit dat daarbij een terughoudende toets past.
7.8.
Voor de intensiteit van de in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde toetsing in de onderhavige zaak acht de Raad onder meer de uitdrukkelijke keuze die de wetgever in formele zin heeft gemaakt voor budgetbekostiging, de wijze waarop het verdeelmodel tot stand is gekomen en de complexiteit van het model van belang. Wat betreft de keuze voor budgetbekostiging en de wijze waarop de wetgever dit vorm heeft willen geven, wordt verwezen naar 7.3 en 7.4. Uitgaande van die keuze en de complexiteit van het instrument verdeelmodel heeft de staatssecretaris, anders dan appellant stelt, een ruime beslissingsruimte bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Wel zal aan de toets uit 7.5.1 en 7.5.2 moeten worden voldaan. Hiervan uitgaande is van belang dat aan de keuze van het vanaf 2015 toe te passen verdeelmodel, neergelegd in het Besluit PW, uitgebreid onderzoek is voorafgegaan, zoals de staatssecretaris heeft toegelicht in zijn brief van 15 mei 2014 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 137). Hierbij heeft de staatssecretaris advies ingewonnen van onafhankelijke deskundigen, die verschillende modellen hebben beoordeeld op door de staatssecretaris geformuleerde criteria. Verder kan niet worden gezegd dat het aan parlementaire controle heeft ontbroken bij de totstandkoming van het nieuwe verdeelmodel. Zoals appellant ook heeft opgemerkt, heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer steeds geïnformeerd over de ontwikkeling daarvan. Zie bijvoorbeeld de genoemde brief van 15 mei 2014 over de keuze voor het SCP-model (Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 137) en de brief van 29 september 2014 (Kamerstukken II 2014/2015, nr. 140). Het verdeelmodel is onderwerp geweest van overleggen in de kamer (Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 138) en hierover zijn moties ingediend (Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr. 144 en Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr. 147). Verder is de Vereniging van Nederlandse Gemeenten betrokken geweest bij de (door)ontwikkeling van het verdeelmodel, zie bijvoorbeeld het verslag van een schriftelijk overleg vastgesteld op 26 juni 2014, Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 138.
7.9.
Het SCP-model houdt kort gezegd in dat aan de hand van specifieke kenmerken van een gemeente voor die gemeente de kans op bijstand voor alle huishoudens binnen die gemeente wordt bepaald. De staatssecretaris heeft in de brief toegelicht dat dit model volgens de experts de meest zuivere benadering biedt van de noodzakelijke bijstandskosten die een gemeente moet maken, gegeven de specifieke omstandigheden van die gemeente, zoals de samenstelling van de bevolking en de lokale arbeidsmarkt.
7.10.
Herverdeeleffecten, dat wil zeggen een verschil tussen het aandeel in de modeluitkomst en het aandeel in de werkelijke uitgaven in het betreffende jaar van een gemeente als percentage van het aandeel in de werkelijke uitgaven, zijn bij invoering van het nieuwe verdeelmodel voorzien en beoogd (zie de genoemde brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 15 mei 2014, blz. 7-8). De staatssecretaris heeft hierbij opgemerkt dat hoewel in de verdeling tussen gemeenten het multiniveau-model aan de voorkant tot herverdeeleffecten zal leiden, hij verwachtte dat in dit model de saldi op het inkomensdeel goed zullen aansluiten bij de prestaties van gemeenten (tekort bij slecht beleid en overschot bij goed beleid). Hierdoor zullen gemeenten die goed beleid voeren of die de uitvoering significant hebben verbeterd daarvan de financiële effecten zien.
7.11.
Om de herverdeeleffecten die gepaard gaan met de overgang naar het nieuwe model te beperken en de financiële gevolgen voor gemeenten beheersbaar te houden, heeft de staatssecretaris bij invoering van het nieuwe verdeelmodel voorzien in een overgangsregeling (zie de genoemde brief van 15 mei 2014, blz. 7), neergelegd in artikel 8a van het Besluit PW. Deze overgangsregeling houdt, voor zover hier van belang, in dat de gemeentelijke budgetten in 2015 en 2016 voor 50% op basis van het nieuwe model worden vastgesteld en voor 50% op basis van de uitgaven in het verleden. Eveneens vanuit het oogpunt van financiële beheersbaarheid is in artikel 74 van de PW een vangnetuitkering opgenomen. De voorwaarden voor verlening van het vangnet zijn neergelegd in artikel 10 van het Besluit PW, zoals dat per 3 december 2015 is gewijzigd met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015. Voor het vangnet geldt een eigen risico van 5% van het toegekende budget, met daarboven een getrapte vergoedingsschaal. Dit komt neer op een eigen risico van maximaal 7,5% van de definitief toegekende uitkering. Anders dan appellant heeft betoogd doet een beperkt eigen risico in het kader van de vangnetregeling niet af aan het uitgangspunt dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn.
7.12.
Beoogd is een verdeelmodel dat een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen bewerkstelligt. Zoals de staatssecretaris heeft aangevoerd en niet is bestreden door appellant, zijn deskundigen het erover eens dat het gehanteerde verdeelmodel hiervoor het meest geschikt is. De Raad is dan ook van oordeel dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het in 7:5.1 en 7.5.2 bedoelde beoordelingskader kan doorstaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen.
Verdeelmodel 2015
8.1.
Het standpunt van appellant komt er in de kern op neer dat het verdeelmodel in 2015, althans de invulling daarvan met data, factoren en componenten, zodanige tekortkomingen bevatte dat de staatssecretaris dit in dit geval niet had mogen toepassen bij de verdeling van het macrobudget over dat jaar.
8.2.
Dat, zoals in 7.12 is overwogen, aan het gehanteerde verdeelmodel en de daarin neergelegde maatstaven als zodanig geen verbindende kracht kan worden ontzegd vanwege de daarin gemaakte keuzen, betekent niet dat de bestuursrechter onder omstandigheden niet tot het oordeel zou kunnen komen dat het bestuursorgaan dat met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen gehouden was om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten.
8.3.
Bij de verdeling van het macrobudget 2015 op basis van het SCP-model is een aantal grotere gemeenten geconfronteerd met forse verschillen tussen het toegekende budget en de werkelijke uitgaven in dat jaar (herverdeeleffecten), zoals de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) ook heeft geconstateerd in zijn advies van 16 juli 2015 (blz. 6). Appellant heeft gesteld dat dit verschil voor de gemeente Den Bosch afgerond € 4,7 miljoen bedroeg. Volgens appellant wordt in het verdeelmodel onvoldoende rekening gehouden met bepaalde typen huishoudens of bepaalde factoren die van invloed zijn op de totale kans dat een bepaald huishouden een beroep op bijstand moet doen (verdeelstoornissen). Appellant heeft hierbij een beroep gedaan op een aantal rapporten over het verdeelmodel en gewezen op verbeteringen die zijn doorgevoerd in het verdeelmodel voor de jaren 2016 en 2017. Volgens appellant is het nieuwe verdeelmodel te snel ingevoerd. Appellant stelt geen mogelijkheden meer te hebben gehad om maatregelen te treffen naar aanleiding van het besluit van 26 september 2014. De verdeelstoornissen leiden volgens appellant voor de gemeente
’s Hertogenbosch tot een schade van € 3.591.143,18. Appellant stelt dat de schade ten gevolge van tekortkomingen niet voor rekening van de gemeente moet blijven.
8.4.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat na 2015 in het verdeelmodel weliswaar verbeteringen zijn aangebracht, maar dat dit niet betekent dat het verdeelmodel vóór die verbeteringen onrechtmatig was. Geen enkel model is perfect, aldus de staatssecretaris. Hierbij heeft de staatssecretaris erop gewezen dat het SCP onderzoek heeft gedaan naar factoren die volgens Ape, de deskundige waarop appellant zich beroept, zouden ontbreken in het model. Uit dit onderzoek bleek dat het opnemen van deze factoren in het verdeelmodel niet leidde tot verbetering daarvan. De voor 2015 geldende overgangs- en vangnetregeling voldoet volgens de staatssecretaris om de voor een aantal gemeenten geldende negatieve herverdeeleffecten op te vangen. De in de vangnetregeling opgenomen eigen risicodrempel van maximaal 7,5% van de definitief toegekende uitkering acht de staatssecretaris aanvaardbaar.
8.5.
Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel voor 2015 tekortkomingen bevatte, die juist ’s Hertogenbosch, als grote gemeente, raakten. Hierbij zijn in ieder geval de volgende aspecten van belang, waarbij de Raad tevens rapporten betrekt die dateren van na het bestreden besluit. Anders dan de staatssecretaris lijkt te veronderstellen, kunnen ook rapporten van ná het bestreden besluit bij de beoordeling worden betrokken voor zover deze iets vermelden of verduidelijken over de situatie ten tijde van het bestreden besluit.
8.5.1.
In zijn advies van 16 juli 2015 (blz. 8) stelde de Rfv vast dat uit de uitkomsten van het model 2015 bleek dat het uitgavenniveau van de grootste gemeenten slecht benaderd werd zonder dat dit verschil geheel toe te schrijven was aan gemeentelijk beleid. Volgens de Rfv is er op geaggregeerd gemeentelijk niveau een aantal (stedelijkheids)factoren die de bijstandskans verhogen en die niet beïnvloedbaar en objectief zijn, maar niet in het model zijn meegenomen (blz. 9 van voornoemd advies). De Rfv heeft in zijn advies van 27 juni 2016 (blz. 6) over het verdeelmodel inkomensdeel Participatiewet 2017 geconstateerd dat het opnemen van de zogenoemde ‘centrumfunctie’ meerwaarde heeft. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het SCP in 2015 heeft onderzocht of de factor ‘centrumfunctie’ in het model werd gemist (zie de brief van de staatssecretaris aan de
Tweede Kamer van 19 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015 30 545, nr. 162 ), maar dat dit niet het geval was. Dat doet echter niet af aan de constatering dat juist gemeenten met een grote centrumfunctie in 2015 zijn geconfronteerd met grote negatieve herverdeeleffecten. De staatssecretaris heeft ter zitting ook bevestigd dat er - bij nader inzien - indicaties zijn dat een probleem bestaat voor gemeenten met een centrumfunctie. Dit heeft aanleiding gegeven tot nader verdiepend onderzoek naar deze factor, dat in 2017 zou worden uitgevoerd.
8.5.2.
Zowel in 2015 als in 2016 is voor de vaststelling van de gemeentelijke budgetten op basis van het verdeelmodel gebruik gemaakt van gegevens uit een representatieve steekproef uit de Enquête Beroepsbevolking van het Centraal Bureau voor de Statistiek. De Rfv heeft in zijn advies van 16 juli 2015 opgemerkt dat door gebruik van enquêtedata sprake is van onderregistratie van bepaalde groepen (blz. 2). Dit heeft ook SEO Economisch Onderzoek vastgesteld in zijn notitie van 11 december 2015. Ook heeft de Rfv geconstateerd dat het algoritme dat deze steekproef herweegt naar alle gemeentelijke populaties, onbedoeld tendeert naar het Nederlands gemiddelde. Dit levert problemen op voor gemeenten waarvan de populatie sterk afwijkt van het Nederlands gemiddelde. Appellant heeft onbetwist gesteld dat in de gemeente ’s Hertogenbosch van een dergelijke afwijkende populatie sprake is. Reden voor gebruik van enquêtedata was dat de integrale gegevens niet beschikbaar waren (zie ook de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 19 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015 30 545, nr. 162). Inmiddels wordt voor het verdeelmodel 2017 wel gebruik gemaakt van integrale gegevens, omdat dit, zoals blijkt uit de brief van de staatssecretaris, bijdraagt aan een preciezere verdeling.
8.6.
Uit 8.5.1 tot en met 8.5.2 volgt dat appellant aannemelijk heeft gemaakt dat de wijze van totstandkoming en de toepassing van verdeelmaatstaven zoals opgenomen in het verdeelmodel 2015 voor de gemeente ’s Hertogenbosch tekortkomingen bevatten. Deze tekortkomingen leiden voor de gemeente ’s Hertogenbosch als grote gemeente tot een disproportioneel financieel nadeel. Onduidelijk is in hoeverre het negatieve herverdeeleffect kan worden toegerekend aan onvolkomenheden in het verdeelmodel. De staatssecretaris heeft desgevraagd gesteld dat een dergelijke berekening niet kan worden gemaakt. Niet in geschil is echter dat een fors verschil bestaat met de werkelijk gemaakte kosten in 2015 en dat de in 8.5 bedoelde factoren waarmee in 2015 nog geen rekening werd gehouden, niet te beïnvloeden waren door beleid. Het is dan ook aannemelijk dat het verdeelmodel 2015 voor de gemeente ’s Hertogenbosch nadelig heeft uitgewerkt, zonder dat dit was te wijten aan gemeentelijk beleid. Daarmee bestaan aanknopingspunten voor de conclusie dat de geconstateerde tekortkomingen substantieel bijdragen aan de verschillen in budget. De staatssecretaris heeft onvoldoende onderzocht hoe het verdeelmodel 2015 zou uitpakken voor gemeenten met een grote centrumfunctie, zoals
’s Hertogenbosch.
8.7.
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de mitigerende maatregelen (overgangsregeling en vangnet) in het geval van appellant volstaan om de effecten van het verdeelmodel te compenseren, zoals de staatssecretaris heeft betoogd. Deze vraag beantwoordt de Raad voor het jaar 2015 ontkennend. De overgangsregeling en de vangnetuitkering vormen, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, in genoemd jaar geen adequate compensatie. Het vangnet en het daaraan verbonden eigen risico zijn weliswaar (percentueel) voor iedere gemeente hetzelfde, maar ’s Hertogenbosch loopt - omdat de genoemde tekortkomingen juist ’s Hertogenbosch als grote gemeente met een centrumfunctie raken - een groter risico ook daadwerkelijk met deze kosten geconfronteerd te worden, terwijl in ieder geval een deel van deze kosten niet door wijziging in het beleid te beïnvloeden is. Hierbij is mede van belang dat appellant pas bij het besluit van 26 september 2014 definitief geïnformeerd werd over het veel lagere budget voor het jaar 2015 en zich daarop niet heeft kunnen voorbereiden.
8.8.
Uit 8.6 en 8.7 volgt dat de besluitgever onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van toepassing van het nieuwe verdeelmodel in 2015 voor een gemeente als die van appellant. Appellant is door dit nieuwe verdeelmodel onevenredig benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Voor appellant waren de gevolgen van het nieuwe verdeelmodel voor een groot deel ook niet voorzienbaar. De toepassing van het verdeelmodel 2015 heeft gelet hierop voor appellant onevenredig nadelige gevolgen in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, zodat het niet de toets aan de in 7.5.1 weergegeven maatstaf kan doorstaan. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat artikel 6 van het Besluit PW en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit PW voor appellant voor 2015 buiten toepassing moeten worden gelaten.
Conclusie
9.1.
Uit 8.5 tot en met 8.8 volgt dat het bestreden besluit en het daarop gebaseerde besluit met betrekking tot het definitieve budget niet in stand kunnen blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit en het besluit van 2 mei 2016 gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen wegens strijd met de artikel 3:4, tweede lid van de Awb. De Raad kan op dit moment niet tot finale geschilbeslechting komen omdat daarvoor de juiste gegevens ontbreken en nader onderzoek nodig is. Appellant heeft verzocht om concrete aanwijzingen voor de inhoud van de te nemen besluiten. De Raad ziet zich echter geplaatst voor de omstandigheid dat uit de door appellant overgelegde rapporten van Ape niet zonder meer is op te maken tot welk budgettair nadeel tekortkomingen in het verdeelmodel voor de gemeente ’s Hertogenbosch hebben geleid. De Raad acht het gelet op de kanttekeningen van de staatssecretaris bij de berekeningen van Ape niet aangewezen zonder meer van de berekeningen van Ape uit te gaan en zal daarom ook niet de staatssecretaris opdragen dat te doen. Ook overigens ziet de Raad zonder nadere inbreng van beide partijen geen mogelijkheid om concrete aanwijzingen te geven. De Raad zal de staatssecretaris daarom opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 26 september 2014 en in vervolg daarop een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 27 november 2015 over het definitieve budget voor 2015, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad geeft partijen in overweging om via een schatting tot een oplossing te komen.
9.2.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe beslissingen op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
9.3.
Aanleiding bestaat de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 2.048,- in beroep (2 punten, wegingsfactor zeer zwaar) en € 2.560,- in hoger beroep (2.5 punten zeer zwaar), in totaal derhalve € 4.608,-. De gedeclareerde kosten voor de door appellant geraadpleegde deskundige zijn naar het oordeel van de Raad aan te merken als redelijkerwijs gemaakte kosten en komen voor een totaal van
8 uren tegen het maximum uurtarief van respectievelijk € 115,- en € 116,09 genoemd in artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, voor vergoeding in aanmerking tot een totaalbedrag van € 924,36 (exclusief BTW).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 11 juni 2015 en 2 mei 2016 gegrond;
- vernietigt de besluiten van 11 juni 2015 en 2 mei 2016;
- bepaalt dat de staatssecretaris nieuwe beslissingen op bezwaar neemt met in achtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen deze besluiten slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 5.532,36.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2019.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) J. Smolders