Uitspraak
20.754 WMO15
Datum uitspraak: 9 juli 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 januari 2020, 19/560 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Breda (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. I.E. Mussche, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van schade. Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Mussche. Het college is niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Bij besluit van 3 mei 2018 heeft het college het verzoek van appellant om voortzetting van een persoonsgebonden budget (pgb) voor maatwerkvoorzieningen voor begeleiding en huishoudelijke verzorging op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) afgewezen.
1.2.
Het college heeft het besluit van 3 mei 2018 na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 januari 2019 (bestreden besluit).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van appellant nietontvankelijk te verklaren.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De ontvankelijkheid van het bezwaar
4.1.
De rechtbank heeft ambtshalve vastgesteld dat het bezwaarschrift te laat is ingediend en dat niet is gebleken dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Zij heeft daarom het beroep gegrond verklaard, de – inhoudelijke – beslissing op bezwaar vernietigd en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
4.2.
Volgens de – door de rechtbank gevolgde – vaste rechtspraak van zowel de Raad, het College van Beroep voor het bedrijfsleven als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State betreft de vraag of een bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend een kwestie van openbare orde. [1] Om die reden beoordeelt de bestuursrechter tot nu toe ambtshalve niet alleen de tijdigheid van het bij hem ingestelde rechtsmiddel, maar ook of het bestuursorgaan het bezwaar (of administratief beroep) terecht tijdig heeft geacht en, in hoger beroep, naast de tijdigheid van het hoger beroep, ook de tijdigheid van de rechtsmiddelen bij vorige instanties. Deze rechtspraak heeft tot gevolg dat in sommige gevallen – zoals het nu voorliggende geval – zonder dat de tijdigheid van het rechtsmiddel tussen partijen was opgeworpen, aan een belanghebbende het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Er bestaat aanleiding van deze vaste rechtspraak terug te komen.
4.3.
Buiten twijfel is dat de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van een bezwaar- of beroepschrift dwingend van aard zijn. Dat betekent dat de instantie waarbij een rechtsmiddel is ingesteld, gehouden is de tijdigheid van dat rechtsmiddel te beoordelen en in geval van nietverschoonbare termijnoverschrijding het rechtsmiddel niet-ontvankelijk te verklaren. Dat een wettelijke bepaling dwingend van aard is, brengt niet mee dat zij ook van openbare orde is. Daarvoor is vereist dat de ratio van die wettelijke bepaling vergt dat een schending daarvan met het oog op het algemeen belang, ongeacht of een of meer partijen zich op die schending hebben beroepen, niet zonder gevolgen behoort te blijven. De strekking van wettelijke bezwaar en beroepstermijnen in het bestuursrecht is de rechtszekerheid van de bij het besluit betrokkenen: het bestuursorgaan, de belanghebbende tot wie het besluit is gericht en eventuele belanghebbende derden.
4.4.
Als het bestuursorgaan ondanks het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt toch een inhoudelijk besluit neemt en de belanghebbende tot wie de beslissing op bezwaar is gericht daarna beroep instelt tegen dat besluit, dan vergt zijn rechtszekerheid dat hem niet door de bestuursrechter, ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan, wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was. Belanghebbende derden kunnen (wel) in beroep aanvoeren dat het bestuursorgaan het bezwaar in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen ontvankelijk heeft geacht en dus ten onrechte een inhoudelijk besluit heeft genomen. Op die manier kan ook hun rechtszekerheid worden gewaarborgd.
4.5.
Het voorgaande is van overeenkomstige toepassing op de beoordeling van de tijdigheid van het beroep bij de bestuursrechter. De bestuursrechter is gehouden de tijdigheid van het bij hem ingestelde rechtsmiddel te beoordelen. In hoger beroep wordt niet (meer) ambtshalve beoordeeld of het beroep of het bezwaar tijdig was. Wel kan het bestuursorgaan of de belanghebbende in hoger beroep aanvoeren dat de rechtbank het beroep in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen ontvankelijk heeft geacht.
4.6.
De Raad zal voortaan het uitgangspunt hanteren dat de bestuursrechter de tijdigheid van bezwaar niet ambtshalve behoort te beoordelen. Dit betekent dat de rechtbank het bij het bestuursorgaan ingediende bezwaar niet ambtshalve wegens termijnoverschrijding alsnog niet-ontvankelijk mag verklaren. De Raad past dit uitgangspunt ook toe in lopende zaken tegen uitspraken van de rechtbank. In overeenstemming hiermee wordt in hoger beroep niet langer ambtshalve beoordeeld of het beroep bij de rechtbank tijdig was.
4.7.
In het voorliggende geval heeft de rechtbank ambtshalve de tijdigheid van het bezwaar beoordeeld. De rechtbank is daarmee, in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), buiten de omvang van het geding getreden en zij heeft het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De Raad zal daarom vervolgens de tegen de – inhoudelijke – beslissing op bezwaar aangevoerde beroepsgronden bespreken.
De vorm van de maatwerkvoorzieningen
5.1.
Appellant ontvangt vanaf 2015 maatwerkvoorzieningen op grond van de Wmo 2015 voor begeleiding en huishoudelijke verzorging. Deze voorzieningen zijn telkens voor kortere of langere tijd voortgezet. Aanvankelijk ontving appellant de begeleiding en de huishoudelijke verzorging in natura. Vanaf 2016 heeft het college deze voorzieningen in de vorm van een pgb verstrekt. Laatstelijk bij besluiten van 6 november 2017 heeft het college de maatwerkvoorzieningen voor huishoudelijke verzorging en begeleiding in pgb-vorm voortgezet, met als einddatum 31 mei 2018. Op 18 april 2018 heeft een evaluatiegesprek met appellant plaatsgevonden over de vorm van de verstrekking van de maatwerkvoorzieningen. Vooruitlopend op de voorgenomen voortzetting van de maatwerkvoorzieningen per 1 juni 2018 heeft het college het verzoek van appellant om voortzetting van het pgb voor deze voorzieningen onder verwijzing naar het evaluatiegesprek afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellant onvoldoende in staat is gebleken op eigen kracht de aan een pgb verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren. Ook is volgens het college onvoldoende gewaarborgd dat de diensten die tot de voorzieningen behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt. Appellant komt volgens het college wel in aanmerking voor zorg in natura. Met ingang van 1 juni 2018 heeft het college de maatwerkvoorzieningen weer in natura aan appellant verstrekt.
5.2.
Artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 stelt als voorwaarde voor het verstrekken van een pgb dat de cliënt naar het oordeel van het college met hulp van zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een pgb verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren. In het tweede lid, aanhef en onder c, is bepaald dat een pgb wordt verstrekt indien naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
5.3.
Appellant heeft aangevoerd dat ten onrechte geweigerd is hem een pgb te verstrekken. Appellant erkent dat de gestelde resultaten voor de ondersteuning niet zijn behaald, maar voert aan dat dit hem niet kan worden verweten. Om redenen die buiten appellant liggen is de ondersteuning niet goed verlopen en heeft hij deze moeten beëindigen. Volgens appellant is hij wel in staat om het pgb te beheren en aan de verplichtingen te voldoen. Bij een in het verleden aan hem verstrekt pgb heeft appellant ook aan de verplichtingen voldaan.
5.4.
Uit het bestreden besluit en de overige processtukken komt het volgende naar voren. Appellant heeft met het pgb begeleiding ingekocht bij [A.] . Tussen appellant en [A.] is kort na de start van de begeleiding een conflict ontstaan over de verslaglegging, het aantal gewerkte uren, de facturering en de aanschaf door appellant van een printertoner op rekening van [A.] . Het conflict is geëscaleerd en de samenwerking is beëindigd. Appellant heeft bij de Sociale verzekeringsbank en bij de politie aangifte gedaan van fraude gepleegd door [A.] . [A.] heeft een incassobureau ingeschakeld in verband met door appellant onbetaald gelaten rekeningen. Appellant heeft zijn vroegere begeleider [B.] vervolgens bereid gevonden om de begeleiding te bieden. Ook deze samenwerking is na een korte periode in een conflictsituatie geëindigd. Met betrekking tot de huishoudelijke verzorging heeft het college vastgesteld dat de woning nog steeds rommelig oogt en niet is opgeruimd.
5.5.
Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellant niet voldoende in staat is te achten de aan een pgb verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren en dat onvoldoende is gewaarborgd dat de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt. Het college heeft hierbij doorslaggevend kunnen achten dat een patroon is ontstaan van conflicten met ondersteuners en andere betrokkenen waardoor de ondersteuning niet goed van de grond komt, dat de gestelde doelen niet tot nauwelijks zijn bereikt en dat het aanspreken van appellant op zijn verantwoordelijkheden als pgb-houder en werkgever problematisch is gebleken en niet heeft geleid tot verbetering. Appellant heeft zijn stellingen dat het anders is gegaan dan door het college is vastgesteld, niet toereikend onderbouwd. De ter zitting gegeven verklaring van appellant dat hij al enige tijd bezig is met een verbouwing van zijn woning, is in dit kader niet relevant omdat dit geen verband houdt met wat het college heeft geconstateerd. Verder is ook niet gebleken dat appellant in staat zou zijn de aan het pgb verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren. Dat appellant bij een eerder vanaf 2011 aan hem verleend pgb wel aan de verplichtingen zou hebben voldaan, is hiervoor onvoldoende. Dit eerdere pgb is immers door een ander bestuursorgaan en onder een ander wettelijk regime verleend dan het pgb waar het hier om gaat. Ook laat dit onverlet dat bij het vanaf 2016 door het college aan appellant verstrekte pgb een situatie is ontstaan zoals omschreven in 5.4. Het college heeft dan ook op goede gronden de verstrekking van een pgb voor begeleiding en huishoudelijke verzorging geweigerd.
Conclusie
6.1.
Uit wat onder 4 en 5 is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd en dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond moet worden verklaard. Bij deze uitkomst van de zaak moet het verzoek om schadevergoeding worden afgewezen.
6.2.
Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.496,- voor verleende rechtsbijstand. Tevens bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb te bepalen dat de griffier van de Raad het door appellant betaalde griffierecht in hoger beroep van € 131,- vergoedt.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 7 januari 2019 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 1.496,-;
- bepaalt dat de griffier van de Raad het betaalde griffierecht van € 131,- aan appellant vergoedt;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door T. Avedissian als voorzitter en T.G.M. Simons en
B.J. van Ettekoven als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2021.
(getekend) T. Avedissian
(getekend) R. van Doorn