ECLI:NL:CBB:2021:707

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1687

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Leegsma en C. Zieleman).

Procesverloop

Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Bij besluit van 13 september 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het besluit van 31 januari 2018 ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.

Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft verweerder de registratie van overdracht fosfaatrechten van appellante afgewezen.

Bij besluit van 20 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018 niet-ontvankelijk verklaard en geweigerd het bezwaarschrift te behandelen als een verzoek om terug te komen op deze twee besluiten.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting in een enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 21 januari 2021.

Namens appellante is verschenen [naam 2] , maat van appellante, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigden door zijn toenmalige gemachtigde mr. M.J.H. van der Burgt.

De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.

Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2021. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Ingevolge artikel 27, tweede lid, van de Msw, kan pas aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige productierecht, of gedeelte daarvan, met ingang van het tijdstip van registratie van de kennisgeving door Onze Minister.

1.3

Ingevolge artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de aanvrager, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Ingevolge het tweede lid kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb, de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar haar eerdere afwijzende beschikking.

Feiten

2.1

Appellante exploiteert een akker- en tuinbouwbedrijf. Op de peildatum hield zij zich ook bezig met het houden en fokken van jongvee voor de vleesveehouderij.

2.2

Op 3 april 2018 heeft verweerder van appellante een melding overdracht fosfaatrechten ontvangen, waarin staat aangegeven dat appellante haar fosfaatrecht zoals vastgesteld voor de jaren 2018 en 2019 wenst over te dragen aan de maatschap [naam 3] en [naam 4] .

Besluiten van verweerder

3.1

In het besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 329 kg, gerelateerd aan de 15 stuks jongvee die appellante op de peildatum op haar bedrijf hield.

3.2

In het herzieningsbesluit heeft verweerder geoordeeld dat voor deze 15 stuks jongvee ten onrechte fosfaatrechten zijn toegekend. Uit (artikel 3 van) de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee (Stcrt. 2018, nr. 38996; Beleidsregel) volgt namelijk dat er geen fosfaatrechten voor jongvleesvee kunnen worden toegekend. Verweerder heeft daarom het besluit van 31 januari 2018 ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 0 kg.

3.3

In het besluit van 26 oktober 2018 heeft verweerder de registratie overdracht fosfaatrechten van appellante zoals door hem ontvangen op 3 april 2018, afgewezen. Reden hiervoor is dat, nu het fosfaatrecht van appellante in het herzieningsbesluit is vastgesteld op 0 kg, appellante geen fosfaatrechten kan overdragen.

3.4

In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018 niet-ontvankelijk verklaard wegens een niet-verschoonbare termijnoverschrijding. Verweerder heeft het bezwaarschrift van appellante niet in behandeling genomen als een verzoek om terug te komen op die besluiten, omdat volgens hem geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden.

Beroepsgronden

4. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder haar bezwaar aan had moeten merken als een verzoek om terug te komen op het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2021. Appellante betwist niet dat er geen sprake is van een nieuw feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb, maar voert aan dat er sprake is van een relevante wijziging van het recht. Meer concreet heeft het College in de uitspraken van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139) en 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244) geoordeeld dat de interpretatie van het begrip “melkvee” zoals weergegeven in de Beleidsregel, een beperking vormt van de in de Msw vastgelegde definitie. Dit heeft ertoe geleid dat het College bij de invulling van dat begrip heeft vastgehouden aan de tekst van de Msw. Oftewel, er is niet vastgehouden aan de Beleidsregel waardoor zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan. Appellante concludeert dan ook dat, nu er sprake is van een relevante wijziging van het recht, er aanleiding bestaat om het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018 te herzien en haar fosfaatrecht vast te stellen op 329 kg fosfaatrecht.

Standpunt van verweerder

5. Verweerder merkt allereerst op dat niet in geschil is dat appellante te laat is met haar bezwaar tegen het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018. Ook is niet in geschil dat appellante daarvoor geen goede reden had. In het bestreden besluit is het bezwaar van appellante daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft niet beoogd om het bezwaar aan te merken als een verzoek om op de eerdere besluiten terug te komen, maar heeft slechts in een overweging ten overvloede aangegeven dat een dergelijk verzoek ook geen kans van slagen heeft. Weliswaar kan appellante nog een dergelijk verzoek indienen, maar dan moet wel sprake zijn van een relevante wijziging van het recht dan wel van een nieuw feit of veranderde omstandigheid in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Appellante verwijst in dit verband naar de uitspraken van het College van 16 april en 29 juni 2019 (hiervoor aangehaald), en hoewel het klopt dat beleid recht is, kan een rechterlijk oordeel over een beleidsregel niet worden gekwalificeerd als een relevante wijziging van het recht. Dit blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). Aangezien er in dit geval geen sprake is van een relevante wijziging van het recht, bestaat er geen aanleiding om het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018 te herzien en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 329 kg. Verder merkt verweerder op dat hij weliswaar een bevoegdheid heeft om op onherroepelijke besluiten terug te komen, maar een bevoegdheid behelst geen verplichting. Hij is dan ook niet gehouden om op alle eerder genomen onaantastbare besluiten terug te komen, nog daargelaten dat dit ook strijd oplevert met het belang van de rechtszekerheid en doelmatig bestuur.

Beoordeling

6.1

De niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018 (wegens niet-verschoonbare termijnoverschrijding) is niet in geschil.

6.2

Vervolgens ligt de vraag voor of verweerder in het bestreden besluit terecht heeft geoordeeld dat geen sprake was van een verzoek om op deze besluiten terug te komen.

6.2.1

Het College stelt vast dat het schrijven van appellante van 20 juli 2019 als aanhef draagt “herziening beschikking fosfaatrechten” en inhoudelijk berust op de uitspraken van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139-141) waarin is geoordeeld dat de Beleidsregel een met de definitiebepalingen in de Msw strijdige invulling van het begrip melkvee hanteert. Op grond daarvan verzoekt appellante aan verweerder om in haar fosfaatrecht te worden hersteld zodat zij deze alsnog kan overdragen. Naar het oordeel van het College bevat het schrijven van 20 juli 2019 daarmee wel een verzoek om terug te komen op deze besluiten.

6.2.2

Het College merkt de weigering van verweerder om het schrijven van 20 juli 2019 als verzoek om terug te komen op de bedoelde besluiten aan als onderdeel van de beslissing op bezwaar en zal inhoudelijk oordelen over de vraag of verweerder had moeten terugkomen op zijn eerdere besluiten. Partijen hebben tijdens de zitting aangegeven dat zij er geen belang bij hebben om alsnog de bezwaarfase te doorlopen alvorens het College oordeelt over het verzoek om terug te komen op deze besluiten. De door verweerder gegeven motivering, waarbij verweerder heeft getoetst aan artikel 4:6 van de Awb, komt neer op een inhoudelijke motivering voor afwijzing van dit verzoek. Er is dus geen beletsel om inhoudelijk te beoordelen of verweerder het verzoek had moeten inwilligen, hetgeen het College hierna zal doen.

6.3

Bij deze beoordeling is allereerst de vraag of appellante dit verzoek niet onredelijk laat heeft ingediend. Uitgangspunt daarbij is de door de hoogste bestuursrechters ingezette lijn dat een verzoek tijdig is, indien het is ingediend binnen één jaar na de relevante gebeurtenis dan wel het relevante moment (zie onder andere de uitspraak van het College van 21 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:214). Aangezien appellante in dit geval het verzoek heeft gedaan op 20 juli 2019 heeft zij haar verzoek ruimschoots binnen de gestelde termijn van één jaar gedaan en is het verzoek daarmee niet onredelijk laat ingediend.

6.4

Vervolgens komt het College toe aan de vraag of verweerder het verzoek had moeten toewijzen. Omdat het niet gaat om een herhaalde aanvraag maar een verzoek om terug te komen op ambtshalve genomen, voor appellante belastende besluiten, wordt analoog toepassing gegeven aan artikel 4:6 van de Awb.

6.4.1

Bij een verzoek om terug te komen op een onherroepelijk geworden besluit is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Echter, het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om – in afwijking van voornoemde – het verzoek onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende of belastende besluit af te wijzen. Voorwaarde is dan wel dat niet gebleken mag zijn van een relevante wijziging van het recht, dan wel een nieuw feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Heeft het bestuursorgaan (analoog) aan deze bepaling toepassing gegeven, dan zal de bestuursrechter vervolgens toetsen of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd, op het standpunt heeft gesteld dat zich geen relevante wijziging van het recht
,nieuw feit of veranderde omstandigheid heeft voorgedaan. Als dat het geval is, heeft het bestuursorgaan het verzoek terecht afgewezen, tenzij sprake is van een evidente onredelijkheid (vergelijk de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:781).

6.4.2

In dit geval zijn partijen het erover eens dat geen sprake is van een nieuw feit of veranderde omstandigheid. Appellante beroept zich er echter op dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan in de periode tussen het vaststellen van het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018, en het nemen van het bestreden besluit, namelijk het oordeel van het College over artikel 3 van de Beleidsregel. Het is vaste jurisprudentie dat een wijziging van een beleidsregel als een wijziging van het recht kan worden aangemerkt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 augustus 2005 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2005:AU0764).

6.4.3

In dit geval heeft het College in de reeds aangehaalde uitspraken van 16 april 2019 artikel 3 van de Beleidsregel buiten toepassing gelaten. De Beleidsregel is een wetsinterpreterende beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Zoals blijkt uit de motivering van de aangehaalde uitspraken is de interpretatie die in (artikel 3 van) de Beleidsregel wordt gegeven van het begrip jongvee, in strijd met artikel 1, aanhef en onder kk, van de Msw. Aangezien inmiddels is gebleken dat verweerder (artikel 3 van) de Beleidsregel niet heeft ingetrokken of gewijzigd naar aanleiding van de aangehaalde uitspraken en kennelijk meent dat deze Beleidsregel nog steeds kan worden toegepast, acht het College het van belang bij deze expliciet uit te spreken dat uit de aangehaalde uitspraken volgt dat artikel 3 van de Beleidsregel vanwege de strijdigheid met de wet geen rechtsgeldigheid toekomt. Daaruit volgt dat sprake is van een wijziging van het recht. Aangezien deze wijziging van invloed is op de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante, is de wijziging daarmee ook relevant voor de beoordeling van het verzoek.

6.4.4

Nu zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kan de door verweerder gegeven motivering in het bestreden besluit geen stand houden. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover verweerder niet is teruggekomen op zijn eerdere besluiten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

6.5

Het College zal vervolgens beoordelen of het geschil finaal kan worden beslecht. Het College zal daartoe beoordelen of verweerder rechtens gehouden is op zijn eerdere besluiten terug te komen.

6.5.1

Bij de heroverweging van het herzieningsbesluit staat voorop dat artikel 3 van de Beleidsregel, waarop dit besluit volledig berust, geen rechtsgeldigheid toekomt. Dat betekent dat het herzieningsbesluit in strijd is met artikel 1, aanhef en onder kk, van de Msw, en daarom tevens met artikel 23, derde lid, van de Msw, dus met dwingend recht.

6.5.2

Het gevolg van het herzieningsbesluit is dat er ten onrechte 329 kg fosfaatrechten zijn ingetrokken. De rechtsgrondslag voor de weigering bij het besluit van 26 oktober 2018 om de overdracht van deze rechten te registreren is geheel gelegen in het herzieningsbesluit. Met de onrechtmatigheid van het herzieningsbesluit is tevens de onrechtmatigheid van het besluit van 26 oktober 2018 gegeven. Dit besluit kan immers niet steunen op artikel 27, tweede lid, van de Msw. Gesteld noch gebleken is dat zich een andere mogelijke weigeringsgrond voor de registratie voordeed ten tijde van het nemen van het besluit van 26 oktober 2018. Daardoor is aan appellante ten onrechte de opbrengst van de vervreemding van deze rechten onthouden en is appellante in haar vermogensbelang geschaad. Tegenover dit nadeel staat geen rechtens relevant met het doel van het fosfaatrechtenstelsel gemoeid belang van verweerder om niet op deze besluiten terug te komen, aangezien de 329 kg rechten bij het besluit van 31 januari 2018 overeenkomstig de Msw aan appellante waren toegekend en ten onrechte zijn ingetrokken. De belangen die met het stelsel van fosfaatrechten zijn gediend, gelegen in het voorkomen van het overschrijden van het derogatieplafond door uitbreiding van de melkveehouderijsector, worden dus niet geschaad door op de besluiten terug te komen. Door appellante in haar rechten te herstellen vindt geen uitbreiding van de melkveestapel en de daarmee gepaard gaande fosfaatuitstoot plaats. De nadelige gevolgen voor appellante zijn dus onevenredig in verhouding tot de door verweerder te behartigen wettelijke belangen.

6.5.3

In het verlengde hiervan kan ook de weigering van verweerder om terug te komen op de afwijzing om de overdracht van de rechten te registreren, bij afweging van de betrokken belangen niet in stand blijven. Daardoor loopt zij immers de inkomsten mis die zij door middel van de vervreemding kan verwerven. De overdraagbaarheid van fosfaatrechten en in dat kader tevens de verhandelbaarheid op de vrije markt is door de wetgever bewust mogelijk gemaakt als onderdeel van het fosfaatrechtenstelsel. Daarmee is het vermogensbelang dat nadelig wordt getroffen door een weigering van verweerder om een overdracht van rechten tegen betaling aan een derde te registreren een relevant belang in de zin van artikel 3:4 van de Awb. Tegenover de (forse) vermogensschade die appellante heeft geleden door de weigering van de registratie staat geen met het doel van het fosfaatrechtenstelsel gemoeid belang.

6.5.4

Het College is daarom van oordeel dat een weigering op het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018 terug te komen, in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

6.5.5

De door verweerder ingeroepen belangen om (toch) niet terug te komen, namelijk die van rechtszekerheid en doelmatig bestuur, wegen hier onvoldoende tegen op. Deze belangen hebben er immers niet aan in de weg gestaan dat verweerder ambtshalve in een groot aantal gevallen tot (voor de betrokken veehouders belastende) herzieningen van het fosfaatrecht is overgegaan. De besluiten waarop het verzoek van appellante betrekking heeft behoren ook tot deze categorie. Evenmin is het voor verweerder onmogelijk gebleken om in gevallen waarin nog bezwaar of beroep tegen deze belastende besluiten lopende was naar aanleiding van de eerder aangehaalde uitspraken van april 2019 omtrent de Beleidsregel ambtshalve terug te komen op deze besluiten.

6.6

Het College merkt hierbij, mede ter voorlichting van verweerder en derden, op dat uit rechtsoverweging 6.3 volgt dat gelijksoortige verzoeken om naar aanleiding van de uitspraken van 16 april 2019 terug te komen die naar aanleiding van deze uitspraak worden gedaan, in beginsel als tardief door verweerder kunnen worden afgewezen.

Slotsom

7. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover daarbij het verzoek om terug te komen op het herzieningsverzoek en het besluit van 26 oktober 2018 niet is ingewilligd. Het College zal zelf in de zaak voorzien door deze besluiten te herroepen. Daarmee herleeft het besluit van 31 januari 2018. In plaats van het besluit van 26 oktober 2018 zal verweerder een nieuw besluit moeten nemen met betrekking tot de registratie van de overdracht van de fosfaatrechten, indien appellante daar nog belang bij heeft.

Proceskosten

8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.870,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover het verzoek van appellante om terug te komen op het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018 niet is ingewilligd;
herroept het herzieningsbesluit en het besluit van 26 oktober 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt in plaats van het besluit van 26 oktober 2018;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M. Van Duuren en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.