Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
201509454/1/V2.
Datum uitspraak: 15 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 22 december 2015 in zaak nr. 15/20539 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2015 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 22 december 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdeling en de staatssecretaris hebben nadere stukken overgelegd.
In het kader van de toepassing van de artikelen 8:29 en 8:45 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de vreemdeling desgevraagd toestemming verleend om mede op grondslag van de door de staatssecretaris overgelegde vertrouwelijke stukken, bestaande uit een informatiebericht van 14 april 2014, een vragenlijst en voornemens en minuten in zaken van andere vreemdelingen, uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2016, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. U.H. Hansma, advocaat te Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. J.A. Nijland, advocaten te Den Haag, en mr. P. van Reenen, mr. C. Willemsen en S. Mulder, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. Bij uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2170 heeft de Afdeling - samengevat weergegeven - overwogen dat het wegens het ontbreken van een beleidsregel of een vaste gedragslijn van de staatssecretaris over de manier waarop hij een gestelde seksuele gerichtheid onderzoekt en beoordeelt, voor de bestuursrechter niet mogelijk is te toetsen hoe de staatssecretaris in een concreet geval een zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd besluit neemt over de geloofwaardigheid van een seksuele gerichtheid als asielmotief.
1.1. De staatssecretaris heeft de manier waarop hij een gestelde seksuele gerichtheid onderzoekt en beoordeelt inmiddels neergelegd in de Werkinstructie 2015/9 (www.ind.nl; hierna: WI 2015/9).
1.2. De vreemdeling heeft aan zijn asielaanvraag ten grondslag gelegd dat hij is betrapt bij seksuele handelingen met een andere man en daarom uit zijn land van herkomst, Ghana, is gevlucht. De staatssecretaris heeft zijn asielrelaas, waaronder zijn gestelde seksuele gerichtheid, ongeloofwaardig geacht. De rechtbank heeft het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Grieven
2. De vreemdeling klaagt in de tweede en derde grief dat de rechtbank niet juist heeft geoordeeld, omdat de manier waarop de staatssecretaris volgens WI 2015/9 een gestelde seksuele gerichtheid onderzoekt en beoordeelt nog steeds niet tegemoet komt aan de in de uitspraak van 8 juli 2015 geconstateerde tekortkomingen. Verder klaagt de vreemdeling dat als die tekortkomingen met WI 2015/9 wel zijn weggenomen, het onderzoek naar zijn seksuele gerichtheid niet volgens WI 2015/9 heeft plaatsgevonden.
2.1. Volgens de vreemdeling is WI 2015/9 niet zorgvuldig tot stand gekomen, omdat de staatssecretaris daarbij te weinig aandacht heeft besteed aan inzichten uit cultureel antropologisch en psychologisch onderzoek. Deze inzichten zouden moeten worden betrokken bij de beoordeling of hij sommige vragen aan een vreemdeling moet stellen, en of een vreemdeling op die vragen steeds antwoord moet kunnen geven. Verder heeft de staatssecretaris volgens de vreemdeling ook met WI 2015/9 niet duidelijk gemaakt hoe hij zijn onderzoek en beoordeling verricht. Volgens hem gebruikt de staatssecretaris bij gehoren en in de besluitvorming nog steeds geen vaste methode om een gestelde seksuele gerichtheid te onderzoeken en te beoordelen. Het is niet duidelijk wanneer hij bepaalde vragen wel of juist niet aan een vreemdeling stelt, en waarom hij die keuzes maakt. Zo vraagt de staatssecretaris niet in alle gevallen door, als een vreemdeling weinig vertelt of vaag of onduidelijk antwoord geeft, terwijl in de besluitvorming vervolgens wel blijkt dat de staatssecretaris dat aan die vreemdeling tegenwerpt. Ook is de manier waarop de antwoorden over de vragen over een seksuele gerichtheid in de besluitvorming worden gewogen en beoordeeld nog steeds onduidelijk, aldus de vreemdeling.
2.2. De rechtbank heeft volgens de vreemdeling voorts ten onrechte overwogen dat de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 niet van toepassing is op asielaanvragen van na 14 april 2014, de datum waarop de staatssecretaris stelt dat hij een interne gedragslijn is gaan hanteren voor het onderzoek naar en de beoordeling van een gestelde seksuele gerichtheid als asielmotief. Uit die uitspraak blijkt dat die interne gedragslijn, voor zover al betrokken bij de beoordeling in die zaak, de toets der kritiek kennelijk niet heeft kunnen doorstaan. Daardoor heeft de rechtbank ten onrechte niet geoordeeld dat de staatssecretaris hem op 10 en 16 maart 2015 niet zorgvuldig kán hebben gehoord, aldus de vreemdeling.
Volgorde behandeling
2.3. Het hoger beroep van de vreemdeling gaat over de totstandkoming en inhoud van WI 2015/9 en de toepassing ervan in deze zaak. Deze uitspraak heeft daarom ook betekenis voor andere vreemdelingen die een seksuele gerichtheid als asielmotief aanvoeren en waarbij de staatssecretaris dat aan de hand van WI 2015/9 heeft onderzocht en beoordeeld. Daarom zal de Afdeling uit oogpunt van rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin, eerst de grieven over WI 2015/9 behandelen en daarna de grieven over deze concrete zaak. Daarbij worden de volgende stukken betrokken, die ook ten grondslag liggen aan WI 2015/9: het artikel 'Sexual Orientation and the Refugee Determination Process: Questioning a Claimant About Their Membership in the Particular Social Group' van prof.dr. N. LaViolette, de rapporten 'Pink Solutions, Inventarisatie situatie LHBT asielzoekers' van drs. L. Luit en 'Fleeing Homophobia. Asylum claims related to sexual orientation and gender identity in Europe' van prof.mr. T.P. Spijkerboer en mr. S. Jansen, en de 'Guidelines on International Protection No 9' van de United Nations High Commissioner for Refugees.
Verhandelde ter zitting
2.4. De vreemdeling heeft ter zitting bij de Afdeling ter nadere toelichting op zijn grieven naar voren gebracht dat de staatssecretaris meer aandacht moet besteden aan inzichten uit de culturele antropologie en psychologie, om te bepalen of vreemdelingen uit bepaalde landen een worsteling moeten doormaken om een seksuele gerichtheid te accepteren of geaccepteerd te krijgen. Dat is van belang omdat de staatssecretaris er ten onrechte van uitgaat dat die worsteling er vrijwel altijd is en dus ook dat een vreemdeling over die worsteling moet kunnen verklaren. Volgens de vreemdeling mag de staatssecretaris dergelijke verklaringen, die uitgaan van een stereotiepe opvatting over een seksuele gerichtheid, niet verwachten.
2.5. De staatssecretaris heeft ter zitting een toelichting gegeven over de totstandkoming en inhoud van WI 2015/9 en hoe hij heeft beoogd daarmee uitvoering te geven aan de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015.
2.5.1. De staatssecretaris heeft bij de totstandkoming van WI 2015/9 gebruik gemaakt van diverse inzichten die zowel intern bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND), als extern bij deskundigen uit Nederland en daarbuiten zijn verkregen. Volgens de staatssecretaris is WI 2015/9 daarom zorgvuldig tot stand gekomen.
2.5.2. Verder heeft de staatssecretaris naar voren gebracht dat hij het onderzoek naar een gestelde seksuele gerichtheid verricht aan de hand van een vaste en inzichtelijke methode. Die methode is toegespitst op het onderwerp en slaat acht op de specifieke gevoeligheden die met het onderzoek daarnaar gepaard gaan. Bij het onderzoek vormen de verklaringen van een vreemdeling die een seksuele gerichtheid als asielmotief aanvoert tijdens de gehoren het uitgangspunt. De vreemdeling wordt tijdens de gehoren in de gelegenheid gesteld om vrijelijk te vertellen over zijn seksuele gerichtheid en de redenen om zijn land te verlaten. De staatssecretaris verricht het onderzoek onder meer door een vreemdeling open vragen te stellen over een aantal aspecten die verband houden met de gestelde seksuele gerichtheid. Als dat nodig is voor het onderzoek naar de door een vreemdeling gestelde seksuele gerichtheid, en afhankelijk van het relaas van de desbetreffende vreemdeling, vraagt hij steeds om verduidelijking, aanvulling of bevestiging van de gegeven antwoorden, zo heeft de staatssecretaris benadrukt.
2.5.3. De staatssecretaris heeft over de beoordeling van een seksuele gerichtheid toegelicht dat het niet mogelijk is om in zijn algemeenheid inzichtelijk te maken hoe verklaringen van een vreemdeling gewaardeerd en onderling gewogen worden. Die waardering en weging is afhankelijk van het specifieke asielrelaas van de desbetreffende vreemdeling. Om zijn beoordeling inzichtelijk te maken, zal de staatssecretaris in alle gevallen in overeenstemming met de Werkinstructie 2014/10 een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling verrichten. Die integrale beoordeling past de staatssecretaris in die zin toe, dat hij als regel veel waarde hecht aan de verklaringen van een vreemdeling over zijn eigen ervaringen. Dit omdat die vreemdeling aan zijn asielaanvraag ten grondslag legt dat hij in verband met zijn seksuele gerichtheid zijn land van herkomst heeft moeten verlaten of daarnaar niet kan terugkeren. Hij verwacht dat een vreemdeling kan verklaren over het moment waarop, of de periode waarin, hij zich bewust werd van zijn seksuele gerichtheid. De staatssecretaris verwacht ook dat een vreemdeling kan verklaren over wat het voor hem betekende om anders te zijn dan wat de maatschappij van hem verwacht en verlangt, en welke invloed dit heeft gehad voor de manier waarop hij uiting heeft gegeven aan zijn seksuele gerichtheid. Als een vreemdeling hierover niet of slechts zeer beperkt kan verklaren en hiervoor geen rechtvaardiging bestaat, leidt dit er echter niet zonder meer toe dat de staatssecretaris de gestelde seksuele gerichtheid ongeloofwaardig acht. Verklaringen van een vreemdeling over andere in WI 2015/9 vermelde aspecten kunnen volgens de staatssecretaris ertoe leiden dat hij de gestelde seksuele gerichtheid toch geloofwaardig acht.
Beoordeling van de grieven over WI 2015/9
Totstandkoming
2.6. De door de staatssecretaris bij de totstandkoming van WI 2015/9 gebruikte, onder 2.3. vermelde stukken zijn afkomstig van deskundigen die wetenschappelijk onderzoek hebben gedaan naar, of jarenlange ervaring hebben met, het onderzoek naar of de beoordeling van een gestelde seksuele gerichtheid. WI 2015/9 is verder gebaseerd op inzichten die zijn verkregen door samenwerking met COC Nederland en deelname van medewerkers van de IND aan masterclasses, internationale bijeenkomsten en trainingen volgens modules van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO). De opleidingen zijn er in het bijzonder op gericht het onderzoek naar en de beoordeling van een seksuele gerichtheid zorgvuldig te kunnen verrichten. Daarbij is in het bijzonder aandacht voor bij een vreemdeling mogelijk aanwezige angst, schaamte of onwennigheid om uitgebreid te verklaren over zijn seksuele gerichtheid. WI 2015/9 is gelet op het vorenstaande op een zorgvuldige manier tot stand gekomen.
2.6.1. Er bestond voor de staatssecretaris geen aanleiding bij de totstandkoming van WI 2015/9 meer aandacht te besteden aan inzichten uit cultureel antropologisch en psychologisch onderzoek, zoals door de vreemdeling is betoogd. De staatssecretaris houdt bij het door hem verrichte onderzoek naar en de door hem verrichte beoordeling van een gestelde seksuele gerichtheid reeds voldoende rekening met eventueel aanwezige culturele en psychologische factoren. In lijn met vorenbedoelde stukken houdt hij bij het onderzoek rekening met mogelijk bij een vreemdeling daaruit voortvloeiende beletselen om vrijelijk te verklaren. Verder verricht hij een op de persoon van de vreemdeling toegespitste integrale geloofwaardigheidsbeoordeling aan de hand van de door die vreemdeling afgelegde verklaringen en overgelegde documenten. Die beziet hij tegen de achtergrond van de herkomst en omgeving van die vreemdeling, om zo niet uit te gaan van stereotiepe opvattingen over personen met een bepaalde seksuele gerichtheid uit een bepaald land (zie de uitspraken van de Afdeling van 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4983, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4985 en ECLI:NL:RVS:2013:BZ4986 en de uitspraak van 8 juli 2015).
Onderzoeksmethode
2.7. Zoals volgt uit eerdere overwegingen van de Afdeling (zie de uitspraken van 20 maart 2013) is het door de staatssecretaris beleidsmatig voorgestane individuele onderzoek als methode geschikt voor het onderzoek naar en de beoordeling van een gestelde seksuele gerichtheid als asielmotief. De staatssecretaris verricht het onderzoek naar een door een vreemdeling gestelde seksuele gerichtheid aan de hand van de door die vreemdeling afgelegde verklaringen tijdens de door speciaal daartoe opgeleide ambtenaren afgenomen gehoren (zie de uitspraken van de Afdeling van 20 maart 2013 en 8 juli 2015 en de uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890). Voor dat onderzoek heeft de staatssecretaris ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 een vaste methode ontwikkeld, waaruit in algemene zin kan worden afgeleid wanneer en waarom hij bepaalde vragen stelt. Hij hoort vreemdelingen in beginsel aan de hand van een aantal in WI 2015/9 vermelde aspecten, die gelet op de bij de totstandkoming van WI 2015/9 gebruikte stukken geschikt zijn voor het onderzoek naar en de beoordeling van een gestelde seksuele gerichtheid. Of en in welke mate in een concreet gehoor bepaalde aspecten aan de orde komen, is afhankelijk van de individuele omstandigheden van een vreemdeling en de bijzonderheden van zijn asielrelaas (zie hierover ook de uitspraken van de Afdeling van 20 maart 2013). Om vreemdelingen in de gelegenheid te stellen hun seksuele gerichtheid zo goed en volledig mogelijk naar voren te brengen stelt de staatssecretaris, in lijn met vorenbedoelde stukken, zoveel mogelijk open vragen. Hij zal, indien nodig, ook steeds om verduidelijking, aanvulling of bevestiging van gegeven antwoorden vragen. Naar het oordeel van de Afdeling verricht de staatssecretaris aan de hand van deze vaste onderzoeksmethode op een zorgvuldige manier onderzoek naar een gestelde seksuele gerichtheid als asielmotief.
Beoordelingsmethode
2.8. De staatssecretaris verricht in individuele zaken een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling, waarbij hij rekening houdt met de persoonlijke omstandigheden, achtergrond en leeftijd van de vreemdeling (zie de uitspraken van de Afdeling van 9 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1201 en 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3652). Hij beziet hiertoe de verklaringen over de in WI 2015/9 vermelde aspecten uitdrukkelijk in hun onderlinge samenhang, en in het licht van overige verklaringen en overgelegd bewijsmateriaal, en brengt die weging in zijn besluitvorming tot uitdrukking.
2.9. Bij die beoordeling hecht de staatssecretaris in de regel terecht veel waarde aan de verklaringen van een vreemdeling over zijn eigen ervaringen. Elke vreemdeling die een seksuele gerichtheid als asielmotief aanvoert, zal zich immers op enig moment van die gerichtheid bewust zijn geworden en zich gerealiseerd hebben dat zijn gerichtheid in zijn omgeving of land van herkomst niet - algemeen - geaccepteerd wordt of zelfs strafbaar is gesteld. Hij moet daarom kunnen verklaren over het moment waarop of de periode waarin hij zich bewust is geworden van zijn seksuele gerichtheid, wat deze seksuele gerichtheid voor hem heeft betekend en welke invloed dit heeft gehad voor de manier waarop hij uiting heeft gegeven aan zijn seksuele gerichtheid. Dit alles bezien tegen de achtergrond van zijn land van herkomst en de omgeving waaruit hij afkomstig is, waarbij relevant zijn het moment van bewustwording en eventuele andere belangrijke momenten, zoals het aangaan van een relatie. Daarbij verwacht de staatssecretaris terecht niet dat een vreemdeling in alle gevallen een uitgebreid bewustwordingsproces heeft doorlopen of een innerlijke worsteling heeft doorgemaakt, omdat dit te zeer zou uitgaan van stereotiepe opvattingen over een seksuele gerichtheid of een bepaald land. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling overigens naar voren gebracht dat de omstandigheid, dat een vreemdeling ontoereikend heeft verklaard over zijn eigen ervaringen zonder dat hiervoor een rechtvaardiging bestaat, niet in alle gevallen ertoe hoeft te leiden dat hij de door die vreemdeling gestelde seksuele gerichtheid ongeloofwaardig acht. Daarbij kan van belang zijn dat die vreemdeling over andere aspecten die verband houden met zijn seksuele gerichtheid als asielmotief wél overtuigend kan verklaren. Hoewel de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat het voor hem niet mogelijk is in algemene zin inzichtelijk te maken hoe hij verklaringen van een vreemdeling waardeert en onderling weegt, heeft hij gelet op het vorenstaande met WI 2015/9 de systematiek aan de hand waarvan hij antwoorden op vragen over een seksuele gerichtheid beoordeelt voldoende inzichtelijk gemaakt en daarmee de in de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 geconstateerde tekortkomingen weggenomen.
2.10. De grieven over de totstandkoming van WI 2015/9 en de daarin neergelegde methode voor het onderzoek naar en de beoordeling van een seksuele gerichtheid slagen daarom niet.
De grieven over de toepassing van WI 2015/9 in dit geval
2.11. De staatssecretaris is ter zitting bij de Afdeling op 18 december 2014, in de zaken die hebben geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015, in de gelegenheid gesteld toe te lichten hoe hij op dat moment zijn onderzoek en beoordeling van een gestelde seksuele gerichtheid verrichtte en of hij daarbij al dan niet gebruik maakte van een vaste gedragslijn. Daarin is hij, zo volgt uit de uitspraak van 8 juli 2015, niet geslaagd. De vreemdeling voert dan ook terecht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 niet van toepassing is op asielaanvragen van ná 14 april 2014. Reeds omdat de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling op 6 april 2016 heeft erkend dat hij tijdens de gehoren van 10 en 16 maart 2015 in het kader van WI 2015/9 niet voldoende heeft doorgevraagd, is het besluit van 17 november 2015 genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De grieven slagen in zoverre.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen de vreemdeling voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 17 november 2015 vernietigen, voor
zover de staatssecretaris daarin de aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, heeft afgewezen.
4. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 22 december 2015 in zaak nr. 15/20539;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 17 november 2015, V-nummer [nummer], voor zover het de afwijzing van de aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen betreft;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.232,00 (zegge: tweeduizend tweehonderdtweeëndertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Loon
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
284/572-802.