ECLI:NL:CRVB:2022:1025

Uitspraak

20/1595 PW en 20/1641 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van

21 april 2020, 19/5786 (aangevallen uitspraak 1) en 19/6093 (aangevallen uitspraak 2)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

college van burgemeester en wethouders van Krimpen aan den IJssel (college)

Datum uitspraak: 3 mei 2022

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. P. van Baaren, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1.

Namens appellante heeft mr. I. van Baaren, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken gevoegd plaatsgevonden op 22 maart 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. P. van Baaren, die ook optrad namens
mr. I. van Baaren. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A.B.E. Donkers-Van Laar.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante ontving sinds 12 februari 2018 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.

1.2.

Op 18 maart 2019 heeft de afdeling Sociale Zaken, unit Intake en Handhaving, van de Gemeenschappelijke regeling IJsselgemeenten een anonieme melding ontvangen dat appellante sinds 1 januari 2019 modellenwerk doet en geld krijgt voor het plaatsen van foto’s op Instagram voor verschillende webwinkels. Naar aanleiding daarvan heeft een handhaver van deze afdeling een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Daarbij is onder meer dossieronderzoek en internetonderzoek gedaan, zijn bankafschriften opgevraagd bij appellante, en is met haar gesproken, onder meer op 5 juni 2019, 9 juni 2019 en 30 juli 2019. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 14 augustus 2019.

1.3.

De onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
16 augustus 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 5 november 2019 (bestreden
besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 29 mei 2018 in te trekken en de over de periode van 29 mei 2018 tot en met 31 juli 2019 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 16.108,20 van haar terug te vorderen. Bij besluit van 5 september 2019, na bezwaar gehandhaafd bij afzonderlijk besluit van 5 november 2019 (bestreden besluit 2), heeft het college appellante een boete opgelegd van € 1.236,48. De besluitvorming berust op het standpunt van het college dat appellante op geld waardeerbare activiteiten heeft verricht als model voor een webwinkel en ook met het maken van reclame en het aanbieden van kortingen voor kledingmerken en webwinkels op haar Instagramaccount. Appellante heeft het college van deze activiteiten niet op de hoogte gebracht waardoor zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het recht op bijstand kan niet worden vastgesteld omdat een administratie ontbreekt en geen schatting van de inkomsten kan worden gemaakt. De overtreding van de inlichtingenverplichting is volgens het college verwijtbaar.

2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.

3. Appellante heeft zich in de hoger beroepen op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Intrekking (aangevallen uitspraak 1)

4.1.

Beoordeeld moet worden of appellante in de periode van 29 mei 2018 tot en met
16 augustus 2019 haar inlichtingenverplichting is nagekomen. Die verplichting staat in
artikel 17, eerste lid, van de PW en houdt in dat zij onverwijld en uit eigen beweging opgave moest doen van alle feiten en omstandigheden waarvan haar redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat zij van invloed konden zijn op het recht op bijstand.

4.2.

Niet in geschil is dat appellante in de te beoordelen periode op haar Instagramaccount regelmatig foto’s heeft geplaatst waarop zij kleding toont met daarbij de vermelding van het kledingmerk of de webwinkel waar de kleding te koop is. Bij sommige van deze foto’s is ook een code geplaatst voor korting bij aankoop van kleding. Ook is niet in geschil dat zij hiermee reclame maakte voor de deze kledingmerken en webwinkels. Verder staat vast dat appellante in de te beoordelen periode als model was te zien op de website van ten minste één webwinkel.

4.3.

Appellante heeft aangevoerd dat haar activiteiten geen betekenis hadden voor haar recht op bijstand en dat zij die niet hoefde te melden bij het college. Zij heeft volgens haar geen geld ontvangen voor haar activiteiten en die waren ook niet op geld waardeerbaar. Zij kon voor het plaatsen van de foto’s en de berichten op Instagram geen geld krijgen, omdat zij daarvoor nog te weinig volgers had. Voor kledingmerken en webwinkels was zij zo nog niet interessant genoeg. Zij mocht alleen in sommige gevallen de kleding houden die zij kreeg toegestuurd om te tonen. Zij plaatste de foto’s om meer volgers te krijgen op haar Instagramaccount, zodat zij door een groter klantenbestand wel interessant genoeg zou worden. De kortingscodes leverden haar niets op. Die hadden alleen tot doel dat de webwinkels konden bijhouden hoeveel aankopen via haar volgers werden gedaan. Aan het modellenwerk besteedde zij niet veel tijd. Dat heeft zij gedaan in enkele sessies, waarbij in een paar uur veel foto’s werden gemaakt. Ook hiervoor kreeg zij geen geld maar kleding.

4.4.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.4.1.

Appellante heeft op 8 juli 2019 gesteld dat zij sinds 14 augustus 2017 in totaal 22 getoonde kledingstukken heeft mogen houden. Het ontvangen van deze tegenprestaties in de vorm van kleding is een omstandigheid die van invloed kan zijn op het recht op bijstand van appellante. Dit had haar redelijkerwijs duidelijk moeten zijn. De kleding is namelijk op geld waardeerbaar. Door dit niet aan het college te melden heeft zij het college verhinderd te onderzoeken wat de invloed was van die tegenprestaties op haar recht op bijstand, gelet op de frequentie en de omvang daarvan.

4.4.2.

De activiteiten van appellante als model voor de webwinkel en haar promotieactiviteiten via haar Instagramaccount zijn op geld waardeerbare werkzaamheden, gelet op de aard, de omvang, de duur en het terugkerende karakter ervan. Hiervoor kan in het maatschappelijk verkeer een tegenprestatie worden bedongen.

4.4.3.

Dit geldt in de eerste plaats voor het modellenwerk. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij dat werk zo weinig deed dat het niet van invloed kon zijn op haar recht op bijstand. Zij heeft haar stelling dat zij alleen incidenteel als model optrad en dat alle foto’s waarin zij als model op de website van de desbetreffende webwinkel was te zien heeft laten maken in maar een paar fotosessies niet onderbouwd
.

4.4.4.

Wat in 4.4.2 staat geldt ook voor het promotiewerk van appellante via haar Instagramaccount. De stelling van appellante dat zij in de periode waar het hier om gaat nog niet voldoende volgers had om geld voor haar promotieactiviteiten te kunnen vragen helpt haar niet. Zij heeft haar activiteiten verricht op basis van afspraken met commerciële bedrijven en die leverden haar een zakelijk voordeel op. Zij ontving, volgens haar eigen opgave op 5 juni 2019, in de meeste gevallen een tegenprestatie in de vorm van kleding. Bovendien investeerde zij, zoals zij zelf op de zitting heeft uitgelegd, met haar promotieactiviteiten in de waarde van haar Instagramaccount doordat zij hiermee haar klantenbestand uitbreidde. Met een groter klantenbestand zou zij voor kledingmerken en webwinkels een nog interessantere zakenpartner zijn en (meer) geld kunnen bedingen. Zo sneed het mes volgens haar aan twee kanten.

4.4.5.

Het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden is een omstandigheid die voor het recht op bijstand van belang kan zijn, ongeacht de bedoeling waarmee die werkzaamheden worden verricht en ongeacht of daaruit daadwerkelijk inkomsten worden genoten. Hierbij is gelet op artikel 31, eerste lid, in verbinding met artikel 32, eerste lid, van de PW, niet alleen van belang het inkomen waarover de betrokkene daadwerkelijk beschikt, maar ook het inkomen waarover hij/zij redelijkerwijs kan beschikken. Het gaat dus om activiteiten waar normaliter een beloning tegenover staat of die de betrokkene daarvoor redelijkerwijs kan bedingen – dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 8 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5646) – of om activiteiten waarmee op een andere manier inkomsten kunnen worden verworven.

4.5.

Dus niet alleen feitelijk ontvangen tegenprestaties, maar ook op geld waardeerbare werkzaamheden moeten worden gemeld bij de bijstandverlenende instantie als het de betrokkene redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Gelet op het zakelijk voordeel dat appellante met haar activiteiten behaalde moest haar redelijkerwijs duidelijk zijn dat haar modellenwerk en haar promotieactiviteiten van invloed konden zijn op haar recht op bijstand. Vaststaat dat appellante het college daarover niet heeft geïnformeerd. Hierdoor heeft zij de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden.

4.6.

Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. De betrokkene, in dit geval appellante, moet dan aannemelijk maken dat zij, als zij wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige of aanvullende bijstand zou hebben gehad.

4.7.

Appellante heeft dat niet aannemelijk gemaakt.

4.7.1.

Uit drie door appellante overgelegde e-mailberichten van bedrijven waarvoor zij haar activiteiten heeft verricht, kan worden opgemaakt dat zij is benaderd voor samenwerking en dat zij daarvoor kleding toegestuurd kon krijgen. Anders dan appellante heeft betoogd, heeft zij hiermee niet aannemelijk gemaakt dat zij in de te beoordelen periode recht op bijstand had gehad als zij haar inlichtingenverplichting wel was nagekomen. Zij heeft namelijk niet duidelijk gemaakt tot welke afspraken die berichten hebben geleid. Bovendien heeft appellante, zoals niet in geschil is, ook voor andere bedrijven foto’s op haar Instagramaccount geplaatst en heeft zij niet duidelijk gemaakt welke afspraken zij met die bedrijven heeft gemaakt. Appellante heeft ook geen administratie of boekhouding overgelegd waaruit is af te leiden hoe vaak en hoe veel kleding zij heeft getoond en wat zij daarvoor als tegenprestatie heeft ontvangen of had kunnen ontvangen. Zij heeft foto’s overgelegd van door haar getoonde kledingstukken met de volgens haar daarbij behorende prijzen. Maar het college heeft onderbouwd gesteld dat die foto’s geen volledig beeld geven van haar activiteiten en de tegenprestaties. Het ontbreekt aan gegevens waaruit blijkt dat die foto’s wel een volledig beeld daarvan geven en dat de gestelde prijzen juist zijn.

4.7.2

Uit 4.7.1 volgt dat appellante onvoldoende inzicht heeft gegeven en onvoldoende objectieve en controleerbare gegevens heeft verstrekt over de omvang van de tegenprestaties die zij in de vorm van kleding heeft ontvangen en over de omvang van haar op geld waardeerbare werkzaamheden. Door het ontbreken van een boekhouding of administratie blijft onduidelijk hoeveel appellante aan inkomsten heeft ontvangen of had kunnen ontvangen. Anders dan zij heeft betoogd, bieden de beschikbare gegevens ook onvoldoende aanknopingspunten om het recht op bijstand schattenderwijs te kunnen vaststellen.

Terugvordering (aangevallen uitspraak 1)

4.8.

Het voorgaande betekent dat het college op grond van artikel 54, derde lid, van de PW verplicht was om de bijstand van appellante over de te beoordelen periode in te trekken en op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW ook verplicht was om de gemaakte kosten van bijstand van haar terug te vorderen.

4.9.

Appellante heeft aangevoerd dat het college met bestreden besluit 1 het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Zij meent dat zij erop mocht vertrouwen dat het college geen bijstand zou terugvorderen. Het college heeft haar twee opties voorgehouden: stoppen met de activiteiten op haar Instagramaccount en de bijstandsuitkering behouden of doorgaan met de activiteiten en dan de bijstandsuitkering laten stoppen. Daarnaast zou een terugbetalingsverplichting beperkt blijven tot de waarde van de kleding die zij heeft ontvangen.

4.10.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.10.1.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Vergelijk de uitspraak van 4 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:559.

4.10.2.

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij uit toezeggingen of andere uitlatingen of gedragingen van het college redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college de aan haar verleende bijstand niet zou terugvorderen. De gevoerde gesprekken en correspondentie, zoals hierna weergegeven, wijzen op het tegendeel.

4.10.3.

Uit het verslag van het gesprek op 19 juni 2019 volgt dat appellante erop is gewezen dat zij moest rekening houden met een terugvordering. In dat verslag staat het volgende. Appellante zal alsnog met een deugdelijke en verifieerbare administratie moeten komen van haar werkzaamheden en van de door haar verworven inkomsten. Zij moet op papier zetten welke kleding zij mocht houden en wat de waarde van de kleding is. Op basis van die gegevens zullen de inkomsten (in natura) worden gereconstrueerd en in mindering worden gebracht op de uitkering; zij moet dus rekening houden met een terugvordering. Als appellante te weinig informatie geeft, zal haar volledige recht op uitkering worden ingetrokken omdat dan geen reconstructie kan worden gemaakt van haar inkomsten. Het college heeft bij brief van 20 juni 2019, met verwijzing naar dat gesprek, appellante gevraagd om een deugdelijke en verifieerbare administratie van haar activiteiten op Instagram en van haar activiteiten voor de webwinkel. In het gesprek op 30 juli 2019 is, volgens het daarvan opgemaakte verslag, aan appellante uitgelegd dat op grond van de nader overgelegde stukken het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld en dat wat appellante heeft ingeleverd voor een deel in tegenspraak is met wat zij eerder heeft verklaard. Op haar Instagramaccount zijn meer merken en webwinkels gezien waar appellante foto’s voor plaatst dan waarvan zij informatie heeft aangeleverd. Tot slot heeft het college bij brief van 1 augustus 2019, met verwijzing naar het gesprek van 30 juli 2019, aan appellante gemeld dat zij geen deugdelijke en verifieerbare administratie van haar activiteiten heeft aangeleverd en dat er zoveel onduidelijkheden zijn dat haar recht op bijstand niet (langer) kan worden vastgesteld. In die brief staat verder dat appellante haar recht op uitkering alleen behoudt wanneer zij stopt met de activiteiten op Instagram.

4.10.4.

Uit 4.10.3 volgt dat het college de hoogte van de terugvordering afhankelijk heeft gemaakt van een reconstructie van de inkomsten (in natura) van appellante en dat het college appellante heeft laten weten dat een reconstructie niet mogelijk was. Gelet daarop kon appellante, anders dan zij heeft betoogd, uit het bericht van het college afleiden dat er onvoldoende gegevens waren om het recht op bijstand nog langer te kunnen vaststellen en niet dat geen terugvordering van ten onrechte verleende bijstand zou volgen. Dat in de brief van 1 augustus 2019 niet staat dat zal worden teruggevorderd betekent niet dat appellante daaruit kon concluderen dat het college hiertoe niet zou overgaan.

4.10.5.

Verder kon en mocht appellante er ook niet op vertrouwen dat het college een terugbetalingsverplichting zou beperken tot de waarde van de kleding waarvan zij had gezegd dat zij die als tegenprestatie had ontvangen. In de loop van het onderzoek heeft de handhaver wel met het oog daarop gevraagd om een deugdelijk en onderbouwd overzicht van die kleding, maar appellante heeft een dergelijk overzicht niet verstrekt, zodat een betrouwbare reconstructie van haar activiteiten en mogelijke inkomsten niet kon worden gemaakt.

4.11.Uit 4.2 tot en met 4.10.5 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat die uitspraak moet worden bevestigd

Boete (aangevallen uitspraak 2)

4.12.

Uit 4.2 tot en met 4.5 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellante in de te beoordelen periode de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellante kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was dan ook in beginsel op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW verplicht een boete op te leggen.

4.13.

Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van de bestuurlijke boete verwijst de Raad naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9, en de tekst van artikel 18a van de PW en artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze sinds 1 januari 2017 luiden.

4.14.

Voor de vaststelling van de hoogte van de boete vormt het benadelingsbedrag het uitgangspunt. Het benadelingsbedrag is in beginsel het bedrag dat van de betrokkene wegens schending van de inlichtingenplicht wordt teruggevorderd. Onder omstandigheden kan er aanleiding zijn om het benadelingsbedrag op een ander bedrag vast te stellen.

4.15.

Appellante heeft aangevoerd dat er geen benadelingsbedrag is omdat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Deze beroepsgrond slaagt niet omdat het college, zoals in 4.12 staat, heeft aangetoond dat zij dit wel heeft gedaan. Van omstandigheden die aanleiding kunnen zijn om het benadelingsbedrag op een ander bedrag vast te stellen dan volgt uit 4.14 is niet gebleken.

4.16.

Voor zover appellante heeft betoogd dat de boete moet worden gematigd wegens haar beperkte draagkracht, slaagt deze beroepsgrond ook niet. Appellante heeft geen enkel inzicht gegeven in haar financiële situatie. Daarom kan niet worden vastgesteld dat de boete niet in overeenstemming is met haar draagkracht.

4.17.

Uit 4.13 tot en met 4.16 volgt dat moet worden geoordeeld dat de opgelegde boete evenredig is aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige over appellante gebleken omstandigheden.

4.18.

Dit betekent dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 ook niet slaagt. Aangevallen uitspraak 2 zal daarom ook worden bevestigd.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat in beide zaken geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.

Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en M. van Paridon en S. Pereth als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2022.

(getekend) F. Hoogendijk

(getekend) B. Beerens

Intrekking en terugvordering van bijstand wegens schending van de inlichtingenverplichting door modelwerk en promotieactiviteiten op Instagram

Uitspraak

OVERWEGINGEN

BESLISSING