Uitspraak
Datum uitspraak: 24 januari 2017
15/1754 WWB, 15/6034 WWB, 16/1495 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van
5 februari 2015, 14/1218 (aangevallen uitspraak 1), van 5 augustus 2015, 14/3734 (aangevallen uitspraak 2) en van 4 februari 2016, 15/2686 (aangevallen uitspraak 3) en op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. V.Y. Jokhan, advocaat, hoger beroepen ingesteld en verzoeken ingediend om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente.
Het college heeft verweerschriften ingediend en, desgevraagd, nadere stukken ingediend.
Appellante heeft eveneens nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Jokhan. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.N. Collignon.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 30 september 2010 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante stond sinds
26 januari 2012 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA), thans Basisregistratie personen, ingeschreven op het adres [adres 1] (adres 1). Uit de relatie van appellante en [naam] (H) zijn twee kinderen geboren, waarvan de jongste op [datum] 2012. H stond in de periode van 3 september 2010 tot 2 november 2012 in de GBA ingeschreven op het adres [adres 2] (adres 2) en vanaf
2 november 2012 op het adres [adres 3] (adres 3). Op laatstbedoeld adres stond ten tijde hier van belang ook de moeder van appellante ingeschreven.
1.2.
Op 24 september 2013 is naar aanleiding van een bericht van de bewindvoerder van appellante bij de afdeling Sociale Zaken van de gemeente Heerhugowaard (SZ) het vermoeden ontstaan dat appellante samenwoonde met H op adres 1. Naar aanleiding daarvan heeft SZ een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dit kader hebben medewerkers van SZ diverse bestandssystemen geraadpleegd, waarnemingen gedaan bij adres 1, diverse instanties, waaronder de Dienst Wegverkeer (RDW), om inlichtingen verzocht, op 27 november 2013 een huisbezoek in de woning van appellante afgelegd, op 27 november 2013 appellante verhoord, diverse buurtbewoners in de omgeving van adres 1 en andere getuigen gehoord en op 11 februari 2014 appellante opnieuw verhoord. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in 26 rapporten, opgemaakt in de periode van 25 september 2013 tot en met 11 februari 2014.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om een aantal besluiten te nemen.
1.3.1.
Bij besluit van 4 december 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 mei 2014 (bestreden besluit 1), heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 4 december 2013 beëindigd.
1.3.2.
Bij besluit van 25 februari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 augustus 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college de bijstand met ingang van 1 juli 2012 ingetrokken.
1.3.3.
Bij besluit van 28 oktober 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 juni 2015 (bestreden besluit 3), heeft het college de kosten van verleende bijstand over de periode van
1 juli 2012 tot en met 30 november 2013 tot een bedrag van € 21.578,39 van appellante teruggevorderd.
1.3.4.
Aan de besluitvorming, zoals vermeld in 1.3.1 tot en met 1.3.3, ligt ten grondslag dat appellante en H vanaf 1 juli 2012 een gezamenlijke huishouding voerden. Door van die gezamenlijke huishouding geen melding te maken bij het college heeft appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden, als gevolg waarvan ten onrechte bijstand is verleend naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante heeft nagelaten om alle inlichtingen te verschaffen die nodig zijn om een eventueel recht op bijstand naar de gehuwdennorm te kunnen vaststellen.
2. Bij de aangevallen uitspraken 1, 2 en 3 heeft de rechtbank de beroepen tegen respectievelijk de bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard.
3. In de hoger beroepen heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De hier te beoordelen periode loopt van 1 juli 2012 tot en met 4 december 2013 (te beoordelen periode).
4.2.
De besluiten tot intrekking en beëindiging van bijstand zijn voor de betrokkene belastende besluiten, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking en beëindiging is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
Onderzoek
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat het verkregen bewijs niet mocht worden gebruikt voor de besluitvorming. In haar visie was er onvoldoende aanleiding tot het instellen van een rechtmatigheidsonderzoek. Zij stelt zich daarnaast op het standpunt dat het college met de waarnemingen een inbreuk heeft gemaakt op het privéleven van appellante. Daarbij is niet voldaan aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Het college had volgens appellante andere, minder ingrijpende, onderzoeksmiddelen kunnen inzetten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.1.
Op grond van artikel 53a van de WWB, zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1231) kan deze algemene onderzoeksbevoegdheid steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden en is daartoe dus geen daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist. Gelet hierop valt niet in te zien dat het college niet een onderzoek mocht instellen naar de feitelijke woon- en leefsituatie van appellante.
4.3.2.
Vaststaat dat de gehanteerde onderzoeksmiddelen een inbreuk vormden op het recht op respect voor het privéleven van appellante, zoals beschermd bij artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.3.3.
De in artikel 53a vermelde onderzoeksbevoegdheid vormt hiervoor in dit geval een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Anders dan appellante betoogt zijn - zoals in 4.3.5 nader wordt besproken - de waarnemingen van het college niet aan te merken als stelselmatige observaties en evenmin verricht met behulp van een technisch hulpmiddel, zodat de daarmee gemaakte inbreuk in beginsel gering is te achten.
4.3.4.
Het college heeft met het opvragen van de gegevens, de waarnemingen, het huisbezoek, het buurtonderzoek en het verhoor van appellante als oogmerk gehad het verrichten van onderzoek als bedoeld in artikel 53a van de WWB. Dit doel kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, nu daaronder mede moet worden begrepen het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen. Dit is daarom een gerechtvaardigd doel als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Vergelijk de uitspraak van
5 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2644.
4.3.5.
De inbreuk die het college op het privéleven van appellante heeft gemaakt door voormelde onderzoeksmiddelen te hanteren was niet onevenredig zwaar in verhouding tot het hiervoor beschreven doel. Voorts is niet gebleken dat aan het college op enig moment een minder ingrijpend effectief onderzoeksmiddel ter beschikking stond om de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand te onderzoeken. Daartoe is het volgende redengevend. Het college had op 24 september 2013 bericht van de bewindvoerder ontvangen dat appellante tegenover deze had verklaard dat H niet op adres 1 ingeschreven kon staan en dat was gebleken dat H stond ingeschreven op adres 3, bij de moeder van appellante, terwijl de bewindvoerder van de moeder van appellante niet bekend was met een bijdrage van H aan de woonlasten. Het college heeft vervolgens allereerst op 25 september 2013 onder meer informatie opgevraagd bij de RDW en vernomen dat H een groene Opel Astra met kenteken [kenteken] (auto van H) op zijn naam had staan. Op 26 september 2013 heeft het college waarnemingen vanaf de openbare weg gedaan, waarbij in de ochtend de auto van H in de buurt van adres 1 is waargenomen, is gezien dat H in zijn auto stapte en wegreed en is geconstateerd dat de auto van H ’s avonds aan de achterzijde van de woning van appellante stond geparkeerd. In deze onderzoeksbevindingen heeft het college terecht aanleiding kunnen zien voor het doen van meer waarnemingen. Waarnemingen op 27 en 30 september 2013 en in de periode van 1 tot en met 3 oktober 2013 hebben tot soortgelijke bevindingen geleid als de eerder gedane waarnemingen. Uit raadpleging van Suwinet op 3 oktober 2013 is het college voorts gebleken dat adres 1 op de loonaangifte van H stond vermeld. Vervolgens heeft het college tot en met 27 november 2013 wederom op diverse momenten vanaf de openbare weg kortdurende waarnemingen verricht bij adres 1, waarbij telkens de auto van H dan wel H zelf is gezien. Anders dan appellante betoogt, was in dit geval geen sprake van stelselmatige observaties. De kortdurende waarnemingen hebben plaatsgevonden vanaf de openbare weg op verschillende tijdstippen van de dag en zijn niet in een aaneengesloten periode gedaan. De aard en inzet van laatstbedoeld onderzoeksmiddel, te weten kortdurende waarnemingen vanaf de openbare weg, op verschillende tijdstippen van de dag en niet gedurende een aaneengesloten periode, vormden onder de gegeven omstandigheden een beperkte en aanvaardbare inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van appellante. In de waarnemingen, samen met de andere onderzoeksresultaten tot dat moment, heeft het college vervolgens terecht grond kunnen zien om op 27 november 2013 een huisbezoek af te leggen, om appellante aansluitend te verhoren, om tussen 27 en 29 november 2013 buurtgenoten te ondervragen en om appellante op 11 februari 2014 opnieuw te verhoren.
4.3.6.
De stapsgewijs gehanteerde onderzoeksmiddelen voldeden dan ook elk aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, zodat de daarmee gemaakte inbreuk op respect voor het privéleven van appellante gerechtvaardigd was.
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat de bevindingen van het huisbezoek bij de besluitvorming buiten beschouwing hadden moeten worden gelaten. Zij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat zij geen geldige toestemming voor het binnentreden heeft gegeven, zodat het huisbezoek niet is afgelegd op basis van ‘informed consent’. Zij stelt in dit verband dat zij is misleid met de identificatiebewijzen van de medewerkers van SZ die het huisbezoek uitvoerden. Hierop stond namelijk vermeld dat die medewerkers toezichthouder zijn in de zin van artikel 5:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar niet gebleken is dat die vermelding juist was. Hierdoor is in strijd gehandeld met de Algemene wet op het binnentreden. Deze beroepsgrond slaagt niet, reeds omdat uit een aanstellingsbesluit van
10 maart 2009, door het college in hoger beroep overgelegd, blijkt dat alle medewerkers van SZ als toezichthouder in de zin van afdeling 5.2 van de Awb zijn aangewezen. De stelling van appellante dat zij is misleid mist dus een feitelijke grondslag.
Gezamenlijke huishouding
4.5.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. In artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de WWB is een onweerlegbaar rechtsvermoeden neergelegd, inhoudende dat een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig wordt geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander.
4.6.
Aangezien vaststaat dat uit de relatie van appellante en H twee kinderen zijn geboren, is voor de beantwoording van de vraag of gedurende de te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijke huishouding bepalend of appellante en H in die periode hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
4.6.1.
Appellante heeft tijdens het verhoor op 27 november 2013 verklaard dat H vaak op adres 1 is, dat H vier tot vijf dagen in de week op adres 1 is, dat H eigenlijk altijd bij haar is omdat het niet goed met haar gaat, dat H er altijd is om haar te helpen en dat hij iedere nacht bij haar slaapt. Appellante heeft aangevoerd dat deze verklaring bij de besluitvorming buiten beschouwing had moeten worden gelaten. Zij stelt dat zij bij het verhoor zodanig onder druk is gezet dat aan haar verklaring geen betekenis toekomt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag in het algemeen van de juistheid van een tegenover een handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan en heeft een latere intrekking of ontkenning van die verklaring weinig betekenis. Geen aanleiding bestaat hiervan in dit geval af te wijken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij haar verklaring niet in vrijheid dan wel onder onaanvaardbare druk heeft afgelegd. In dit verband is van betekenis dat zij een uitvoerige en gedetailleerde verklaring over haar feitelijke woon- en leefsituatie heeft gegeven, die zij na op schrift stelling ervan heeft doorgelezen en zonder enig voorbehoud per pagina heeft ondertekend. Appellante heeft bovendien volgens het door haar ondertekende verslag verklaard dat het een gewoon verhoor is geweest en dat zij juist is behandeld.
4.6.2.
De verklaring van appellante vindt steun in de verklaringen van verschillende omwonenden van de woning op adres 1. Anders dan appellante heeft betoogd, zijn de verklaringen van die omwonenden, die in grote lijnen eensluidend zijn en inhouden dat appellante en H samen op adres 1 (zijn komen) wonen, voldoende gebaseerd op eigen waarnemingen. Getuige [getuige 1] heeft bijvoorbeeld verklaard dat hij H dagelijks ziet lopen, dat appellante en H er samen zijn komen wonen en dat H in een Opel rijdt. Getuige [getuige 2] heeft onder meer verklaard dat appellante en H op adres 1 wonen, dat zij ongeveer één tot anderhalf jaar geleden op adres 1 zijn komen wonen en dat zij regelmatig ruzies hoort tussen appellante, H en de kinderen op adres 1. Getuige [getuige 4] heeft onder meer verklaard dat vier mensen op adres 1 wonen, waaronder appellante en H, die er anderhalf jaar geleden zijn komen wonen, dat zij hen dagelijks ziet, dat zij veel geluidsoverlast van hen ondervindt en dat zij het idee had dat er iets niet klopte omdat H zijn auto regelmatig elders parkeert in plaats van achter de woning. Getuige [getuige 3] heeft onder meer verklaard dat appellante en H sinds medio 2012 op adres 1 wonen, dat zij hen in april 2012 de tuin heeft zien opknappen, dat zij H dagelijks ziet of hoort, dat appellante en H veel ruzie hebben en dat H in een groene auto rijdt.
4.6.3.
Tijdens het huisbezoek op 27 november 2013 op adres 1 zijn diverse documenten op naam van H aangetroffen, in het bijzonder een bevestiging van een op 5 mei 2012 door H aangevraagd internetabonnement voor de woning op adres 1, een door H verzochte en op
1 juni 2012 ingaande wijziging van de inboedelverzekering voor de woning op adres 1, waarbij H als verzekeringsnemer is vermeld, en een inschrijving per 1 juni 2012 van H bij sportschool [sportschool] , waarbij H adres 1 heeft opgegeven als adres. Bovendien zijn bij het huisbezoek het paspoort van H, alsook kleding, toiletartikelen, administratie en studiemateriaal van H aangetroffen.
4.6.4.
Bij de waarnemingen in de periode van 26 september 2013 tot en met 27 november 2013 zijn de auto van H en H zelf vrijwel dagelijks bij adres 1 gezien en is H zelf meerdere malen ‘s ochtends vroeg gezien terwijl hij de woning verliet.
4.7.
Uit 4.6.1 tot en met 4.6.4 volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de onderzoeksbevindingen een toereikende feitelijke grondslag bieden voor de conclusie dat appellante en H in de te beoordelen periode gezamenlijk hun hoofdverblijf hadden in de woning op adres 1. Appellante heeft aangevoerd dat zij met de door haar in beroep overgelegde verklaringen van enkele familieleden en kennissen aannemelijk heeft gemaakt dat H niet zijn hoofdverblijf op adres 1 had. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de door appellante bedoelde verklaringen niet leiden tot een ander oordeel over het hoofdverblijf van H, aangezien die verklaringen geen objectieve en verifieerbare gegevens bevatten en bovendien zijn opgesteld na de hier voorliggende besluiten zoals vermeld in 1.3.1 tot en met 1.3.3.
4.8.
Uit 4.7 volgt dat het college zich op goede grond op het standpunt heeft gesteld dat appellante in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding met H voerde. Appellante heeft in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting daarvan geen melding gemaakt aan het college met als gevolg dat aan appellante in de te beoordelen periode ten onrechte als zelfstandig subject bijstand naar de norm voor een alleenstaande is verleend. Dit betekent dat het college ingevolge artikel 54, derde lid, van de WWB gehouden was om de bijstand van appellante in te trekken over de te beoordelen periode.
Terugvordering
4.9.
Wat in 4.8 is overwogen brengt mee dat het college op grond van artikel 58, eerste lid, van de WWB gehouden was de kosten van bijstand over de te beoordelen periode van appellante terug te vorderen.
4.10.
Appellante heeft aangevoerd dat het college bij het vaststellen van de hoogte van het terug te vorderen bedrag rekening had moet houden met een eventueel aanvullend recht op bijstand naar de norm voor gehuwden. Appellante stelt dat zij voor het vaststellen van het aanvullend recht op bijstand alle benodigde gegevens heeft overgelegd en dat het college, zo nodig, het recht schattenderwijs kon vaststellen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.10.1.
Tot 1 januari 2013 was volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 12 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW8094) een bestuursorgaan in beginsel bevoegd om de kosten van verleende bijstand terug te vorderen als de betrokkene in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting niet had gemeld dat hij een gezamenlijke huishouding voerde en hem als gevolg daarvan ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande was verleend. Het was dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat, ook als hij zijn verplichting tot het geven van inlichtingen wel naar behoren zou zijn nagekomen, volledige, althans aanvullende bijstand naar de norm voor gehuwden over die periode zou zijn verstrekt. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:995) heeft deze rechtspraak zijn gelding na de wijziging per 1 januari 2013 van artikel 58, eerste lid,
van de WWB in een verplichting tot terugvordering behouden.
4.10.2.
Appellante is niet in het in 4.10.1 bedoelde bewijs geslaagd. Ter zitting is komen vast te staan dat het college, voor de beoordeling of aan appellante bij nakoming van de inlichtingenverplichting in de te beoordelen periode bijstand naar de norm voor gehuwden zou zijn verstrekt, de uitkeringsspecificatie van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (ABP) mist in verband met de nabetaling van € 16.119,62 van het ABP, die H in december 2014 heeft ontvangen. Anders dan appellante stelt, is die uitkeringsspecificatie van belang omdat de nabetaling gedeeltelijk ziet op de hier te beoordelen periode. Nu appellante deze specificatie niet heeft overgelegd en H in de te beoordelen periode ook inkomsten uit arbeid en inkomsten van de Dienst Uitvoering Onderwijs ontving, kan het college het eventuele aanvullend recht op bijstand niet - ook niet schattenderwijs - vaststellen. Appellante heeft in verband hiermee ter zitting van de Raad verzocht om de behandeling aan te houden teneinde haar hoger beroep gevoegd met een mogelijk hoger beroep van H tegen de vaststelling van hoofdelijke aansprakelijkheid van de terugvordering te laten plaatsvinden. Dit verzoek wordt afgewezen. Het was aan appellante om aannemelijk te maken dat zij recht had op een gehuwdennorm. Het college heeft appellante bij herhaling in de gelegenheid gesteld de benodigde gegevens te overleggen. Appellante heeft van die gelegenheid geen gebruik gemaakt. Het college heeft ter zitting van de Raad desgevraagd verklaard dat die gegevens evenmin in de zaak van H zijn overgelegd. Gelet hierop bestaat dan ook geen aanleiding om de behandeling van het hoger beroep van appellante aan te houden.
4.11.
Appellante heeft aangevoerd dat in haar financiële omstandigheden dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de WWB zijn gelegen om (gedeeltelijk) van terugvordering af te zien. Reeds omdat appellante haar financiële situatie niet voldoende heeft toegelicht en niet heeft onderbouwd, slaagt deze beroepsgrond niet.
4.12.
Uit 4.1 tot en met 4.11 volgt dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd. Voor toewijzing van de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade is gelet hierop geen grond aanwezig.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en G.M.G. Hink en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2017.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) J. Smolders