Uitspraak
15/1871 AW
Datum uitspraak: 28 april 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
26 januari 2015, 14/3217 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Vianen (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Namens appellant heeft mr. M. Vaessen, advocaat, de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Namens het college heeft mr. J.W.C. van Kleef een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Vaessen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Van Kleef en R.J. Bijmans.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 1 maart 1999 werkzaam bij de gemeente Vianen (gemeente) als [medewerker 1]
1.2.
Appellant is op 25 mei 2010 uitgevallen met psychische klachten. Aanleiding was een negatieve beoordeling van zijn functioneren waar hij het niet mee eens was. Op 20 juni 2011 heeft het college deze beoordeling in de daarover gevoerde beroepsprocedure bij de rechtbank ingetrokken. Dit heeft niet geleid tot onmiddellijke werkhervatting. Appellant heeft het verrichten van tijdelijke werkzaamheden in het zwembad en de bodedienst geweigerd. Op advies van de bedrijfsarts heeft een arbeidsdeskundig onderzoek plaatsgevonden. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in een rapport van 23 september 2011. In dat rapport constateert arbeidsdeskundige M dat zowel de werkgever als appellant te kennen hebben gegeven dat zij niet verwachten dat appellant duurzaam kan re-integreren binnen de eigen organisatie omdat er te veel is gebeurd. De arbeidsdeskundige heeft geadviseerd een extern
re-integratietraject op te starten en daarbij een re-integratiebedrijf in te zetten. Appellant heeft op 1 november 2011 een intakegesprek gehad met een mobiliteitscoach van een
re-integratiebedrijf en daarbij te kennen gegeven dat, hoewel een nieuwe start bij een andere werkgever het allerbeste zou zijn, hij het werken bij de gemeente niet uitsluit. Op
15 december 2011 heeft appellant de bedrijfsarts en zijn casemanager meegedeeld dat hij zich weer in staat acht bij de gemeente te re-integreren en op 3 januari 2012 heeft hij daartoe bij het college een verzoek ingediend. Op 17 januari 2012 heeft de bedrijfsarts gemeld dat er medisch gezien geen belemmeringen zijn voor re-integratie van appellant bij de eigen werkgever. Bij besluit van 24 januari 2012 heeft het college het verzoek van appellant afgewezen. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) bij besluit van 8 maart 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 augustus 2012, de gemeente een loonsanctie opgelegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de gemeente onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden om appellant binnen de eigen organisatie te re-integreren. Op 12 april 2013 heeft de rechtbank het beroep van de gemeente tegen het besluit van
20 augustus 2012 ongegrond verklaard. In de periode van 2 mei 2012 tot 2 augustus 2012 heeft appellant gewerkt op een werkervaringsplaats bij een biologisch agrarisch bedrijf.
1.3.
Na het opleggen van de loonsanctie heeft het college ervoor gekozen appellant niet onmiddellijk binnen de eigen organisatie te laten re-integreren, maar om een externe arbeidsdeskundige advies te laten uitbrengen over de bij de re-integratie van appellant te volgen lijn. Op 2 oktober 2012 heeft arbeidsdeskundige F rapport uitgebracht. In dat rapport komt F tot de conclusie dat, gelet op de gestelde beperkingen voor appellant, het eigen werk passend is, maar dat wel voorwaarden zijn waaraan moet worden voldaan om duurzaamheid van de re-integratie te waarborgen. Deze voorwaarden zijn dat sprake is van een éénduidige aansturing, dat op de juiste manier wordt gecommuniceerd, dat appellant aandacht besteedt aan zijn houding ten opzichte van leidinggevenden en collega’s, dat appellant meer zicht krijgt in wat zijn aandeel is in hoe anderen op hem reageren, dat appellant door zijn chef wordt geherintroduceerd op de afdeling en dat duidelijkheid bestaat over de inhoud van zijn taak en het juiste werktempo. Voorts acht F het in het kader van het streven naar duurzaamheid noodzakelijk dat gedurende de eerste fase van de re-integratie een externe deskundige zorg draagt voor een intensieve begeleiding/coaching. De door appellant uitgekozen arbeidsdeskundige W heeft in een op 30 oktober 2012 uitgebracht rapport instemmend gereageerd op het rapport van F. Op 26 november 2012 heeft appellant aan het college te kennen gegeven dat hij, behoudens een kanttekening over de functionele mogelijkhedenlijst, kan instemmen met de rapportages van F en W. Bij brief van
29 november 2012 heeft het college appellant meegedeeld dat het kan instemmen met de hiervoor weergegeven conclusie van het rapport van F. In de brief wordt verder vermeld dat het college de externe deskundige zal aanwijzen, uiteraard nadat appellant met hem of haar heeft kunnen kennismaken en zij beiden van mening zijn dat sprake zal kunnen zijn van een vruchtbare samenwerking en daartoe een voldoende vertrouwensbasis mag worden verondersteld. Het college stelt appellant voor om in een gesprek nader inhoud en vorm te geven aan de voorwaarden voor re-integratie. Het betreffende gesprek heeft op 18 december 2012 plaatsgevonden. Toen is afgesproken dat appellant op 7 januari 2013 zijn werkzaamheden gedeeltelijk zal hervatten. Verder is appellant te kennen gegeven dat Van W zal zorgdragen voor de begeleiding en dat de gesprekken tussen appellant en Van W op het gemeentehuis in Vianen zullen plaatsvinden.
1.4.
Appellant heeft op 7 januari 2013 zijn werkzaamheden gedeeltelijk hervat. Op advies van de bedrijfsarts van 25 februari 2013 heeft een geleidelijke opbouw van de werkzaamheden plaatsgevonden. Met ingang van 24 april 2013 werkte appellant gedurende 40 uur per week. Bij besluit van 14 mei 2013 heeft het Uwv de aanvraag van appellant om een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wia) met ingang van 21 mei 2013 afgewezen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat geen sprake is van ziekte of gebrek en dat appellant in staat is normaal te functioneren, ook in eigen werk. Appellant heeft het college op 20 mei 2013 gemeld dat hij met ingang van 21 mei 2013 volledig hersteld is. Bij e-mailbericht van 2 juni 2013 heeft hij om een bevestiging van zijn hersteldmelding gevraagd. Bij brief van 29 juni 2013 heeft appellant het college te kennen gegeven dat hij nog steeds geen reactie heeft gehad en dat hij van het Uwv heeft vernomen dat de werkgever tegen het besluit van
14 mei 2013 bezwaar heeft gemaakt. Bij brief van 2 juli 2013 heeft het college appellant te kennen gegeven dat hij voor arbeidsongeschikt wordt gehouden omdat hij nog niet alle werkzaamheden van zijn functie verricht en omdat sprake is van begeleiding die noodzakelijk is om de duurzaamheid van de re-integratie van appellant te borgen en speciale instructies voor de leidinggevenden van appellant over het verstrekken en monitoren van werkopdrachten. Bij besluit van 25 november 2013 heeft het Uwv het bezwaar van de gemeente tegen het besluit van 14 mei 2013 ongegrond verklaard.
1.5.
Nadat appellant eerder een afspraak om op 28 januari 2013 naar Van W in Zwolle te komen had afgezegd, heeft het college hem bij brief van 14 januari 2013 te kennen gegeven dat de eerder gemaakte afspraak doorgang zal moeten vinden. Appellant heeft daaraan gehoor gegeven. Op 11 februari 2013 heeft Van W bij appellant een psychologisch onderzoek uitgevoerd. Daarna heeft hij met appellant diverse gesprekken in Zwolle gevoerd. Op 3 juni 2013 heeft appellant het college te kennen gegeven dat hij die dag bij de psycholoog (bedoeld is: Van W) in Zwolle is geweest, dat hij met hem wilde bespreken dat hij een andere voorstelling van het coachingstraject had en dat dit tot een woordenwisseling heeft geleid. Appellant deelt mee dat een onherstelbare vertrouwensbreuk is ontstaan en dat verdere coaching door deze psycholoog alleen maar tot meer spanningen leidt. Naar aanleiding daarvan hebben op 24 juni 2013 en 18 juli 2013 gesprekken plaatsgevonden over de ontstane situatie. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat van het wisselen van begeleider of coach geen sprake kan zijn. Appellant heeft het college vervolgens op 23 juli 2013 laten weten dat hij het begeleidingstraject met Van W zal voortzetten. Hij heeft daarbij melding gemaakt van de twijfels die hij bij de begeleiding heeft. Bij brief van 22 augustus 2013 heeft het college van appellant geëist dat hij ten volle en zonder enige terughoudendheid medewerking aan de begeleiding zal verlenen en dat de wijze waarop hij zich opstelt niet wordt geduld. Appellant is verzocht de brief voor gezien getekend te retourneren als blijk van begrip onder welke eisen en voorwaarden het begeleidingstraject zal worden voortgezet. Appellant heeft op 2 september 2013 de brief voor ontvangst getekend en geretourneerd aan het college en nog diezelfde dag een afspraak gemaakt met Van W voor 20 september 2013. Bij brieven van 3 en 13 september 2013 heeft het college er bij appellant op aangedrongen de genoemde brief alsnog onvoorwaardelijk voor gezien te ondertekenen en daarmee de eisen en voorwaarden waaronder het begeleidingtraject met Van W wordt voortgezet te onderschrijven. Doet hij dat niet, dan kan van voortzetting van dat traject geen sprake zijn. Op 16 september 2013 heeft appellant de afspraak met Van W op 20 september 2013 afgezegd. Bij brief van 20 september 2013 heeft appellant het college meegedeeld dat hij twijfels heeft bij de begeleiding door Van W, dat hij door het college voor het blok gezet wordt en dat hij het begeleidingstraject met Van W niet wenst voort te zetten.
1.6.
Nadat het college een voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellant zijn zienswijze naar voren had gebracht, heeft het college bij besluit van 3 december 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 april 2014 (bestreden besluit), appellant ontslag verleend op andere gronden als bedoeld in artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). De ingangsdatum van het ontslag is daarbij gesteld op 5 december 2013. Het college heeft het ontslag vergezeld laten gaan van toekenning van een aanspraak (garantie) op een ontslaguitkering die gelijk is aan de op basis van de Werkloosheidswet (WW) berekende uitkering (werkloosheidsuitkering) en de aanvullende uitkering als bedoeld in paragraaf 6 van hoofdstuk 10d van de CAR/UWO. Daarnaast heeft het college appellant in de gelegenheid gesteld tot een bedrag van € 7.500,-, exclusief BTW gebruik te maken van begeleiding door een coach naar eigen keuze teneinde zo snel mogelijk een andere betrekking of loonvormende arbeid te verwerven.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om appellant ontslag op andere gronden te verlenen en dat appellant niet tekort is gedaan met de toegekende ontslaguitkeringen en het ter beschikking stellen van € 7.500,- te gebruiken voor begeleiding door een coach naar eigen keuze. Volgens de rechtbank was het ontstaan van de impasse niet in overwegende mate aan het college toe te rekenen aangezien beide partijen een evenredig aandeel hebben gehad aan de in de loop der tijd ontstane impasse.
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling
4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond zoals neergelegd in artikel 8:8 van de CAR/UWO worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de verlening van het ontslag zich een dergelijke situatie voordeed.
4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat het college naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering en de aanvullende uitkering ook een na-wettelijke uitkering had moeten toekennen. Daarnaast bestaat volgens appellant aanleiding voor een compensatie omdat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid.
Aanspraak (garantie) op na-wettelijke uitkering
4.3.
Bij een ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO geldt als uitgangspunt dat, naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering en een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 10d:25 van de CAR/UWO een na-wettelijke uitkering moet worden toegekend als bedoeld in artikel 10d:30 van de CAR/UWO als het ontslag is gelegen in de werksfeer en niet grotendeels is te wijten aan de ambtenaar. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 29 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:216. In dit geval was er geen aanleiding om appellant de
na-wettelijke uitkering te onthouden, nu het ontslag was gelegen in de werksfeer en niet grotendeels te wijten aan appellant. Voor deze conclusie verwijst de Raad naar wat onder 4.5 tot en met 4.9 zal worden overwogen. Dat betekent dat het hoger beroep in zoverre doel treft.
Compensatie naast de garantie op werkloosheidsuitkering en bovenwettelijke uitkering
4.4.
Zoals de Raad in de onder 4.3 genoemde uitspraak van 29 januari 2015 heeft overwogen, kan aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie toe te kennen indien het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. In zijn uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043, heeft de Raad nadere uitgangspunten vastgesteld voor het bepalen van de toe te kennen compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. Voor de berekening van de vergoeding zijn van belang: de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar drie bandbreedten: 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1); de hoogte van het bruto maandsalaris inclusief vakantietoeslag, alsmede de helft van het aantal dienstjaren. Voor het meewegen van andere factoren, zoals de kansen op de arbeidsmarkt, bestaat in beginsel geen aanleiding. De kosten van outplacement mogen niet worden afgetrokken van de berekende vergoeding.
4.5.
Uit de gedingstukken komt naar voren dat het college aanvankelijk heeft verzuimd om de re-integratie-inspanningen ook te richten op het eerste spoor. Ofschoon bij appellant in september 2011 grote twijfels bestonden of hij in staat zou zijn binnen de gemeente te
re-integreren, heeft hij in december 2011 te kennen gegeven zijn twijfels te hebben overwonnen en begin januari 2012 bij het college een verzoek ingediend om binnen de gemeente te mogen re-integreren. Hoewel de bedrijfsarts had gerapporteerd dat er medisch gezien geen belemmeringen voor re-integratie van appellant binnen de gemeente bestonden, heeft het college dat verzoek zonder meer afgewezen. Daarmee heeft het college niet op adequate wijze ingespeeld op de gewijzigde situatie.
4.6.
Vervolgens heeft in de loop van 2012 een uitgebreid onderzoek plaatsgevonden naar de re-integratiemogelijkheden van appellant. Beide partijen hebben instemmend gereageerd op de conclusies van arbeidsdeskundige F dat onder bepaalde voorwaarden duurzame
re-integratie van appellant in het eigen werk tot de mogelijkheden behoorde. In de eerste helft van 2013 heeft een geleidelijke opbouw van werkzaamheden plaatsgevonden. De gedingstukken geven geen aanleiding aan te nemen dat appellant de hem opgedragen taken niet goed vervulde of dat er problemen waren met zijn leidinggevende en collega’s en om die reden een aandeel zou hebben gehad in het ontstaan van de impasse. Integendeel, de leidinggevende van appellant rapporteert op 26 september 2013 dat het goed gaat, dat appellant alles terugkoppelt, dat hij op tijd is, dat hij het werk wat hij doet, goed doet, dat hij met zijn collega’s allerlei voorkomende werkzaamheden verricht en dat dit geen problemen oplevert. De leidinggevende geeft weliswaar ook aan dat hij het ‘een beetje griezelig’ vindt zoals het gaat en dat hij bang is dat appellant ‘een spelletje speelt’, maar op welke concrete feiten of omstandigheden die angst is gebaseerd heeft hij niet omschreven. Hij geeft aan dat hij geen geruchten of geluiden hoort dat het verkeerd gaat.
4.7.
Uit de gedingstukken komt verder naar voren dat de door arbeidsdeskundige F voor een duurzame re-integratie van appellant in zijn eigen werk nodig geachte intensieve begeleiding door een externe deskundige door het optreden van het college een ongelukkige start heeft gekend. Zo heeft het college op 18 december 2012 Van W als begeleider aangewezen zonder dat het appellant in de gelegenheid heeft gesteld met Van W kennis te maken om er achter te komen of hij met Van W op vruchtbare wijze zou kunnen samenwerken. Het college had appellant dat in zijn brief van 29 november 2012 wel toegezegd. Verder heeft het college zich niet gehouden aan de afspraken die waren gemaakt over de plaats waar de begeleiding zou plaatsvinden. Ofschoon appellant op 18 december 2012 was toegezegd dat de gesprekken met Van W in Vianen zouden plaatsvinden, heeft het college appellant de opdracht gegeven naar Zwolle te gaan, toen bleek dat Van W niet van zins was naar Vianen te komen en appellant om die reden de eerste afspraak met van W had afgezegd. Ook had het op de weg van het college gelegen appellant vooraf te informeren over de werkwijze die Van W bij zijn begeleiding/coaching zou gaan volgen. Uit de gedingstukken komt naar voren dat deze werkwijze afweek van wat bij begeleiding van werknemers gebruikelijk is.
4.8.
Ondanks deze ongelukkige start heeft Van W appellant gedurende enkele maanden begeleid. Uit de gedingstukken blijkt niet dat appellant in die periode vraagtekens heeft geplaatst bij de inhoud en effectiviteit van de begeleiding. Gelet daarop mocht het college ervan uitgaan dat appellant akkoord was met de begeleiding door Van W in Zwolle en met de door hem gevolgde werkwijze. Niettemin heeft appellant de samenwerking met Van W op
3 juni 2013 opgezegd, vervolgens op 23 juli 2013 het college laten weten dat hij het begeleidingstraject met Van W zal voortzetten om daar blijkens de brief van 20 september 2013 toch weer op terug te komen. Blijkens de brief van 20 september 2013 had appellant een ander, eenvoudiger en werkinhoudelijk coachingstraject voor ogen met iemand in de nabije omgeving van Vianen en niet met een psycholoog praktijkhoudend in Zwolle. Dat appellant op deze manier en in deze fase van het traject de begeleiding door Van W heeft beëindigd, is bij het college begrijpelijkerwijs niet goed gevallen en heeft de arbeidsverhouding met het college onder druk gezet.
4.9.
Uit de gedingstukken komt verder naar voren dat de wijze waarop beide partijen met elkaar hebben gecommuniceerd heeft bijgedragen aan het verslechteren en verharden van de onderlinge verhoudingen. Zo heeft appellant zich in de in 1.4 genoemde brief van 29 juni 2013 op verwijtende toon geuit richting de gemeente Vianen. Verder heeft hij geweigerd de in 1.5 genoemde brief van 22 augustus 2012 voor gezien getekend te retourneren. Aan de andere kant heeft, zoals de rechtbank terecht heeft opgemerkt, ook de wijze van communiceren door het college richting appellant op momenten niet bijgedragen aan een de-escalatie van het conflict. De Raad verenigt zich met wat de rechtbank hieromtrent in overweging 7.5 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen.
4.10.
Op grond van wat in 4.5 tot en met 4.9 is overwogen komt de Raad, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Dit aandeel is gelegen binnen de bandbreedte van 51 tot 65%. Appellant had, naast de hem geboden aanspraak (garantie) op een werkloosheidsuitkering en een aanvullende uitkering, niet alleen een na-wettelijke uitkering, maar ook een geldelijke compensatie moeten worden toegekend volgens de formule in de in 4.4 genoemde uitspraak van 28 februari 2013, met een factor 0,50. Het hoger beroep slaagt ook in zoverre.
Conclusie
4.11.
Aangezien het hoger beroep slaagt, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen, voor zover daarbij de weigering om aan appellant een aanspraak (garantie) op een na-wettelijke uitkering en een compensatie naast de garantie op werkloosheidsuitkering en bovenwettelijke uitkering toe te kennen, is gehandhaafd. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht het besluit van 3 december 2013 in zoverre te herroepen en te bepalen dat appellant ter zake van het ontslag een na-wettelijke uitkering wordt toegekend te berekenen op de wijze zoals weergegeven in artikel 10d:30 en volgende van de CAR/UWO, alsmede een compensatie overeenkomstig de genoemde uitspraak van 28 februari 2013 naar een factor van 0,50.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 496,- in beroep en € 992,- in hoger beroep, in totaal € 1.488,-, voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 april 2014 gegrond en vernietigt dit besluit,
voor zover daarbij de weigering om aan appellant een aanspraak (garantie) op een
na-wettelijke uitkering en een compensatie bovenop de garantie op werkloosheidsuitkering
en bovenwettelijke uitkering toe te kennen, is gehandhaafd;
- herroept het besluit van 3 december 2013 in zoverre, kent aan appellant alsnog een
na-wettelijke uitkering en een compensatie toe zoals weergegeven in overweging 4.11 en
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van
15 april 2014;
- bepaalt dat het college aan appellant het door hem in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van € 413,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.488,-.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en J.N.A. Bootsma en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2016.
(getekend) J.J.A. Kooijman
(getekend) B. Fotchind