Uitspraak
14/1373 AW, 14/7069 AW, 16/3277 AW
Datum uitspraak: 2 november 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 28 januari 2014, 13/3477, 21 november 2014, 14/2264, en 7 april 2016, 14/4313 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. C.A.M. Lemeer-Smeets hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak van 28 januari 2014 en mr. S.M.W. Cox, advocaat, tegen de aangevallen uitspraak van 21 november 2014. Appellante heeft zelf hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak van 7 april 2016.
Het college heeft drie verweerschriften ingediend.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in deze gevoegde zaken plaatsgevonden op 7 september 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. J. van Lith, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.K. Hahn, mr. T.A.M. Meijer en mr. R.B. Los.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1 juli 2011 werkzaam als [naam functie] bij de [afdeling] , [sector X] ( [sector X] ), bij de gemeente ’s-Hertogenbosch.
1.2.
Op 4 oktober 2012 heeft een functioneringsgesprek plaatsgevonden waarvan een gespreksverslag en een beoordelingsformulier zijn opgesteld. Op het beoordelingsformulier heeft leidinggevende M aangetekend dat appellante ‘goed’ functioneert, maar nog niet volledig zelfstandig. Appellante heeft geweigerd het beoordelingsformulier voor gezien te tekenen.
1.3.
Bij besluit van 15 november 2012 is de beoordeling van appellantes totale functioneren over 2012 vastgesteld op ‘voldoende’. Daarbij is vermeld dat de houding en het gedrag van appellante op met name communicatief gebied ontoelaatbaar worden geacht, dat verbetering wordt verwacht en dat voortzetting van dit gedrag kan leiden tot een onvoldoende beoordeling of zelfs tot ongeschiktheidsontslag. Ook is de grondslag voor de bezoldiging van appellante per 1 januari 2013 gehandhaafd op schaal [X].
1.4.
Bij besluit van 24 april 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 15 november 2012 ongegrond verklaard.
1.5.
Op 7 oktober 2013 heeft een functioneringsgesprek plaatsgevonden waarvan een verslag en een beoordelingsformulier zijn opgesteld. Op het beoordelingsformulier heeft M aangetekend dat appellante ‘onvoldoende’ functioneert. Bij besluit van 19 december 2013 is de beoordeling van appellantes totale functioneren over 2013 vastgesteld op ‘onvoldoende’. Daarbij is vermeld dat zij op de punten houding en gedrag, communicatie, zelfstandigheid, samenwerking, productiviteit en tijdsbesteding, onvoldoende functioneert.
1.6.
Bij e-mailbericht van 16 januari 2014 heeft appellante bij de gemeentesecretaris geklaagd over haar leidinggevende M. Zij geeft daarin te kennen zich niet meer veilig te voelen op haar werkplek onder M en beschuldigt hem ervan met leugens en valse beschuldigingen naar haar ongeschiktheidsontslag toe te werken. In de daaropvolgende gesprekken met onder meer de directeur van de sector [sector X] van 27 januari 2014 en 24 februari 2014 heeft appellante te kennen gegeven dat een onwerkbare situatie is ontstaan, wat de directeur heeft beaamd.
1.7.
Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft het college bij besluit van 23 april 2014 appellante met ingang van 1 mei 2014 ontslag verleend op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de Rechtspositieregeling gemeente ’s‑Hertogenbosch (RgH), wegens verstoorde verhoudingen. Daarbij heeft het college appellante op grond van artikel 10d:4, eerste lid, van de RgH de garantie op een werkloosheidsuitkering met een aanvullende uitkering gegeven. Er is geen aanspraak op een na-wettelijke uitkering toegekend, omdat appellante door eigen toedoen in deze situatie is geraakt.
1.8.
Bij besluit van 28 mei 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 19 december 2013 (beoordeling over 2013) ongegrond verklaard.
1.9.
Bij besluit van 28 oktober 2014 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 23 april 2014 ongegrond verklaard
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
De beoordeling over 2012
3.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3259) is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen.
3.2.
Appellante heeft toegelicht dat zij zich tegen de beoordeling over 2012 keert omdat zij wel degelijk volledig heeft gefunctioneerd en op grond daarvan in aanmerking had moeten worden gebracht voor bevordering naar de functionele schaal [Y]. Bij haar aanstelling is immers afgesproken dat zij bij goed en volledig functioneren per 1 juli 2012 een aanstelling in vaste dienst zou krijgen en per 1 januari 2013 zou worden bevorderd naar de functionele schaal [Y].
3.3.
In dit geval is de functievervulling als geheel als voldoende en dus positief beoordeeld, waarbij is aangetekend dat appellante op eigen taken nog niet volledig zelfstandig functioneert. Gelet hierop ligt het volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 5 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:90) op de weg van appellante om aannemelijk te maken dat deze conclusie niet op voldoende gronden berust.
3.4.
In dat laatste is zij niet geslaagd. Onder meer uit de verklaringen van twee directe collega’s van appellante blijkt dat bij het septemberkohier en de Stuf/Woz-levering geen sprake is geweest van volledig zelfstandig functioneren. Al wat appellante daartegenin heeft gebracht, doet niet twijfelen aan de juistheid van die verklaringen. Er is dan ook geen grond om te oordelen dat bedoelde conclusie niet op voldoende gronden berust.
3.5.
Wat betreft het argument van appellante dat zij per 1 juli 2012 nog zodanig goed en volledig functioneerde dat haar een vaste aanstelling is gegeven, heeft het college toegelicht dat de ontwikkeling die appellante vanaf haar aanstelling per 1 juli 2011 had laten zien naar verwachting was en dus de vaste aanstelling per 1 juli 2012 rechtvaardigde, maar dat vervolgens in oktober 2012 moest worden vastgesteld dat zij nog niet geheel zelfstandig functioneerde en daarmee niet voldeed aan het criterium voor bevordering naar de functionele schaal [Y]. Nu de conclusie dat appellante nog niet volledig zelfstandig functioneerde standhoudt, kan dit argument van appellante niet slagen.
3.6.
Het nog niet geheel zelfstandig functioneren van appellante bood op grond van de gemaakte afspraak over bevordering naar de functionele schaal [Y] voldoende grondslag om de grondslag voor de bezoldiging te handhaven op schaal [X].
3.7.
Uit 3.1 tot en met 3.6 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak van
28 januari 2014 niet slaagt, zodat die uitspraak moet worden bevestigd.
De beoordeling over 2013
3.8.
Nu het functioneren van appellante in 2013 als onvoldoende is beoordeeld, is het, gelet op het onder 3.1 gegeven toetsingskader, aan het college om te onderbouwen dat die beoordeling op voldoende gronden berust.
3.9.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat uit de door het college overgelegde verslagen van de voortgangsgesprekken die M met appellante heeft gehouden in de periode van mei tot en met december 2013 voldoende concrete feiten naar voren komen om de onvoldoende beoordeling te kunnen dragen. Appellante heeft ter zitting toegelicht dat de verslagen op zichzelf niet onjuist zijn maar dat ze anders moeten worden uitgelegd. De verslagen laten aan duidelijkheid echter niets te wensen over. Hieruit blijkt veeleer dat appellante een geheel eigen - onjuiste - uitleg geeft aan afspraken met en instructies van collega’s en vervolgens blijft vasthouden aan deze eigen uitleg.
3.10.
Appellante heeft verder betoogd dat zij voortdurend en alleen negatieve oordelen over haar functioneren te horen kreeg zonder dat werd benoemd hoe zij zich diende te verbeteren. De vraag of appellante adequaat in staat is gesteld zich te verbeteren, speelt bij de toetsing van deze beoordeling echter geen rol. Overigens blijkt uit de stukken dat appellante zeer duidelijk is gemaakt dat zij haar gedrag drastisch moest wijzigen en dat van haar open en heldere communicatie en de bereidheid om te luisteren naar andermans standpunten werd verwacht. Ook heeft M in de voortgangsgesprekken concreet benoemd op welke punten appellante haar functioneren diende te verbeteren. Verder speelt het antwoord op de vraag aan wie het is te wijten dat het aan appellante aangeboden coachingstraject geen doorgang heeft gevonden, zoals partijen ter zitting hebben beaamd, bij de toetsing van de beoordeling evenmin een rol. De conclusie is dan ook dat de beoordeling over 2013 op voldoende gronden berust.
3.11.
Uit 3.8 tot en met 3.10 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak van
21 november 2014 niet slaagt, zodat die uitspraak moet worden bevestigd.
Het ontslag
3.12.
Bij de onvoldoende beoordeling over 2013, heeft het college appellante meegedeeld over te zullen gaan tot ontslag indien zij geen verbeteringen in haar functioneren zou laten zien. Appellante heeft betoogd dat het college, door niet over te gaan tot ontslag wegens ongeschiktheid, probeert de verplichtingen die in het kader van zo’n ontslag gelden, te omzeilen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 30 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA1835) heeft het bestuursorgaan bij samenloop van ontslaggronden echter keuzevrijheid. Wel moet de gehanteerde ontslaggrond voldoende zijn onderbouwd.
3.13.
In dit geval berust het ontslag op artikel 8:8, eerste lid, van de RgH. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8, eerste lid, van de RgH worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
3.14.
De basis voor de verstoorde arbeidsverhouding, zo blijkt uit de besluitvorming daarover, is volgens het college, kort gezegd, het onvermogen van appellante om helder en adequaat met collega’s te communiceren en haar daarmee samenhangende gedrag, dat inhoudt dat zij een geheel eigen - onjuiste - uitleg geeft aan afspraken met en instructies van collega’s en vervolgens onverzettelijk vasthoudt aan deze eigen uitleg. Dit aanhoudende gedrag heeft geleid tot een toenemende spanning in de verhoudingen met haar collega’s, waarbij geldt dat dit vooral de verhouding met haar leidinggevende M betrof maar zeker ook de verhoudingen met collega’s met wie zij moest samenwerken. Daarnaast heeft zij in de gevoerde procedures tegen de beoordelingen over 2012 en 2013 haar collega’s steeds verdergaand beschuldigd van liegen en niet-integer gedrag. De druppel die de emmer deed overlopen, aldus het college, was het e-mailbericht van appellante aan de gemeentesecretaris van 16 januari 2014 met beschuldigingen aan het adres van M. In de naar aanleiding van deze e-mail gevoerde gesprekken van 27 januari 2014 en 24 februari 2014 heeft appellante zelf te kennen gegeven dat sprake was van een onwerkbare situatie. Gelet op de ongefundeerde beschuldigingen aan het adres van M heeft ook het college geconcludeerd dat de situatie onwerkbaar was geworden en dat er door de houding en het gedrag van appellante geen uitzicht meer bestond op herstel daarvan en daarom evenmin op vruchtbare voortzetting van het dienstverband op een andere plek in de organisatie. De Raad onderschrijft dit standpunt van het college. De stukken bieden voldoende voorbeelden van het hiervoor geschetste gedrag van appellante en de om die reden toenemende afstand tussen haar en haar collega’s. In het e-mailbericht van
16 januari 2014 heeft het college een terechte reden gezien voor de conclusie dat verdere voortzetting van de immer moeizamer wordende arbeidsrelatie niet langer kon worden gevergd. Hoewel appellante in de loop van deze procedure heeft betwist dat de situatie onwerkbaar was geworden, heeft zij daarnaast zo uitgebreid de correctheid van haar eigen handelen beargumenteerd en de feilen van haar collega’s benoemd dat daarin veeleer een bevestiging dan een ontkenning van de verstoorde arbeidsverhouding valt te lezen. Gezien de houding van appellante heeft het college ook een herplaatsing elders in de organisatie niet meer reëel hoeven achten. De conclusie is dan ook dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten appellante te ontslaan wegens een verstoorde arbeidsverhouding.
3.15.
Ten aanzien van de beroepsgrond van appellante dat zij ook recht heeft op een
na-wettelijke uitkering, overweegt de Raad dat bij een ontslag als dit, op grond van artikel 8:8 van de RgH, als uitgangspunt geldt dat, naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering en een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 10d:25 van de RgH een na-wettelijke uitkering moet worden toegekend als bedoeld in artikel 10d:30 van de RgH als het ontslag is gelegen in de werksfeer en niet grotendeels is te wijten aan de ambtenaar. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 28 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1549. In dit geval was er echter geen aanleiding om appellante een na-wettelijke uitkering toe te kennen, omdat het ontslag grotendeels te wijten is aan appellante. De Raad verwijst naar de overwegingen hiervoor onder 3.14.
3.16.
Uit 3.12 tot en met 3.15 volgt dat ook het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak van 7 april 2016 niet slaagt, zodat die uitspraak moet worden bevestigd.
Proceskosten
4. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en M. Kraefft en R.P.Th. Elshoff als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 november 2017.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) L.V. van Donk