ECLI:NL:CRVB:2017:891

Uitspraak

16/3438 AW, 16/3439 AW, 16/3440 AW, 16/3441 AW

Datum uitspraak: 2 maart 2017

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van

8 april 2016, 14/2320, 14/2689, 14/4242 en 15/807 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Waterland (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. P.F. Adolf hoger beroep ingesteld.

Namens het college heeft mr. J.W.H. Buiting, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Op verzoek van de Raad heeft het college nadere stukken overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Adolf. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Buiting en mr. R. Kling.

OVERWEGINGEN

1.1.

Appellant was sinds 16 maart 2009 in tijdelijke dienst aangesteld bij de gemeente Waterland in de functie van [naam functie 1] . Met ingang van 16 maart 2010 is hij in vaste dienst aangesteld. Naast deze aanstelling was appellant ook parttime werkzaam als zelfstandig adviseur, op basis van zelfstandige zonder personeel (zzp).

1.2.

Naar aanleiding van een aantal voorvallen heeft op 12 januari 2011 een functioneringsgesprek plaatsgevonden. Daarbij is onder meer benoemd dat de communicatie van appellant verbetering behoeft. Afgesproken is dat na anderhalve maand een beoordelingsgesprek zou plaatsvinden, maar dat is niet gebeurd. Appellant is met ingang van 1 april 2011 geplaatst in de functie van [naam functie 2] voor 36 uur per week
.

1.3.

In de periode van december 2011 tot en met mei 2013 hebben diverse (functionerings)gesprekken plaatsgevonden, die een wisselend beeld geven
.Appellant heeft te kennen gegeven dat hij zijn ambities niet kan realiseren en dat er geen doorgroei mogelijk is, zodat zijn toekomst niet bij de gemeente ligt. Er zijn in eerste instantie afspraken gemaakt over verbetering van de communicatie en over een schrijftraining. Vastgesteld is dat in de samenwerking en communicatie enige verbetering te constateren is, maar dat er geen sprake is van een optimale situatie. Ook is appellant aangesproken op de noodzaak zijn werkzaamheden als zzp’er strikt te scheiden van zijn werk bij de gemeente. In oktober 2012 is vastgelegd dat het functioneren van appellant als [naam functie 2] is verbeterd. Hij moet echter wel blijven werken aan een goede samenwerking.

1.4.

In juli 2013 heeft appellant met de gemeentesecretaris en het hoofd P&O gesproken over de mogelijkheid van beëindiging van het dienstverband en de inhuur van appellant als zzp’er. Er is echter geen overeenstemming bereikt over de hoogte van de vergoeding als zzp’er, waarna appellant van deze mogelijkheid heeft afgezien.

1.5.

Op 8 augustus 2013 heeft een functioneringsgesprek plaatsgevonden, waarin is geconcludeerd dat het functioneren van appellant als [naam functie 2] op dat moment onvoldoende was. Op 9 oktober 2013 heeft vervolgens een beoordelingsgesprek plaatsgevonden, waarin is geconstateerd dat het functioneren van appellant de laatste maanden verder is verslechterd. Daarbij is het functioneren als onvoldoende beoordeeld op de onderdelen samenwerking, communicatie, administratie en tijd (planning). Ook is geconstateerd dat het functioneren zichtbaar was verslechterd, nadat de onderhandelingen om de werkzaamheden voort te zetten als zzp’er waren mislukt.

1.6.

Op 10 oktober 2013 heeft een incident plaatsgevonden waarbij appellant tegen de afspraken in contact heeft gehad met een collega en haar onheus heeft bejegend. Appellant is naar aanleiding hiervan te kennen gegeven dat het niet de eerste keer is dat hij zich niet aan de afspraken houdt, dat het vertrouwen in hem ernstig geschaad is en dat er voor hem geen toekomst meer is binnen de organisatie. De gemeentesecretaris heeft appellant meegedeeld dat hij wil proberen hem schadevrij naar een andere baan buiten de gemeente Waterland te loodsen door middel van een mobiliteitsdienstverband met [naam BV] . Appellant heeft vervolgens een oriënterend gesprek gehad met een vertegenwoordiger van [naam BV] . Omstreeks 23 oktober 2013 hebben de gemeentesecretaris, de leidinggevende van appellant en een P&O adviseur met appellant gesprekken gevoerd die waren gericht op de ontstane vertrouwensbreuk.

1.7.

Bij memo van 29 oktober 2013, gecorrigeerd op 31 oktober 2013 (primair besluit 1), is appellant te kennen gegeven dat het afbreukrisico om hem als [naam functie 2] aan te houden te groot is, dat hij de komende zes weken werkzaamheden behorende bij de functie van [naam functie 3] krijgt opgedragen en dat na afloop van deze periode zijn functioneren opnieuw zal worden beoordeeld. Appellant heeft tegen deze dienstopdracht bezwaar gemaakt.

1.8.

Op 4 november 2013 heeft de echtgenote van appellant hem per e-mail ziek gemeld. In reactie op deze ziekmelding heeft het college bij brief van 7 november 2013 appellant gewezen op de interne richtlijn van de gemeente Waterland bij ziekte en op het feit dat de leidinggevende van appellant herhaaldelijk vergeefs heeft geprobeerd om contact met hem te krijgen. Appellant is opgedragen om telefonisch contact te zoeken met zijn leidinggevende.

1.9.

Nadat door de bedrijfsarts was gerapporteerd dat met ingang van 20 november 2013 geen sprake meer was van arbeidsongeschiktheid, is appellant uitgenodigd voor een gesprek op

2 december 2013, teneinde tot een oplossing te komen voor de ontstane situatie. Blijkens het verslag van het gesprek van 2 december 2013 heeft appellant te kennen gegeven dat hij een verbetertraject verkiest boven het alternatief van het aangeboden mobiliteitsdienstverband via [naam BV] . Eveneens op 2 december 2013 is de beoordeling van 9 oktober 2013 ongewijzigd vastgesteld (primair besluit 2). Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

1.10.

Naar aanleiding van in december 2013 en januari 2014 tussen partijen gevoerde gesprekken is op 10 januari 2014 een verbeterplan vastgesteld met een looptijd van drie maanden, ingaande op 6 januari 2014. In het plan zijn de werkzaamheden opgesomd die appellant gedurende de looptijd van het plan dient te verrichten, alsmede verbeterpunten op de gebieden samenwerken en communiceren met collega’s, samenwerken met bestuurders, communicatie en nakomen van organisatieafspraken. Gedurende het verbetertraject zal coaching worden geboden door afdelingshoofd U (nadien gewijzigd in het nieuwe afdelingshoofd K) en door projectleider R. Maandelijks wordt een beoordeling uitgevoerd, die is gekoppeld aan het verbeterplan. Het doel van het verbeterplan is volledige hervatting in de functie van [naam functie 2] .

1.11.

Bij besluit van 1 mei 2014 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.

1.12.

Bij brief van 8 januari 2014 heeft appellant het college in gebreke gesteld en verzocht om binnen twee weken alsnog een besluit op bezwaar te nemen. Bij besluit van 23 mei 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college gesteld dat het besluit op bezwaar is genomen binnen twee weken nadat de daarvoor gestelde termijn was verstreken. Het verzoek om toekenning van een dwangsom is afgewezen.

1.13.

Op 6 februari 2014 is het functioneren van appellant over de periode 6 januari 2014 tot en met 6 februari 2014 beoordeeld. Geconstateerd is dat er goede wil en vooruitgang is bij appellant, maar dat zijn functioneren nog niet op het niveau is dat verwacht wordt van een [naam functie 2] in de gemeente Waterland. Bij besluit van 16 april 2014 (primair besluit 3) is deze beoordeling ongewijzigd vastgesteld. Appellant heeft tegen deze beoordeling bezwaar gemaakt. Bij brief van 20 februari 2014 heeft het college appellant meegedeeld dat het geplande (tweede) beoordelingsgesprek op 7 maart 2014 geen doorgang zal vinden, omdat appellant vanaf 7 februari 2014 arbeidsongeschikt is geweest en op 20 februari 2014 weer is gestart met werken in een aangepast opbouwschema. Het derde beoordelingsgesprek is gepland voor

10 april 2014.

1.14.

Bij besluit van 14 april 2014 (primair besluit 4) heeft het college onder toepassing van artikel 6:4:5 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) aan appellant buitengewoon verlof verleend tot en met 18 april 2014. Bij besluit van 17 april 2014 (primair besluit 5) heeft het college appellant buitengewoon verlof verleend met behoud van bezoldiging voor de periode van 18 april 2014 tot en met 30 april 2014. Bij besluit van 28 april 2014 (primair besluit 6) is het buitengewoon verlof verlengd tot en met 9 mei 2014. Bij brief van 12 mei 2014 (primair besluit 7) is het buitengewoon verlof verlengd tot en met 23 mei 2014. Bij besluit van 2 september 2014 (bestreden besluit 3) zijn de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten 3 tot en met 7 ongegrond verklaard.

1.15.

Bij beoordeling van 10 april 2014, vastgesteld op 4 juni 2014 (primair besluit 8) is het functioneren van appellant over de periode van 6 februari 2014 tot en met 6 april 2014 als onvoldoende beoordeeld.

1.16.

Bij besluit van 23 mei 2014 (primair besluit 9) is appellant met ingang van 1 oktober 2014 ontslag verleend op grond van ongeschiktheid/onbekwaamheid voor de vervulling van zijn functie als [naam functie 2] , anders dan op grond van ziekten of gebreken, zoals bedoeld in artikel 8:6 van de CAR/UWO. Er is een aanvullende uitkering toegekend op grond van

artikel 10d:25 van de CAR/UWO, maar geen na-wettelijke uitkering op grond van

artikel 10d:30 van de CAR/UWO. Het buitengewoon verlof is verlengd tot 1 oktober 2014.

1.17.

Bij besluit van 28 juni 2014 (primair besluit 10) is een re-integratieplan vastgesteld. De re-integratiefase is bepaald op vier maanden en duurt tot uiterlijk 1 oktober 2014.

1.18.

Bij besluit van 7 januari 2015 (bestreden besluit 4) zijn de bezwaren tegen de primaire besluiten 8, 9 en 10 ongegrond verklaard. Bovendien is appellant subsidiair ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO vanwege het ontbreken van vertrouwen in een verdere vruchtbare samenwerking met appellant door zijn houding en gedrag en de ontstane samenwerkingsproblemen. Daarbij heeft het college bepaald dat, in het geval de subsidiaire ontslaggrond van artikel 8:8 van de CAR/UWO aan de orde is, ingevolge artikel 10d:4 van de CAR/UWO aan appellant een passende regeling wordt toegekend, bestaande uit een aanvullende en een na-wettelijke uitkering, met daarbij een re-integratietermijn van vier maanden en de faciliteiten uit het vastgestelde re-integratieplan van 28 juni 2014.

2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard. Het beroep tegen bestreden besluit 4 is ongegrond verklaard en niet-ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op het re-integratieplan.

3. Appellant heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

De Raad stelt vast dat het hoger beroep uitsluitend betrekking heeft op het oordeel van de rechtbank over de beoordelingen van 9 oktober 2013, 6 februari 2014 en 10 april 2014, de dienstopdracht van 29/31 oktober 2013 en het ontslag. De Raad zal zich in zijn beoordeling dan ook tot deze onderwerpen beperken.

De beoordeling van 9 oktober 2013 en de dienstopdracht van 29/31 oktober 2013

4.2.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3259) is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is of elk feit dat het bestuursorgaan ter onderbouwing aanvoert boven elke twijfel is verheven en of sommige feiten niet (geheel) juist zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Bepalend is of de gegeven waardering, gelet op het totale beeld van het in beschouwing genomen gezichtspunt, de terughoudende rechterlijke toetsing kan doorstaan.

4.3.

Met de rechtbank wordt geoordeeld dat de beoordeling van 9 oktober 2013 berust op voldoende gronden. De gemaakte opmerkingen over het functioneren van appellant, ook ten aanzien van samenwerking, communicatie en tijd (planning), zijn aan de hand van de eigen waarneming van de beoordelaar en de informatie die hij van anderen heeft verkregen, onderbouwd. De gegeven waardering kan de beperkte rechterlijke toetsing doorstaan. Ten aanzien van het standpunt van appellant dat hij, in strijd met artikel 3, tweede lid, van de Aanvullende regeling beoordelingsgesprekken van de gemeente Waterland, niet zeven maar zes dagen van tevoren is ingelicht op welk tijdstip het beoordelingsgesprek zal plaatsvinden, merkt de Raad op dat het hier een eenzijdig gesprek betreft waartoe weinig voorbereiding noodzakelijk is. Daarenboven heeft appellant achteraf zijn zienswijze kunnen geven. De Raad is van oordeel dat aannemelijk is dat appellant hierdoor niet is benadeeld en hij zal dit gebrek dan ook met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) passeren.

4.4.

De dienstopdracht van 29/31 oktober 2013 is gegeven als gevolg van de op 9 oktober 2013 opgemaakte beoordeling. Artikel 2:1B, tweede lid, aanhef en onder a van de CAR/UWO luidt: “Indien het college dit in het belang van de dienst nodig acht, is de ambtenaar verplicht om tijdelijk niet tot zijn functie behorende werkzaamheden te verrichten, dan wel tijdelijk een andere functie waar te nemen.”.
Met de rechtbank wordt geoordeeld dat, gelet op de inhoud van de beoordeling van 9 oktober 2013, deze dienstopdracht in redelijkheid gegeven kon worden. Appellant heeft een duidelijk en beperkt takenpakket gekregen om zich op te bewijzen.

4.5.

Uit 4.3 en 4.4 volgt dat het hoger beroep op deze onderdelen niet slaagt.

De beoordelingen van 6 februari 2014 en 10 april 2014

4.6.

De Raad stelt vast dat appellant gedurende de looptijd van het verbetertraject veelvuldig en langdurig arbeidsongeschikt is geweest, zodat het college zich slechts een beperkt beeld heeft kunnen vormen van het functioneren van appellant. De ontwikkeling van appellant op een deel van de in het verbeterplan opgenomen verbeterpunten kon ook niet goed beoordeeld worden, omdat hij de betreffende werkzaamheden vanwege zijn afwezigheid veelal (nog) niet had verricht. Naar vaste rechtspraak staan langdurige periodes van gehele of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid niet in de weg aan het opmaken van een beoordeling en maken deze op zichzelf niet onzorgvuldig of irreëel (uitspraak van 23 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2444). Wanneer de conclusie van de beoordeling van 6 februari 2014, dat appellant nog niet het niveau heeft dat van een [naam functie 2] wordt verwacht, wordt gezien als een tussenbalans na ongeveer vier weken, kan deze de onder 4.2 vermelde rechterlijke toets doorstaan. De beoordeling van 10 april 2014, die tevens de laatste beoordeling is in het verbetertraject, berust echter op een zodanig beperkt beeld van het functioneren van appellant op de van belang zijnde aspecten, dat de eindbeoordeling met een onvoldoende niet op voldoende gronden berust. Het college kon onder deze omstandigheden op grond van deze beoordeling dan ook niet tot de conclusie komen dat het verbetertraject mislukt was. De omstandigheid dat appellant voorafgaand aan het verbetertraject al had kunnen weten dat er kritiek was op zijn functioneren en hierin verbetering had kunnen tonen, zoals betoogd door het college, kan niet tot een ander oordeel leiden, nu tussen partijen juist was overeengekomen dat de geschiktheid van appellant voor zijn functie van [naam functie 2] zou worden beoordeeld aan de hand van het verbetertraject en gedurende de looptijd daarvan.

4.7.

Uit 4.6 volgt dat het hoger beroep op deze onderdelen ten dele slaagt.

Ontslag

4.8.

Gezien het in 4.6 gegeven oordeel was het college niet bevoegd om appellant ontslag te verlenen op grond van artikel 8:6 van de CAR/UWO.

4.9.

Het betoog van appellant dat het college bij bestreden besluit 4 geen subsidiaire grondslag aan het ontslag had mogen toevoegen, slaagt niet. De bezwaarprocedure is immers bedoeld voor volledige heroverweging van het besluit waartegen bezwaar is gemaakt. De bij het volgen van de bezwaarprocedure jegens de bezwaarde in acht te nemen zorgvuldigheid brengt wel mee dat pas een beslissing op bezwaar wordt genomen nadat de bezwaarde op de hoogte is gesteld van de nadere standpuntbepaling en hem de mogelijkheid is geboden zijn zienswijze hierover kenbaar te maken. Dat laatste is in dit geval niet gebeurd. De Raad ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de subsidiaire ontslaggrond mede berust op dezelfde feiten en omstandigheden als die waarop het primair gegeven ongeschiktheidsontslag berust en appellant zich daarover in de bezwaarfase heeft uitgelaten. Voorts heeft appellant in beroep en in hoger beroep de gelegenheid gehad om zijn zienswijze over de subsidiaire ontslaggrond te geven.

4.10.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 CAR/UWO worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse/verstoorde arbeidsverhouding in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Het peilmoment voor de beoordeling van de verstoorde verhoudingen of de impasse ligt bij de datum van beëindiging van het dienstverband en niet bij de datum van de beslissing op bezwaar (uitspraak van 3 september 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ8633). De vraag die dus beantwoord moet worden is of er op 23 mei 2014 (datum ontslagbesluit) sprake was van een impasse/verstoorde verhoudingen. Naar het oordeel van de Raad dient deze vraag bevestigend te worden beantwoord. Nadat al eerder kritiek was geuit op de samenwerking van appellant met collega’s en bestuurders en het nakomen van afspraken, onder meer omtrent ziekmeldingen, heeft het college het vertrouwen in appellant opgezegd naar aanleiding van het incident met een collega op 10 oktober 2013. Bovendien heeft appellant zich ook gedurende het verbetertraject niet steeds op de afgesproken wijze ziek gemeld en bereikbaar gehouden voor zijn leidinggevende. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat het draagvlak van en vertrouwen in appellant is weggevallen, zowel bij het college als bij de gemeentesecretaris, de leidinggevende en collega’s en dat terugkeer van appellant in de gemeentelijke organisatie tot grote onrust zou leiden. Onder deze omstandigheden kon van het college redelijkerwijs niet worden verlangd het dienstverband met appellant voort te zetten.

4.11.

Bij een ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO geldt als uitgangspunt dat, naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering, een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 10d:25 van de CAR/UWO moet worden toegekend. Hiernaast dient een na-wettelijke uitkering als bedoeld in artikel 10d:30 van de CAR/UWO te worden toegekend als het ontslag is gelegen in de werksfeer en niet grotendeels is te wijten aan de ambtenaar. Verder kan aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie (de zogenoemde “plus”) toe te kennen, indien het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid (uitspraak van 28 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1549).

4.12.

Het college heeft bij bestreden besluit 4, voor het geval, zoals thans aan de orde, het ontslag wordt verleend op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO aan appellant de aanvullende en na-wettelijke uitkering bedoeld in hoofdstuk 10d van de CAR/UWO reeds toegekend. Uit wat in 4.10 is overwogen volgt dat van een overwegend aandeel van het college geen sprake is geweest, zodat geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een “plus”.

4.13.

Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep over het ontslag ten dele.

Slotoverwegingen

4.14.

Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak vernietigd moet worden, voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 4 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 4 gegrond verklaren, voor zover dat betrekking heeft op de primaire besluiten 8 (de beoordeling van

10 april 2014) en 9 (het ontslag op grond van artikel 8:6 van de CAR/UWO) en dat besluit in zoverre vernietigen.

5. Er bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant voor verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 990,- in beroep en € 990,-in hoger beroep.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen bestreden

besluit 4, voor zover betrekking hebbend op primaire besluiten 8 en 9, ongegrond is

verklaard;

- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 4 gegrond, voor zover bij dat besluit de
bezwaren tegen de primaire besluiten 8 en 9 ongegrond zijn verklaard en vernietigt bestreden

besluit 4 in zoverre;

- verklaart het beroep tegen het in bestreden besluit 4 opgenomen subsidiaire besluit tot

ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO ongegrond;

- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;

- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht

van in totaal € 418,- vergoedt;

- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot een

bedrag van € 1.980,-.

Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en

J.J.T. van den Corput en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van L.L. van den IJssel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2017.

(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans

(getekend) L.L. van den IJssel