Uitspraak
14/4656 WWB
Datum uitspraak: 21 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
5 augustus 2014, 14/777 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Soest (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. O.F.X. Roozemond, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en een nader stuk aan de Raad gezonden, inhoudende een reactie op schriftelijke vragen van de Raad.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2015. Appellante is, met bericht, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Tomsic.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving vanaf 1987 bijstand, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Zij stond ten tijde hier van belang met haar moeder bij de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, thans basisregistratie personen, ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] te [plaatsnaam], gemeente Soest (uitkeringsadres). Appellante heeft het college in 2012 meerdere keren meegedeeld dat zij van plan was naar haar broer in Amersfoort te verhuizen.
1.2.
Naar aanleiding van een in oktober 2012 gehouden rechtmatigheidsonderzoek is bij het college het vermoeden ontstaan dat appellante, anders dan zij had meegedeeld, al was verhuisd naar Amersfoort. In verband hiermee heeft een sociaal rechercheur van de gemeente Amersfoort (rechercheur) onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de rechercheur een omgevingsonderzoek verricht, informatie ingewonnen bij de woningbouwvereniging, in de periode van 6 tot en met
11 februari 2013 op vier dagen waarnemingen verricht bij het uitkeringsadres en op
28 februari 2013 een bezoek gebracht aan de woning van de broer van appellante in Amersfoort. Bij dit huisbezoek heeft appellante een verklaring afgelegd.
1.3.
In de bevindingen van het onderzoek, opgetekend in de “rapportage onderzoek sociale recherche” van 4 maart 2013, heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van 7 maart 2013 de bijstand van appellante met ingang van 12 maart 2013 te beëindigen en over de periode van 1 februari 2013 tot en met 11 maart 2013 in te trekken. Tevens heeft het college bij besluit van 14 maart 2013 de aan appellante verleende bijstand over de periode van
1 februari 2013 tot en met 28 februari 2013 tot een nettobedrag van € 753,20 van haar teruggevorderd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante het college niet, dan wel niet tijdig, op de hoogte heeft gesteld van haar verhuizing van de gemeente Soest naar de gemeente Amersfoort. Appellante heeft tegen de besluiten van 7 en 14 maart 2013 geen bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij brief van 19 september 2013 heeft het college appellante op de hoogte gesteld van het voornemen haar een boete van € 755,- op te leggen omdat zij zich niet aan de inlichtingenverplichting heeft gehouden ten gevolge waarvan het college haar vanaf 1 februari 2013 ten onrechte bijstand heeft verleend. Daarbij heeft het college appellante uitgenodigd voor een gesprek op 2 oktober 2013. In de brief heeft het college appellante erop gewezen dat zij niet verplicht is de tijdens het gesprek te stellen vragen met betrekking tot de schending van de inlichtingenverplichting te beantwoorden.
1.5.
In reactie op de brief van het college heeft appellante bij brief van 24 september 2013 verklaard dat zij het college in 2012 meerdere keren heeft verteld dat zij zou gaan verhuizen, maar dat zij niet precies wist wanneer dat zou gaan gebeuren. De huur van de woning op het uitkeringsadres is per 10 april 2013 opgezegd. Tot 8 april 2013 is zij voor het grootste deel van de tijd in de woning op het uitkeringsadres geweest. Ter onderbouwing hiervan heeft zij een inspectierapport van de woningbouwverenging bijgevoegd. Daaruit is af te leiden dat de woningbouwvereniging op 26 maart 2013 de voorinspectie en op 8 april 2013 de eindinspectie in de woning op het uitkeringsadres heeft uitgevoerd. Voorts vermeldt appellante nog dat zij geen kwade bedoeling heeft gehad en dat zij geen enkel voordeel heeft gehad van het te laat melden van de verhuizing. Gelet op de door het college teruggevorderde bijstand heeft zij in de maanden februari en maart 2013 geen bijstand ontvangen, ook niet van de gemeente Amersfoort. Zij vindt dat ze hiermee al genoeg is beboet. Bij een aanvullende brief heeft appellante zich afgemeld voor het gesprek op 2 oktober 2013 en meegedeeld dat zij het teruggevorderde bedrag al heeft terugbetaald aan het college.
1.6.
Bij besluit van 7 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 januari 2014 (bestreden besluit), heeft het college appellante een boete opgelegd van € 760,- . Hieraan ligt ten grondslag dat appellante zich niet heeft gehouden aan haar inlichtingenverplichting door niet, dan wel niet tijdig, te melden dat zij is verhuisd naar een andere gemeente.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank overwogen - samengevat weergegeven - dat het college bij de besluitvorming over de boete, anders dan appellante heeft aangevoerd, niet heeft gehandeld in strijd met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Met de brief van 19 september 2013 heeft het college appellante voldoende duidelijk gemaakt dat zij niet aan haar eigen veroordeling hoeft mee te werken door appellante erop te wijzen dat zij niet verplicht is te antwoorden op vragen over haar situatie (cautie). Dat appellante er niet op is gewezen dat zij zich kon laten bijstaan door een advocaat, betekent niet dat zij niet in de gelegenheid was om een advocaat in te schakelen. Appellante heeft naar het oordeel van de rechtbank met de brief van 24 september 2013, dus nadat haar de cautie is gegeven, haar verklaring van 28 februari 2013 bevestigd.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellante betwist het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van schending van de waarborgen die haar als verdachte toekomen op grond van artikel 6 van het EVRM. Omdat zij niet verplicht is aan haar eigen veroordeling mee te werken, had haar voorafgaande aan het verhoor al de cautie moeten worden gegeven. Het EVRM schrijft de hoorplicht voor. Omdat zij niet is gehoord, is het boetebesluit onrechtmatig. De schriftelijke reactie van appellante kan niet als horen worden beschouwd en dient buiten de procedure te blijven. Tevens had het college appellante er voorafgaand aan haar verklaringen op moeten wijzen dat zij het recht had om een advocaat te consulteren. Vanwege strijd met het in artikel 6 van het EVRM neergelegde ‘fair trial’ dient alles wat zij heeft verklaard als onrechtmatig verkregen bewijs buiten beschouwing te blijven bij het boetebesluit. Hiervan uitgaande bieden de onderzoeksbevindingen onvoldoende feitelijke grondslag voor het opleggen van een boete. Bovendien is met een verhuizing een overgangsperiode gemoeid, zodat het aannemelijk is dat appellante eerst met ingang van 1 maart 2013 en niet al met ingang van 1 februari 2013 haar woonplaats in Amersfoort had. Appellante bestrijdt ten slotte dat de hoogte van de boete evenredig is.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad stelt voorop dat nu appellante geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen de in 1.3 genoemde besluiten, deze besluiten in rechte onaantastbaar zijn geworden. Als gevolg daarvan is in rechte komen vast te staan dat appellante over de periode van 1 februari 2013 tot en met 11 maart 2013 geen recht op bijstand heeft en dat zij de over de periode van 1 tot en met 28 februari 2013 gemaakte kosten van bijstand moet terugbetalen. Zoals eerder is overwogen over de bij wijze van maatregel toegepaste verlaging van bijstand (uitspraak van 20 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BV0075), brengt dit niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting en het gehanteerde benadelingsbedrag ook in dit geding met betrekking tot de opgelegde maatregel zonder meer een vaststaand gegeven is, omdat het daarbij gaat om een bestraffende sanctie. Dit geldt eveneens in geval van een opgelegde boete.
4.2.
Op grond van artikel 18a van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) en in werking getreden per
1 januari 2013, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
4.3.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. De inlichtingenverplichting is voor het college een noodzakelijk instrument om de rechtmatigheid van de bijstand te kunnen vaststellen. Voor zover een belanghebbende is verzocht om inlichtingen te verstrekken ter vaststelling van de rechtmatigheid van de bijstand kan deze zich niet met een beroep op de waarborgen van het EVRM aan zijn inlichtingenverplichting onttrekken.
4.4.
Uit oogpunt van waarborging van de aan artikel 6 van het EVRM te ontlenen rechten is in artikel 5:10a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegd dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht is ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Op grond van het tweede lid wordt voor het verhoor aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
4.5.
Omdat ingevolge artikel 6 van het EVRM bij een boeteoplegging naar aanleiding van een schending van de inlichtingenverplichting een aantal minimum waarborgen in acht moet worden genomen, kleurt de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over dat artikel de uitleg die de Raad geeft aan onder meer artikel 5:10a van de Awb. Uit vaste rechtspraak in sociale zekerheidszaken volgt dat bestuurlijke boetebesluiten niet mogen worden gebaseerd op verklaringen die tijdens een verhoor zijn afgelegd, indien voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op het zwijgrecht, terwijl betrokkene niet kon uitsluiten dat zijn verklaring aan een boetebesluit ten grondslag zou worden gelegd. Indien een belastende verklaring wordt afgelegd zonder dat voorafgaand daaraan de cautie is verstrekt of indien druk is uitgeoefend, zodat die verklaring niet in vrijheid is afgelegd, dient dit materiaal dat niet onafhankelijk van de wil van betrokkene is verkregen te worden uitgesloten van het bewijs voor de boeteoplegging. In dit verband wordt gewezen op de uitspraak van 1 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2607.
4.6.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de WWB bestaat het recht op bijstand jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 11 van boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Volgens artikel 1:10, eerste lid, van het BW bevindt de woonplaats van een natuurlijk persoon zich te zijner woonstede, en bij gebreke van een woonstede ter plaatse van zijn werkelijk verblijf. In
artikel 1:11, eerste lid, van het BW is bepaald dat een natuurlijk persoon zijn woonstede verliest door daden waaruit zijn wil blijkt om haar prijs te geven. Dit sluit niet uit dat een woonstede ook op grond van andere feiten en omstandigheden verloren kan gaan. De vraag waar iemand woonplaats heeft als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de WWB dient dan ook beantwoord te worden aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
4.7.
Uit de in 1.3 genoemde rapportage is het volgende af te leiden. De rechercheur heeft een omgevingsonderzoek ingesteld waaruit is gebleken dat appellante en haar moeder vanaf januari 2013 niet meer op het uitkeringsadres verblijven. Kennelijk daarop volgend heeft de rechercheur een onderzoek ingesteld bij de woningbouwvereniging. Een medewerker van de woningbouwvereniging heeft de rechercheur meegedeeld dat de bewoners aan het uitkeringsadres bij de woningbouwvereniging hadden gemeld dat zij tijdelijk voor een half jaar niet op het uitkeringsadres wonen. Op 6 februari 2013 heeft appellante op aanbellen op het uitkeringsadres niet opengedaan en op 7, 8 en 11 februari 2013 heeft de rechercheur waargenomen dat in de woning aan het uitkeringsadres geen verlichting brandde. Bij het bezoek van de rechercheur aan de woning van de broer van appellante in Amersfoort opende appellante de deur en nadat de rechercheur zich had gelegitimeerd en informatie had verstrekt over zijn komst, heeft hij met toestemming de woning betreden. Dat wat appellante bij die gelegenheid heeft verklaard is als volgt weergegeven in de rapportage: “Ik ontvang een uitkering van de sociale dienst van de gemeente Soest. Per 1 februari 2013 verblijf ik in Amersfoort bij mijn broer, Hanzeboulevard 41. Derhalve ben ik vanaf 1 februari 2013 niet meer woonachtig in [plaatsnaam] [uitkeringsadres]. Ik ben op de hoogte als ik niet verblijf in de gemeente Soest dat ik dan geen recht heb op een uitkering van de gemeente Soest, maar dan van de gemeente Amersfoort. U bent mij eigenlijk net voor want ik wil per 1 maart 2013 de WWB-uitkering van de gemeente Soest opzeggen en een nieuwe uitkering aanvragen in Amersfoort. Ik ben op correcte wijze behandeld. Ik ben zeker niet onder druk gezet voor het afleggen van deze verklaring.”
4.8.
Uit de rapportage valt niet af te leiden naar aanleiding van welke vraag en welke toelichting van de rechercheur appellante haar verklaring heeft afgelegd. Gelet op de in 4.7 weergegeven onderzoeksbevindingen van de rechercheur voorafgaande aan het huisbezoek op 28 februari 2013 moet er echter wel van uitgegaan worden dat dit huisbezoek aan de woning van de broer van appellante blijk gaf van een op dat moment bij de rechercheur bestaande verdenking van de overtreding van de inlichtingenverplichting van appellante. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat appellante, gelet op de wijze waarop en de omstandigheden waaronder zij haar verklaring heeft afgelegd, niet kon uitsluiten dat haar verklaring van
28 februari 2013 aan een boetebesluit ten grondslag zou worden gelegd. De rechercheur was onder deze omstandigheden dan ook gehouden om appellante voorafgaande aan haar verklaring de cautie te geven.
4.9.
Omdat appellante voorafgaand aan het afleggen van haar verklaring op 28 februari 2013 niet de cautie is gegeven, kan de in 4.7 opgenomen verklaring van appellante niet aan de opgelegde boete ten grondslag worden gelegd.
4.10.
Vervolgens ligt ter beoordeling voor of de overige onderzoeksbevindingen van de rechercheur en/of de brief van appellante van 24 september 2013 aan de opgelegde boete ten grondslag kunnen worden gelegd.
4.10.1.
Over het in 4.7 genoemde omgevingsonderzoek zijn in de rapportage geen concrete gegevens opgenomen. Het onderdeel over de woningbouwvereniging bevat geen data. De vier waarnemingen in de periode van 6 februari 2013 tot en met 11 februari 2013 houden in dat drie keer is waargenomen dat in de woning geen verlichting brandde, waarvan echter een keer om 14.15 uur en dat eenmalig de voordeur niet werd geopend. Dit is ontoereikend voor de conclusie dat appellante vanaf 1 februari 2013 niet meer op het uitkeringsadres woonde.
4.10.2.
Het standpunt van appellante dat zij niet is gehoord en dat haar brief van 24 september 2013 niet als substituut voor het horen kan worden beschouwd en buiten de procedure moet blijven, wordt niet gevolgd. Het college heeft appellante bij brief van 19 september 2013 in kennis gesteld van het voornemen om een boete op te leggen en appellante uitgenodigd voor een gesprek om toe te lichten waarom zij zich niet aan de inlichtingenverplichting heeft gehouden. Appellante heeft van de gelegenheid om gehoord te worden afgezien, omdat zij andere verplichtingen had. Onder die omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat zij ten onrechte niet is gehoord. Er is verder geen grond de uit eigen beweging geschreven brief van appellante van 24 september 2013, overigens nadat het college haar bij de eerder genoemde brief van 19 september 2013 de cautie had gegeven, bij de beoordeling van de opgelegde boete buiten beschouwing te laten. De inhoud van deze brief kan echter, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, niet worden gezien als een bevestiging van de verklaring van appellante van 28 februari 2013. Van betekenis daarvoor is dat de brief van 24 september 2013 geen consistente verklaring bevat waaruit ondubbelzinnig valt af te leiden dat appellante op
1 februari 2013 haar woonplaats niet meer in de gemeente Soest had.
4.10.3.
De overige onderzoeksbevindingen vormen dan ook een onvoldoende onderbouwing voor het standpunt van het college dat appellante haar woonplaats sinds 1 februari 2013 niet meer in de gemeente Soest had.
4.11.
Wat in 4.9 tot en met 4.10.3 is overwogen betekent dat er onvoldoende feitelijke grondslag is voor de conclusie dat appellante onjuiste of onvolledige inlichtingen over haar woonplaats heeft verstrekt. Het college was dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 18a van de WWB appellante een boete op te leggen.
4.12.
Gelet op 4.11 kan de beroepsgrond van appellante dat zij er ten onrechte niet op is gewezen dat zij voorafgaand aan het verhoor het recht heeft om een advocaat te consulteren, buiten bespreking blijven.
4.13.
Uit 4.11 volgt dat het hoger beroep van appellante slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen
zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen en, met toepassing van artikel 8:72a van de Awb, het besluit van 7 oktober 2013 herroepen. Daarmee komt de boete te vervallen.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 490,- in bezwaar, op € 490,- in beroep en op € 490,- in hoger beroep, voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 7 januari 2014;
- herroept het besluit van 7 oktober 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van
het vernietigde besluit van 7 januari 2014;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 1.470,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 167,- vergoedt;
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2015.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) C. Moustaïne