Uitspraak
14/5740 WWB, 14/5742 WWB, 16/3644 WWB
Datum uitspraak: 30 augustus 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
18 september 2014, 14/2114 en 14/2116 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd een nadere reactie en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juni 2016. Voor appellanten is
mr. Van Hoof verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
drs. A.A. Brouwer.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen sinds 3 januari 2013 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. In de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA), thans Basisregistratie personen, staan appellanten ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] (uitkeringsadres).
1.2.
Omdat appellant op 30 mei 2013 en 13 juni 2013 niet was verschenen op oproepen van het Re-integratiebureau Amsterdam, heeft de afdeling Handhaving van de Dienst Werk en Inkomen (DWI) van de gemeente Amsterdam een onderzoek ingesteld naar het recht op bijstand van appellanten. In dat kader is onder meer dossieronderzoek verricht en zijn appellanten meermalen opgeroepen voor een gesprek. Omdat appellanten niet zijn verschenen heeft het college bij besluit van 18 juli 2013 de bijstand van appellanten met ingang van
10 juli 2013 ingetrokken. Appellanten hebben daartegen geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3.
Op 19 juli 2013 hebben appellanten opnieuw bijstand aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 6 augustus 2013 afgewezen wegens schending van de medewerkingsverplichting van artikel 17 van de WWB omdat appellanten niet hebben gereageerd op oproepen voor een gesprek. Ook tegen dit besluit hebben appellanten geen rechtsmiddelen aangewend.
1.4.
Op 6 augustus 2013 heeft het Werkplein Centrum/Oost van de DWI aan de afdeling Handhaving van de DWI gemeld dat tijdens het in het kader van de aanvraag van 19 juli 2013 verrichte onderzoek is gebleken dat een zoon van appellanten naar school gaat in [V.] en lid is van een voetbalclub in [L.], waarvan appellant coach is, dat het pingedrag van appellant wijst op hoofdverblijf in de Gooi- en Vechtstreek en dat hij betaalt voor een provider die niet in Amsterdam actief is. Naar aanleiding van deze melding heeft de afdeling Handhaving van de DWI een nader onderzoek ingesteld. In dat kader is onder meer dossieronderzoek verricht, informatie opgevraagd bij Sportvereniging [naam sportvereniging], basisschool CSV [naam basisschool] en telecombedrijf Caiway. Verder is een getuige gehoord en zijn appellanten gehoord. Van het onderzoek is op 26 augustus 2013 een rapport van bevindingen opgemaakt. Een andere getuige is gehoord in het onderzoek in het kader van de aanvraag van 19 juli 2013. Van dat onderzoek is op 6 augustus 2013 een rapport van bevindingen opgemaakt.
1.5.
De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 15 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 maart 2014 (bestreden
besluit 1), de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 3 januari 2013 tot en met
9 juli 2013 tot een bedrag van € 7.431,98 van appellanten terug te vorderen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellanten door niet te melden dat zij feitelijk niet op het uitkeringsadres verbleven hun inlichtingenverplichting hebben geschonden, waardoor het recht op bijstand niet is vast te stellen. Abusievelijk heeft het college in dit besluit vermeld dat met het besluit van 18 juli 2013 de bijstand ingaande 3 januari 2013 is ingetrokken.
1.6.
Bij besluit van 21 november 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van eveneens
3 maart 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college aan appellanten een boete van € 7.431,98 opgelegd.
1.7.
Bij besluit van 2 juli 2014 (bestreden besluit 3) heeft het college bestreden besluit 1 herzien in die zin dat de bijstand met het besluit van 18 juli 2013 met ingang van 10 juli 2013 is ingetrokken. Het terugvorderingsbedrag blijft ongewijzigd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellanten tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen bestreden besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard.
3.1.
Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daarbij hebben zij het volgende aangevoerd. De bijstand over de periode van 3 januari 2013 tot en met 9 juli 2013 kan niet worden teruggevorderd omdat er geen voorafgaand intrekkingsbesluit is dat op deze periode betrekking heeft. In de onderzoeksresultaten is onvoldoende grond gelegen voor de conclusie dat appellanten geen hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres. Verder kan geen boete worden opgelegd, omdat voorafgaand aan het gesprek op 23 augustus 2013 aan appellanten niet de cautie is gegeven. Omdat de verklaring van appellanten van die datum en de toen overgelegde bankafschriften om die reden buiten beschouwing moeten blijven, resteert te weinig bewijs voor oplegging van de boete.
3.2.
Het college heeft bij besluit van 3 maart 2016 (nader besluit) de boete herzien en deze vastgesteld op € 1.590,-.
4. De Raad zal het nader besluit op grond van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in zijn beoordeling betrekken en komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 3 januari 2013 tot en met 9 juli 2013.
Intrekking en terugvordering (14/5740 WWB)
4.2.
Appellanten hebben aangevoerd dat er geen besluit tot intrekking van de bijstand met ingang van 3 januari 2013 is en dat de terugvordering om die reden een deugdelijke grondslag ontbeert. De rechtbank heeft hierover onder verwijzing naar vaste rechtspraak (uitspraken van 24 april 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW3750, en 16 september 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BF4613) overwogen dat het college bij niet zelfstandige terugvorderingsbesluiten gerechtigd is om uiterlijk bij de integrale heroverweging in bezwaar een aanvankelijke omissie, hierin bestaande dat is verzuimd een voorafgaand herzienings- of intrekkingsbesluit als bedoeld in artikel 54, derde lid, van de WWB te nemen, te herstellen. In dit geval heeft het college in het besluit van 15 oktober 2013 vastgesteld dat de bijstand van appellanten over de periode van 3 januari 2013 tot 10 juli 2013 is ingetrokken en in bestreden besluit 1 nader uiteengezet waarop die intrekking is gestoeld. Het aanvankelijke verzuim heeft het college daarom tijdig en op aanvaardbare wijze hersteld zodat in beginsel een grondslag voor terugvordering aanwezig was. De Raad onderschrijft dit oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
4.3.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.4.
De vraag waar iemand zijn woonadres heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De betrokkene is verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat gegeven van essentieel belang is voor de verlening van bijstand.
4.5.
Met de rechtbank wordt geoordeeld dat de onderzoeksresultaten een toereikende grondslag bieden voor de conclusie van het college dat appellanten in de te beoordelen periode niet hun hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres. Het college heeft terecht belang gehecht aan het pingedrag van appellanten dat zich hoofdzakelijk afspeelde in de Gooi- en Vechtstreek, de betalingen aan Caiway, een bedrijf dat wel in het Gooi maar niet in Amsterdam actief was op het gebied van internet, televisie en telefonie, de omstandigheden dat de kinderen in [V.] naar school gingen, dat de kinderen in [V.] en [L.] sportten en dat appellant in [L.] onbetaalde werkzaamheden heeft verricht als voetbalcoach, aan de verklaring van de benedenburen van twee adressen dat er een Hollandse vrouw en een andere man dan appellant onder hen woonden en dat zij in het portiek of in gezelschap van deze mensen nooit kinderen hebben gezien, alsmede aan de op 23 augustus 2013 door appellant afgelegde verklaring. Appellant heeft toen verklaard dat hij frequent verblijft in de woning van zijn broer in [V.], dat de bedden in die woning van hem zijn, dat de frequentie van overnachten in Amsterdam niet echt intensief was en dat hij meestal in [V.] was en dat hij tijdens het Suikerfeest, de Ramadan, de zomermaanden en in de schoolvakanties meestal in het Gooi verbleef. Verder heeft appellant verklaard dat hij ook in de weekends meestal in de Gooi- en Vechtstreek verbleef.
4.6.
Dat het bij voetbalclub Sportvereniging [naam sportvereniging] bekende adres van appellanten het uitkeringsadres is leidt niet tot een ander oordeel. Ook de omstandigheid dat de buurvrouw over de man op de haar getoonde foto heeft verklaard dat deze “lijkt op de bewoner van nummer 73” leidt niet tot een ander oordeel, omdat deze buurvrouw ook heeft verklaard dat appellante zeker niet de bewoonster is van het uitkeringsadres, dat op dit adres een Hollandse vrouw woont van naar schatting 24 jaar oud, dat haar buren van nummer 73 voor zover zij weet geen kinderen hebben en dat zij in hun gezelschap of in het portiek nooit kinderen heeft gezien. Appellanten hebben door het college geen juiste mededeling over hun verblijfsadres te doen, de op hen rustende inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg daarvan kan hun recht op bijstand in de te beoordelen periode niet worden vastgesteld.
4.7.
Gelet op 4.2 tot en met 4.6 heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat appellanten hun inlichtingenverplichting hebben geschonden. Het college was dan ook gehouden de bijstand van appellanten over de te beoordelen periode in te trekken.
4.8.
Tegen de terugvordering hebben appellanten geen zelfstandige beroepsgronden ingediend, zodat deze geen bespreking behoeft.
4.9.
Uit 4.7 en 4.8 volgt dat het hoger beroep, voor zover het de intrekking en terugvordering betreft, niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, zal in zoverre worden bevestigd.
Boete en nader besluit (14/5742 WWB en 16/3644 WWB)
4.10.
Uit wat hiervoor in zaak 14/5740 WWB is overwogen volgt dat appellanten hun inlichtingenverplichting hebben geschonden, zodat het college terecht de bijstand heeft ingetrokken en de gemaakte kosten van bijstand van appellanten heeft teruggevorderd. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451) brengt dit niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting en het gehanteerde benadelingsbedrag ook in dit geding over de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is, omdat het daarbij gaat om een bestraffende sanctie.
4.11.
Op grond van artikel 18a van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving en in werking getreden per 1 januari 2013, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
4.12.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. De inlichtingenverplichting is voor het college noodzakelijk om de rechtmatigheid van de bijstand te kunnen vaststellen. Voor zover een belanghebbende is verzocht om inlichtingen te verstrekken ter vaststelling van de rechtmatigheid van de bijstand, kan deze zich niet met een beroep op de waarborgen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) aan zijn inlichtingenverplichting onttrekken.
4.13.
Appellanten hebben aangevoerd dat hen voorafgaand aan het gesprek op 23 augustus 2013 niet de cautie is gegeven. Hun in dat gesprek afgelegde verklaring en de toen overgelegde bankafschriften moeten om die reden buiten beschouwing blijven.
4.14.
Uit het oogpunt van waarborging van de aan artikel 6 van het EVRM te ontlenen rechten is in artikel 5:10a, eerste lid, van de Awb neergelegd dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht is ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Op grond van het tweede lid wordt voor het verhoor aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
4.15.
Omdat ingevolge artikel 6 van het EVRM bij een boeteoplegging naar aanleiding van een schending van de inlichtingenverplichting een aantal minimumwaarborgen in acht moet worden genomen, kleurt de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over dat artikel de uitleg die de Raad geeft aan onder meer artikel 5:10a van de Awb. Uit vaste rechtspraak in sociale zekerheidszaken volgt dat bestuurlijke boetebesluiten niet mogen worden gebaseerd op verklaringen die tijdens een verhoor zijn afgelegd, indien voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op het zwijgrecht, terwijl betrokkene niet kon uitsluiten dat zijn verklaring aan een boetebesluit ten grondslag zou worden gelegd. Indien een belastende verklaring wordt afgelegd zonder dat voorafgaand daaraan de cautie is verstrekt of indien druk is uitgeoefend, zodat die verklaring niet in vrijheid is afgelegd, dient dit materiaal dat niet onafhankelijk van de wil van betrokkene is verkregen te worden uitgesloten van het bewijs voor de boeteoplegging. In dit verband wordt gewezen op de uitspraak van 1 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2607.
4.16.
Op 6 november 2013 heeft het college appellanten bericht voornemens te zijn hen een boete op te leggen en hen in de gelegenheid gesteld een toelichting te geven. Daarbij zijn appellanten gewezen op hun zwijgrecht. Appellanten hebben niet gereageerd. Appellanten hebben vervolgens in hun bezwaarschrift tegen de boete aangevoerd dat appellant vanuit onwetendheid tijdelijk in [V.] is gaan wonen om zoveel mogelijk bij zijn kinderen en vrouw te zijn. Dit had te maken met het feit dat de kinderen in deze omgeving naar school gingen en appellant weer aan het werk was in [M.]. Het verblijf in [V.] was een tijdelijke situatie; het was niet de bedoeling van appellanten zich definitief in [V.] te vestigen. Als appellanten hadden geweten dat hun feitelijke verblijfsadres in [V.] gevolgen zou hebben voor hun bijstand, dan hadden zij in [V.] bijstand aangevraagd of toch meer in Amsterdam verbleven.
4.17.
Appellanten hebben aldus uit eigen beweging en nadat zij bij het voornemen tot het opleggen van een boete op hun zwijgrecht waren gewezen verklaard dat zij in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf niet op het uitkeringsadres hadden. Dat zij voor het gehoor van 23 augustus 2013 niet op hun zwijgrecht zijn gewezen, daargelaten of dat, gelet op de aanleiding voor en de inhoud van dat gesprek was vereist, heeft er dus niet aan in de weg gestaan dat zij nadien in vrijheid schriftelijk hebben verklaard dat zij in de te beoordelen periode in [V.] hebben gewoond. Deze verklaring, gevoegd bij de aanwijzingen die het college vóór dat gehoor al had en de aanwijzingen die volgen uit de op 23 augustus 2013 overgelegde bankafschriften, vormt voldoende grondslag voor de conclusie van het college dat appellanten over de te beoordelen periode de inlichtingenverplichting hebben geschonden en dat als gevolg daarvan hun recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Daarbij betrekt de Raad dat het zwijgrecht niet inhoudt dat iemand op geen enkele manier kan worden gedwongen aan zijn eigen veroordeling mee te werken en dat iemand wel kan worden gedwongen materiaal over te leggen dat onafhankelijk van zijn wil bestaat, zoals zijn bankafschriften (zie het arrest van het EHRM van 17 december 1996, ECLI:NL:XX:1996:ZB6862).
4.18.
Het college heeft bij het nader besluit bestreden besluit 2 niet langer gehandhaafd en een boete van € 1.590,- opgelegd. Appellanten hebben de hoogte van de bij het nader besluit opgelegde boete niet bestreden en ook de Raad is van oordeel dat deze evenredig, passend en geboden is. Het college heeft de boete bepaald aan de hand van de door de Raad in de uitspraken van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807, en 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:8 tot en met 13, gegeven criteria, waarbij het college is uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
4.19.
Uit 4.13 tot en met 4.18 volgt dat het hoger beroep in de zaak 14/5742 WWB slaagt, dat de aangevallen uitspraak in zoverre moet worden vernietigd, dat het beroep tegen bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk moet worden verklaard en dat het beroep tegen het nader besluit ongegrond is.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze worden begroot op € 992,- in beroep en € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 1.984,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
in de zaak 14/5740 WWB
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
in de zaak 14/5742 WWB
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.984,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 167,- vergoedt;
in de zaak 16/3644 WWB
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 maart 2016 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en M. ter Brugge en C.J. Borman als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2016.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) M.S. Boomhouwer