Uitspraak
12/6842 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van
16 november 2012, 12/1124 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant], wonende te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J. van Ravenhorst, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2014. Appellant is zelf verschenen, bijgestaan door mr. Van Ravenhorst. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A. Put.
OVERWEGINGEN
1.1. In 1986 heeft appellant zich in verband met psychische klachten ziek gemeld voor zijn werk als loodgieter. Op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) heeft appellant vanaf het einde van de wachttijd een uitkering ontvangen die is berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
1.2. Naar aanleiding van een signaal uit de eigen organisatie is het Uwv begin 2010 een onderzoek gestart naar de inkomsten uit arbeid van appellant. Op 27 april 2010 belde een fraude-inspecteur van het Uwv ’s morgens vroeg bij de woning van appellant aan. Appellant deed open, de fraude-inspecteur legitimeerde zich en lichtte de reden van zijn komst toe. Vervolgens heeft appellant ter plekke een mondelinge verklaring afgelegd. In zijn rapport van 3 mei 2010 heeft de fraude-inspecteur van het Uwv daar de volgende weergave van gegeven:
“Sinds ongeveer 10 jaar, 01-01-2000, doe ik klussen bij particulieren en voor [bedrijf]. Ik verbouw keukens, badkamers, leidingwerk, het afwerken van kozijnen, schilderwerk binnen en buiten. In ’n drukke week werk ik maximaal 40 u p.w. Er zijn op jaarbasis ook weken dat ik geen klussen heb. Gemiddeld werk ik tussen 15u / 20u p.w. In het begin was het veel minder. Door de jaren heen leerden de mensen me kennen en kreeg ik steeds meer werk. Ik vraag € 15,= per uur. In het begin vroeg ik F 20,= p.u. Bij [bedrijf], waar ik regelmatig klussen van krijg, werk ik sinds ongeveer 3 jaar. Verbouwingen van zijn panden. Ik ben het gaan doen uit geldnood. Ik heb op dit moment nog ’n schuld van ongeveer € 40.000,=. Ongeveer 10 jaar geleden ben ik gescheiden. Toen we elkaar leerden kennen hadden we alle 2 veel schulden. We hebben alles op een hoop gegooid en toen moest ik meebetalen aan haar grote schulden. Op dit moment betaal ik alle aflossingen omdat mijn ex niet te vinden is.” Verder is in het rapport van de fraude-inspecteur van het Uwv vermeld:
“Ik heb de verzekerde - toen hij mij spontaan ging mede delen waarom hij is gaan
klussen - medegedeeld dat hij mij dat niet hoefde te vertellen. Hij vond het echter wel van belang om de redenen te vermelden.”
1.3. Bij besluit van 26 juli 2010 heeft het Uwv te kennen gegeven dat over de periode van
1 januari 2007 tot en met 1 maart 2010 toepassing wordt gegeven aan de in artikel 44 van Pro de WAO opgenomen anti-cumulatieregels. In verband hiermee is bij besluit van
22 september 2010 een bedrag van € 35.513,83 van appellant teruggevorderd. De bezwaren van appellant tegen het anti-cumulatiebesluit van 26 juli 2010 en het terugvorderingsbesluit van 22 september 2010 zijn door het Uwv bij besluit van 7 februari 2011 ongegrond verklaard. Het beroep van appellant daartegen is bij uitspraak van 24 juni 2011 door de rechtbank ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is geen rechtsmiddel aangewend.
1.4. Door het Uwv is aangifte gedaan van door appellant gepleegde zwarte uitkeringsfraude. Met betrekking tot deze aangifte is bij brief van 16 augustus 2011 door de officier van justitie aan appellant meegedeeld dat, een dag voor de geplande strafzitting, is besloten om appellant niet verder strafrechtelijk te vervolgen wegens het ontbreken van toereikend wettig bewijs.
1.5. Vervolgens heeft het Uwv bij besluit van 4 januari 2012 aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.269,-. Het bezwaar van appellant hiertegen is bij besluit van
14 februari 2012 (bestreden besluit) ongegrond verklaard onder verwijzing naar de artikelen 80 en 29a van de WAO, het Boetebesluit sociale zekerheidswetten en de Beleidsregel Boete werknemer 2010.
2.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat uit de in het rapport van 3 mei 2010 opgenomen weergave van de verklaring van appellant van
27 april 2010 is af te leiden dat appellant de mededelingsplicht heeft geschonden die ingevolge artikel 80 van Pro de WAO op hem rust. Naar het oordeel van de rechtbank was de fraude-inspecteur van het Uwv niet gehouden om appellant voorafgaande aan zijn verklaring van 27 april 2010 de cautie te geven. In dit verband is overwogen dat appellant op
27 april 2010 nog geen zwijgrecht had, omdat hij toen niet is verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Daarbij is verwezen naar artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3.1.
In hoger beroep vecht appellant de ongegrondverklaring van zijn beroep aan. Daarbij is, ook met een beroep op het recht op een eerlijk proces als gegarandeerd door artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), betoogd dat het bestuurlijke boetebesluit dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, niet mag worden gebaseerd op de verklaring van appellant van 27 april 2010, omdat appellant voorafgaand aan het verhoor waarin hij deze verklaring heeft afgelegd, niet is meegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht is.
3.2.
Het Uwv heeft niet tegengesproken dat appellant voorafgaande aan het verhoor van
27 april 2010 niet is meegedeeld dat hij niet verplicht was tot antwoorden. In navolging van de aangevallen uitspraak heeft het Uwv in hoger beroep primair betoogd dat appellant op
27 april 2010 nog geen zwijgrecht had, omdat hij toen niet is verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Subsidiair heeft het Uwv het standpunt ingenomen dat zo er op 27 april 2010 al sprake mocht zijn geweest van gehoudenheid tot het geven van de cautie, de fraude-inspecteur van het Uwv appellant er gedurende het verhoor van 27 april 2010 in elk geval op enig moment op heeft gewezen dat hij niet hoefde te vertellen ‘waarom’ hij is gaan klussen en dat die mededeling is aan te merken als een bestuursrechtelijke cautie.
4.1.
De Raad oordeelt als volgt.
4.2.
Op grond van artikel 80 van Pro de WAO is degene die in het genot is van een arbeidsongeschiktheidsuitkering verplicht om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging aan het Uwv alle feiten en omstandigheden mee te delen, waarvan het redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op of de hoogte van de arbeidsongeschiktheidsuitkering of het bedrag dat daarvan wordt uitbetaald.
4.3.1.
Naleving van artikel 80 van Pro de WAO wordt zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk punitief gehandhaafd.
4.3.2.
Artikel 227b van het Wetboek van Strafrecht luidt:
“Hij die, in strijd met een hem bij of krachtens wettelijk voorschrift opgelegde verplichting, opzettelijk nalaat tijdig de benodigde gegevens te verstrekken, wordt, indien het feit kan strekken tot bevoordeling van zichzelf of een ander, terwijl hij weet of redelijkerwijze moet vermoeden dat de gegevens van belang zijn voor de vaststelling van zijn of eens anders recht op een verstrekking of tegemoetkoming dan wel voor de hoogte of de duur van een dergelijke verstrekking of tegemoetkoming, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren of geldboete van de vijfde categorie.”
Artikel 447d van het Wetboek van Strafrecht luidt:
“Hij die, in strijd met een hem bij of krachtens wettelijk voorschrift opgelegde verplichting, nalaat tijdig de benodigde gegevens te verstrekken, wordt, indien deze gegevens van belang zijn voor de vaststelling van zijn of eens anders recht op een verstrekking of tegemoetkoming dan wel voor de hoogte of de duur van een dergelijke verstrekking of tegemoetkoming, gestraft met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie.”
4.3.3.
In artikel 29a van de WAO, zoals dit artikel ten tijde in dit geding van belang luidde, is bepaald dat het Uwv een bestuurlijke boete oplegt van ten hoogste € 2.269,- indien artikel 80 van Pro de WAO niet of niet behoorlijk is nageleefd.
4.4.
In het eerste lid van artikel 29b van de WAO, dat per 1 juli 2009 is vervallen, is bepaald dat indien het Uwv jegens de belanghebbende een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat aan hem wegens een bepaalde gedraging een boete zal worden opgelegd, de belanghebbende niet langer verplicht is ter zake van die gedraging enige verklaring af te leggen, voor zover het betreft de boeteoplegging. Verder is in het eerste lid van artikel 29b van de WAO bepaald dat de belanghebbende hiervan in kennis wordt gesteld alvorens hem mondeling om informatie wordt gevraagd. In het per 1 juli 2009 in werking getreden artikel 5:10a van de Awb is een regeling opgenomen die, voor toepassing in socialezekerheidszaken, vergelijkbaar is met de regeling die tot die datum was opgenomen in het eerste lid van artikel 29b van de WAO en het nagenoeg gelijkluidende eerste lid van artikel 27b van de Werkloosheidswet (WW).
4.5.
Ingevolge artikel 6 van Pro het EVRM moet bij een boeteoplegging naar aanleiding van een schending van de inlichtingenplicht neergelegd in artikel 80 van Pro de WAO, net als bij de strafrechtelijke handhaving van dat artikel, een aantal minimumwaarborgen voor een eerlijk proces in acht worden genomen. Daarom kleurt de rechtspraak over artikel 6 van Pro het EVRM van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de uitleg die de Raad geeft aan het eerste lid van artikel 29b van de WAO, aan het eerste lid van artikel 27b van de WW, en aan artikel 5:10a van de Awb. Kortheidshalve wordt in dit verband verwezen naar de uitspraken van de Raad van 16 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU6392, rechtsoverweging 7.3, van
21 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY3772, rechtsoverwegingen 6.7.2 en 6.7.3, en van 3 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ6621, rechtsoverwegingen 5.11 en 5.12. Uit deze rechtspraak volgt dat in socialezekerheidszaken bestuurlijke boetebesluiten niet mogen worden gebaseerd op verklaringen die tijdens een verhoor zijn afgelegd, indien voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op het zwijgrecht, terwijl betrokkene niet kon uitsluiten dat zijn verklaring aan een boetebesluit ten grondslag zou worden gelegd.
4.6.
Het onder 3.2 weergegeven primaire betoog van het Uwv kan niet leiden tot het door het Uwv in deze zaak nagestreefde resultaat. Voor de beoordeling van de toelaatbaarheid als bewijs van de op 27 april 2010 door appellant afgelegde verklaring is namelijk niet uitsluitend bepalend of appellant op 27 april 2010 al dan niet is verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Het onder 3.2 weergegeven subsidiaire betoog van het Uwv, dat lijkt te zijn ontleend aan de per 17 mei 2007 vervallen Uwv-Beleidsregel zwijgrecht, faalt. Het zwijgrecht heeft niet alleen betrekking op het ‘waarom’, maar ook op het ‘wat’. In dit verband wordt volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van de Raad van
20 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2499, rechtsoverweging 6.10.
4.7.
Omdat, gelet op de stellingname van partijen en de gedingstukken, moet worden aangenomen dat appellant voorafgaand aan het verhoor van 27 april 2010 niet is meegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden, mag de weergave van de verklaring van appellant van 27 april 2010 die opgenomen is in het onder punt 1.2 vermelde rapport van 3 mei 2010, niet worden gebruikt voor de onderbouwing van de bij het bestreden besluit gehandhaafde bestraffende sanctie.
4.8.
Uit wat onder punt 4.2 tot en met punt 4.7 is overwogen, vloeit voort dat het hoger beroep van appellant slaagt en dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. Niet in geschil is dat er in deze zaak geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd op basis van alleen de informatie waarover het Uwv beschikt naast de in het rapport van
3 mei 2010 opgenomen weergave van de verklaring van appellant van 27 april 2010. Daarom zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 januari 2012 te herroepen. Daarmee komt de bestuurlijke boete te vervallen.
5.
Het Uwv wordt veroordeeld in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op in totaal € 2.435,-, waarvan € 487,- voor verleende rechtsbijstand in bezwaar, € 974,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en € 974,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 4 januari 2012;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.435.-;
- bepaalt dat het Uwv aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 157,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en
H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van H.J. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2014.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) H.J. Dekker
IvZ