Uitspraak
11/4152 WWB
Datum uitspraak: 14 oktober 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
8 juni 2011, 11/461 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M. Dorgelo, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 mei 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dorgelo. Het college is niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 8 september 2005 heeft appellant zich bij het Centrum voor werk en inkomen (CWI) gemeld en vervolgens bijstand ingevolge de Wet Werk en Bijstand (WWB) aangevraagd met ingang van januari 2005. Bij besluit van 24 november 2005 heeft het college appellant met ingang van 8 september 2005 bijstand toegekend. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit wat betreft de ingangsdatum. Bij besluit van 14 augustus 2008 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft bij uitspraak van 24 maart 2009 het beroep tegen het besluit van 24 november 2005 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK6840, heeft de Raad deze uitspraak vernietigd, het beroep van appellant tegen de beslissing op bezwaar van 14 augustus 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 24 november 2005 herroepen en bepaald dat aan appellant vanaf 27 januari 2005 bijstand wordt toegekend naar de voor hem toepasselijke norm. Het college heeft aan appellant alsnog bijstand verleend over de periode van
27 januari 2005 tot en met 7 september 2005, welke in maart 2010 is uitgekeerd.
1.2.
Bij brief van 27 maart 2010 heeft appellant verzocht om vergoeding van de materiële en immateriële schade, die hij stelt geleden te hebben door wat onder 1.1 is opgenomen.
1.3.
Bij besluit van 8 november 2010 heeft het college € 2.543,34 aan wettelijke rente toegekend over de nabetaling van de bijstand die betrekking had op de periode van
27 januari 2005 tot en met 7 september 2005 (schadeperiode). Voor het overige heeft het college de verzoeken om vergoeding van materiële en immateriële schade afgewezen.
1.4.
Bij besluit van 22 december 2010 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 8 november 2010 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft daarbij, samengevat, aangevoerd dat de rechtbank bij het beoordelen van de materiële schade ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de rechtspraak van de Raad over schade die voortvloeit uit de vertraagde uitbetaling van de bijstand (onder meer de uitspraak van 11 januari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP2317), terwijl appellant heeft aangevoerd dat de schade voortkomt uit de vertraagde statuswijziging van appellant van niet-uitkeringsgerechtigde in uitkeringsgerechtigde. De rechtbank heeft vervolgens nagelaten bij de opgevoerde materiële schadeposten voor iedere post afzonderlijk het oorzakelijke verband te onderzoeken.
3.2.
Appellant heeft zich verder op het standpunt gesteld dat een causaal verband bestaat tussen de geleden immateriële schade en de te late uitbetaling van de uitkering.
3.3.
Tot slot heeft appellant aangevoerd dat hij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, recht heeft op schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hierbij heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat de procedure, zoals onder 1.1. staat vermeld, langer heeft geduurd dan vier jaar.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 8 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP8145) is een beslissing over de vergoeding van beweerdelijk geleden schade een zelfstandig schadebesluit, indien deze schade het gevolg is van een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is (materiële connexiteit). Voorts is het vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 14 oktober 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AR7781) dat het (hoger) beroep tegen een zelfstandig schadebesluit wordt beoordeeld door de bestuursrechter die bevoegd is te oordelen over het (hoger) beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (processuele connexiteit).
4.1.2. Appellant heeft aan zijn inleidend verzoek om vergoeding van materiële en immateriële schade de onrechtmatigheid van het (primaire) besluit van 24 november 2005 ten grondslag gelegd. Daarmee is sprake van processuele en gestelde materiële connexiteit.
4.2.
Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2013, 50) in werking getreden. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 juli 2013.
4.3.
Bij de toetsing van een zelfstandig schadebesluit als het onderhavige zoekt de Raad aansluiting bij het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht. Voor vergoeding van schade is vereist dat de gestelde schade verband houdt met een onrechtmatig besluit en voorts dat alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij aan het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend (uitspraak van
28 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR0611).
4.4.
Niet in geschil is dat het besluit van 24 november 2005 onrechtmatig is voor zover daarbij geen bijstand is toegekend over de schadeperiode (onrechtmatig besluit).
4.5.
De Raad begrijpt het standpunt van appellant in hoger beroep aldus dat alle door hem gestelde schadeposten voortvloeien uit het onrechtmatige besluit en dat de geleden schade bij lange na niet wordt gecompenseerd door de nabetaling en de daarover vergoede wettelijke rente.
Materiële schade
4.6.
De rechtbank heeft bij de beoordeling van de materiële schade aansluiting gezocht bij vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 11 januari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP2317) en geoordeeld dat er voor zelfstandige vergoeding van uit het tijdelijk gemis aan voldoende inkomsten voortgevloeide kosten, naast de toekenning van de wettelijke rente, geen plaats is. Appellant betoogt dat de door hem opgevoerde materiële schadeposten, voor zover ter zitting gehandhaafd, geen betrekking hebben op vergoeding van schade wegens vertraging in de voldoening van een geldsom, maar dat de door hem geleden materiële schade voortvloeit uit de vertraagde statuswijziging van appellant van
niet-bijstandsgerechtigde in een wel bijstandsgerechtigde. De rechtbank heeft aan dit betoog geen overweging gewijd. Dit leidt wat betreft de beslissing op het verzoek om vergoeding van materiële schade, gelet op wat hierna wordt overwogen, echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
4.6.1.
Appellant heeft als schadevergoeding verzocht om vergoeding van zijn in de schadeperiode gemaakte ziektekosten, omdat hij door het ontbreken van de status van bijstandsgerechtigde niet tegen ziektekosten verzekerd was. De Raad begrijpt uit het verhandelde ter zitting dat appellant niet voor ziektekosten verzekerd was, doordat zijn ziektekostenverzekering met terugwerkende kracht is beëindigd per de datum dat hij zich als ondernemer heeft uitgeschreven bij de Belastingdienst. Appellant is vervolgens geen nieuwe ziektekostenverzekering aangegaan. De status van appellant als niet-bijstandsgerechtigde stond er echter niet aan in de weg om een nieuwe ziektekostenverzekering af te sluiten. Daarom kan de gestelde schade, daarin bestaande dat appellant niet-verzekerde ziektekosten heeft moeten dragen, niet als gevolg worden aangemerkt van het onrechtmatige besluit.
4.6.2.
Voorts heeft appellant verzocht om vergoeding van schade voor het mislopen van financiële voordelen door het ontbreken van de status van bijstandsgerechtigde. Het is appellant hierbij te doen om de langdurigheidstoeslag (in de vorm van een knipkaart) over de periode januari 2008 tot september 2008, om vergoeding van de gederfde kwijtschelding van gemeentelijke lasten in 2005 en om vergoeding van de gederfde toevoeging voor rechtsbijstand in het kader van een civiele procedure die is aangevangen op 22 maart 2005.
4.6.3.
Een bijstandsgerechtigde zal vrijwel altijd voldoen aan de gestelde inkomenseis voor tegemoetkomingen op grond van regelingen voor min- en onvermogenden en dergelijke. Dat betekent echter niet dat anderen dan bijstandsgerechtigden geen aanspraak op deze regelingen zouden kunnen maken. Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 januari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP2317) is van belang dat voor dergelijke tegemoetkomingen afzonderlijke aanvragen kunnen worden ingediend en dat deze regelingen een eigen beoordelingskader kennen. In het dossier bevinden zich geen stukken die betrekking hebben op aanvragen om een langdurigheidstoeslag. Voorts blijkt uit de overgelegde stukken niet op welke gronden het verzoek om kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen op
24 augustus 2005 is afgewezen. Ten slotte staat vast dat appellant geen aanvraag om een toevoeging voor rechtsbijstand heeft ingediend. Hieruit volgt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gestelde mislopen van financiële voordelen een gevolg is van het ontbreken van de status van bijstandsgerechtigde.
4.7.
Uit het voorstaande vloeit voort dat appellant geen recht heeft op een grotere vergoeding van de door hem gestelde materiële schade, dan hem met vergoeding van de wettelijke rente is betaald.
Immateriële schade
4.8.
Bij het beantwoorden van de vraag of er voldoende aanleiding bestaat om immateriële schadevergoeding toe te kennen, moet naar vaste rechtspraak van de Raad ook zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht (uitspraak van 21 maart 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC9247). Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft een benadeelde overeenkomstig artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek (BW) recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is aangetast of op andere wijze in zijn persoon is aangetast. De wetgever heeft daarbij het oog gehad op ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer alsook op andere persoonlijkheidsrechten van de betrokkene (CRvB 5 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL0342). In het licht hiervan is voor vergoeding van immateriële schade onvoldoende dat sprake is van min of meer sterk psychisch onbehagen en van zich gekwetst voelen door het onrechtmatig genomen besluit (CRvB 27 augustus 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BF1067).
4.9.
Appellant heeft in dit verband aangevoerd dat hij door toedoen van het college zijn fysieke en psychische gezondheidsproblemen zijn verergerd, waardoor het tot een breuk is gekomen in de relatie met zijn dochter en tot het verlies van de mogelijkheid om een werkend bestaan op te bouwen. Daarbij is verwezen naar een verklaring van zijn huisarts uit 2007.
4.10.
Het is zeker niet ondenkbaar dat bij appellant onvrede of psychisch onbehagen is ontstaan door het niet tijdig uitbetalen van de bijstandsuitkering. Appellant heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat hij daar zodanig onder heeft geleden dat sprake is van geestelijk letsel dat kan worden beschouwd als een ernstige inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer dan wel op andere persoonlijkheidsrechten als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, van het BW. Met juistheid heeft de rechtbank daarvoor in de verklaring van de huisarts onvoldoende grond gevonden, aangezien in die verklaring slechts in algemene zin is verwoord dat appellant ernstige psychische problemen heeft.
Redelijke termijn
4.11.
Met betrekking tot het door appellant gedane verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens schending van de redelijke termijn van artikel 6, eerste lid, van het EVRM wordt het volgende overwogen.
4.12.
De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het processuele gedrag van verzoeker gedurende de gehele procesgang.
4.13.
De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken als deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
4.14.
De redelijke termijn is aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift op
4 januari 2006. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, markeert niet de uitspraak van de Raad van 15 december 2009 het einde van de procedure, maar eindigt deze pas in een geval zoals dit met de nabetaling van de bijstand in maart 2010. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 21 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:102. Hieruit volgt dat de procedure een periode heeft beslagen van vier jaar en twee maanden, zodat de redelijke termijn is overschreden.
4.15.
Naar vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009) is in beginsel een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
4.16.
Voor de wijze van beoordeling van een verzoek als dat van appellant om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6,
eerste lid, van het EVRM, wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009. Voor dit geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het college op 4 januari 2006 van het bezwaarschrift van appellant tot de datum van de nabetaling van de bijstand in maart 2010 zijn vier jaar en ruim twee maanden verstreken. Er is sprake van een te lange behandelingsduur bij het college, nu tussen de ontvangst van het bezwaarschrift op 4 januari 2006 en het bestreden besluit van
14 augustus 2008, twee jaar en ruim zeven maanden zijn verstreken. Daarbij komt de periode vanaf het instellen van beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar tot de dag na de datum van de beslissing op bezwaar voor rekening van het bestuursorgaan
(CRvB 23 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI3430). Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel is geen sprake, nu deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. Geen aanleiding bestaat de redelijke termijn voor de procedure als geheel te stellen op een andere termijn dan vier jaar. Dit betekent dat de redelijke termijn met twee maanden is overschreden. Dat leidt tot een schadevergoeding van € 500,-. Van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt en is niet gebleken.
5.
Uit 4.14 tot en met 4.16 volgt dat appellant jegens het college recht heeft op vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 500,-. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond, voor zover daarbij geen vergoeding van immateriële schade is toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd wegens strijd met artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door, met herroeping van het besluit van 8 november 2010 in zoverre, te bepalen dat de schade verband houdend met de redelijke termijn wordt vergoed
tot € 500,-.
6.1.
Appellanten hebben verzocht om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Nu bij deze uitspraak het besluit van 8 november 2010 wordt herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid, zal het college op grond van artikel 8:75 in verbinding met artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht worden veroordeeld in de kosten van appellanten in bezwaar. Deze kosten worden begroot op € 974,- aan kosten van rechtsbijstand.
6.2.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 974,- in beroep en op € 974,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 1.948.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 december 2010 voor zover het ziet op de weigering
schadevergoeding toe te kennen vanwege overschrijding van de redelijke termijn;
- herroept het besluit van 8 november 2010 voor zover daarbij is geweigerd schadevergoeding
toe te kennen vanwege overschrijding van de redelijke termijn, kent appellant deswege een
schadevergoeding toe van € 500,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt
van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 december 2010;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 153,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de kosten van appellanten in bezwaar, beroep en hoger beroep tot
een bedrag van in totaal: € 2.922,-.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van C.E.M. van Paddenburgh als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2014.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.E.M. van Paddenburgh