Uitspraak
13/3220 WIA
Datum uitspraak: 28 januari 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant
van 8 mei 2013, 11/2084 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.E. Crone hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 24 september 2014. Voor appellant is
mr. R.L.J.J. Vereijken, collega van mr. Crone, verschenen. Het Uwv heeft zich met voorafgaand bericht niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
1. Appellant was werkzaam als onderhoudsmonteur technische dienst. Op 6 januari 2009 is hij wegens psychische klachten voor dat werk uitgevallen. Appellant heeft op 12 oktober 2010 een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aangevraagd. Bij besluit van 9 februari 2011 is hem met ingang van 12 januari 2011 een WGA-uitkering toegekend en is hem meegedeeld dat aan zijn werkgever geen zogenoemde loonsanctie is opgelegd, omdat deze voldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Appellant heeft tegen het niet opleggen van een loonsanctie bezwaar gemaakt. Bij besluit van 18 mei 2011 (bestreden besluit) is het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat heroverweging door de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep tot de conclusie heeft geleid dat terecht geen loonsanctie is opgelegd. Voors is naar aanleiding van wat appellant in bezwaar heeft aangevoerd over de naar zijn mening onvoldoende activiteiten van zijn werkgever overwogen dat dit niet kan leiden tot een ander standpunt van het Uwv met betrekking tot de loonsanctie, omdat een eventuele loondoorbetalingsverplichting niet kan worden opgelegd na afloop van de wachttijd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en zijn verzoek om schadevergoeding afgewezen. De rechtbank heeft overwogen dat, hoewel geen loonsanctie meer kan worden opgelegd, het procesbelang van appellant is gelegen in de - op voorhand niet onaannemelijke - schade die appellant door het bestreden besluit lijdt. De rechtbank heeft het bestreden besluit in stand gelaten, omdat zij geen aanleiding had om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies van de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep.
3. In hoger beroep heeft appellant het standpunt herhaald dat zijn werkgever tekort is geschoten in zijn re-integratieverplichting. De arbodienst van zijn werkgever heeft hem voor behandeling doorverwezen naar HSK, een organisatie voor psychische zorg, waar een verkeerde diagnose is gesteld. Vervolgens zijn bij HSK medicijnen voorgeschreven die na enige tijd in een te hoog tempo weer zijn afgebouwd. Daardoor zijn appellants klachten toegenomen en is zowel zijn herstel als zijn re-integratie belemmerd. Volgens appellant heeft zijn werkgever bovendien ten onrechte niet de adviezen van de arbodienst opgevolgd. De arbodienst heeft appellant afgeraden om alleen te werken en om in contact te zijn met klanten. Toch heeft appellant werkzaamheden op locatie bij klanten moeten verrichten. Tot slot heeft de werkgever te snel het zogenoemde tweede spoor willen opstarten, terwijl uit een deskundigenonderzoek was gebleken dat werkzaamheden bij de werkgever nog mogelijk waren.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Op grond van artikel 7:629, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) - voor zover in dit geding van belang - behoudt de werknemer voor een tijdvak van 104 weken recht op 70% van het naar tijdruimte vastgestelde loon, indien hij de bedongen arbeid niet heeft verricht omdat hij in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte daartoe verhinderd was.
4.1.2.
Op grond van artikel 23 van de Wet WIA geldt een wachttijd van 104 weken voordat de verzekerde aanspraak kan maken op een WIA-uitkering.
4.1.3.
Op grond van artikel 65 van de Wet WIA beoordeelt het Uwv bij de aanvraag voor een WIA-uitkering of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.
4.1.4.
Indien de verrichte re-integratie-inspanningen als onvoldoende zijn beoordeeld, verlengt het Uwv op grond van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens de werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 7:629 van het BW, opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van zijn re-integratieverplichtingen kan herstellen. Het hier bedoelde tijdvak is ten hoogste 52 weken.
4.1.5.
In artikel 25, tiende lid, van de Wet WIA - voor zover in dit geding van belang - is bepaald dat het Uwv de beschikking omtrent de toepassing van het negende lid van artikel 25 van de Wet WIA uiterlijk zes weken voor het einde van de wachttijd geeft.
4.1.6.
Op grond van artikel 25, elfde lid, van de Wet WIA - voor zover in dit geding van belang - vindt de verlenging van het tijdvak als bedoeld in het negende lid van artikel 25 van de Wet WIA niet plaats indien het Uwv de beschikking omtrent de toepassing van het negende lid niet geeft voor afloop van de wachttijd.
4.2.
Het Uwv heeft, nadat op 12 oktober 2010 de WIA-aanvraag van appellant was ontvangen, de re-integratie-inspanningen van de werkgever en de aanspraak van appellant op een WIA-uitkering beoordeeld. Het besluit van 9 februari 2011 is gebaseerd op een rapport van een verzekeringsarts van het Uwv van 31 januari 2011, een door deze arts opgestelde Functionele Mogelijkhedenlijst en een rapport van een arbeidsdeskundige van het Uwv van
4 februari 2011. Het rapport van de arbeidsdeskundige bevat naast een berekening van de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant ook een beschrijving van de re-integratie-inspanningen van de werkgever. De arbeidsdeskundige is in samenspraak met de verzekeringsarts tot de conclusie gekomen dat de re-integratie-inspanningen, gelet op de medische situatie van appellant, voldoende zijn geweest.
4.3.
Met het besluit van 9 februari 2011 zijn aan appellant twee beslissingen kenbaar gemaakt. Onder het kopje “beslissing over uw uitkering” heeft het Uwv vastgesteld dat voor appellant recht op een WGA-uitkering is ontstaan en onder het kopje “beslissing over verplichting loon door te betalen” staat vermeld:
“Bij uw aanvraag voor een WIA-uitkering heeft u het re-integratieverslag meegestuurd. In dit verslag staat welke activiteiten u met uw werkgever heeft ondernomen om weer (gedeeltelijk) aan het werk te gaan. Wij hebben dit verslag beoordeeld. Volgens ons heeft uw werkgever voldoende gedaan aan uw re-integratie. Daarom hoeft hij niet langer uw loon door te betalen.”
4.4.
De in 4.1.2 genoemde wachttijd was in het geval van appellant op 12 januari 2011 geëindigd. De aan het bestreden besluit ten grondslag liggende overweging dat bij het besluit geen loonsanctie meer kon worden opgelegd, is juist. Ook indien het Uwv in het bezwaar van appellant aanleiding had gezien voor een andere opvatting over de re-integratie-inspanningen van de werkgever, had de in artikel 25, tiende lid, van de Wet WIA genoemde termijn aan het alsnog opleggen van een loonsanctie in de weg gestaan (zie ook de uitspraak van de Raad van 9 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY8075).
4.5.
Dat een loonsanctie bij het bestreden besluit niet meer kon worden opgelegd, betekent niet dat appellant geen belang heeft bij een beoordeling door de bestuursrechter van de in het besluit van 9 februari 2011 verwoorde en bij het bestreden besluit gehandhaafde opvatting van het Uwv dat de werkgever van appellant niet in zijn re-integratieverplichtingen is tekortgeschoten. Appellant heeft te kennen gegeven dat hij de schade vergoed wil hebben die het gevolg is van het - volgens hem - ten onrechte niet opleggen van een loonsanctie.
4.6.1.
De Raad heeft er thans behoefte aan het kader te schetsen van de mogelijkheden van de werknemer om op te komen tegen het oordeel dat het Uwv geeft over de re-integratie-inspanningen in het tijdvak van 104 weken van artikel 7:629 van het BW en te verzoeken om vergoeding van schade als een loonsanctie ten onrechte achterwege is gebleven.
4.6.2.
Artikel 25, negende lid, van de Wet WIA in samenhang met artikel 7:658a van het BW, de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar (regeling van 25 maart 2002, Stcrt. 2002, 60) en de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (besluit van 3 december 2002,
Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224) beoogt te bereiken dat, nadat een werknemer wegens ziekte of gebrek is uitgevallen, de werkgever in samenwerking met zijn arbodienst onderzoekt of er mogelijkheden bestaan om de werknemer in het bedrijf van de werkgever eigen dan wel andere passende arbeid te doen verrichten of om de werknemer in te schakelen in passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever en terugkeer van de werknemer in het arbeidsproces bewerkstelligt (zie ook de uitspraak van de Raad van 18 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3713).
4.6.3.
Uit artikel 25, negende lid, van de Wet WIA in samenhang met artikel 65 van die wet, volgt de verplichting voor het Uwv om bij elke WIA-aanvraag een onderzoek in te stellen naar de door de werkgever en de werknemer gepleegde inspanningen om tot re-integratie via het zogenoemde eerste spoor (bij de eigen werkgever) of het tweede spoor (bij een andere werkgever) komen. Op grond van de uitkomsten van een dergelijk onderzoek wordt de conclusie gebaseerd dat de re-integratie-spanningen al dan niet voldoende zijn geweest.
4.6.4.
Deze conclusie wordt op grond van artikel 25, tiende lid, van de Wet WIA neergelegd in een beschikking. Uit de bewoordingen van dit artikellid valt niet af te leiden dat het Uwv alleen tot het geven van een beschikking is gehouden indien aan de werkgever een loonsanctie wordt opgelegd. In de woorden “omtrent de toepassing van het negende lid” ligt evenzeer besloten dat het Uwv gehouden is een beschikking te geven als uit het in 4.6.3 genoemde onderzoek de conclusie wordt getrokken dat voor een verlenging van het tijdvak van loondoorbetaling geen grond is. Voor het geven van de beschikking geldt een termijn die, zoals volgt uit de leden tien en elf van artikel 25 van de Wet WIA in samenhang bezien, bij het einde van de wachttijd afloopt. Tot het einde van deze termijn is het rechtsgevolg van de beschikking afhankelijk van de uitkomsten van het onderzoek. Na afloop van deze termijn kan het Uwv, indien alsnog in het kader van de leden negen en tien van artikel 25 van de Wet WIA wordt beslist, nog slechts tot de beslissing komen dat aan de werkgever geen loonsanctie wordt opgelegd (zie ook de uitspraak van de Raad van 9 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY8075).
4.6.5.
Volgens vaste rechtspraak is een beslissing om geen loonsanctie op te leggen een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waarbij de werknemer belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid van de Awb (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 12 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ5425). Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld.
4.6.6.
In zijn uitspraak van 16 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1268) heeft de Raad overwogen dat de uitdrukkelijke erkenning van het Uwv dat is nagelaten tijdig - dat wil zeggen voor het einde van de wachttijd - een loonsanctiebesluit te nemen, meebrengt dat de Raad bevoegd is een oordeel te geven over de schade die de werknemer stelt te hebben geleden als gevolg van dat nalaten.
4.6.7.
Meer algemeen geldt dat de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over een verzoek om schadevergoeding als is voldaan aan het zogenoemde connexiteitsvereiste (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 14 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3348). Als de stellingen van de werknemer erop neerkomen dat de beweerdelijke schadeoorzaak is gelegen in het niet opleggen van een loonsanctie of in de nalatigheid van het Uwv om tijdig voor afloop van de daarvoor geldende termijn een loonsanctiebesluit te nemen, kan daarover door de bestuursrechter een oordeel worden gegeven.
4.6.8.
Het oordeel van de bestuursrechter over een verzoek van de werknemer om vergoeding van schade, die beweerdelijk is geleden als gevolg van een loonsanctiebesluit of het niet tijdig nemen van een dergelijk besluit, vraagt steeds - ook in het geval het niet tijdig nemen van een besluit voorligt - een inhoudelijke beoordeling van de re-integratie-inspanningen die door de werkgever, in samenspraak met een werknemer, zijn verricht.
4.7.
Met inachtneming van het hiervoor geschetste kader zal worden beoordeeld of het Uwv kan worden gevolgd in zijn opvatting dat de werkgever van appellant zich voldoende heeft ingespannen om appellant in passende arbeid in het bedrijf van de werkgever of bij een andere werkgever te doen hervatten.
4.8.1.
In de in 4.6.2 genoemde Beleidsregels heeft het Uwv een inhoudelijk kader neergelegd voor de beoordeling van de door een werkgever verrichte re-integratie-inspanningen. Volgens dit kader besteedt het Uwv bij die beoordeling aandacht aan voorschriften uit de Wet Verbetering Poortwachter en de Regeling Procesgang eerste en tweede ziektejaar, aan de medische aspecten en aan de arbeidskundige aspecten en werkinpassing. Met betrekking tot de medische aspecten gaat het om de volgende vragen: heeft de werknemer een naar algemeen medische maatstaven adequate behandeling voor zijn ziekte of gebrek ondergaan; is nagegaan of door behandeling, training of revalidatie de functionele mogelijkheden kunnen worden vergroot; is voorzien in adequate begeleiding op weg naar vergroting van de functionele mogelijkheden; is de beoordeling van de bedrijfsarts met betrekking tot de functionele mogelijkheden van de werknemer ten aanzien van de eigen arbeid en eventuele passende, andere arbeid plausibel; is rekening gehouden met de stand van de wetenschap en de eisen van professionele dienstverlening, zoals die onder meer tot uitdrukking komen in protocollen en richtlijnen of instructies?
4.8.2.
Indien, in ieder geval ter gelegenheid van de evaluatie van het eerste ziektejaar (het zogenoemde opschudmoment) is gebleken dat in het bedrijf van de werkgever geen mogelijkheden zijn om de werknemer te doen hervatten in eigen of aangepaste arbeid, onderzoekt de werkgever in samenwerking met de arbodienst wat daartoe de mogelijkheden zijn in het bedrijf van een andere werkgever. Daarbij ligt de verantwoordelijkheid voor de
re-integratie bij de werkgever. De werkgever is ook verantwoordelijk voor de activiteiten die zijn arbodienst al dan niet onderneemt. In dat verband wordt gewezen op de Nota naar aanleiding van het verslag behorende bij de Wet tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 in verband met een gewijzigde organisatie van de deskundige bijstand (Kamerstukken II 2004/05, 29 814, nr. 6, blz. 20), waarin is gesteld:
“De werkgever is en blijft verantwoordelijk voor de re-integratie met inbegrip van de werkzaamheden van degene die hij daarbij inschakelt. Indien het Uwv de
WAO-aanvraag afwijst en de werkgever het loon langer moet doorbetalen, kan het zijn dat de oorzaak van de onvoldoende re-integratie-inspanningen bij de begeleidende arbodienst of andere deskundige (bedrijfsarts en/of ingeschakelde derde) ligt. In dat geval kan de werkgever de betrokken dienstverlener civielrechtelijk aansprakelijk stellen.”
Met de Wet verbetering poortwachter en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 heeft de wetgever niet met deze koers willen breken, maar heeft hij de verantwoordelijkheid van de werkgever en de werknemer verder versterkt door voort te bouwen op hetgeen op dit punt al was bereikt (Kamerstukken II 2003/04, 29 231, nr. 3,
blz. 16). De verantwoordelijkheid van de werkgever en de werknemer impliceert verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de geleverde diensten door bijvoorbeeld een arbodienst.
4.8.3.
Het standpunt van appellant dat zijn werkgever is tekortgeschoten in zijn
re-integratieverplichting, omdat bij HSK een onjuiste diagnose is gesteld en op onjuiste wijze medicijngebruik is afgebouwd waardoor het re-integratieproces werd belemmerd, wordt niet gevolgd. Blijkens de stukken bedroeg de wachttijd voor de noodzakelijke, reguliere behandeling van appellants klachten op dat moment zes maanden. De arbodienst was van mening dat, gezien de ernst van de problematiek en gelet op de zogenoemde NGH-standaard Angststoornissen (standaard van het Nederlands Genootschap van Huisartsen) en de zogenoemde NVAB-richtlijn handelen van de bedrijfsarts bij werknemers met psychische klachten (richtlijn van de Nederlandse Vereniging voor Arbeids- en Bedrijfsgeneeskunde), begeleiding in de tweede lijn op korte termijn was aangewezen. Overleg met de huisarts heeft er niet toe geleid dat appellant sneller behandeld kon worden. Daarop heeft de arbodienst de verwijzing naar HSK met appellant besproken en vervolgens met appellants toestemming het behandelingstraject laten inzetten. Met het Uwv wordt geoordeeld dat deze tijdcontingente benadering van de arbodienst aangemerkt moet worden als een juiste en adequate
re-integratie-inspanning van de werkgever. De verantwoordelijkheid van de werkgever voor de kwaliteit van de werkzaamheden van degene die hij bij de re-integratie van een werknemer inschakelt gaat niet zo ver dat deze zich zou uitstrekken tot de inhoudelijke, professionele door een behandelingsovereenkomst beheerste uitvoering van een - op zich - adequate
re-integratieaanpak. Voor zover al juist zou zijn dat HSK appellant niet adequaat zou hebben behandeld, is dat niet toe te rekenen aan de werkgever op de grond dat zijn arbodienst hem de verwijzing van appellant naar HSK heeft geadviseerd.
4.9.
De stelling van appellant dat zijn werkgever hem ten onrechte tegen het advies van de arbodienst in alleen naar een klant heeft gestuurd voor het verrichten van werkzaamheden, wordt evenmin gevolgd. Uit het medisch onderzoeksverslag van de verzekeringsarts van
22 april 2010, dat is opgemaakt in het kader van een zogenoemd deskundigenoordeel dat door appellant was gevraagd, blijkt dat de verzekeringsarts appellant geschikt achtte om arbeid te verrichten met inachtneming van een aantal beperkingen zoals in dat rapport onder 4.1 genoemd. De verzekeringsarts heeft ten tijde van zijn onderzoek voor appellant niet de beperking noodzakelijk geacht die is gesteld door de bedrijfsarts in februari 2010 en in het rapport van de verzekeringsarts onder 2.2.1 is vermeld, te weten “beperkt contact met klanten, zo nodig kunnen terugvallen op collega’s, geen eindverantwoordelijkheid”. Niet is gebleken dat de verzekeringsarts van het Uwv zich bij zijn onderzoek een onjuist beeld heeft gevormd van de medische toestand van appellant en dat in april 2010 (nog langer) sprake was van een beperking van appellant voor het alleen verrichten van werkzaamheden bij klanten van de werkgever.
4.10.
In de in 4.6.2 genoemde Beleidsregels is opgenomen dat het zogenoemde opschudmoment ten tijde van de eerstejaarsevaluatie een extra dimensie heeft. Indien op dat moment blijkt dat de re-integratie in het eigen bedrijf nog geen resultaten heeft opgeleverd, wordt verwacht dat de werkgever en de werknemer - naast de wellicht nog lopende activiteiten voor re-integratie in het eigen bedrijf - tevens voorbereidingen starten met het oog op re-integratie via het tweede spoor. Onder verwijzing naar zijn in 4.6.2 genoemde uitspraak van 18 november 2009 en zijn uitspraak van 14 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM1179) heeft de Raad in zijn uitspraak van 26 januari 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP2230) overwogen dat de werkgever naast het verrichten van re-integratie-inspanningen via het eerste spoor gehouden kan zijn de mogelijkheden bij een andere werkgever te bezien. Deze rechtspraak is in de uitspraak van 10 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4138) herhaald. Volgens de bedrijfsarts was appellant op het opschudmoment dermate ernstig beperkt dat er bij de eigen werkgever geen mogelijkheden waren voor re-integratie in eigen werk dan wel in aangepast werk. Gelet op de aanwezige angststoornis, waarvoor appellant in 2009 is behandeld, is het dan ook in overeenstemming met de re-integratieverplichtingen te achten dat - naast continuering van het eerste spoor - ook het tweede spoor is ingezet. Dat naderhand een verzekeringsarts in het kader van een deskundigenonderzoek de beperkingen van appellant minder ernstig heeft ingeschat en hem in staat heeft geacht om vier uur per dag in het eigen werk te hervatten, maakt niet dat in dit geval sprake is van een tekortschieten in de
re-integratieverplichting. Niet is gebleken dat re-integratiekansen verloren zijn gegaan met het door de werkgever al willen inzetten van het tweede spoor.
5.1.
Uit hetgeen in 4.1.1 tot en met 4.10 is overwogen volgt dat het Uwv zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de werkgever heeft voldaan aan zijn re-integratieverplichtingen. Bij het bestreden besluit is de beslissing om geen loonsanctie op te leggen terecht gehandhaafd.
5.2.
Het hoger beroep slaagt niet en de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Gelet op dit oordeel is toewijzing van de gevraagde wettelijke rente, daargelaten waarover appellant deze berekend zou willen zien, op grond van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb niet mogelijk.
5.3.
Ter voorlichting van appellant wordt opgemerkt dat, nu met deze uitspraak de rechtmatigheid van het bestreden besluit komt vast te staan, voor een schadevergoeding op de grond dat het Uwv niet tijdig het loonsanctiebesluit heeft genomen geen ruimte is.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van wettelijke rente af.
Deze uitspraak is gedaan door M. Greebe als voorzitter en J.S. van der Kolk en
J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van W. de Braal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2015.
(getekend) M. Greebe
(getekend) W. de Braal