Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/107
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2019 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. W.R. Beukhof),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Cromheecke).
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2013 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 27 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2019. Appellant is met bericht van verhindering niet ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellant heeft met de Gecombineerde opgave uitbetaling van zijn bedrijfstoeslag voor het jaar 2013 aangevraagd. Appellant heeft hiertoe drie percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 2,04 ha.
1.2
Bij besluit van 11 december 2013 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2013 vastgesteld op € 8.779,49. Voor de uitbetaling heeft verweerder een oppervlakte van 2,03 ha in aanmerking genomen van de door appellant (voor uitbetaling) opgegeven oppervlakte van 2,04 ha.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2013 opnieuw berekend wegens gewijzigde gegevens en op nihil gesteld (waarbij rekening is gehouden met een bedrag aan afgekeurde oppervlakte van € 4.425,79 en een bedrag van € 5.031,43 aan oppervlakte dat als sanctie in mindering is gebracht). Appellant komt niet in aanmerking voor een bedrijfstoeslag voor het jaar 2013, omdat de afgekeurde oppervlakte groter is dan 50% van de goedgekeurde oppervlakte (87,96%). Verweerder heeft in een afzonderlijke brief van 27 juni 2017 bepaald dat appellant het bedrag van € 8.779,49 moet terugbetalen.
2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij uiteengezet dat appellant bij perceel 2 een gedeelte van een onverhard pad alsmede de perceelsgrens van dit perceel te ruim heeft ingetekend. Perceel 3 wordt begrensd door een afrastering en het gedeelte ten noorden van deze afrastering bestaat uit een erf waarop geen sporen van landbouwactiviteiten aanwezig zijn, aldus verweerder.
Verjaring recht op terugvordering
3.1
Appellant betoogt allereerst dat het recht op terugvordering reeds is verjaard. Daartoe heeft appellant aangevoerd dat de verjaringstermijn van vier jaar aanvangt op het moment dat de onregelmatigheid is begaan. Dit is volgens appellant het moment waarop hij de Gecombineerde opgave heeft ingediend, zijnde 7 mei 2013. Appellante heeft hierbij verwezen naar uitspraken van het College van 16 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:90) en van 29 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:251). Van het alsnog op nihil stellen van de bedrijfstoeslag voor 2013 kan daarom geen sprake meer zijn, aldus appellant.
3.2
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat deze termijn van vier jaar begint te lopen vanaf het nemen van het (onjuiste) besluit, omdat pas op dat moment de (financiële) belangen van de Unie zijn benadeeld. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 29 januari 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:48). Dit betekent volgens verweerder dat de verjaringstermijn in dit geval is gestart op 11 december 2013 en dat hij de onverschuldigde betaling derhalve tot 11 december 2017 kon terugvorderen. Dit betekent ook dat het primaire besluit (van 16 juni 2017) tijdig is genomen, aldus verweerder. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd zijn standpunt gewijzigd in die zin dat uit de uitspraak van 29 januari 2018 volgt dat de datum (van 4 december 2013) waarop de bedrijfstoeslag daadwerkelijk is uitbetaald, als uitgangspunt moet worden genomen. Ook uitgaande van die datum is het primaire besluit tijdig genomen.
3.3
Nu de hier van toepassing zijnde Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Verordening 1122/2009) niet een, hier relevante, bepaling over verjaring bevat en ook andere, hier van belang zijnde, sectorspecifieke Verordeningen niet een zodanige bepaling kennen, is het College – in lijn met zijn uitspraak van 11 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:50) – van oordeel dat Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van toepassing is. Uit artikel 3 van deze laatstgenoemde verordening volgt dat er een verjaringstermijn van vier jaren geldt vanaf de datum waarop de in artikel 1, eerste lid, van die Verordening bedoelde onregelmatigheid is begaan. Het College heeft geen aanwijzingen voor het oordeel dat de hier aan de orde zijnde onregelmatigheid moet worden aangemerkt als voortgezette onregelmatigheid, zodat het College ervan uitgaat dat sprake is van een eenmalige onregelmatigheid. De verjaringstermijn bij een eenmalige onregelmatigheid in een situatie als hier aan de orde, waarin de schending van het Unierecht is ontdekt na het ontstaan van het nadeel, begint te lopen vanaf het begaan van de onregelmatigheid.
3.4
Partijen houdt verdeeld het antwoord op de vraag op welk moment de onregelmatigheid als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van Verordening nr. 2988/95 is begaan.
3.5
In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14 (ECLI:EU:C:2015:660) heeft het Hof over de datum waarop de verjaringstermijn gaat lopen als volgt overwogen:
23. Naar de letter van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedraagt de verjaringstermijn van de vervolging vier jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Een „onregelmatigheid” is volgens artikel 1, lid 2, van die verordening elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handelen of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld.
24. Het begaan van een onregelmatigheid, waardoor de verjaringstermijn begint te lopen, veronderstelt dus dat twee voorwaarden zijn verenigd, namelijk een handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, en een benadeling of mogelijke benadeling van de begroting van de Unie.
25. In omstandigheden zoals die van het hoofdgeding, waarin de schending van het Unierecht is ontdekt na het ontstaan van het nadeel, begint de verjaringstermijn te lopen vanaf het begaan van de onregelmatigheid, dit wil zeggen vanaf het ogenblik waarop zowel het handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, als de benadeling van de begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen zich heeft voorgedaan.
[…]
32. In dergelijke omstandigheden vindt de benadeling in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 plaats op de dag van het besluit waarbij het betrokken voordeel, in casu de uitvoerrestituties, definitief wordt toegekend. Het is immers vanaf dat ogenblik dat de begroting van de Unie daadwerkelijk is benadeeld. Vóór de datum van definitieve toekenning van dat voordeel kan er geen sprake zijn van deze benadeling, aangezien dan de verjaringstermijn om dat voordeel terug te vorderen al zou kunnen lopen op een ogenblik dat dit nog niet was toegekend.
33. Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding de benadeling ontstaat zodra het besluit is gegeven om de uitvoerrestitutie aan de betrokken exporteur toe te kennen.
[…]
3.6
Uit punt 32 van het arrest Firma Ernst Kollmer Fleischimport und –export leidt het College af dat in het geval van appellant de benadeling van de begroting van de Unie daadwerkelijk heeft plaatsgevonden op de dag waarop verweerder het besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2013 heeft genomen. De verjaringstermijn is daarom eerst op 11 december 2013 aangevangen. Nu het primaire besluit binnen vier jaar na 11 december 2013 is genomen, is van verjaring van het recht op terugvordering geen sprake. De verwijzing naar de uitspraken van het College van 16 maart 2017 en van 29 juni 2017 kan appellant niet baten. Voor zover uit die uitspraken al – zoals appellant betoogt – zou voortvloeien dat de verjaringstermijn gaat lopen vanaf (de datum van) het invullen van de Gecombineerde opgave, overweegt het College dat in die uitspraken niet is toegekomen aan de vraag wanneer de benadeling van de begroting van de Unie zich heeft voorgedaan, omdat tussen het invullen van de Gecombineerde opgave (de handeling van de marktdeelnemer) en het betreffende primaire besluit al minder dan vier jaar was gelegen. Voor zover op grond van de uitspraak van 29 januari 2018 de conclusie zou moeten worden getrokken dat de evenbedoelde benadeling heeft plaatsgevonden op de dag waarop de bedrijfstoeslag daadwerkelijk aan appellant is uitbetaald, neemt het College afstand van die uitspraak.
Kennelijke fout
4.1
Voorts betoogt appellant in beroep dat sprake is van een kennelijke fout. Het had voor verweerder op basis van een summier onderzoek duidelijk moeten zijn dat hij het onverharde pad niet als subsidiabele landbouwgrond heeft willen opgeven en (ook) dat hij ten onrechte heeft nagelaten een perceel (subsidiabele) landbouwgrond op te geven. Het betreft hier het perceel dat links van het (gedeeltelijk) goedgekeurde perceel 3 is gelegen.
4.2
Het College begrijpt het betoog van appellant aldus dat hij wil dat verweerder afwijkt van hetgeen hij in de Gecombineerde opgave 2013 zelf heeft opgegeven. Voor wijziging van de aanvraag is, gelet op het moment waarop deze aanvraag is gedaan, alleen plaats indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 4 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014).
4.3
In artikel 4 van Verordening 809/2014 is, voor zover hier van belang, bepaald dat steunaanvragen en eventuele door de begunstigde verstrekte bewijsstukken te allen tijde na de indiening ervan mogen worden gecorrigeerd en aangepast in geval van kennelijke fouten die door de bevoegde autoriteit worden erkend op basis van een algemene beoordeling van het specifieke geval en mits de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld. De bevoegde autoriteit mag kennelijke fouten slechts erkennen indien deze gemakkelijk kunnen worden geconstateerd bij een administratieve controle van de informatie in de in de eerste alinea bedoelde documenten. De Uniewetgever is gelet op de gebezigde bewoordingen van artikel 4 van Verordening 809/2014, bij het definiëren van het begrip “kennelijke fout” onmiskenbaar aangesloten bij de inhoud van werkdocument nr. AGR 49533/2002 van de Europese commissie. Het werkdocument is op zichzelf niet bindend. Dit neemt niet weg dat, nu het werkdocument afkomstig is van een gezaghebbende instantie en door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout, het College dit werkdocument bij de beoordeling van het geschil zal betrekken.
4.4
Uit het werkdocument blijkt dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat volgens de Europese Commissie afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Een kennelijke fout kan echter alleen worden aangenomen als de landbouwer zelf de tegenstrijdige informatie heeft verstrekt of als deze namens hem is verstrekt. Het kan daarbij onder meer gaan om direct in het oog springende fouten alsmede fouten, die worden waargenomen ten gevolge van een check op de samenhang (tegenstrijdige informatie). Voor de Europese Commissie is voorts van groot belang dat wordt vastgesteld dat een fout onopzettelijk is gemaakt, dat de landbouwer te goeder trouw heeft gehandeld en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten (zie de uitspraak van het College van
24 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:129)).
24 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:129)).
4.5
Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een kennelijke fout in de Gecombineerde opgave 2013. De door appellant ingevulde Gecombineerde opgave bevat weliswaar een onregelmatigheid, zoals door verweerder is gesteld, maar geen tegenstrijdigheden die bij een eenvoudige administratieve controle van de aanvraag hadden kunnen opvallen. In dit verband is van belang dat appellant het onverharde pad zowel op de bedrijfskaart heeft ingetekend als numeriek heeft opgegeven. Weliswaar heeft appellant – naar hij stelt ten onrechte – een perceel landbouwgrond niet opgegeven, maar dat neemt niet weg dat er voor een landbouwer verschillende redenen kunnen zijn om bepaalde percelen niet voor uitbetaling op te geven. Volgens vaste rechtspraak is het niet de taak van verweerder om zich in de motieven van de aanvrager te verdiepen. Verweerder heeft derhalve terecht beslist op de aanvraag, zoals die voorlag.
Gelijkheidsbeginsel
5.1
Voorts klaagt appellant dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft overwogen dat hij geen concrete gelijke gevallen heeft genoemd, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Daartoe voert appellant aan dat verweerder normaliter binnen een termijn van maximaal twee jaar een besluit neemt. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst appellant naar de feiten die ten grondslag lagen aan de zaak waarin het College op 8 december 2016 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2016:403). Appellant is, behoudens zijn eigen geval, geen andere situatie bekend waarin verweerder meer dan vier jaar heeft gewacht met het nemen van een herberekeningsbesluit.
5.2
Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, is het aan appellant om zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel te motiveren met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten op één lijn zijn te stellen met zijn situatie. De enkele verwijzing naar een uitspraak van het College – welke uitspraak overigens geen betrekking heeft op een herberekeningsbesluit – is in dit verband onvoldoende. Nu uit hetgeen onder 3.6 is overwogen, blijkt dat verweerder binnen de in artikel 3, eerste lid, van Verordening 2988/55 gestelde termijn van vier jaar een herberekeningsbesluit heeft genomen, faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel reeds hierom.
Zorgvuldigheidsbeginsel
6.1
Voorts betoogt appellant dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld, omdat verweerder reeds in de bezwaarfase van het herberekenings- en terugvorderingsbesluit over de bedrijfstoeslag van appellant over het jaar 2010 op de hoogte was van de omstandigheid dat hij de Gecombineerde opgave 2013 ook foutief heeft ingevuld. Appellant verzoekt om in dit geval de zogenoemde zes-maanden-jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep analoog toe te passen.
6.2
Het College ziet in het summiere betoog van appellant geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de zes-maanden-jurisprudentie in dit geval ten onrechte niet analoog heeft toegepast. Immers, er is in dit geval geen sprake van een situatie waarin het terug te betalen bedrag onnodig hoog is opgelopen ten gevolge van stilzitten van verweerder. Appellant heeft de omvang van de subsidiabele oppervlakte van een aantal percelen onjuist opgegeven en verweerder is op grond van Europese regelgeving gehouden om (achteraf) te controleren of de gelden terecht zijn uitgekeerd.
Motiveringsbeginsel
7.1
Tot slot betoogt appellant hij gemotiveerd bezwaren tegen het primaire besluit heeft geuit. Verweerder is in het bestreden besluit onvoldoende ingegaan op zijn argumenten – en de ter onderbouwing daarvan overgelegde uitspraken van het College – dat het recht op terugvordering reeds is verjaard en dat dat besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met het motiveringsbeginsel genomen, aldus appellant.
7.2
Dit betoog faalt. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven waarom hij van oordeel is dat het recht op terugvordering niet is verjaard en waarom het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Dat appellant het vervolgens niet eens is met het standpunt van verweerder, maakt niet dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd.
8 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. E.R. Eggeraat en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken 17 september 2019. .
w.g. J.A.M. van den Berk w.g. C.E.C.M. van Roosmalen