Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/586, 19/732 en 20/79
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaken tussen
[naam maatschap] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Wullink),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder 0,73 betalingsrechten van de aan appellante op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) toegewezen betalingsrechten ingetrokken.
Bij besluit van eveneens 20 december 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de uitbetaling van de betalingsrechten (basisbetaling) en de vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2015 herberekend en opnieuw vastgesteld en een bedrag van € 255,14 teruggevorderd.
Bij besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 3 januari 2019 (het primaire besluit 3) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2018.
Bij besluit van 15 april 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 3 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 29 november 2019 (het primaire besluit 4) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2019.
Bij besluit van 13 december 2019 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 4 niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Appellante heeft in de procedure over het bestreden besluit 1 nadere stukken ingediend.
Appellante heeft in de procedures over de bestreden besluiten 1 en 2 verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
Vervolgens heeft de enkelvoudige kamer de zaken verwezen naar een meervoudige kamer. Na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, hebben partijen geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid opnieuw ter zitting gehoord te worden.
Overwegingen
1. In de Gecombineerde opgave 2015 heeft appellante gevraagd om toewijzing van betalingsrechten en om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers voor het jaar 2015. Bij uitspraak van 13 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:169) heeft het College de besluiten op bezwaar over de toewijzing en de uitbetaling voor het jaar 2015 vernietigd en verweerder opgedragen nieuwe besluiten te nemen. Verweerder heeft vervolgens aan appellante 88,82 betalingsrechten toegewezen. Ook heeft verweerder opnieuw het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 vastgesteld.
2. Verweerder heeft naar aanleiding van een controle in 2018 van het aanvraagjaar 2015 geconstateerd dat een deel van de in de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven percelen in het jaar 2015 toch niet subsidiabel was. Verweerder heeft daarom bij het primaire besluit 1 0,73 betalingsrechten met ingang van 14 december 2018 ingetrokken, waarbij hij heeft vermeld dat appellante deze betalingsrechten niet meer kan overdragen en vanaf aanvraagjaar 2019 niet meer kan laten uitbetalen.
3. Diezelfde controle is ten grondslag gelegd aan het primaire besluit 2, waarbij verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 heeft herberekend op basis van de hernieuwd geconstateerde subsidiabele oppervlakte van 88,09 hectare (ha). De extra betaling voor jonge landbouwers heeft verweerder afgewezen.
4. In de Gecombineerde opgave 2018 heeft appellante gevraagd om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Appellante heeft daartoe een oppervlakte opgegeven van 91,65 ha. Verweerder heeft in het primaire besluit 3 een uitbetaling vastgesteld op basis van de 88,82 betalingsrechten waarover appellante destijds voor de uitbetaling beschikte.
5. In de Gecombineerde opgave 2019 heeft appellante gevraagd om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Appellante heeft daartoe een oppervlakte opgegeven van 93,11 ha. Verweerder heeft in het primaire besluit 4 een uitbetaling vastgesteld op basis van de 88,09 betalingsrechten waarover appellante na de intrekking van de 0,73 betalingsrechten nog beschikte.
6. Over de intrekking van de betalingsrechten en de herberekening van de uitbetaling voor het jaar 2015 overweegt het College het volgende.
7. Verweerder heeft aan de intrekking van de 0,73 betalingsrechten en de herberekening voor het jaar 2015 ten grondslag gelegd dat de subsidiabele oppervlakte van twee percelen kleiner is dan eerder geconstateerd is. Het gaat om de percelen 37 en 62. Appellante kan zich hiermee niet verenigen.
8. Voor de vaststelling van het aantal toe te wijzen betalingsrechten en de uitbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten. Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen blijven overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013 (Verordening 639/2014)).
9. De oppervlakte moet daarom, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, punt 54).
10. Over perceel 37 overweegt het College het volgende. Appellante had perceel 37 in de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven met een oppervlakte van 1,25 ha. Verweerder heeft aanvankelijk als oppervlakte 1,30 ha geconstateerd. Het perceel is geen onderdeel geweest van de daarop volgende bezwaar- en beroepsprocedures, die uiteindelijk hebben geleid tot de uitspraak van 13 april 2018. In het primaire besluit 1 heeft verweerder geconstateerd dat de subsidiabele oppervlakte, anders dan eerder vastgesteld, kleiner is, namelijk 0,64 ha. Reden daarvoor is dat een deel van het perceel is aan te merken als berm, en een deel als talud van een sloot aan de noordzijde van het perceel. Appellante heeft de aanwezigheid van de berm en de aftrek van oppervlakte in verband daarmee in beroep niet betwist, maar wel dat de grond langs de sloot niet als subsidiabele oppervlakte kan worden aangemerkt.
11. Het College stelt met verweerder op basis van de overgelegde luchtfoto’s van het desbetreffende perceel vast dat de strook grond langs de sloot een andere kleur en structuur heeft dan de rest van het perceel dat wel als subsidiabel landbouwareaal is aangemerkt. Het College is met verweerder van oordeel dat de door appellante opgegeven grond in zoverre niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal. Verder is gebleken dat een deel van de grond die volgens appellante ook als subsidiabel zou moeten worden aangemerkt, achter een afrastering ligt, zodat verweerder dit terecht niet tot perceel 37 heeft gerekend. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden om de constatering door verweerder van een oppervlakte van 0,64 ha onjuist te oordelen.
12. Over perceel 62 overweegt het College het volgende. Appellante had perceel 62 in de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven met een oppervlakte van 0,50 ha. Verweerder heeft aanvankelijk deze oppervlakte ook geconstateerd. Ook dit perceel is geen onderdeel geweest van de daarop volgende bezwaar- en beroepsprocedures. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder geconstateerd dat de subsidiabele oppervlakte kleiner is, namelijk 0,43 ha. Reden daarvoor is dat zich aan de noordoostzijde een zanderig deel bevindt, dat gedeeltelijk met een hekwerk is afgescheiden van het overige perceel. Het College is met verweerder van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat het noordoostelijke deel van perceel 62 niet zodanig is begroeid dat het als blijvend grasland kan worden aangemerkt. Volgens appellante is het kleurverschil met de rest van het perceel dat op de luchtfoto is te zien, te verklaren doordat het vee op dit gedeelte gaat liggen voor meer beschutting, waardoor het gras meer wordt vertrapt. Het College acht deze verklaring onvoldoende aannemelijk, nu er vooral zand lijkt te liggen. De conclusie is dat in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden kan worden gevonden voor het oordeel dat verweerder de oppervlakte ten onrechte op 0,43 ha heeft vastgesteld.
13. Gelet op het voorgaande is verweerder terecht tot het oordeel gekomen dat, anders dan eerder geconstateerd, de subsidiabele oppervlakte van de percelen 37 en 62 te groot is vastgesteld, dat daardoor 0,73 betalingsrechten te veel aan appellante zijn toegewezen en dat een te hoog bedrag aan uitbetaling voor het jaar 2015 is vastgesteld.
14. Appellante stelt dat verweerder in dit stadium niet meer kan terugkomen van de besluiten tot toewijzing en uitbetaling van de betalingsrechten.
15. Voor zover appellante zich heeft willen beroepen op verjaring, stelt het College vast dat de verjaringstermijn van vier jaar nog niet was verstreken ten tijde van het nemen van de primaire besluiten 1 en 2 (zie de uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:425). Het tijdsverloop vormde dus geen belemmering voor verweerder om de betalingsrechten in te trekken en de uitbetaling te herberekenen.
16. Appellante heeft ook betoogd dat sprake is van een fout van verweerder die zij redelijkerwijs niet had kunnen ontdekken, en dat om die reden van intrekking en herberekening zou moeten worden afgezien. Het College volgt appellante niet in dit betoog. Het is immers appellante geweest die voor de percelen 37 en 62 in de Gecombineerde opgave 2015 een oppervlakte heeft opgegeven die – zoals hiervoor is overwogen – onjuist was. Dat verweerder niet al bij de beslissing op de aanvraag, maar pas bij een latere controle, heeft geconstateerd dat die oppervlakten onjuist waren, maakt nog niet dat sprake is van een fout van verweerder die appellante redelijkerwijs niet had kunnen ontdekken.
17. Appellante heeft zich daarnaast beroepen op het rechtszekerheidsbeginsel, nu het College al bij uitspraak van 13 april 2018 heeft geoordeeld over de toewijzing van betalingsrechten in het jaar 2015 en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling over datzelfde jaar. Het College wijst erop dat de toepasselijke regelgeving voorziet in een uitgebreid systeem ter controle van de rechtmatigheid van de toewijzing en uitbetaling van betalingsrechten. Wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria wordt de steun niet betaald of geheel of gedeeltelijk ingetrokken en worden, naargelang het geval, de desbetreffende betalingsrechten niet toegewezen of ingetrokken (artikel 63, eerste lid, van Verordening 1306/2013). Specifiek over de betalingsrechten is bepaald dat indien na de toewijzing van betalingsrechten aan de begunstigden blijkt dat het aantal toegewezen betalingsrechten te hoog was, het aantal te veel toegewezen betalingsrechten vervalt aan de nationale reserve (artikel 23, eerste lid, van Verordening 809/2014). In dit geval heeft appellante de uitkomst van de eerste controle eerst in bezwaar en daarna in beroep aan de orde gesteld. Daarbij heeft appellante het geschil beperkt tot een aantal percelen; de nu aan de orde zijnde percelen 37 en 62 waren destijds niet in geschil. In de uitspraak van 13 april 2018 heeft het College de besluiten over de toewijzing van betalingsrechten en over de uitbetaling voor de jaren 2015 en 2016 vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 (zorgvuldigheidsbeginsel) en 7:12 (het motiveringsbeginsel) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarbij heeft het College het aantal betalingsrechten voor appellante niet zelf vastgesteld, maar verweerder opgedragen nieuwe besluiten te nemen. Dit betekent dat het College alleen een oordeel heeft gegeven over de oppervlakte van de percelen die op dat moment aan de orde waren, en zoals verweerder deze op dat moment had geconstateerd. De uitspraak van 13 april 2018 staat dan ook reeds daarom niet in de weg aan de intrekking van de betalingsrechten en de herberekening vanwege de kleinere oppervlakte van de percelen 37 en 62. Van een nadeligere bewijspositie voor appellante vanwege het tijdsverloop sinds de indiening van de Gecombineerde opgave 2015, is het College ook niet gebleken.
18. Uit het voorgaande volgt dat in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden kan worden gevonden voor het oordeel dat de intrekking van de 0,73 betalingsrechten en de herberekening van de uitbetaling voor het jaar 2015 onrechtmatig zijn. Het bestreden besluit 1 blijft daarom in stand.
19. Bij het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3 heeft verweerder de bezwaren van appellante niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Reden daarvoor is dat verweerder alle betalingsrechten waarover appellante voor de uitbetaling beschikte voor respectievelijk het jaar 2018 en het jaar 2019 heeft uitbetaald. De bezwaren van appellante konden dan ook niet tot een hogere uitbetaling leiden. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding om aan te nemen dat appellante toch een procesbelang had bij een beoordeling van haar bezwaren. Dat de oppervlakten van de percelen waarop de uitbetaling voor respectievelijk de jaren 2018 en 2019 is gebaseerd, zijn vermeld in respectievelijk het primaire besluit 3 en het primaire besluit 4, maakt niet dat appellante met haar bezwaar een betere rechtspositie kon bereiken. Hieruit volgt dat ook de bestreden besluiten 2 en 3 in stand blijven.
20. Slotsom is dat de beroepen ongegrond zijn.
19/586 en 19/732
21. Appellante heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellante heeft in verband daarmee verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:279) geldt bij niet-punitieve procedures als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
22. In dit geval is de op 26 maart 2020 geplande zitting uitgesteld als gevolg van de naar aanleiding van de uitbraak van het coronavirus met ingang van 16 maart 2020 getroffen ingrijpende maatregelen. De zaak is hierna en na opheffing van de meest beperkende maatregelen op 18 februari 2021 alsnog ter zitting behandeld. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 16 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:158), is de coronacrisis een uitzonderlijke en onvoorzienbare situatie die voldoende reden geeft om een langere redelijke termijn dan een termijn van twee jaar te hanteren. De termijn wordt daarom met vier maanden verlengd. Daarbij is rekening gehouden met de periode waarin de gerechtsgebouwen gesloten waren en een termijn van twee maanden voor het opnieuw inplannen van verdaagde zittingen. De conclusie is dat vanwege de maatregelen naar aanleiding van de uitbraak van het coronavirus in dit geval een langere redelijke termijn moet worden aangehouden dan een termijn van twee jaar. De termijn bedraagt in dit geval twee jaar en vier maanden.
23. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. De bezwaarschriften van appellante zijn door verweerder ontvangen op respectievelijk 23 januari 2019 voor de primaire besluiten 1 en 2, en op 4 februari 2019 voor het primaire besluit 3.
24. In dit geval is sprake van meerdere zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (intrekking en herberekening vanwege gewijzigd geconstateerde oppervlakte van de percelen). In de bezwaarfase zijn alleen de bezwaarschriften over de primaire besluiten 1 en 2 gezamenlijk behandeld, en het bezwaarschrift over het primaire besluit 3 los daarvan. In de beroepsfase zijn wel alle zaken gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. In de bezwaarfase is geen sprake geweest van overschrijding van de redelijke termijn: tussen de indiening van de bezwaarschriften en de bestreden besluiten zaten ongeveer twee maanden. In de beroepsfase is wel sprake van overschrijding van de redelijke termijn. Nu de rechtsmiddelen waarmee de beroepen zijn ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel, namelijk 23 januari 2019 (het College verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) onder 3.10.2). Hiervan uitgaande stelt het College vast dat ten tijde van deze uitspraak de hiervoor bedoelde redelijke termijn van twee jaar en vier maanden met ruim een maand is overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
25. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 500,- schadevergoeding. Dit bedrag betreft de overschrijding van de redelijke termijn in beide zaken gezamenlijk. Nu de overschrijding van de redelijke termijn, zoals volgt uit het voorgaande, volledig is toe te rekenen aan het College, zal het College op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.
26. Het College zal appellante een vergoeding toekennen voor de door haar gemaakte kosten voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Nu de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de rechter, zal deze vergoeding moeten plaatsvinden door de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). Het College stelt de kosten die verband houden met het verzoek tot vergoeding van schade op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek, wegingsfactor 0,5). De zaken worden daarbij aangemerkt als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
27. Tot slot ziet het College aanleiding de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) op te dragen de door appellante betaalde griffierechten van in totaal € 690,- aan haar te vergoeden.
Beslissing
Het College:
19/586, 19/732 en 20/79
- verklaart de beroepen ongegrond;
19/586 en 19/732
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 374,-;
- draagt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) op de betaalde griffierechten van € 690,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. H.L. van der Beek en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
w.g. T. Pavićević w.g. M.B.L. van der Weele