ECLI:NL:PHR:2018:696

Conclusie

Zaaknr: 17/03536

mr. L. Timmerman

Zitting: 15 juni 2018

Conclusie inzake:

[verzoeker]

tegen

Stichting ANV Fondsen

Deze zaak gaat over de reikwijdte van het belanghebbende-begrip in de zin van art. 2:298 lid 1 BW, art. 2:299 BW en art. 2:21 lid 4 BW.

1.De feiten

1.1.

Bij testament van 12 juni 1942 heeft [betrokkene 1] het Algemeen Nederlandsche Verbond (hierna: het ANV) te ’s-Gravenhage voor de helft van zijn nalatenschap tot zijn erfgenaam benoemd. Daarbij heeft [betrokkene 1] aan het ANV de verplichting opgelegd:

“om hetgeen zij uit mijn nalatenschap verkrijgt afzonderlijk te blijven administreeren en om van de zuivere inkomsten van dit kapitaal ten minste zeven/achtste gedeelte zoveel mogelijk telkens jaarlijks of twee jaarlijks gelijkelijk te besteden voor de volgende doeleinden

(…)”

1.2.

Hetgeen het ANV heeft verkregen uit de nalatenschap van [betrokkene 1] staat bekend als het ‘ [A-fonds] ’ of het ‘ [A] Fonds’. Na het overlijden van [betrokkene 1] in 1943 heeft het ANV het [A-fonds] beheerd overeenkomstig de richtlijnen in het testament van [betrokkene 1] . Het ANV beheerde daarnaast nog enkele andere fondsen.

1.3.

In 1993 heeft het ANV de Stichting ANV Fondsen (hierna: de Stichting) opgericht teneinde het beheer over te nemen van het [A-fonds] en andere aan het ANV toebehorende fondsen. Uit de statuten van de Stichting volgt dat het bestuur van de Stichting bestaat uit de leden van het dagelijks bestuur van het ANV. De Stichting heeft blijkens artikel 3 van de statuten uit 1993 tot doel:

“a. het overnemen van fondsen van het ANV en daarmee gelieerde rechtspersonen, welke afzonderlijk worden geadministreerd en welke fondsen, of de revenuen daarvan, een afzonderlijke bestemming hebben zoals bijvoorbeeld ingevolge een testamentaire beschikking of een schenking;

b. het beheren van de sub a bedoelde fondsen en het besteden van die fondsen en/of de revenuen daarvan overeenkomstig de bestemming als bedoeld onder a, daarbij de voorstellen van het ANV in aanmerking nemend;

c. het beheren en administreren van andere fondsen van het ANV,

alles in de ruimste zin.”

1.4.

In 2002 zijn de statuten van de Stichting gewijzigd. De doelstelling van de Stichting, zoals verwoord in artikel 3 van de statuten uit 2002, luidde als volgt:

“De stichting heeft ten doel:

a. het beheren en administreren van fondsen van het ANV;

b. het besteden van die fondsen of de revenuen daarvan in overleg met het ANV;

c. het financieel ondersteunen van de werkzaamheden van het ANV,

alles in de ruimste zin.”

1.5

Bij statutenwijziging van 2008 is het bepaalde in sub c van artikel 3 geschrapt.

2.Het procesverloop

2.1.

[verzoeker] (hierna: [verzoeker] ) heeft bij de rechtbank Den Haag op 18 januari 2016 een verzoekschrift ingediend op grond van art. 2:298 BW, 2:299 BW en 2:21 BW. [verzoeker] heeft de rechtbank primair verzocht alle bestuurders van de Stichting met onmiddellijke ingang te ontslaan en een nieuw, onafhankelijk, bestuur bij de Stichting te benoemen. Subsidiair heeft hij verzocht de Stichting te ontbinden met onmiddellijke ingang en een onafhankelijke vereffenaar bij de Stichting te benoemen.

2.2.

Aan dit verzoek heeft [verzoeker] ten grondslag gelegd dat het bestuur van de Stichting, anders dan [betrokkene 1] in zijn testament heeft bepaald, een (aanzienlijk) groter deel dan een achtste deel van de jaarlijkse opbrengsten van het fonds heeft besteed aan personeels-, huisvestings- en organisatiekosten. Deze kosten worden door de Stichting betaald aan het ANV. Daarmee handelt het bestuur in strijd met de wet en/of de statuten en overtreedt het bestuur het uitkeringsverbod van art. 2:285 lid 3 BW, dan wel pleegt het bestuur van de Stichting wanbeheer, aldus [verzoeker] .

2.3.

De Stichting heeft het verzoek van [verzoeker] zowel op formele als op inhoudelijke gronden bestreden. Als meest verstrekkende verweer voert de Stichting aan dat [verzoeker] geen belanghebbende is in de zin van de art. 2:298 lid 1 BW en 2:21 lid 4 BW en daarom niet-ontvankelijk is in zijn verzoeken.

2.4.

De rechtbank Den Haag heeft [verzoeker] bij beschikking van 30 september 2016^[2]niet-ontvankelijk verklaard omdat hij naar het oordeel van de rechtbank niet is aan te merken als belanghebbende in de zin van de genoemde wetsbepalingen. De rechtbank legt aan dat oordeel de volgende overwegingen ten grondslag:

“5.2. In zijn uitspraak van 10 november 2006 (ECLI:NL:HR:2006:AY8290) heeft de Hoge Raad de criteria geformuleerd aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of een verzoeker kan worden aangemerkt als belanghebbende. De geformuleerde criteria staan bekend als de ‘twee kringenleer’, en komen erop neer dat er twee categorieën van belanghebbenden bestaan, namelijk (i) degenen, die bij de uitkomst van de procedure een eigen belang hebben en (ii.) degenen die op een andere wijze zo nauw zijn betrokken bij het onderwerp dat zij op van grond van die betrokkenheid een belang hebben om in de procedure te verschijnen.

5.3.

Uit hetgeen over en weer is gesteld komt de rechtbank tot de conclusie dat [verzoeker] niet behoort tot de door de Hoge Raad onder (i). geformuleerde categorie: [verzoeker] heeft niet een eigen belang bij de uitkomst van de procedure. Het enkele feit dat [verzoeker] lid is van het ANV en bestuurslid van de landenafdeling Nederland is onvoldoende om van een eigen belang te kunnen spreken.

5.4.

De vraag is vervolgens of [verzoeker] in zijn (dubbele) hoedanigheid van lid van het ANV en bestuurslid van de landenafdeling Nederland op een zo nauwe wijze betrokken is dat hij op grond daarvan een belang heeft om in de procedure te verschijnen (categorie ii.).

5.5.

Voor de rechtbank is het een belangrijk gegeven dat een stichting, tenzij de statuten anders bepalen, als vennootschappelijk orgaan slechts een bestuur kent. Er is bij een stichting derhalve geen vennootschappelijke structuur waarbij het ene vennootschappelijke orgaan het andere orgaan controleert, adviseert en/of beoordeelt. Daardoor zal bij een stichting sneller dan bij een rechtspersoon, waarbij het ene orgaan het andere controleert en/of adviseert, sprake zijn van een belang bij de procedure, teneinde het bestuur van de stichting te (kunnen) onderwerpen aan een bepaalde controle op haar beleid. Anderzijds volgt uit het wettelijk stelsel dat het niet de bedoeling is dat de kring van belanghebbenden zich uitstrekt tot eenieder die de behoefte voelt om vermeend wanbeleid binnen een stichting aan de orde te stellen (zie conclusie AG bij eerdergenoemd arrest van de Hoge Raad, ECLI:NL:PHR:2006:AY8290, overweging 3.3, laatste alinea).

5.6.

Voor de beoordeling of iemand al dan niet als belanghebbende kan worden beschouwd kan mede van invloed zijn of er een (andere) structuur aanwezig is, die tegenwicht kan bieden tegen het zelfstandig en/of eigenmachtig optreden van het bestuur van de stichting.

5.7.

De statuten van de Stichting kennen geen bepaling dat er een ander orgaan dan het bestuur is. De te beantwoorden vraag is dus of er via een andere weg voldoende controle op het bestuur van de Stichting kan plaatsvinden.

5.8.

Tussen het bestuur van de Stichting en het dagelijks bestuur van het ANV bestaat een personele unie: de leden van het dagelijks bestuur van het ANV vormen tevens de leden van het bestuur van de Stichting (…).

5.9.

Het ANV is een vereniging, waarbij de algemene ledenvergadering het bestuur benoemt (artikel 9, lid 1 van de statuten) en een bestuurslid kan schorsen en kan ontslaan (artikel 9, lid 9 van de statuten). Door bestuursleden te benoemen en in voorkomend geval te schorsen of zelfs te ontslaan kan de algemene vergadering controle uitoefenen op het bestuur van het ANV. Indirect, vanwege de personele unie tussen het dagelijks bestuur van het ANV en het bestuur van de Stichting kan de algemene vergadering van het ANV hierdoor ook invloed uitoefenen op het bestuur van de Stichting. Ontslag als bestuurslid van het ANV heeft immers ook ontslag als bestuurslid van de Stichting tot gevolg.

5.10.

Weliswaar heeft niet elk lid van het ANV stemrecht in de algemene vergadering, maar hebben alleen de leden van het bestuur (maximaal 9 stemmen) en de afgevaardigden van de landenafdelingen (maximaal 29 stemmen) dat (…). Om te voorkomen dat bij afwezigheid van (te veel) afgevaardigden van de landenafdelingen het bestuur in de algemene vergadering beslissingen kan nemen bepaalt artikel 14, lid 6 van de statuten van het ANV nog dat het bestuur in de algemene vergadering niet meer dan de helft van het aantal door de afgevaardigden uitgebrachte stemmen kan uitbrengen.

5.11.

Alles bijeen genomen komt de rechtbank tot het oordeel dat de algemene vergadering van het ANV het beleid van het bestuur van de Stichting kan controleren door in voorkomend geval de schorsing en/of het ontslag van de bestuursleden van het ANV en daarmee ook de bestuursleden van de Stichting te agenderen, in stemming te brengen en, in geval van meerderheid van stemmen, tot schorsing en/of ontslag te beslissen. In dat proces hebben de afgevaardigden van de landenafdelingen steeds de doorslaggevende stem. Onder die omstandigheden kan, naar het oordeel van de rechtbank, in voldoende mate controle plaatsvinden op het beleid van de Stichting en bestaat er geen noodzaak om de kring van belanghebbenden in dit geval zodanig op te rekken dat [verzoeker] als belanghebbende kan of moet worden aangemerkt. Als gevolg daarvan komt de rechtbank tot het oordeel dat [verzoeker] niet als belanghebbende in deze procedure kan worden aangemerkt, te meer ook omdat hij als bestuurslid van de ANV-landenafdeling Nederland invloed kan uitoefenen op het stemgedrag in de algemene vergadering van het ANV. De conclusie zal derhalve zijn dat [verzoeker] in zijn verzoek niet-ontvankelijk zal worden verklaard.”

2.5.

[verzoeker] is in hoger beroep gekomen tegen de beschikking van de rechtbank. [verzoeker] heeft aangevoerd dat hij wel belanghebbende is. Het hof Den Haag heeft de uitspraak van de rechtbank bij beschikking van 25 april 2017^[3]bekrachtigd en overweegt daartoe als volgt:

“2.8.1 Ter zake van het begrip “belanghebbende” in artikel 2:298 BW heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 10 november 2006, ECLI:NL:HR:2006:AY8290, NJ 2007, 45, het volgende overwogen:

“3.4.2 Bij de beoordeling (…) moet worden vooropgesteld dat in art. 2:298 BW niet in het algemeen is aangegeven wie tot de belanghebbenden in de zin van deze bepaling zijn te rekenen, en dat dit uit de aard van de procedure en de daarmee verband houdende wetsbepalingen moet worden afgeleid. Bij de beantwoording van de vraag of iemand belanghebbende is, zal een rol spelen in hoeverre deze door de uitkomst van de desbetreffende procedure zodanig in een eigen belang kan worden getroffen dat deze daarin behoort te mogen opkomen ter bescherming van dat belang, of in hoeverre deze anderszins zo nauw betrokken is of is geweest bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld, dat daarin een belang is gelegen om in de procedure te verschijnen.”

2.8.2

Het hof is van oordeel dat deze overweging overeenkomstig van toepassing is ter zake van het begrip “belanghebbende” in artikel 2:21 BW, op grond van het arrest van de Hoge Raad van 25 oktober 1991, NJ 1992, 149.

2.9

[verzoeker] stelt niet dat hij opkomt ter bescherming van een eigen belang waarin hij kan worden getroffen, maar dat hij zo nauw betrokken is en is geweest bij het onderwerp dat in deze procedure wordt behandeld – te weten het bestedingsbeleid van de Stichting – dat daarin een belang is gelegen om in de procedure te verschijnen. Uit zijn eigen stellingen volgt dat zijn belang erin is gelegen dat hij bij de Stichting is betrokken in zijn hoedanigheid van lid van het ANV, van voormalig bestuurslid van het ANV en van bestuurslid van een afdeling van het ANV. Het hof is evenwel van oordeel dat nauwe betrokkenheid bij het ANV, voortvloeiend uit bedoelde lidmaatschappen, op zichzelf onvoldoende is om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in een procedure tot het ontslag van het bestuur van de Stichting, wegens het bestedingsbeleid van de Stichting, ook al bestaat er een gedeeltelijke personele unie tussen het bestuur van de Stichting en het bestuur van het ANV. Naar het oordeel van het hof heeft hetzelfde te gelden voor de door [verzoeker] verzochte ontbinding van de Stichting op grond van artikel 2:21 BW. Desgevraagd heeft [verzoeker] tijdens de mondelinge behandeling in hoger beroep te kennen gegeven dat, hoewel hij ook het ANV verwijten maakt over de besteding van de gelden uit het [A-fonds] , de procedure uitsluitend is gericht tegen de Stichting. [verzoeker] is echter geen bestuurslid (geweest) van de Stichting. Het hof merkt – wellicht ten overvloede – nog op dat de onderhavige procedure zich ook niet leent voor het ter discussie stellen van het beleid van het ANV omdat [verzoeker] dat beleid binnen de vereniging (bijvoorbeeld als bestuurslid binnen het bestuur of als gewoon lid via de afdeling Nederland in de algemene ledenvergadering) aan de orde kon respectievelijk kan stellen, hetgeen hij overigens ook – zonder succes – heeft gedaan. De tussenconclusie is dat [verzoeker] ’ (bestuurs)lidmaatschap van het ANV onvoldoende grond is om hem in deze procedure met betrekking tot de Stichting als belanghebbende in de zin van artikel 2:298 BW BW dan wel artikel 2:21 BW aan te merken.

2.1

Voorts heeft [verzoeker] gesteld dat hij nauw is betrokken bij het onderwerp van deze procedure omdat hij naar aanleiding van de statutenwijziging in 2002 reeds aan de orde heeft gesteld dat het de Stichting niet is toegestaan om uitkeringen aan het ANV te doen. Volgens [verzoeker] hebben zijn bezwaren er destijds toe geleid dat de statutenwijziging van 2002 in 2008 gedeeltelijk is teruggedraaid, waardoor de Stichting niet langer tot doel had het ANV financieel te ondersteunen. [verzoeker] heeft aangevoerd dat de statutenwijziging van 2008 echter niet het gewenste effect had en dat de Stichting is doorgegaan met het doen van uitkeringen aan het ANV. Binnen het bestuur van het ANV heeft hij zijn medebestuursleden niet ervan kunnen overtuigen dat het ANV ten onrechte door de Stichting vanuit het [A-fonds] werd bekostigd. Ook later, toen hij lid van een afdelingsbestuur en/of gewoon lid van het ANV was, vond hij binnen het ANV onvoldoende gehoor voor zijn bezwaren.

2.11

Het hof oordeelt hierover als volgt. De omstandigheid dat [verzoeker] binnen het ANV kritiek heeft geuit op het statutaire doel van de Stichting om het ANV financieel te ondersteunen, is onvoldoende om aan te nemen dat hij zo nauw is betrokken bij het bestedingsbeleid van de Stichting dat hij in deze procedure als belanghebbende is aan te merken. Daarbij betrekt het hof dat de kwestie van de (in de ogen van [verzoeker] : onjuiste) statutaire doelstelling van de Stichting ongeveer tien jaar geleden speelde en inmiddels al lang is opgelost door gedeeltelijke ongedaanmaking van de statutenwijziging. [verzoeker] stelt dat hij ook nadien kritiek is blijven uiten omdat de Stichting, ondanks het schrappen van het desbetreffende onderdeel van het statutaire doel, (te veel) kosten van het ANV voor rekening van het [A-fonds] bracht. Naar het oordeel van het hof is het feit dat [verzoeker] zich (blijvend) betrokken heeft gevoeld bij deze kwestie en geregeld kritiek heeft geuit op het uitgavenbeleid van de Stichting, onvoldoende om hem als belanghebbende in de zin van artikel 2:298 BW of artikel 2:21 BW aan te merken. Ook in zoverre is [verzoeker] dus geen belanghebbende. Daarbij acht het hof mede van belang dat de in deze wetsbepalingen genoemde voorzieningen (ontslag van bestuurders respectievelijk ontbinding van de rechtspersoon door de rechter) buitengewoon zwaar ingrijpen in de (governance van) de Stichting. Om dergelijke verzoeken te kunnen instellen, is een nauwere betrokkenheid bij de Stichting noodzakelijk dan de betrokkenheid die [verzoeker] bij het bestedingsbeleid van de Stichting heeft getoond. Dit geldt te meer daar (a) het ANV op grond van (i) de statutaire inrichting van zowel de Stichting als het ANV zelf en (ii) de verwevenheid van het vermogen van het ANV en de Stichting een nauwere betrokkenheid dan [verzoeker] heeft bij het bestedingsbeleid van de Stichting en (b) [verzoeker] binnen de ANV onvoldoende gehoor heeft gevonden voor zijn bezwaren daartegen. Daardoor is onvoldoende gebleken van een specifiek en concreet belang van [verzoeker] als vereist voor een beroep op het bepaalde in de artikelen 2:298, 2:299 en 2:21 BW. Evenmin is gebleken van enige (andere) verantwoordelijkheid van [verzoeker] waaruit een belang als bedoeld in die wetsbepalingen met betrekking tot de Stichting kan worden afgeleid.”

2.6.

[verzoeker] heeft tegen dit arrest op 21 juli 2017 – derhalve tijdig^[4]– cassatieberoep ingesteld. De Stichting heeft bij verweerschrift geconcludeerd tot verwerping van het (principale) cassatieberoep en tevens voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. [verzoeker] verzoekt de Hoge Raad het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep te verwerpen.

3.De bespreking van de cassatiemiddelen

In het principale cassatieberoep

Inleidende opmerkingen

3.1.

Deze zaak gaat over een stichting. De stichting is een rechtspersoon waarvoor intern toezicht niet wettelijk is geregeld. De stichting kent geen leden (art. 2:285 lid 1 BW), waardoor, anders dan bijvoorbeeld bij een vereniging of vennootschap, een algemene vergadering ontbreekt. Titel 6 van Boek 2 BW schrijft voor de stichting evenmin een toezichthoudend orgaan voor. De wet gaat ervan uit dat, tenzij de statuten anders bepalen, de stichting slechts het bestuur als orgaan kent. Dat is in de onderhavige zaak het geval. Omdat in het wettelijke systeem een intern toezichthoudend orgaan ontbreekt en collegiaal bestuurlijk toezicht^[5]niet altijd mogelijk of afdoende is, vertrouwt de wet het toezicht op het bestuur van een stichting aan de rechtbank toe.^[6]Het eerste lid van art. 2:298 BW bepaalt daartoe dat een bestuurder die: a. iets doet of nalaat in strijd met de bepalingen van de wet of van de statuten dan wel zich schuldig maakt aan wanbeheer; of b. niet of niet behoorlijk voldoet aan een door de voorzieningenrechter van de rechtbank gegeven bevel, door de rechtbank kan worden ontslagen. Dit kan geschieden op verzoek van het openbaar ministerie of iedere belanghebbende. Art. 2:299 BW voegt daar aan toe dat telkens wanneer het door de statuten voorgeschreven bestuur geheel of gedeeltelijk ontbreekt en daarin niet overeenkomstig de statuten wordt voorzien, de rechtbank op verzoek van iedere belanghebbende of het openbaar ministerie in de vervulling van de lege plaats kan voorzien, waarbij de rechtbank zoveel mogelijk de statuten in acht neemt. Voorts verdient nog opmerking dat voor zover de stichting geen onderneming in stand houdt waarvoor ingevolge de wet een ondernemingsraad moet worden ingesteld toepassing van het enquêterecht op de stichting op grond van art. 2:344 aanhef en sub b BW is uitgesloten.

3.2.

De wet schrijft niet voor wie tot het begrip ‘belanghebbende’ gerekend kunnen worden. Het antwoord op die vraag is overgelaten aan de rechter. Behalve in het stichtingenrecht (zie naast de reeds genoemde bepalingen bijv. ook art. 2:295 BW en 2:301 BW) wordt de belanghebbende ook genoemd in het algemene rechtspersonenrecht van Titel 1 van Boek 2 BW (bijv. art. 2:15 lid 5 BW en art. 2:21 lid 4 BW), in het NV-recht (art. 2:86d lid 4 BW^[7]), in het recht over fusie en splitsing (art. 2:323 lid 2 BW en 2:334u lid 2 BW), in het enquêterecht (bijv. art. 2:349a lid 2 BW) en in het jaarrekeningenrecht (bijv. art. 2:448 BW). Ook buiten Boek 2 BW komt het begrip belanghebbende geregeld voor, bijvoorbeeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv)^[8], in de Faillissementswet (Fw)^[9], in de Handelsregisterwet (Hrw) (oud)^[10]en in de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN)^[11].

3.3.

De vraag wie als belanghebbende heeft te gelden, kan niet eenduidig worden beantwoord. De lijn die in de rechtspraak is ontwikkeld, blijkt met name uit HR 25 oktober 1991, HR 6 juni 2003 en HR 10 november 2006. Ik geef de kernoverwegingen uit de drie genoemde uitspraken weer.

3.4.

Uit HR 25 oktober 1991 (
Leonhard Woltjer Stichting) volgt:

“4.2 (…) Wie tot de belanghebbenden in de zin van deze bepaling [art. 429n lid 2 Rv (oud), thans 358 lid 2 Rv, A-G] zijn te rekenen, is in de wet niet in het algemeen aangegeven, maar moet voor ieder type verzoekschriftprocedure uit de aard van de procedure en de daarmee verband houdende wetsbepalingen worden afgeleid.

In de onderhavige zaak gaat het om een beschikking tot goedkeuring van een besluit tot fusie van een stichting als bedoeld in art. 2:317 lid 5 BW. Een persoon die behoort tot de kring van de bij de stichting betrokkenen, zoals een oprichter of iemand die ten tijde van de totstandkoming van het fusiebesluit deel uitmaakt van een van de organen van de stichting, moet in beginsel als belanghebbende worden aangemerkt. Een niet tot deze kring behorende persoon kan slechts dan als belanghebbende in de zin van art. 429n lid 2 hoger beroep tegen een zodanige beschikking instellen wanneer de goedkeuring van het fusiebesluit zou leiden tot een specifiek en concreet nadeel voor hem in zijn betrekkingen tot de stichting.”^[12]

3.5.

In HR 6 juni 2003 (
Scheipar) overweegt de Hoge Raad:

“3.3.2 Bij de beoordeling van het onderdeel moet worden vooropgesteld dat in art. 282 lid 1 [Rv, A-G] niet in het algemeen is aangegeven wie tot de belanghebbenden in de zin van deze bepaling zijn te rekenen, en dat dit uit de aard van de procedure en de daarmee verband houdende wetsbepalingen moet worden afgeleid (vgl. HR 25 oktober 1991, rek. nr. 7932, NJ 1992, 149). Bij de beantwoording van de vraag of iemand belanghebbende is, zal een rol spelen in hoeverre deze door de uitkomst van de desbetreffende procedure zodanig in een eigen belang kan worden getroffen dat deze daarin behoort te mogen opkomen ter bescherming van dat belang of in hoeverre deze anderszins zo nauw betrokken is of is geweest bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld, dat daarin een belang is gelegen om in de procedure te verschijnen.”^[13]

3.6.

De kernoverweging van HR 10 november 2006 (
Stichting IHD) luidt:

“3.4.2 Bij de beoordeling van het onderdeel moet worden vooropgesteld dat in art. 2:298 BW niet in het algemeen is aangegeven wie tot de belanghebbenden in de zin van deze bepaling zijn te rekenen, en dat dit uit de aard van de procedure en de daarmee verband houdende wetsbepalingen moet worden afgeleid. Bij de beantwoording van de vraag of iemand belanghebbende is, zal een rol spelen in hoeverre deze door de uitkomst van de desbetreffende procedure zodanig in een eigen belang kan worden getroffen dat deze daarin behoort te mogen opkomen ter bescherming van dat belang, of in hoeverre deze anderszins zo nauw betrokken is of is geweest bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld, dat daarin een belang is gelegen om in de procedure te verschijnen. Vgl. HR 6 juni 2003, nr. R02/078, NJ 2003, 486.”^[14]

3.7.

In de literatuur wordt uit deze vaste rechtspraak van de Hoge Raad een aantal conclusies getrokken. In de eerste plaats kan worden vastgesteld dat de Hoge Raad zich om te kunnen bepalen wie al belanghebbende heeft te gelden in de zin van uiteenlopende wetsbepalingen waarbij een rechtspersoon betrokken is, heeft laten inspireren door de tweekringenleer die voor de jaarrekeningenprocedure is ontwikkeld.^[15]De eerste kring wordt daarbij gevormd door degenen die door de uitkomst van de procedure zodanig in een eigen belang worden getroffen dat zij daarin behoren te mogen opkomen ter bescherming van dat belang. De tweede kring bestaat uit degenen die anderszins zo nauw betrokken zijn (geweest) bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld dat daarin een belang is gelegen in de procedure te verschijnen. In deze zaak staat de tweede kring centraal. De door de Hoge Raad in de Stichting IHD-beschikking geformuleerde tweekringenleer had betrekking op het belanghebbende-begrip in art. 2:298 BW. In de literatuur lijkt nog discussie te bestaan over de vraag of deze leer ook van toepassing is op het belanghebbende-begrip in art. 2:21 lid 4 BW.^[16]Het hof overweegt in rov. 2.8.2 van de bestreden beschikking in cassatie onbestreden, dat de tweekringenleer zoals geformuleerd in HR 10 november 2006 (
Stichting IHD) van overeenkomstige toepassing is op het begrip belanghebbende in art. 2:21 BW. Met die maatstaven kan de kring van belanghebbenden mijns inziens voldoende worden afgegrensd in het licht van de doelstelling van de wettelijke bepaling met aandacht voor het belang van de bescherming van de rechtspersoon.^[17]Het hof verwijst in rov. 2.8.2 overigens ten onrechte naar HR 25 oktober 1991, ter onderbouwing van zijn oordeel dat de in HR 10 november 2006 geformuleerde maatstaf van overeenkomstige toepassing is ter zake van het belanghebbende-begrip in art. 2:21 BW. Die onjuiste verwijzing is in cassatie niet van belang. In het cassatieverzoekschrift wordt het oordeel van het hof dat de maatstaf uit de Stichting IHD-beschikking van overeenkomstige toepassing is op de belanghebbende in de zin van art. 2:21 BW terecht geacht.^[18]

3.8.

Daarnaast is in de literatuur onderkend dat de reikwijdte van de tweede kring- belanghebbende in de zin van art. 2:298 BW, waar het in deze zaak om draait, enigszins is verruimd.^[19]De reikwijdte beweegt zich daarbij tussen twee uitersten. Enerzijds moet een te ruime uitleg worden voorkomen. Het verzoek in art. 2:298 BW staat niet voor eenieder open. Art. 2:298 BW is geen
actio popularis^[20]en moet dat ook niet worden. Het begrip belanghebbende vereist een zekere mate van, zelfs nauwe, betrokkenheid bij het onderwerp van geschil. Anderzijds moet door een te beperkte uitleg van het begrip worden voorkomen dat het met art. 2:298 BW beoogde rechterlijke toezicht op het bestuur (nr. 3.1) “een papieren tijger”^[21]wordt. De reikwijdte van de tweede kring zoals geformuleerd in HR 6 juni 2003 en HR 10 november 2006 – kort gezegd: anderszins nauw betrokken zijn of zijn geweest bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld – is ontegenzeggelijk ruimer dan de benadering in HR 25 oktober 1991 die er kort gezegd in bestond dat om aangemerkt te kunnen worden als tweede kring-belanghebbende het besluit van de stichting waartegen wordt opgekomen moet leiden tot een specifiek en concreet nadeel voor de persoon in zijn verhouding tot de rechtspersoon. In de toepassing die de Hoge Raad in rov. 3.4.3 van de Stichting IHD-beschikking aan de maatstaf voor tweede kring-belanghebbende geeft, komt die middenweg tussen
actio popularisen ‘papieren tijger’ mijns inziens duidelijk tot uiting. Volgens de Hoge Raad is in die zaak van belang dat:

“gedurende de tijd dat een persoon deel heeft uitgemaakt van het bestuur van een stichting, feiten zijn voorgevallen die grond kunnen geven voor het treffen van de in art. 2:298 bedoelde maatregelen, zijn betrokkenheid daarbij zodanig is dat hij ook na het einde van zijn bestuurslidmaatschap in de zin van die bepaling moet worden aangemerkt, mits hij een verzoek als bedoeld in die bepaling indient binnen redelijke termijn nadat zijn bestuursfunctie ten einde is gekomen (…). Daaraan kan niet afdoen dat [de gewezen bestuurder] (…) heeft verklaard het ontslag te hebben verzocht uit principieel belang.”

De
hoedanigheidwaarin de verzoeker optreedt, is een belangrijke omstandigheid bij het beoordelen of een persoon als belanghebbende heeft te kwalificeren. In de literatuur wordt onderkend dat een persoon die niet een aantoonbare relatie met de stichting heeft – dus niet als bijv. oprichter of bestuurder – minder snel door de rechter als belanghebbende wordt aangemerkt.^[22]Een formele relatie tot de stichting hoeft echter niet (meer) te bestaan.^[23]In de Stichting IHD-beschikking ging het om een gewezen bestuurder. De omstandigheid dat de gewezen bestuurder handelde uit principieel belang doet volgens de Hoge Raad niet af aan het zijn van belanghebbende. In de literatuur wordt in dit verband gesproken over een rol als “klokkenluider”.^[24]Die term onderstreept mijns inziens dat de verzoeker geen eigen belang bij zijn verzoek hoeft te hebben om als belanghebbende te kunnen kwalificeren. Met Overes zou ik willen aannemen dat de verzoeker moet aantonen dat “de nauwe betrokkenheid direct in verband staat met het onderwerp waarop het verzoek betrekking heeft.”^[25]

In de Stichting IHD-beschikking heeft de Hoge Raad voor de gewezen bestuurder als aanvullende voorwaarde gesteld dat het verzoek binnen redelijke termijn nadat zijn verzoek ten einde is gekomen, is ingediend. Hoewel dat vereiste door de Hoge Raad niet wordt toegelicht, komt het in de Stichting IHD-casus voor als een redelijk vereiste, omdat het daar ging om wanbeheer dat tijdens de bestuursperiode van de gewezen bestuurder heeft plaatsgevonden. In het algemeen zou ik het vereiste van een redelijke termijn niet te absoluut willen opvatten. Het belang van de rechtspersoon staat voorop (zie hierna nr. 3.9). Het belang van de rechtspersoon kan ermee gediend zijn dat een verzoeker – bijv. in een rol als “klokkenluider” – wordt ontvangen in zijn verzoek bij de rechtbank. Als de verzoeker deze weg niet kan volgen omdat de redelijke termijn is verstreken, rest nog slechts de weg het openbaar ministerie te vragen een verzoek te doen als bedoeld in art. 2:298 BW. Ik merk op dat het openbaar ministerie om uiteenlopende redenen zelden van deze bevoegdheid gebruikmaakt.^[26]

3.9.

Uit de vaste rechtspraak volgt voorts dat voor de vraag wie in een specifieke wetsbepaling is te rekenen tot de belanghebbende in de zin van die bepaling moet worden afgeleid uit de “aard van de procedure en de daarmee verband houdende wetsbepalingen”. In de literatuur is opgemerkt dat bepalingen in bijvoorbeeld Rv zijn gericht op het bieden van een ingang ter behartiging van
eigen belangen, terwijl bij sommige bepalingen in Boek 2 BW, in het bijzonder bij de bepalingen in het stichtingenrecht, het beschermen van de
belangen van de rechtspersoon(mede) van belang is of zelfs voorop staat.^[27]De aard van de wetsbepalingen – het gegeven dat de bepalingen (mede) dienen ter bescherming van de belangen van de rechtspersoon – kan meebrengen dat de kringenleer in een geval waarin het belang van de rechtspersoon aan de orde is,
ruimerwordt toegepast. In deze zaak gaat het om het bestedingsbeleid van de Stichting. Het is in het belang van de Stichting dat het bestedingsbeleid overeenkomstig het statutaire doel en in overeenstemming met de wettelijke voorschriften is.

3.10.

Ik stel vast dat afhankelijk van de aard van de procedure en de desbetreffende wetsbepaling (nr. 3.9) en in de loop van de tijd (nr. 3.8) het begrip belanghebbende al dan niet ruimer wordt uitgelegd door de rechter. De uitleg is overgelaten aan de rechter (nr. 3.2).^[28]De rechter kan bij uitleg van het belanghebbende-begrip rekening houden met relevante maatschappelijke ontwikkelingen. A-G Verburg merkte in zijn conclusie voor HR 20 mei 1987 op:

“De minister gaf de rechter zelfs te verstaan dat deze er goed aan zou doen zich niets aan te trekken van wat aangaande de uitleg van het begrip in het parlement was te kennen gegeven:

'De uitleg van een wet, zeker van een civielrechtelijke wet, behoort gelukkig aan de onafhankelijke rechter en die kan — in mijn geval terecht — vinden dat hetgeen de minister daarover zegt leuterpraat is, waarmede hij op geen enkele manier rekening houdt. Dit stelsel moeten wij houden' (Hand. I 8 sept. 1970, p. 1093–1094).

Zulks houdt in dat de parlementaire geschiedenis de rechter inhoudelijk nauwelijks enig houvast vermag te bieden. Anders gezegd, de wetsgeschiedenis is voornamelijk hierin instructief dat daaruit volstrekt duidelijk is geworden dat de rechter, geplaatst voor de hem door de wetgever opgedragen taak het begrip belanghebbende nader inhoud te geven, slechts op autonome wijze te werk kan gaan. Het begrip belanghebbende staat langs deze weg in open verbinding met de relevante maatschappelijke ontwikkelingen.”^[29]

3.11.

Recente maatschappelijke ontwikkelingen hebben hun neerslag gevonden in het wetsvoorstel Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (34 491). In de Memorie van Toelichting bij dit wetsvoorstel wordt over de aanleiding daarvoor onder meer opgemerkt:

“Met de in dit wetsvoorstel neergelegde regeling wordt ook invulling gegeven aan de aanbevelingen van de Commissie Behoorlijk Bestuur (de Commissie Maatschappelijk verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sector, onder voorzitterschap van mevrouw F. Halsema; zie bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 28 479, nr. 68). Deze commissie heeft aangedrongen op een nauwkeuriger omschrijving van de taak en de aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders van instellingen in semipublieke sectoren, en op de invoering van een tegenstrijdig-belangregeling voor deze instellingen. Het voorstel vormt verder de hoeksteen van de maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van bestuur en toezicht bij verenigingen en stichtingen in semipublieke sectoren, zoals deze zijn aangekondigd in de brief aan de Tweede Kamer van 12 november 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33 750 VI, nr. 31). Verder kan worden gewezen op de bevindingen van de ministeriële commissie Vernieuwing Publieke Belangen.”^[30]

Het wetsvoorstel beoogt onder meer wijziging van art. 2:298 BW door een verruiming te bieden van de gronden op basis waarvan een stichtingsbestuurder door de rechter kan worden ontslagen. Het wetsvoorstel beoogt geen verandering te brengen in de reikwijdte van het begrip belanghebbende. De MvT volstaat met verwijzing naar de maatstaf in HR 10 november 2006 en de opmerking dat de voorgestelde regeling hierin als zodanig geen verandering brengt.^[31]

3.12.

In de literatuur gaan, naar ik begrijp mede tegen de achtergrond van de in nr. 3.11 gesignaleerde maatschappelijke ontwikkelingen, verschillende geluiden op voor een ruime toepassing van het belanghebbende-begrip in gevallen waarin het belang van de stichting in het geding is. HR 10 november 2006 biedt, met de wijze waarop de maatstaf voor de tweede kring-belanghebbende is geformuleerd, steun voor een dergelijke ruime toepassing. Illustratief is de volgende passage in Dijk/Van der Ploeg:

“Deze uitspraak [HR 25 oktober 1991, A-G] bevredigt on[ze]s inziens niet. Wij zouden willen bepleiten een persoon onder omstandigheden zodanig met de rechtspersoon en haar doelstelling verbonden te achten, dat hij ook zonder dat hij deel uitmaakt of heeft uitgemaakt van een orgaan van de rechtspersoon als belanghebbende kan worden aan[ge]merkt. Dit kan het geval zijn indien hij zich daarvoor op andere wijze geruime tijd heeft ingezet. Ook (rechts)personen wier belangen de stichting zich op grond van haar statuten dient aan te trekken, kunnen on[ze]s inziens als belanghebbende worden aangemerkt, ook indien zij geen persoonlijke rechtsbetrekking hebben met de stichting.”^[32]

3.13.

De feitenrechtspraak over de reikwijdte van het begrip belanghebbende is na HR 10 november 2006 (
Stichting IHD) sterk casuïstisch van aard.^[33]In de onderhavige zaak legt het hof de Stichting IHD-criteria streng uit, nu volgens het hof onvoldoende is gebleken van een “specifiek en concreet belang van [verzoeker] ” (rov. 2.11). Hof Den Bosch is in 2008 soepeler in zijn oordeel dat de Staat als subsidiegever van een stichting “toereikend belang” heeft om als belanghebbende in de zin van art, 2:298 lid 1 BW toegelaten te worden en de rechtbank te verzoeken de bestuursleden van de stichting te ontslaan.^[34]Hof Amsterdam heeft in 2015, overigens zonder nadrukkelijk te toetsen aan de criteria uit HR 10 november 2006, curatoren als belanghebbenden in de zin van art. 2:298 lid 1 BW aangemerkt.^[35]Er zijn meer voorbeelden te noemen.^[36]

3.14.

In nr. 3.8 van deze conclusie merkte ik op dat de rechter bij de reikwijdte van het begrip ‘belanghebbende’ in de zin van art. 2:298 lid 1 BW een middenweg zal moeten vinden tussen de twee uitersten van enerzijds een
actio popularisen anderzijds een ‘papieren tijger’. In mijn conclusie voor HR 8 juli 2016 drukte ik het aldus uit:

“Onderkend wordt enerzijds dat het rechterlijke toezicht belangrijk is, maar dat anderzijds niet iedereen die zich betrokken voelt bij het doel of de activiteiten van een stichting moet kunnen worden ontvangen in een procedure op grond van art. 2:298 BW. Er zal sprake moeten zijn van een redelijk belang.”^[37]

Ik stel voorop dat de in HR 10 november 2006 gegeven uitleg aan het belanghebbende-begrip op basis van de tweekringenleer daarbij leidend dient te zijn.^[38]Deze maatstaf neemt het hof in de onderhavige zaak in rov. 2.7 ook terecht tot uitgangspunt. Deze maatstaf wordt in cassatie niet bestreden.

3.15.

Ik verwacht dat de vraag wie als belanghebbende heeft te gelden, vaker zal gaan spelen, nu de wetgever voornemens is de in art. 2:298 lid 1 BW genoemde ontslaggronden te versoepelen. Een van de in art. 2:298 lid 1 BW genoemde gronden voor ontslag van de stichtingsbestuurder door de rechter is dat de bestuurder zich “schuldig maakt aan wanbeheer”. De Hoge Raad heeft de term wanbeheer in een arrest uit 1975 beperkt uitgelegd. Het gaat volgens de Hoge Raad bij wanbeheer om “tekortkomingen ten aanzien van het beheer over het vermogen van de Stichting of van de zorg voor de verkrijging van de inkomsten waarover de Stichting kan beschikken”.^[39]Het gaat dus om financieel wanbeheer en niet om wanbeleid in meer algemene zin.^[40]In het wetsvoorstel Wet bestuur en toezicht rechtspersonen wordt voorgesteld om de ontslaggronden te verruimen, omdat deze uitleg als te beperkend wordt ervaren.^[41]Dit spreekt mij aan.^[42]Met een (te) beperkte uitleg van het belanghebbende-begrip zal de versoepeling van de ontslaggronden immers niet het beoogde effect (vgl. nr. 3.11) kunnen hebben, terwijl met een (te) ruime toepassing van het begrip een
actio popularisdreigt (nr. 3.8). In de literatuur is dit spanningsveld onderkend.^[43]In het verweerschrift zijdens de Stichting wordt eveneens uitgebreid ingegaan op (maatschappelijke) effecten van een (te) ruim belanghebbende-begrip.

3.16.

In cassatie speelt de vraag van de invulling van het tweede kring-belanghebbende begrip. Over de invulling van het tweede kring-belanghebbende begrip bestaat ook de meeste onduidelijkheid. In cassatie is onbestreden dat voor de tweede kring-belanghebbende het criterium uit HR 10 november 2006 dat de belanghebbende “anderszins zo nauw betrokken is of is geweest bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld, dat daarin een belang is gelegen om in de procedure te verschijnen” van toepassing is.

3.17.

Het hof acht het mogelijke effect van de gevraagde voorzieningen relevant door in rov. 2.11 te overwegen dat ontslag van stichtingsbestuurders of ontbinding van de stichting “buitengewoon zwaar ingrijpen in (de governance van) de Stichting”. De omstandigheid dat als het verzoek zou slagen door het ontslag van stichtingsbestuurders zwaar wordt ingegrepen in (de governance van) de Stichting is mijns inziens een factor die meeweegt bij de inhoudelijke vraag of de voorziening door de rechter kan worden toegewezen. Dat is een vraag van
proportionaliteit. Bij de vraag of een belanghebbende kan worden ontvangen in zijn verzoek dient de proportionaliteit naar mijn mening niet dan wel minder zwaar mee te wegen.

3.18.

De rechtbank kent in rov. 5.6 betekenis toe aan de omstandigheid dat er “een (andere) structuur aanwezig is, die tegenwicht kan bieden tegen het zelfstandig en/of eigenmachtig optreden van het bestuur van de stichting.” De rechtbank acht de omstandigheid dat door de algemene vergadering van het ANV “in voldoende mate controle [kan] plaatsvinden op het beleid van de Stichting en er geen noodzaak [bestaat] om de kring van belanghebbenden in dit geval zodanig op te rekken dat [verzoeker] als belanghebbende kan of moet worden aangemerkt” van belang. Het bestaan van een alternatieve structuur voor extern toezicht is volgens mij bij de ontvankelijkheidsvraag geen relevante omstandigheid. Bij de
inhoudelijkevraag of de gevraagde voorziening, het ontslag van de stichtingsbestuurders, moet worden toegewezen, kan mijns inziens wel relevant zijn of een alternatieve toezichtstructuur aanwezig is. Als bijvoorbeeld een (onafhankelijke) raad van toezicht is ingesteld die op grond van de statuten de bevoegdheid heeft het bestuur te ontslaan, ligt ingrijpen door de rechter minder voor de hand. Als de inrichting van de stichting voorziet in een adequate vorm van intern toezicht, wat naar mijn idee meer behelst dan collegiaal bestuurlijk toezicht (vgl. nr. 3.1) of, zoals de rechtbank in onderhavige zaak overwoog, indirecte controle door de algemene vergadering van het ANV, kan de rechter zich bij toewijzing van het verzoek tot extern toezicht wat terughoudender opstellen.

3.19.

Het hof neemt in rov. 2.11 ook de omstandigheid in aanmerking dat [verzoeker] binnen het ANV kritiek heeft geuit op het statutaire doel van de Stichting om het ANV financieel te ondersteunen, dat hij na de statutenwijziging kritiek is blijven uitoefenen op het bestedingsbeleid van de Stichting en dat hij binnen het ANV onvoldoende gehoor heeft gevonden voor zijn bezwaren daartegen. Het hof ziet in deze omstandigheid onvoldoende aanleiding om nauwe betrokkenheid van [verzoeker] bij het bestedingsbeleid van de Stichting aan te nemen, in die zin dat hij als belanghebbende om het ontslag van de stichtingsbestuurders kan verzoeken. Deze omstandigheid kan mijns inziens ook in de sleutel geplaatst worden van de
bescherming van de rechtspersoon(nr. 3.9). Ik zie een parallel met het voorschrift van art. 2:349 lid 1 BW uit het enquêterecht. Op grond van die bepaling is een verzoeker niet-ontvankelijk in zijn enquêteverzoek indien niet blijkt dat hij schriftelijk zijn bezwaren tegen het beleid of de gang van zaken kenbaar heeft gemaakt aan het bestuur en de raad van commissarissen en sindsdien een zodanige termijn is verstreken dat de rechtspersoon redelijkerwijze de gelegenheid heeft gehad de bezwaren te onderzoeken en naar aanleiding daarvan maatregelen te nemen. De ratio van die bepaling is de rechtspersoon te beschermen tegen onverhoeds of onnodig ingediende enquêteverzoeken.^[44]Aldus begrepen is het eerst intern uiten van kritiek een factor die kan meewegen bij de ontvankelijkheidsvraag voor het indienen van een verzoek tot extern toezicht door de rechtbank.

3.20.

In de literatuur is voor deze zaak in zowel eerste aanleg als in hoger beroep de nodige belangstelling geweest. Bij de uitspraak in eerste aanleg heeft vooral rov. 5.6 waarin de rechtbank betekenis toekent aan een structuur “die tegenwicht kan bieden tegen het zelfstandig en/of eigenmachtig optreden van het bestuur van de Stichting” aandacht getrokken. Groffen kan zich in deze overweging van de rechtbank vinden. Hij schrijft:

“Gezien de controle die de algemene vergadering van de vereniging heeft op het bestuur van de vereniging en daarmee op het bestuur van de stichting is er geen reden om de verzoeker als belanghebbende aan te merken. De rechtbank legt hierdoor een mooi verband tussen de strekking van art. 2:298 BW (aanvulling op gebrekkige governance) en de kring van belanghebbenden.”^[45]

Dumoulin-Siemens is juist kritisch over deze overweging van de rechtbank:

“Ik kan de rechtbank hierin niet volgen. In een procedure als de onderhavige moet het belang van de stichting vooropstaan en moet de betrokkenheid van verzoeker in het kader van dat belang worden onderzocht. Dat is uiteraard een feitelijk onderzoek dat tot uiteenlopende uitkomsten kan leiden. De vraag of verzoeker betrokken is bij het onderwerp van de procedure wordt wel gesteld (in r.o. 5.4) maar niet beantwoord. De rechtbank beantwoordt slechts de vraag of er externe controle op het bestuur van de Stichting kan worden uitgeoefend. Gezien de (…) voorbeelden uit de jurisprudentie had de rechtbank verzoeker als belanghebbende ontvankelijk kunnen verklaren juist vanwege het gegeven dat verzoeker (indirect) controle kan uitoefenen en daarmee betrokken is – en daar ook blijk van geeft – bij het ontslagverzoek wegens doeloverschrijding. In tegenstelling tot wat de rechtbank overweegt, meen ik dat de kring van belanghebbenden juist niet te veel wordt opgerekt door deze verzoeker ontvankelijk te verklaren.”^[46]

Zij bevindt zich in gezelschap van Rensen die in zijn bewerking van het Asser-deel
Overige rechtspersonenopmerkt dat de rechtbank hier “ten onrechte betekenis toe[kende] aan de omstandigheid dat er een (andere) structuur aanwezig is die tegenwicht kan bieden tegen het zelfstandig en/of eigenmachtig optreden van het bestuur van de stichting.” Rensen ziet “[v]oor een dergelijke benadering (…) geen ruimte binnen de lijn zoals uitgezet door de Hoge Raad.”^[47]Ik sluit mij bij die opvatting aan (zie ook nr. 3.18 hiervoor).

3.21.

Dumoulin-Siemens heeft ook een kritische noot geschreven bij de beschikking van het hof. Zij schrijft:

“Het hof lijkt zich in de onderhavige kwestie een voorstander te tonen om de kring van belanghebbenden beperkt te houden. Verzoeker dient een “specifiek en concreet belang” te hebben. Deze formulering ben ik in de hiervoor genoemde uitspraken niet tegengekomen. Ook het argument dat het ontslag van bestuurders en ontbinding van de stichting ingrijpende verzoeken zijn, wordt in de hiervoor genoemde uitspraken niet gebruikt. Bij mij komt de vraag op welke personen binnen het ANV of de Stichting op basis van de uitspraak van het hof het ontslag van het bestuur van de Stichting of de ontbinding van de Stichting kunnen verzoeken. Bestuursleden van het ANV die geen bestuurslid van de Stichting zijn (geweest), kunnen dat blijkens het oordeel van het hof niet. De kring van betrokkenen lijkt hiermee door de beschikking van het hof te worden beperkt tot (oud-) bestuursleden van de Stichting en tot het ANV zelf. De kans dat (oud-)bestuursleden van de Stichting hun eigen ontslag en dat van hun medebestuursleden bewerkstelligen is niet heel groot. Een actie van het ANV zelf zal moeten worden geïnitieerd door haar bestuur. Dat zie ik, juist gezien de statutaire en financiële verwevenheid ook niet snel gebeuren. Het extern toezicht dat de rechter op grond van art. 2:298 BW op het bestuur kan uitoefenen, wordt door de uitspraak van het hof beperkt. De vraag is of dit strookt met het doel van art. 2:298 BW. ”^[48]

Rensen laat het in zijn bewerking van het Asser-deel
Overige rechtspersonenbij de meer neutrale constatering dat het hof “na een uitgebreide toetsing aan beide (…) ‘IHD-criteria’, [oordeelt] dat een voormalig bestuurder van een nauw aan de stichting gelieerde vereniging geen belanghebbende is.” Rensen besluit: “Het hof legt de lat bewust hoog, omdat art. 2:298 BW ‘buitengewoon zwaar’ ingrijpt in (de governance van) de stichting; er is het hof onvoldoende gebleken van een specifiek en concreet belang van verzoeker.”^[49]Mijns inziens dient de omstandigheid dat zwaar wordt ingegrepen in (de governance van) de stichting niet mee te wegen in de ontvankelijkheidsvraag (zie nr. 3.17 hiervoor).

De cassatieklachten

3.22.

Tegen deze achtergrond kom ik toe aan de behandeling van de cassatieklachten. Het cassatiemiddel richt rechts- en motiveringsklachten tegen rov. 2.9 en 2.11 van het hof, op grond waarvan het hof tot het oordeel is gekomen dat [verzoeker] geen belanghebbende in de zin van art. 2:298 BW, 2:299 BW en/of 2:21 BW is en niet-ontvankelijk is in zijn verzoeken. Het middel bevat drie onderdelen, uitgewerkt in subonderdelen.

3.23.

Onderdeel 1richt klachten tegen de eisen die het hof in rov. 2.9 en rov. 2.11 heeft gesteld aan de vereiste betrokkenheid van [verzoeker] om als belanghebbende te kunnen kwalificeren.

3.24.

De klachten in
subonderdelen 1.1-1.5komen erop neer dat het hof te strenge eisen heeft gesteld aan de vereiste betrokkenheid in de zin van de in de Stichting IHD-beschikking van de Hoge Raad vermelde maatstaf, door de feiten en omstandigheden van het geval, hetzij afzonderlijk hetzij in combinatie, onvoldoende te achten om [verzoeker] aan te merken als belanghebbende in de zin van art. 2:298, 2:299 en/of 2:21 BW.

3.25.

De klachten in subonderdelen 1.1-1.5 lenen zich voor een gezamenlijke behandeling. Het hof heeft in rov. 2.8.1 terecht de maatstaaf vooropgesteld die de Hoge Raad terzake van het begrip belanghebbende in art. 2:298 BW heeft geformuleerd in zijn beschikking van 10 november 2006. In cassatie wordt evenmin bestreden dat in casu getoetst dient te worden of [verzoeker] valt onder de tweede kring-maatstaf uit die beschikking: “in hoeverre deze anderszins zo nauw betrokken is of is geweest bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld, dat daarin een belang is gelegen om in de procedure te verschijnen”. Het hof heeft mijns inziens echter een te strenge invulling gegeven aan de vereiste betrokkenheid in de zin van deze maatstaf voor tweede kring-belanghebbenden (subonderdeel 1.2). Het hof heeft in rov. 2.9 en 2.11 miskend dat een persoon onder omstandigheden zodanig bij het onderwerp van geschil betrokken kan zijn, dat hij ook zonder dat hij deel uitmaakt of heeft uitgemaakt van een orgaan van de stichting als tweede kring-belanghebbende kan worden aangemerkt. Met Dijk/Van der Ploeg zou ik willen aannemen dat “[d]it het geval [kan] zijn indien hij zich daarvoor op andere wijze geruime tijd heeft ingezet”.^[50]In het licht van de zo-even vermelde maatstaf voor tweede kring-belanghebbenden en gelet op het doel van art. 2:298 BW – het bewerkstelligen van extern toezicht op het bestuur van de Stichting (nr. 3.1) – acht ik de toepassing die het hof heeft gegeven aan de maatstaf voor het belanghebbende-begrip te beperkt^[51], althans heeft het hof zijn oordeel hieromtrent ontoereikend gemotiveerd. Niet begrijpelijk is waarom de door [verzoeker] gestelde omstandigheden, waaronder dat hij zich sterk heeft gemaakt voor het ongedaan maken van de statutenwijziging van 2002 en dat hij na die ongedaanmaking in 2008 kritiek is blijven uiten op het bestedingsbeleid van de Stichting in combinatie met zijn (bestuurs)lidmaatschap van het ANV onvoldoende nauwe betrokkenheid bij het bestedingsbeleid van de Stichting oplevert om hem als belanghebbende aan te merken.

3.26.

Subonderdeel 1.6klaagt dat het hof in rov. 2.11 met het oordeel dat onvoldoende is gebleken van een “specifiek en concreet belang” van [verzoeker] een te strikte althans rechtens onjuiste maatstaf heeft gehanteerd.

3.27.

Subonderdeel 1.6 treft doel. Door in rov. 2.11 te oordelen dat onvoldoende is gebleken van een “specifiek en concreet belang van [verzoeker] ” heeft het hof een te strenge maatstaf aangelegd voor de vereiste betrokkenheid in de zin van art. 2:298, 2:299 en 2:21 BW (zie ook nr. 3.21). Deze maatstaf lijkt het hof ontleend te hebben aan HR 25 oktober 1991 rov. 4.2 (nr. 3.4). Het hof heeft daarmee miskend dat in de nadien in de Scheipar-beschikking en in de Stichting IHD-beschikking geformuleerde maatstaven een ruimere invulling wordt gegeven aan het belanghebbende-begrip. Voldoende voor tweede kring-belanghebbende is dat in de nauwe betrokkenheid bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld
een belangis gelegen om in de procedure te verschijnen. Deze ruimere uitleg wordt in de literatuur breed onderkend (nr. 3.12).

3.28.

Subonderdeel 1.7klaagt dat het hof in rov. 2.11 met het oordeel dat niet is gebleken van “enige (andere) verantwoordelijkheid van [verzoeker] ” waaruit een belang als bedoeld in de genoemde wetsbepalingen volgt een rechtens onjuiste maatstaf heeft toegepast.

3.29.

Subonderdeel 1.7 slaagt eveneens voor zover het hof daarin met de zinsnede dat niet is gebleken van enige (andere) verantwoordelijkheid van [verzoeker] tot uitdrukking heeft gebracht dat een formele relatie zou zijn vereist tot de Stichting. De kring van belanghebbenden is ruimer. De verzoeker dient aan te tonen dat zijn nauwe betrokkenheid direct in verband staat met het onderwerp waarop het verzoek betrekking heeft. Enige (formele) verantwoordelijkheid in relatie tot de Stichting is daarvoor niet vereist (nr. 3.8 en nr. 3.12).

3.30.

Onderdeel 2valt uiteen in verschillende subonderdelen die zijn gericht tegen rov. 2.9.

3.31.

Subonderdeel 2.1klaagt dat het oordeel van het hof in rov. 2.9 dat nauwe betrokkenheid bij het ANV voortvloeiende uit (voormalige) (bestuurs)lidmaatschappen van [verzoeker] op zichzelf onvoldoende is om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is.
Subonderdeel 2.2klaagt dat het hof bij dat oordeel bovendien heeft miskend dat het bij de beantwoording van de vraag of [verzoeker] zo nauw betrokken is of is geweest bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld, ook alle bijzondere feiten en omstandigheden van het onderhavige geval in aanmerking had moeten nemen, waaronder in ieder geval dat [verzoeker] zich sterk heeft gemaakt voor de ongedaanmaking van de statutenwijziging van 2002 en dat hij na die ongedaanmaking in 2008 kritiek is blijven uiten op het bestedingsbeleid van de Stichting.
Subonderdeel 2.3bevat een voortbouwende klacht gericht tegen het oordeel van het hof dat hetzelfde heeft te gelden voor de door [verzoeker] verzochte ontbinding van de Stichting op grond van art. 2:21 BW. Bij het slagen van de klachten in subonderdelen 2.1-2.2 kan ook dat oordeel van het hof niet in stand blijven.

3.32.

De klachten lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Subonderdeel 2.1 slaagt niet. Het oordeel dat [verzoeker] ’ nauwe betrokkenheid bij het ANV blijkende uit (voormalige) (bestuurs)lidmaatschappen onvoldoende is om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, acht ik niet onbegrijpelijk. Dat oordeel over onvoldoende nauwe betrokkenheid wordt mijns inziens wel onbegrijpelijk in samenhang met andere door [verzoeker] gestelde omstandigheden (vgl. subonderdeel 1.5; zie ook nr. 3.24-3.25 hiervoor). Daarmee is gegeven dat subonderdeel 2.2 doel treft. De voortbouwende klacht in subonderdeel 2.3 slaagt eveneens. De tweekringenleer is mijns inziens van overeenkomstige toepassing op art. 2:21 BW (nr. 3.7; zie ook rov. 2.8.2 van de bestreden beschikking). In het licht van de te beperkte uitleg die het hof heeft gegeven aan het belanghebbende-begrip (zie onderdeel 1) kan ook het oordeel van het hof in rov. 2.9 dat hetzelfde heeft te gelden voor de door [verzoeker] verzochte ontbinding op grond van art. 2:21 BW niet in stand blijven.

3.33.

Subonderdeel 2.4is gericht tegen de “wellicht ten overvloede” opmerking van het hof dat de onderhavige procedure zich niet leent voor het ter discussie stellen van het beleid van het ANV omdat [verzoeker] het beleid binnen de vereniging aan de orde zou kunnen stellen, hetgeen hij ook – zonder succes – heeft gedaan. Volgens het subonderdeel heeft [verzoeker] het bestedingsbeleid van de Stichting ter discussie willen stellen, hetgeen overigens wel strookt met het beleid van het ANV om de betalingen van de Stichting te accepteren.

3.34.

De klacht treft doel. Met de “wellicht ten overvloede” opmerking miskent het hof mijns inziens dat [verzoeker] het
bestedingsbeleid van de Stichtingin deze procedure aan de orde heeft willen stellen (vgl. nr. 2.1-2.2). Ik verwijs voorts naar de (slagende) klachten van de subonderdelen 3.4-3.6.

3.35.

Subonderdeel 2.5bevat een voortbouwende klacht tegen de tussenconclusie van het hof dat [verzoeker] ’ (bestuurs)lidmaatschap van het ANV onvoldoende grond is om hem in deze procedure met betrekking tot de Stichting als belanghebbende aan te merken. Bij het slagen van subonderdelen 2.1-2.4 wordt ook deze tussenconclusie geraakt.

3.36.

Deze voortbouwende klacht slaagt eveneens. De tussenconclusie kan gelet op de slagende subonderdelen 2.2-2.4 niet in stand blijven.

3.37.

Onderdeel 3richt zijn pijlen in verschillende subonderdelen tegen rov. 2.11.

3.38.

Subonderdeel 3.1klaagt dat de gedachtegang van het hof dat de omstandigheid dat [verzoeker] binnen het ANV kritiek heeft geuit op het statutaire doel van de Stichting om het ANV financieel te ondersteunen en dat de kwestie van de (in de ogen van [verzoeker] : onjuiste) statutaire doelstelling van de Stichting ongeveer tien jaar geleden speelde en inmiddels al lang is opgelost door gedeeltelijke ongedaanmaking van de statutenwijziging onvoldoende is om zodanige nauwe betrokkenheid aan te nemen bij het bestedingsbeleid van de Stichting dat hij in deze procedure is aan te merken als belanghebbende onbegrijpelijk is. Volgens het subonderdeel bestaat een rechtstreeks verband tussen het huidige verzoek en de destijds “opgeloste” kwestie van de onjuiste statutaire doelstelling van de Stichting, nu de Stichting ondanks de schrapping van het desbetreffende onderdeel van de statuten feitelijk is doorgegaan met de uitkeringen aan het ANV, hetgeen de betrokkenheid van [verzoeker] juist onderstreept.

3.39.

De klacht in subonderdeel 3.1 slaagt. Het verband dat het hof in rov. 2.11 legt tussen de gedeeltelijke ongedaanmaking van de statutenwijziging van 2002 in 2008, zoals uiteengezet in nr. 1.4-1.5 van deze conclusie, en het huidige verzoek is mijns inziens onbegrijpelijk. Het hof lijkt aan de omstandigheid dat de in de ogen van [verzoeker] onjuiste statutaire doelstelling van de Stichting ongeveer tien jaar geleden speelde en inmiddels “al lang” is opgelost een argument te ontlenen dat [verzoeker] ’ betrokkenheid onvoldoende is om hem als belanghebbende te kwalificeren. De stelling van [verzoeker] is juist dat
ondanks het schrappen van het desbetreffende onderdeel van het statutaire doel(nog steeds) te veel kosten van het ANV voor rekening van de Stichting worden gebracht.

Voor zover het hof met het oordeel dat “de kwestie van de (in de ogen van [verzoeker] : onjuiste) statutaire doelstelling van de Stichting ongeveer tien jaar geleden speelde en inmiddels al lang is opgelost door gedeeltelijke ongedaanmaking van de statutenwijziging” tot uitdrukking heeft willen brengen dat [verzoeker] het verzoek niet binnen een redelijke termijn als bedoeld in rov. 3.4.3 van de Stichting IHD-beschikking heeft ingesteld, is het eveneens onbegrijpelijk. In dat geval heeft het hof miskend dat [verzoeker] , zoals het hof in rov. 2.11 ook opmerkt, na de statutenwijziging in 2008 “zich (blijvend) betrokken heeft gevoeld bij deze kwestie en geregeld kritiek heeft geuit op het uitgavenbeleid van de Stichting”. Ik voeg daar nog aan toe, zoals ik hiervoor in nr. 3.8 opmerkte, dat ik het vereiste van een redelijke termijn niet te absoluut zou willen opvatten.

3.40.

Subonderdeel 3.2klaagt dat het hof met het oordeel dat [verzoeker] zich (blijvend) betrokken heeft gevoeld bij de kwestie van het bestedingsbeleid van de Stichting en geregeld kritiek heeft geuit op het uitgavenbeleid van de Stichting wel voldoende is om hem als belanghebbende in de zin van art. 2:298 BW, 2:299 BW en/of 2:21 BW aan te merken.

3.41.

Deze klacht kan niet tot cassatie leiden. Of het feit dat [verzoeker] zich (blijvend) betrokken heeft gevoeld bij de kwestie van het bestedingsbeleid van de Stichting en geregeld kritiek heeft geuit op het uitgavenbeleid van de Stichting (reeds) voldoende is om hem als belanghebbende in de zin van voornoemde wetsbepalingen aan te merken, is een feitelijk oordeel.

3.42.

Subonderdeel 3.3klaagt dat zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is waarom de omstandigheid dat de in de wetsbepalingen genoemde voorzieningen buitengewoon zwaar ingrijpen in (de governance van) de Stichting meebrengt dat een nauwere betrokkenheid bij de Stichting noodzakelijk is dan de betrokkenheid die [verzoeker] bij het bestedingsbeleid van de Stichting heeft getoond. Volgens het subonderdeel is de omstandigheid dat de voorzieningen zwaar kunnen ingrijpen in (de governance van) de Stichting relevant voor de toewijsbaarheid van het verzoek, maar niet voor de ontvankelijkheid van dat verzoek.

3.43.

De klacht in subonderdeel 3.3 treft doel. Het eventueel zwaar ingrijpen in (de governance van) de stichting is een omstandigheid die mijns inziens niet dient mee te wegen bij de vraag of [verzoeker] als belanghebbende in zijn verzoeken kan worden
ontvangen. De mate van ingrijpen in (de governance van) de Stichting is een proportionaliteitsvraag die wel meeweegt bij de
inhoudelijkebeoordeling van de verzoeken tot ontslag van de stichtingsbestuurders en/of ontbinding van de Stichting. De bestuurders kunnen dingen fout hebben gedaan, maar dat hoeft de zware ingreep van een ontslag niet rechtvaardigen. Ik verwijs ter toelichting naar nr. 3.17 en nr. 3.21 van deze conclusie.

3.44.

Subonderdeel 3.4klaagt dat, anders dan het hof heeft geoordeeld, de omstandigheid dat het ANV een nauwere betrokkenheid dan [verzoeker] heeft bij het bestedingsbeleid van de Stichting, niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of [verzoeker] ’ betrokkenheid zo nauw is of is geweest dat daarin een belang is gelegen om in de procedure te verschijnen. Volgens het subonderdeel volgt uit de omstandigheden waarop het hof de nauwe betrokkenheid van het ANV baseert (de statutaire inrichting van zowel de Stichting als het ANV en de verwevenheid van het vermogen van het ANV en de Stichting) te meer een belang dat een andere betrokkene dan het ANV het bestedingsbeleid van de Stichting aan de orde kan stellen in een procedure op de voet van art. 2:298 BW, 2:299 BW en/of 2:21 BW.

3.45.

De klacht in subonderdeel 3.4 slaagt. Het spreekt voor zich dat het ANV een nauwere betrokkenheid dan [verzoeker] heeft bij het bestedingsbeleid van de Stichting. De Stichting is opgericht door het ANV (nr. 1.3). De oprichter kan als rechtstreeks betrokkene in de regel als belanghebbende worden aangemerkt.^[52]Het ANV kwalificeert mijns inziens als eerste kring-belanghebbende (zie nr. 3.7). Inhoudelijk gaat deze zaak over kosten die door de Stichting aan het ANV worden betaald. [verzoeker] heeft zich kort gezegd op het standpunt gesteld dat een te hoog bedrag aan kosten door de Stichting aan het ANV wordt betaald, hetgeen hij in strijd acht met de wet en/of de statuten. Het ANV wordt derhalve in de procedure zodanig in een eigen belang getroffen dat zij daarin behoort te mogen opkomen ter bescherming van dat belang.

Mijns inziens staat het voorgaande los van de vraag of [verzoeker] , anders dan het ANV niet als rechtstreeks betrokkene maar als tweede kring-belanghebbende, zo nauw betrokken is bij het bestedingsbeleid van de Stichting dat hij als belanghebbende heeft te gelden. Bij de vraag die in deze zaak voorligt – of [verzoeker] als tweede kring-belanghebbende van de Stichting heeft te gelden – doet mijns inziens niet terzake wie als eerste kring-belanghebbenden hebben te gelden. Voor zover het hof bij die vraag, of [verzoeker] als tweede kring-belanghebbende van de Stichting heeft te gelden, betekenis mocht toekennen aan de nauwe betrokkenheid van het ANV bij het bestedingsbeleid van de Stichting wijzen de door het hof genoemde omstandigheden – de statutaire inrichting van zowel de Stichting als het ANV zelf en de verwevenheid van het vermogen van het ANV en de Stichting – mede gelet op het eigen belang van het ANV bij het onderwerp van de procedure veeleer op het belang van extern toezicht door de rechtbank.^[53]Het is althans onbegrijpelijk dat het hof deze omstandigheden als motivering gebruikt voor zijn oordeel dat de betrokkenheid van [verzoeker] onvoldoende nauw is.

3.46.

Subonderdeel 3.5klaagt dat het hof heeft miskend dat de omstandigheid dat [verzoeker] binnen het ANV onvoldoende gehoor heeft gevonden voor zijn bezwaren tegen het bestedingsbeleid van de Stichting niet meebrengt dat “te meer” zou gelden dat voor [verzoeker] een nauwere betrokkenheid van de Stichting noodzakelijk is dan de betrokkenheid die hij bij het bestedingsbeleid van de Stichting heeft getoond. Het subonderdeel klaagt voorts, evenals in subonderdeel 3.4, dat het hof heeft miskend dat de belangen van de Stichting en het ANV niet zonder meer parallel hoeven te lopen en dat zeker als het gaat om het beleid ten aanzien van betalingen door de Stichting aan het ANV sprake is van tegenstrijdige belangen.

3.47.

Subonderdeel 3.5 treft ook doel. Ter toelichting verwijs ik naar nr. 3.19. Daar plaatste ik de omstandigheid dat [verzoeker] eerst intern kritiek heeft geuit en is blijven uiten in de sleutel van bescherming van de stichting. Ik trok een parallel met (de strekking van) het voorschrift van art. 2:349 lid 1 BW uit het enquêterecht. Aldus begrepen is het eerst intern uiten van kritiek juist een omstandigheid die te meer meebrengt dat een belang bestaat dat [verzoeker] het bestedingsbeleid van de Stichting extern, in een procedure bij de rechter op de voet van art. 2:298 BW en/of art. 2:21 BW, aan de orde kan stellen.

3.48.

Subonderdeel 3.6bouwt voort op de subonderdelen 3.4 en 3.5 en klaagt dat het hof minst genomen zijn oordeel dat nauwere betrokkenheid van het ANV vanwege statutaire inrichting en verwevenheid van het vermogen van het ANV en de Stichting en het feit dat [verzoeker] binnen het ANV onvoldoende gehoor heeft gevonden voor zijn bezwaren, zouden meebrengen dat [verzoeker] onvoldoende nauw betrokken is bij het bestedingsbeleid van de Stichting, in het licht van de stellingen van [verzoeker] nader had moeten motiveren.

3.49.

De voortbouwende klacht in subonderdeel 3.6 slaagt eveneens. Dat behoeft, mede gelet op nr. 3.45 en 3.47, geen nadere toelichting.

In het voorwaardelijk incidentele cassatieberoep

3.50.

Nu het principale cassatieberoep mijns inziens dient te slagen, is aan de voorwaarde voor het incidentele cassatieberoep voldaan. Het incidentele cassatieberoep strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking. In het incidentele cassatieberoep wordt erop gewezen dat de Stichting uitgebreid verweer heeft gevoerd dat van financieel wanbeheer in haar geval geen sprake is. Het middel klaagt dat het hof dit verweer niet heeft behandeld, kennelijk omdat dit de inhoudelijke beoordeling van de zaak raakt en het hof daar niet aan toe is gekomen omdat [verzoeker] reeds op formele gronden – geen belanghebbende – niet-ontvankelijk is verklaard. Het middel klaagt dat dit niet zo precies in ’s hofs beslissing is te lezen, waarmee diens beslissing niet zonder meer begrijpelijk is.

3.51.

Het incidentele cassatieberoep treft geen doel. Het hof heeft de beschikking van de rechtbank bekrachtigd. De rechtbank heeft [verzoeker] niet-ontvankelijk verklaard in zijn verzoek. Dat betekent mijns inziens zonder meer dat, indien [verzoeker] opnieuw rechtdoende als belanghebbende zou worden aangemerkt, vervolgens de zaak inhoudelijk wordt beoordeeld en dat bij die inhoudelijke beoordeling van de zaak het verweer van de Stichting dat van financieel wanbeheer geen sprake is, dient te worden betrokken. Van enige onbegrijpelijkheid in ’s hofs beslissing als bedoeld in het incidentele cassatieberoep is mijns inziens geen sprake.

4.De conclusie in het principale en incidentele cassatieberoep

De conclusie strekt tot vernietiging en verwijzing in het principale cassatieberoep en

tot verwerping van het incidentele cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G