Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
CIVIELE KAMER
Nummer21/05060
Datum31 maart 2023
ARREST
In de zaak van
GEMEENTE KAAG EN BRAASSEM,
zetelende te Roelofarendsveen, gemeente Kaag en Braassem,
EISERES tot cassatie,
hierna: de Gemeente,
advocaat: M.W. Scheltema,
tegen
[verweerder],
wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
hierna: [verweerder],
advocaat: J.P. van den Berg.
1.Procesverloop
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:
a. de vonnissen in de zaak C/09/575420 / HA ZA 19-646 van de rechtbank Den Haag van 11 september 2019 en 26 februari 2020;
b. de arresten in de zaak 200.278.627/01 van het gerechtshof Den Haag van 30 juni 2020 en 28 september 2021.
De Gemeente heeft tegen het arrest van het hof van 28 september 2021 beroep in cassatie ingesteld.
[verweerder] heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal G. Snijders strekt tot vernietiging van het arrest van het hof en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
De advocaat van [verweerder] heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd
2.Uitgangspunten en feiten
2.1
In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) In 2016 heeft [verweerder] van zijn vader een woonark gekocht. De woonark lag in ieder geval vanaf 2013 op een plek aan het openbaar vaarwater de Drecht (hierna ook: de ligplaats).
(ii) De woonark lag aangemeerd aan een perceel grond (hierna ook: het aanpalende perceel) dat eigendom is van derden. De woonark was uitsluitend bereikbaar via de Drecht.
(iii) Bij brief van 4 december 2017 heeft de Gemeente aan [verweerder] meegedeeld dat de woonark is gelegen in water dat aan de Gemeente toebehoort, dat hem geen toestemming is verleend om zijn woonark in het water van de Gemeente aan te meren, en dat de Gemeente alleen bereid is om een (huur)overeenkomst met hem te overwegen indien [verweerder] overeenstemming zou hebben bereikt over het gebruik van het aanpalende perceel met de eigenaar daarvan, zodat de woonark via land bereikbaar is en op de gemeentelijke riolering kan worden aangesloten. Nu daarvan niet is gebleken, heeft de Gemeente [verweerder] gesommeerd de locatie binnen 28 dagen te ontruimen, omdat [verweerder] volgens de Gemeente het water zonder recht of titel in gebruik heeft en daarmee een onrechtmatige inbreuk maakt op het eigendomsrecht van de Gemeente.
(iv) Bij besluit van 28 mei 2018 heeft de gemeenteraad het voor de ligplaats geldende bestemmingsplan gewijzigd. Daarbij is de bestemming woonschepenplaats voor de ligplaats vervallen.
(v) [verweerder] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De Afdeling [1] heeft geoordeeld dat de gemeenteraad niet voldoende heeft onderbouwd dat het opnieuw toekennen van een woonbestemming voor het legaal aanwezige woonschip van [verweerder] wegens nieuwe planologische inzichten niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Bovendien heeft de gemeenteraad onvoldoende gemotiveerd dat er zicht bestaat op een termijn waarbinnen het woonschip (wegens het ontbreken van een privaatrechtelijke gebruikstitel) zal worden verwijderd. De Afdeling heeft het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan daarom vernietigd, voor zover het de vaststelling van het plandeel met bestemming “water” ter plaatse van het woonschip van [verweerder] betreft.
(vi) Op 26 oktober 2020 heeft de gemeenteraad een gewijzigd bestemmingsplan vastgesteld. In dit gewijzigde bestemmingsplan is de woonark opnieuw wegbestemd.
2.2
In deze procedure vordert de Gemeente, voor zover in cassatie van belang, dat [verweerder] wordt veroordeeld om de woonark te verwijderen en verwijderd te houden en om een vergoeding voor het gebruik van het waterperceel te betalen. De rechtbank [2] heeft de vorderingen toegewezen.
2.3
Het hof [3] heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd voor zover [verweerder] daarin is veroordeeld tot het verwijderen en verwijderd houden van de woonark en die vordering van de Gemeente afgewezen. Het heeft daartoe onder meer het volgende overwogen:
“8.1 [verweerder] heeft zich tegen de vordering van de Gemeente (…) verweerd met een beroep op de doorkruisingsleer en met de stelling dat de Gemeente misbruik van haar bevoegdheid maakt, omdat zij weigert om [verweerder] privaatrechtelijke toestemming te geven voor het gebruik van het waterperceel.
8.2
Bij beoordeling van dat verweer en de grieven die daarop gebaseerd zijn neemt het hof tot uitgangspunt dat het de Gemeente in beginsel vrij staat zich te beroepen op haar positie als eigenaar van het waterperceel en de daaraan verbonden rechten uit te oefenen. Die vrijheid is echter niet onbeperkt. Ten aanzien van openbare zaken met een publieke bestemming, zoals wegen en openbare wateren, geldt immers dat de rechthebbende het gebruik van een dergelijke zaak door anderen overeenkomstig die publieke bestemming heeft te dulden. Het onderwerpen van dergelijk gebruik aan privaatrechtelijke voorwaarden is niet toegestaan. Gaat het echter om bijzonder gebruik, dat wil zeggen een gebruik dat een bijzonder beslag op de openbare zaak legt, dan is privaatrechtelijke regulering wel mogelijk, althans voor zover daarmee geen publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar wordt doorkruist en de eigenaarsbevoegdheid niet wordt misbruikt. Het hof neemt tot uitgangspunt dat het afmeren van een woonark in openbaar vaarwater een vorm van bijzonder gebruik is dat de eigenaar niet behoeft te dulden.
8.3
Bij de vraag of er sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling, moet worden onderzocht of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. (…)
8.4
Tussen partijen is niet in geschil dat de woonark van [verweerder] in het waterperceel legaal was afgemeerd, in die zin dat de publiekrechtelijke voorschriften het afmeren van de woonark ter plaatse toestonden en dat daarvoor geen afzonderlijke vergunning was vereist. De door de Gemeente doorgevoerde wijziging van het bestemmingsplan in 2018, waarmee de woonark werd wegbestemd, bracht daarin op zichzelf geen verandering: door het overgangsrecht zou de woonark ter plaatse mogen blijven liggen. De publiekrechtelijke regeling met betrekking tot het wijzigen van het bestemmingsplan, voorzag er dus niet in dat de woonark zou moeten worden verwijderd en gaf de Gemeente dus ook geen bevoegdheid die verwijdering te bewerkstelligen.
8.5
De Gemeente heeft zich in deze procedure op het standpunt gesteld dat zij haar eigenaarsbelangen nastreeft en dat er reeds om die reden van een doorkruising van de [Wet ruimtelijke ordening] (Wro) geen sprake is. De door haar genoemde belangen kunnen naar het oordeel van het hof echter niet worden aangemerkt als eigenaarsbelangen, maar zijn feitelijk belangen van ruimtelijke ordening. De Gemeente heeft immers aangevoerd wel bereid te zijn een gebruiks- of huurovereenkomst (of een koopovereenkomst) te sluiten met eigenaren van woonarken, maar dat in dit geval niet te willen doen omdat [verweerder] geen eigenaar is van de aanpalende grond. Een gebruiks- of huurovereenkomst zou de eigenaren van die grond opzadelen met overlast en onnodige procedures. De Gemeente hanteert bovendien een uitsterfbeleid voor woonarken (…). Daarbij vindt de Gemeente het onwenselijk dat de woonark niet vrij toegankelijk is voor hulpdiensten (…). De Gemeente heeft bovendien gesteld een einde te willen maken aan de publiekrechtelijke mogelijkheid om ter plaatse met een woonark te liggen. Daarvoor is volgens de Gemeente nodig dat [verweerder] ook feitelijk geen gebruik meer kan maken van de ligplaats omdat hij anders onder het overgangsrecht komt te vallen (…).
8.6.1
Hoewel de Wro de toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden van een publiekrechtelijke eigenaar niet uitsluit, mag die toepassing geen misbruik van bevoegdheid opleveren. De wijze waarop de Gemeente thans haar bevoegdheid als eigenaar inzet, levert echter een dergelijk misbruik op. Aan dat oordeel ligt het volgende ten grondslag.
8.6.2
Zoals de rechtbank terecht overwoog maakt de eigenaar van de woonark zonder recht of titel gebruik van het waterperceel van de Gemeente. Toen de woonark in 2013 ter plaatse werd afgemeerd, is de Gemeente niet opgekomen tegen de inbreuk op haar eigendom. De Gemeente heeft de situatie ter plaatse geaccepteerd, kennelijk mede omdat de eigenaar van de aanpalende grond akkoord was met de woonark (…). In 2016 liet de Gemeente nog aan de rechtsvoorganger van [verweerder] weten dat het niet noodzakelijk werd geacht om de woonark te verplaatsen (…). Dat de Gemeente, naar zij stelt, pas eigenaar is geworden van het waterperceel als gevolg van de regeling van aanwas en afslag en daarom lange tijd niet kon handhaven, is niet doorslaggevend. In ieder geval in 2010 heeft de Gemeente een voorganger van [verweerder] (…) bericht dat het waterperceel eigendom van de Gemeente was en dat [hij] huur zou moeten betalen. Toen de (veel grotere) woonark (die later van [verweerder] werd) in 2013 ter plaatse werd afgemeerd, had de Gemeente zich daartegen dus als eigenaar al kunnen verzetten.
8.6.3
Pas nadat een geschil was ontstaan tussen [verweerder] en de eigenaren van het grondperceel en nadat de Gemeenteraad de situatie ter plaatse planologisch wilde wijzigen, is de Gemeente zich op haar positie als eigenaar gaan beroepen. Zoals hiervoor is overwogen doet zij dat echter niet om haar belangen als eigenaar te beschermen, maar primair om te voorkomen dat de woonark onder het overgangsrecht valt en verder om te voorkomen dat de eigenaar van het grondperceel problemen met [verweerder] ondervindt.
8.6.4
Op grond van het publiekrecht zou de woonark van [verweerder] ondanks de gewijzigde planologische inzichten bij de Gemeenteraad onder het overgangsrecht vallen en dus bij een wijziging van het bestemmingsplan (publiekrechtelijk) legaal ter plaatse kunnen blijven liggen. Voor alle duidelijkheid: uit overweging 54.4 van de uitspraak van de Afdeling volgt dat uitsluitend het gebruik van de woonark
als woningniet als bestaand gebruik onder het overgangsrecht valt. Het overgangsrecht beschermt wel het recht om ter plaatse een ligplaats te hebben. Het publiekrecht geeft de Gemeente, met andere woorden, niet de bevoegdheid om de verwijdering van de woonark die zij jarenlang heeft toegestaan, te bewerkstelligen. De inzet van haar privaatrechtelijke bevoegdheid als eigenaar is volgens de eigen stellingen van de Gemeente juist noodzakelijk omdat zij met het publiekrecht niet de door haar gewenste verwijdering van de woonark kan bewerkstelligen. De Gemeente zet, met andere woorden, haar bevoegdheid als eigenaar in dit geval in om de werking van het publiekrechtelijke overgangsrecht illusoir te maken. Daarmee dreigen door de inzet van het privaatrecht de rechten van [verweerder] op grond van het overgangsrecht teniet te worden gedaan.
als woningniet als bestaand gebruik onder het overgangsrecht valt. Het overgangsrecht beschermt wel het recht om ter plaatse een ligplaats te hebben. Het publiekrecht geeft de Gemeente, met andere woorden, niet de bevoegdheid om de verwijdering van de woonark die zij jarenlang heeft toegestaan, te bewerkstelligen. De inzet van haar privaatrechtelijke bevoegdheid als eigenaar is volgens de eigen stellingen van de Gemeente juist noodzakelijk omdat zij met het publiekrecht niet de door haar gewenste verwijdering van de woonark kan bewerkstelligen. De Gemeente zet, met andere woorden, haar bevoegdheid als eigenaar in dit geval in om de werking van het publiekrechtelijke overgangsrecht illusoir te maken. Daarmee dreigen door de inzet van het privaatrecht de rechten van [verweerder] op grond van het overgangsrecht teniet te worden gedaan.
8.6.5
Het overgangsrecht dient mede ter bescherming van eigenaren zoals [verweerder], die daardoor bij een wijziging van de planologische inzichten van de Gemeenteraad niet op stel en sprong hoeven plaats te maken. Toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden op een manier die ertoe strekt dat [verweerder] de woonark moet verwijderen, ondergraaft die bescherming. Daarvoor zijn de rechten die de Gemeente als eigenaar toekomen echter niet bedoeld.
8.6.6
De Gemeente komt bovendien niet op voor haar eigen belangen, maar voor de belangen van de eigenaar van de aanpalende grond. De Gemeente heeft niet onderbouwd hoe haar belangen als eigenaar daarmee zijn gediend. Het zijn feitelijk belangen van ruimtelijke ordening of volkshuisvesting die de Gemeente met een beroep op haar positie als eigenaar wil dienen. Dat het de Gemeente feitelijk om andere belangen dan haar eigen belangen als eigenaar gaat, blijkt ook uit het feit dat zij de woonark ter plaatse jarenlang (in ieder geval sinds maart 2013, toen de ark van [verweerder] ter plaatse is afgemeerd (…)) heeft geaccepteerd. Onder die omstandigheden maakt de Gemeente misbruik van haar bevoegdheid om nu als eigenaar geen toestemming voor het gebruik van het waterperceel te verlenen en de verwijdering van de woonark na te streven. Van enig zwaarwegend belang dat haar handelen rechtvaardigt, is in het licht van het voorgaande geen sprake.
(…)
8.8
De conclusie is dan ook dat de Gemeente, door haar eigenaarsbevoegdheden aan te willen wenden om te voorkomen dat de woonark wordt beschermd door het overgangsrecht en de Gemeente geen (zwaarwegend) eigen belang heeft om het gebruik van het waterperceel niet langer toe te staan, misbruik van haar bevoegdheid maakt.”
3.Beoordeling van het middel
3.1
Het oordeel van het hof komt erop neer dat de wijze waarop de gemeente in dit geval haar eigenaarsbevoegdheden heeft ingezet misbruik van bevoegdheid oplevert, omdat daarmee de rechten van [verweerder] op grond van het overgangsrecht teniet worden gedaan en de planologische bescherming die [verweerder] toekomt onaanvaardbaar wordt ondergraven.
3.2
Onderdeel 2.1 van het middel klaagt onder meer dat het hof met dit oordeel heeft miskend dat de gemeente met een beroep op haar eigendomsrecht de op grond van het bestemmingsplan aan [verweerder] toekomende gebruiksmogelijkheden verdergaand kan beperken dan mogelijk is op grond van de Wro, op grond van aan die wet ontleende bevoegdheden of op grond van het bestemmingsplan met het daaraan verbonden overgangsrecht. Het klaagt ook dat onjuist is het oordeel van het hof voor zover daarin ligt besloten dat de gemeente zich alleen op (eigen) eigenaarsbelangen kan beroepen om met gebruikmaking van haar eigenaarsrecht een einde te maken aan de mogelijkheid om ter plaatse met een woonark te liggen.
3.3
In cassatie staat vast dat het bestemmingsplan zich aanvankelijk niet verzette tegen de aanwezigheid van de woonark op de ligplaats, en dat na de wijziging van het bestemmingsplan die aanwezigheid onder het overgangsrecht was toegestaan. Verder staat vast dat voor de aanwezigheid van de woonark geen vergunning was verleend en ook niet was vereist. De aanwezigheid van de woonark was dus in planologisch opzicht toegelaten, maar daarvoor was niet publiekrechtelijke toestemming gegeven. Voor dit geval komt dan ook geen betekenis toe aan de rechtspraak van de Hoge Raad [4] over de vraag in hoeverre na het geven van publiekrechtelijke toestemming tot gebruik van overheidseigendom nog plaats is voor weigering van privaatrechtelijke toestemming.
3.4
Het hof heeft geoordeeld dat het de Gemeente in beginsel vrijstaat zich te beroepen op haar positie als eigenaar van het waterperceel en om de daaraan verbonden rechten uit te oefenen. Ook heeft het geoordeeld dat het afmeren van een woonark in openbaar vaarwater een vorm van bijzonder gebruik is dat de eigenaar niet behoeft te dulden, en dat de Wro het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden door een publiekrechtelijke eigenaar niet uitsluit. Deze – in cassatie terecht niet bestreden – uitgangspunten brengen, in het licht van hetgeen hiervoor in 3.3 is overwogen, met zich dat de planologische bestemming met het daaraan verbonden overgangsrecht de rechten van de Gemeente als eigenaar van het waterperceel jegens [verweerder] onverlet laat. De Gemeente mocht haar eigenaarsbevoegdheden ook inzetten om publieke belangen [5] te behartigen.
3.5
Uit hetgeen hiervoor in 3.4 is overwogen volgt dat de hiervoor in 3.2 weergegeven klachten slagen. Dat geldt ook voor de daarop voortbouwende klacht van onderdeel 2.5. De overige klachten van onderdeel 2.1 behoeven geen behandeling.
3.6
De overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).
4.Beslissing
De Hoge Raad:
- vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag van 28 september 2021;
- verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;
- veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 964,21 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [verweerder] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.
Dit arrest is gewezen door de raadsheren C.E. du Perron, als voorzitter, C.H. Sieburgh, F.J.P. Lock, S.J. Schaafsma en F.R. Salomons, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.J.P. Lock op
31 maart 2023.
31 maart 2023.