Uitspraak
26 januari 1990
Eerste Kamer
Nr. 13.724
S.v.G.
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
De Staat der Nederlanden,
(Ministerie van Financiën),
waarvan de zetel is gevestigd te ’s-Gravenhage,
EISER tot cassatie, incidenteel verweerder,
advocaat: Mr. J.L. de Wijkerslooth,
t e g e n
Windmill Holland B.V.,
gevestigd te Vlaardingen,
VERWEERSTER in cassatie, incidenteel eiseres,
advocaat: Jhr. Mr. O. de Savornin Lohman.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie — verder te noemen de Staat — heeft bij exploot van 4 juni 1985 verweerster in cassatie — verder te noemen Windmill — op verkorte termijn gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Rotterdam en gevorderd Windmill te verbieden uiterlijk vier weken na betekening van het te dezen te wijzen vonnis gipsslurry te lozen of doen lozen op het de Staat in eigendom toebehorende water, de Nieuwe Waterweg, zolang Windmill niet in het bezit is van een privaatrechtelijke vergunning tot het gebruik van dit water tegen betaling van een jaarlijkse vergoeding per m3 geloosd gipsslurry van ƒ 1,25.
Nadat Windmill tegen de vordering verweer had gevoerd, heeft de Rechtbank bij vonnis van 22 november 1985 de vordering van de Staat afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 21 januari 1988 heeft het Hof het bestreden vonnis van de Rechtbank bekrachtigd.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld, waarna Windmill voorwaardelijk incidenteel beroep heeft ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van de beroepen.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot verwerping van het principaal beroep.
3. Beoordeling van de middelen
3.1 Bij de beoordeling van het middel in het principale beroep moet van het volgende worden uitgegaan:
- Windmill loost als eigenares van een fabriek die reeds gedurende vele jaren fosfaathoudende meststoffen produceert, jaarlijks een hoeveelheid afvalgips in slurryvorm in de aan de Staat in eigendom toebehorende Nieuwe Waterweg; het afvalgips is aan te merken als een niet-zuurstofbindende stof.
- Windmill heeft de hiervoor benodigde vergunningen, zowel krachtens de Rivierenwet als krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO).
- Er behoeft als gevolg van de lozingen niet meer of frequenter gebaggerd te worden dan zonder de lozingen het geval geweest zou zijn.
De Staat heeft tegen Windmill een verbod gevorderd de gipsslurry te lozen of te doen lozen op de Nieuwe Waterweg, zolang Windmill niet in het bezit is van een door de Staat als eigenaar van de Nieuwe Waterweg te verlenen ‘’privaatrechtelijke vergunning’’ tot het gebruik van dit water tegen betaling van een jaarlijkse vergoeding van ƒ 1,25 per kubieke meter geloosd gipsslurry. Daarbij heeft de Staat zich op het standpunt gesteld dat er tegen die lozingen op zichzelf geen bezwaar bestaat, maar dat het hem erom gaat voor die lozingen evenbedoeld bedrag in rekening te brengen.
Rechtbank en Hof hebben deze vordering afgewezen.
3.2 In rechtsoverweging 11 heeft het Hof geoordeeld dat de publiekrechtelijke regeling van de WVO ‘’een privaatrechtelijke benadering zoals door de Staat verlangd’’ uitsluit. De onderdelen 3 en 4 komen hiertegen op. Bij de beoordeling hiervan moet het volgende worden vooropgesteld.
Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten of de bevoegdheid een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.
3.3 Tegen deze achtergrond kan over de WVO dit worden gezegd.
Uitgangspunt van de wet (art. 1) is dat het zonder vergunning van het bevoegde gezag — ten aanzien van oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk de Minister van Verkeer en Waterstaat — verboden is langs kunstmatige weg hinderlijke en schadelijke stoffen in oppervlaktewateren te brengen. In art. 1 in verbinding met hoofdstuk IV ligt besloten dat aan de vergunning niet als voorschrift betaling van een vergoeding kan worden verbonden. Wat betreft de rechtsbescherming is hier de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing.
Nu het, zoals hiervoor in 3.1 is overwogen, de Staat erom gaat door middel van de ‘’privaatrechtelijke vergunning’’ aan Windmill een heffing op te leggen, is in het bijzonder van belang hetgeen in hoofdstuk IV omtrent heffingen en bijdragen is bepaald. In art. 17 wordt onder meer aan de Staat (het Rijk) de bevoegdheid gegeven ter bestrijding van de kosten van maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren heffingen in te stellen ten laste van — kort gezegd — degenen die afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen lozen in oppervlaktewateren. De artt. 18 en 19 bevatten een regeling omtrent de grondslag en maatstaf van deze heffingen, welke regelingen wat betreft oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk zijn uitgewerkt in het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren. Art. 19 lid 7 bepaalt dat jaarlijks voor andere dan zuurstofbindende stoffen het per gewichtseenheid verschuldigde bedrag voor elke soort van deze stoffen bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld; de voordracht voor deze algemene maatregel van bestuur wordt ingevolge art. 19 lid 9 in verbinding met art. 1 lid 6 gedaan door de Minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, de Raad van de Waterstaat gehoord. Ingevolge art. 20 lid 2 zijn op de heffing en invordering ten behoeve van het Rijk in beginsel onder meer de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken van overeenkomstige toepassing. En tenslotte heeft, zoals het Hof in rechtsoverweging 10 uiteenzet, de wetgever ook ten aanzien van de heffingen en bijdragen een coördinerend beleid voor ogen gestaan.
3.4 Een en ander noopt tot de slotsom dat de regeling van de WVO op onaanvaardbare wijze zou worden doorkruist wanneer de Staat, die als beheerder van een oppervlaktewater als de Nieuwe Waterweg aan de WVO de bevoegdheid ontleent tot het verlenen van vergunning voor en het instellen van een heffing ter zake van lozing in dat water van in die wet bedoelde stoffen, op grond van zijn eigendom van dat water bevoegd zou zijn om die lozing afhankelijk te stellen van zijn al dan niet, of eventueel slechts tegen betaling te verlenen toestemming. In het bijzonder is onaanvaardbaar dat de Staat op deze wijze de regeling omtrent de grondslag, de maatstaf en het bedrag van de heffing zou kunnen ontgaan en dat het krachtens de WVO bij vergunningverlening en heffing voorziene stelsel van rechtsbescherming — dat de burger meer waarborgen biedt dan het privaatrecht — buiten toepassing zou moeten blijven. Voorts zou afbreuk worden gedaan aan de door de WVO voorziene bevoegdheidsverdeling binnen de overheid, terwijl, zoals het Hof heeft uiteengezet, de coördinatie van beleid in het gedrang zou kunnen komen.
In het midden kan hierbij blijven of al het vorenstaande ook zou gelden als de lozing tot extra-baggerkosten voor de Staat zou leiden. Vast staat immers dat dit geval zich niet voordoet.
Op het vorenstaande stuit onderdeel 3 af.
3.5 Aan de slotsom dat de WVO op onaanvaardbare wijze zou worden doorkruist door gebruikmaking van het eigendomsrecht doet niet af dat de op grond van art. 17 lid 7 vast te stellen heffingsvoorschriften, wat de niet-zuurstofbindende stoffen betreft, nimmer zijn uitgevaardigd, zodat de onderhavige lozingen, die betrekking hebben op zulke niet-zuurstofbindende stoffen, voorshands niet door heffingen worden getroffen. Weliswaar brengt dit mede dat de Staat vooralsnog niet op grond van de WVO een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als hij op grond van zijn eigendomsrecht zou kunnen bereiken, maar dit doet hier niet ter zake. Dit is immers uitsluitend het gevolg van de omstandigheid dat deze heffingsvoorschriften nog steeds niet door de Staat tot stand zijn gebracht, een omstandigheid die aan de Staat is toe te rekenen en die niet strookt met de WVO, die klaarblijkelijk ervan uitgaat dat deze heffingsvoorschriften binnen betrekkelijk korte tijd na de inwerkingtreding van de wet tot stand zouden worden gebracht.
Onderdeel 4 faalt derhalve eveneens.
3.6 De onderdelen 1 en 2 richten zich tegen rechtsoverweging 7, waarin het Hof — kort samengevat — oordeelt dat op de Nieuwe Waterweg een publieke last rust op grond waarvan de eigenaar moet dulden dat afvalstoffen van organische aard en chemische afvalstoffen worden geloosd. Deze onderdelen behoeven geen behandeling, wat er ook zij van 's Hofs oordeel. In hetgeen hiervoor is overwogen ligt immers besloten dat de Staat, wanneer hij, zoals hier aan Windmill, op grond van de WVO een vergunning tot lozing van bepaalde stoffen in de Nieuwe Waterweg heeft verleend, ook in zijn hoedanigheid van eigenaar van de Nieuwe Waterweg heeft te dulden dat die stoffen door de vergunninghouder worden geloosd.
3.7 Nu het principale beroep niet tot cassatie kan leiden, is niet voldaan aan de voorwaarde waaronder het incidentele beroep is ingesteld. Dit beroep behoeft derhalve geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het principale beroep;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van Windmill begroot op ƒ 456,30 aan verschotten en ƒ 2.500,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Martens als voorzitter, de raadsheer in buitengewone dienst Ras en de raadsheren Bloembergen, Roelvink en Davids, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Hermans op
26 januari 1990.
26 januari 1990.